Álit

I. Kvörtun og málavextir.

Hinn 26. maí 1992 var borin fram kvörtun við mig vegna A út af því, að embætti tollstjórans í Reykjavík heimti gjald fyrir tollskýrslueyðublöð og neitaði að taka við slíkum eyðublöðum, sem Verslunarráð Íslands léti prenta. Á vegum A hafði ríkistollstjóra verið ritað bréf hinn 4. apríl 1992. Í bréfi þessu kom fram, að tollstjóraembættið í Reykjavík hefði nýlega hafið sölu á tollskýrslueyðublöðum til viðskiptavina sinna án þess að sýnt hefði verið fram á lagaheimild fyrir slíkri gjaldtöku. Aldrei hefði áður í manna minnum verið krafist gjalds fyrir slík eyðublöð. Af hálfu A hefði verið látið á það reyna, hvort tollafgreiðsla fengist á grundvelli tollskýrslu gerðri á eyðublað, sem Verslunarráð Íslands hefði látið prenta. Það eyðublað væri að öllu leyti eins og eyðublað tollstjóraembættisins nema merkt Verslunarráðinu í stað tollstjórn. Tollstjóraembættið hefði algerlega hafnað skýrslugerð á eyðublaði þessu. Hér væri um stefnubreytingu að ræða og í engu samræmi við tölvuafgreiðslur á skýrslum og fyrirsjáanleg pappírslaus viðskipti. Þá væri verðlagning á tollskýrslueyðublöðunum í engu samræmi við raunverulegan kostnað við prentun á þeim. Í bréfinu var þess farið á leit við ríkistollstjóra, að hann félli frá þessari gjaldtöku eða heimilaði A að öðrum kosti notkun eigin eyðublaða með því að þau mætti útvega fyrir aðeins brot af því verði, sem þau væri seld á hjá tollstjóranum í Reykjavík og ekki yrði séð, að neinar lagareglur bönnuðu slíkt.

Með bréfi, dags. 19. maí 1992, svaraði ríkistollstjóri bréfi A og vísaði til meðfylgjandi ljósrits af svari fjármálaráðuneytisins, dags. 3. mars 1992, við sams konar erindi Verslunarráðs Íslands. Í þessu bréfi ráðuneytisins var til þess vísað, að í fjárlögum fyrir árið 1992 væri boðuð sala tollskýrslueyðublaða. Kæmi þar fram, að embætti ríkistollstjóra ætti að afla tiltekinnar fjárhæðar með sölu eyðublaðanna. Verðlagning skyldi ákveðast af kostnaði við prentun, dreifingu og aðra umsýslu tollyfirvalda. Væri því ekki aðeins um það að ræða, að verðið miðaðist við prentkostnað einan eins og fram kæmi í bréfi Verslunarráðsins. Þá tók fjármálaráðuneytið fram í bréfi sínu, að það væri stefna stjórnvalda, að þjónustugjöld stæðu undir tilkostnaði við opinbera þjónustu svo sem verða mætti og kæmi það víða fram í fjárlögum. Eðlilegt væri, að slíkt tæki einnig til þjónustu tollkerfisins þannig að kostnaður við hana lenti á innfluttum vörum í stað þess að greiðast af almennum tekjum ríkisins. Ráðuneytið gat þess, að í notkun væru eyðublöð, sem ríkistollstjóraembættið léti gera, sbr. auglýsingu nr. 64/1992, og yrði svo, uns ráðuneytið ákvæði annað. Ráðuneytið hefði til athugunar að heimila notkun annarra eyðublaða en ríkistollstjóraembættið léti gera, enda uppfylltu þau kröfur embættisins, og vakti ráðuneytið jafnframt athygli á því, að dreifing og sala slíkra eyðublaða yrði virðisaukaskattskyld, sbr. 4. tl. 2. mgr. 3. gr. laga nr. 50/1988 um virðisaukaskatt. Yrði þessi leið farin, yrði þjónustugjald innheimt með öðrum hætti en með sölu eyðublaða í því skyni að afla þeirra tekna til reksturs embættis ríkistollstjóra, sem ákveðnar væru í fjárlögum.

II. Athugun umboðsmanns Alþingis.

Hinn 3. júní 1992 ritaði ég fjármálaráðherra bréf og óskaði eftir því, með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 13/1987 um umboðsmann Alþingis, að ráðuneytið skýrði viðhorf sitt til kvörtunar A og léti mér í té þau gögn, er málið snertu. Þá sagði í bréfi mínu:

„Sérstaklega er óskað eftir því, að gerð verði grein fyrir því, hvernig staðið er að töku gjalds fyrir umrædd tollskýrslueyðublöð og á grundvelli hvaða lagaheimilda það er gert. Þá tel ég einnig rétt að gerð verði grein fyrir því, á hvaða sjónarmiðum sú ákvörðun er byggð, að taka ekki við tollskýrslum, sem ritaðar eru á eyðublöð þau, er prentuð eru að tilhlutan Verslunarráðs Íslands.“

Svar fjármálaráðuneytisins barst mér með bréfi, dags. 1. september 1992. Þar sagði meðal annars:

„Hvernig staðið er að töku gjalds fyrir tollskýrslueyðublöð:

Með auglýsingu nr. 64/1992, um gjaldskrá fyrir tollskýrslueyðublöð, ákvað fjármálaráðuneytið að taka upp sölu á tollskýrslueyðublöðum í stað þess að afhenda þau endurgjaldslaust. Með auglýsingunni var tollstjórum falið að annast sölu á tollskýrslueyðublöðum en ríkistollstjóraembættinu að sjá um prentun og dreifingu þeirra.

Á hvaða lagaheimild það er gert:

Ákvörðun um sölu tollskýrslueyðublaða er tekin með vísan til 147. gr. tollalaga nr. 55/1987, en þar er ákvæði um almenna heimild til handa fjármálaráðherra að setja með reglugerð eða öðrum fyrirmælum nánari ákvæði um framkvæmd tollalaga.

Að öðru leyti er þessi ákvörðun byggð á 14. gr. tollalaga sem leggur þá skyldu á innflytjanda að afhenda tollayfirvöldum skriflega skýrslu um innflutning í því formi sem ráðherra ákveður. Hvergi í lögum er lögð sú skylda á hendur ríkisvaldinu að sjá endurgjaldslaust um prentun eyðublaða til nota fyrir innflytjendur eða aðra sem sambærileg upplýsingaskylda hvílir á. Þetta á t.d. við um farmflytjendur sem ber að skila tollayfirvöldum upplýsingum um þann farm sem þeir flytja til og frá landinu, en þeir hafa um áraraðir sent þessar upplýsingar á eigin eyðublöðum.

Í þessu sambandi er rétt að minna á að sérstök heimild var tekin upp í tollalög 1987, sbr. 20. gr., til þess að veita upplýsingar um vöruflutninga í öðru formi en með skriflegum hætti, t.d. með tölvumiðli eða fjarskiptum. Ljóst er að slík upplýsingaskipti eru byggð á því að sá sem sendir boð um gagnaflutningsnet greiði sendingarkostnaðinn en ekki sá sem við þeim tekur. Þótt almennar reglur hafi ekki enn verið settar um framkvæmd þessa ákvæðis hafa farmflytjendur sent upplýsingar um innflutning til landsins um gagnanet eða skilað þeim á tölvumiðli á eigin kostnað.

Ákvörðun fjármálaráðuneytisins um að hverfa frá því að afhenda innflytjendum og útflytjendum tollskýrslueyðublöð án endurgjalds er auk framangreindra lagaheimilda byggð á breyttri útgjaldastefnu ríkisvaldsins. Með fjárlögum fyrir árið 1992 markaði núverandi ríkisstjórn þá stefnu að dregið yrði úr útgjöldum ríkisins, meðal annars með því að tekin yrðu upp þjónustugjöld, t.a.m. á sviði tollþjónustu. Til að lækka kostnað á því sviði ákvað ríkisstjórnin „að í stað ókeypis afhendingar á eyðublöðum fyrir tollskýrslur verði þau seld enda hvíli ekki sú skylda á tollayfirvöldum að útbúa og afhenda þessi gögn. Verðlagning verður með hliðsjón af kostnaði við prentun, dreifingu og aðra umsýslu tollayfirvalda.“ eins og segir í frumvarpi til fjárlaga fyrir árið 1992. Alþingi samþykkti þessa ákvörðun ríkisstjórnarinnar og í samræmi við þá ákvörðun var áðurnefnd auglýsing um sölu tollskýrslueyðublaða sett.

Af hverju ekki var tekið við tollskýrslum þeim sem prentaðar voru á eyðublöð frá Verslunarráði:

Að baki þeirri ákvörðun að taka ekki við tollskýrslum sem aðrir en tollyfirvöld létu prenta, bjó það sjónarmið að Alþingi hafði með fjárlögum fyrir árið 1992 ákveðið að sala tollskýrslueyðublaða skilaði tilteknum tekjum til að standa undir kostnaði við prentun, dreifingu og aðra umsýslu tollayfirvalda í þessu sambandi.

Í bréfi ráðuneytisins til Verslunarráðs dags. 3. mars s.l. kemur fram að ráðuneytið hafi til athugunar að heimila önnur eyðublöð en þau sem tollyfirvöld láta útbúa. Ráðuneytið ákvað síðan með bréfi dags. 20. júlí s.l. að heimila að önnur eyðublöð verði notuð þar sem tekjumarki fjárlaga yrði náð í samræmi við áðurgreinda ákvörðun Alþingis. Hjálagt fylgja ljósrit af tilvitnuðum bréfum ráðuneytisins.“

Með bréfi ráðuneytisins fylgdi bréf ráðuneytisins til ríkistollstjóra, dags. 20. júlí 1992, og hljóðar það svo:

„Ráðuneytið hefur ákveðið að heimilt skuli vera að taka við tollskýrslueyðublöðum sem innflytjendur leggja sjálfir til, svo fremi að þessi eyðublöð fullnægi skilyrðum um form.

Þetta tilkynnist embættinu hér með og fer ráðuneytið fram á að embættið tilkynni tollstjórum um ákvörðun þessa.

Ákvörðun þessi öðlast gildi frá og með dagsetningu bréfs þessa að telja.“

Með bréfi, dags. 4. september 1992, gaf ég A kost á að koma á framfæri athugasemdum við bréf ráðuneytisins.

Hinn 17. september 1992 ritaði ég ríkistollstjóra bréf og sagði þar svo:

„... er þess óskað, sbr. 7. og 9. gr. laga nr. 13/1987 um umboðsmann Alþingis, að þér gerið grein fyrir því, hver hafi verið kostnaður af prentun tollskýrslueyðublaðs E1, sbr. fylgiskjal nr. 1 við auglýsingu nr. 64/1992 um gjaldskrá fyrir tollskýrslueyðublöð. Ljósrit af reikningum þeim, sem greiddir hafa verið á þessu ári fyrir prentun á tollskýrslueyðublaðinu E1, óskast ennfremur send. Loks óskast gerð grein fyrir því, hvort tekin hafi verið ákvörðun af fjármálaráðherra á grundvelli 1. mgr. 14. gr. tollalaga nr. 55/1987 um að form aðflutningsskýrslna skuli vera með þeim hætti, sem fram kemur í fylgiskjölum 1--12 með auglýsingu nr. 64/1992, en þessi tollskýrslueyðublöð sjáið þér um að láta prenta skv. 2. mgr. 2. gr. auglýsingar nr. 64/1992.“

Svar ríkistollstjóra barst mér með bréfi, dags. 23. október 1992, og hljóðar það svo:

„Vísað er í bréf umboðsmanns Alþingis, dags. 17. september sl.

Í fyrsta lagi var óskað upplýsinga um prentkostnað vegna tollskýrslueyðublaðs E1, og því sendist ljósrit reikninga sem greiddir hafa verið til þessa á yfirstandandi ári, samtals að upphæð kr. 1.719.276,--

Í annan stað var óskað eftir að ríkistollstjóraembættið gerði grein fyrir hvort fjármálaráðherra hefði tekið ákvörðun á grundvelli 1. mgr. 14. gr. tollalaga, nr. 55/1987, um að form aðflutningsskýrslna skyldi vera með þeim hætti sem fram kæmi í fylgiskjölum 1--12 með auglýsingu nr. 64/1992, um gjaldskrá fyrir tollskýrslueyðublöð.

Samkvæmt 1. mgr. 14. gr. gildandi tollalaga skal innflytjandi, eigandi eða annar aðili sem veitir innfluttri vöru viðtöku afhenda tollstjóra aðflutningsskýrslu um vöruna í því formi sem ráðherra ákveður.

Rétt þykir að fara nokkrum orðum um eldri lagaákvæði um þetta efni.

Samkvæmt 1. málslið 1. mgr. 15. gr. tollskrárlaga nr. 120/1976 bar viðtakanda innfluttrar vöru (þ.e. innflytjanda, eiganda eða öðrum) að afhenda tollstjóra aðflutningsskýrslu um vöru áður en hann vitjaði hennar. Í 1. mgr. 16. gr. laganna voru nefnd þau atriði sem skyldu tilgreind í aðflutningsskýrslu og í 3. mgr. þeirrar greinar sagði að fjármálaráðuneytið mætti setja nánari fyrirmæli um aðflutningsskýrslur og útfyllingu þeirra, auk þess að ákveða í hve mörgum eintökum þær skyldu afhentar.

Tollskrárlögin frá 1976 voru að þessu leyti í samræmi við eldri lög um sama efni, sbr. lög nr. 6/1974, 1/1970 og 7/1963. Á grundvelli 16. gr. tollskrárlaganna frá 1970 setti fjármálaráðuneytið reglugerð nr. 257/1970, um gerð og afhendingu aðflutningsskýrslu til tollmeðferðar, en þar sagði í 1. mgr. 2. gr. að því aðeins teldist aðflutningsskýrsla fullgild að hún væri eins úr garði gerð og fyrir væri mælt í 16. gr. laganna.

Í þessu sambandi skal og nefnd reglugerð um tollheimtu og tolleftirlit, nr. 41/1957, sem sett var með stoð í lögum um tollheimtu og tolleftirlit, nr. 68/1956. Í 65. gr. i.f. þeirrar reglugerðar sagði:„Ráðuneytið ákveður form aðflutningsskýrslunnar“.

Þessi stjórnvaldsfyrirmæli, sem hér hafa verið nefnd, hafa enn nokkurt gildi, sbr. auglýsingu um tollamál, nr. 401/1987.

Fram að gildistöku reglugerðar nr. 64/1992 voru innflytjendum lögð til eyðublöð fyrir aðflutningsskýrslur án endurgjalds. Með því að fjármálaráðuneytið lagði um langan tíma innflytjendum til tollskýrslueyðublöð í því skyni að þau væru notuð í tollframkvæmdinni, má líta svo á að í verki hafi verið tekin ákvörðun um form þeirra, enda þótt ekki verði séð að fyrir birtingu auglýsingar nr. 64/1992 hafi sérstök stjórnvaldsákvörðun verið birt um það sérstaklega hvernig form aðflutningsskýrslu skyldi vera.

Þegar þetta er virt, svo og auglýsing nr. 64/1992, telur ríkistollstjóraembættið að fyrir liggi ákvörðun fjármálaráðherra um hvernig aðflutningsskýrslur skuli vera að formi til.“

Með bréfi, dags. 28. október 1992, gaf ég A kost á að gera athugasemdir við bréf ríkistollstjóra.

III. Álit umboðsmanns Alþingis.

Í áliti mínu, dags. 30. desember 1992, tók ég fyrst til meðferðar heimild tollyfirvalda til að neita að taka við aðflutningsskýrslum á eyðublöðum, sem prentuð voru að tilhlutan Verslunarráðs Íslands. Sagði svo um þennan þátt málsins:

„Í 1. mgr. 14. gr. tollalaga nr. 55/1987 segir, að innflytjandi, eigandi eða annar aðili, sem veiti innfluttri vöru viðtöku, skuli afhenda viðkomandi tollyfirvaldi aðflutningsskýrslu um vöruna í því formi, sem ráðherra ákveði. Í 15. gr. tollalaga nr. 55/1987 er ráðherra veitt heimild til að ákveða, að tiltekin atriði skuli tilgreind í aðflutningsskýrslu.

Með auglýsingu nr. 64/1992 birti fjármálaráðuneytið 12 fylgiskjöl, er sýndu staðlað form aðflutningsskýrslna. Aðflutningsskýrslur Verslunarráðs Íslands voru í stöðluðu formi, sem var nákvæm eftirmynd aðflutningsskýrslna ríkistollstjóra, að því frátöldu að merki Verslunarráðs Íslands kom í stað merkis ríkistollstjóra. Uppfylltu skýrslueyðublöð Verslunarráðs þannig skilyrði V. kafla tollalaga nr. 55/1987, sbr. fylgiskjöl auglýsingar nr. 64/1992. Hefur það heldur ekki verið vefengt af tollyfirvöldum.

Kemur þá til athugunar, hvort tollyfirvöldum hafi verið heimilt að neita að taka við aðflutningsskýrslum af þeirri ástæðu einni, að þeim var ekki skilað á eyðublöðum, sem keypt höfðu verið af tollyfirvöldum. Til þessarar ráðstöfunar var gripið, svo „að sala tollskýrslueyðublaða skilaði tilteknum tekjum til að standa undir kostnaði við prentun, dreifingu og aðra umsýslu tollayfirvalda í þessu sambandi“, eins og segir í bréfi fjármálaráðuneytisins, dags. 1. september 1992.

Í V. kafla tollalaga nr. 55/1987 er lögð sú skylda á innflytjendur við innflutning vöru, að veita ítarlegar upplýsingar á tilteknum eyðublöðum. Í tollalögum nr. 55/1987 eru hins vegar ekki ákvæði, sem skylda innflytjendur að skila aðflutningsskýrslu á eyðublöðum, er ríkistollstjóri láti prenta og selji, svo framarlega sem eyðublöðin uppfylla áskilið form, sbr. V. kafla tollalaga nr. 55/1987, sbr. fylgiskjöl auglýsingar nr. 64/1992. Sú ákvörðun fjármálaráðuneytisins, að setja það sem skilyrði fyrir viðtöku aðflutningsskýrslna, að þær væru á stöðluðum eyðublöðum, sem keypt væru af tollyfirvöldum, hafði því ekki lagastoð. Slíkt skilyrði var því ólögmætt. Fjármálaráðuneytið breytti hins vegar umræddri ákvörðun sinni 20. júlí 1992. Kemur fram í bréfi ráðuneytisins til ríkistollstjóra, dags. 20. júlí 1992, að taka skuli við öllum aðflutningsskýrslum, svo framarlega sem þær uppfylli skilyrði tollalaga nr. 55/1987. Tel ég því ekki ástæðu til að fjalla nánar um þennan þátt kvörtunarinnar.“

IV.

Um heimild til töku gjalds fyrir tollskýrslueyðublöð sagði svo:

„Næst kemur til athugunar, hvort líta beri á umrætt endurgjald fyrir tollskýrslueyðublöð sem skatt eða sem gjald fyrir þjónustu, sem í té er látin, eða jafnvel hvort tveggja í senn skatt og þjónustugjald. Jafnframt þarf að leysa úr því, hvort lagaheimild sé til heimtu slíkra greiðslna.

Fram kemur í bréfi fjármálaráðuneytisins, dags. 1. september 1992, að ákvörðun um að taka gjald fyrir tollskýrslueyðublöð hafi verið í samræmi við breytta útgjaldastefnu. Hafi þessi stefna verið mörkuð með fjárlögum fyrir árið 1992.

Í athugasemdum við frumvarp til fjárlaga fyrir árið 1992 segir svo:

„261 Ríkistollstjóri. Eins og um getur í samantekt um málefnaflokkinn lækkar framlag til embættisins. Lækkunin nemur 10 m.kr. og er vegna ákvörðunar um að í stað ókeypis afhendingar á eyðublöðum fyrir tollskýrslur verði þau seld enda hvíli ekki sú skylda á tollyfirvöldum að útbúa og afhenda þessi gögn. Verðlagning verður með hliðsjón af kostnaði við prentun, dreifingu og aðra umsýslu tollyfirvalda.“ (Alþt. 1991, A-deild, bls. 340).

Í 1. gr. auglýsingar nr. 64/1992 um gjaldskrá fyrir tollskýrslueyðublöð, sbr. auglýsingu nr. 288/1992, var kveðið á um það, að greiða skyldi 50 kr., þ.m.t. virðisaukaskatt, fyrir tollskýrslueyðublaðið E1, sbr. fylgiskjal 1 með auglýsingu nr. 64/1992.

Samkvæmt þeim gögnum, sem mér bárust frá ríkistollstjóra, hefur kostnaður ásamt virðisaukaskatti við prentun á þessu ári á tollskýrslueyðublaðinu E1, í tvíriti, verið á bilinu 4,19 kr. -- 4,81 kr. fyrir hvert eintak, allt eftir því hve mikið hefur verið pantað í hvert skipti. Samkvæmt 1. gr. auglýsingar nr. 64/1992 um gjaldskrá fyrir tollskýrslueyðublöð, sbr. auglýsingu nr. 288/1992, eru hins vegar teknar 50 kr., þ.m.t. virðisaukaskattur, fyrir hvert eintak af tollskýrslueyðublaðinu E1, eins og áður segir.

a) Lagaskilyrði skattlagningar.

Miðað við kostnað af gerð umræddra eyðublaða og fyrrgreind ummæli í athugasemdum við frumvarp til fjárlaga fyrir árið 1992 felur umrætt gjald í sér öflun tekna til að standa undir tollheimtu, að því leyti sem endurgjaldið fer fram úr nefndum kostnaði. Ber þess vegna að líta á þann þátt endurgjaldsins sem skatt í skilningi 40. og 77. gr. stjórnarskrárinnar.

Samkvæmt 77. gr. stjórnarskrárinnar skal skattamálum skipað með lögum. Í 40. gr. stjórnarskrárinnar kemur fram, að engan skatt megi „... á leggja né breyta né af taka nema með lögum“. Alþingi fer með vald til álagningar skatta og gjalda. Í íslenskri löggjöf hefur það hins vegar tíðkast að stjórnvöldum sé veitt heimild til þess að ákveða, hvort innheimta skuli tiltekinn skatt. Slík heimild er þó háð takmörkunum. Er almennt viðurkennt, að óheft framsal slíks valds sé óheimilt. Heimild af þessu tagi verður að koma skýrt og ótvírætt fram í lögum og ber að skýra hana þröngt, sbr. t.d. hrd. 1985:1544 og hrd. 1986:462.

Samkvæmt 3. gr. auglýsingar nr. 64/1992 er hún sett með stoð í 148. gr. tollalaga nr. 55/1987. Sú grein tollalaga hljóðar svo:

„Ráðherra setur með reglugerð eða öðrum fyrirmælum nánari ákvæði um framkvæmd laga þessara.“

Ekki verður á það fallist, að í 148. gr. tollalaga nr. 55/1987 felist skattlagningarheimild í skilningi 40. gr. stjórnarskrárinnar, enda er þar ekki kveðið á um skattskyldu, skattstofn eða reglur um ákvörðun fjárhæðar skattsins, heldur er aðeins um að ræða almenna heimild til þess að setja nánari fyrirmæli um „framkvæmd laga þessara“. Í skýringum fjármálaráðuneytisins er tekið fram, að auglýsing nr. 64/1992, um gjaldskrá fyrir tollskýrslueyðublöð, sé „auk framangreindra lagaheimilda byggð á breyttri útgjaldastefnu ríkisins“, sem fram hafi komið í athugasemdum við frumvarp til fjárlaga fyrir árið 1992. Rétt er að taka fram, að í þessu sambandi hafði það enga þýðingu, þótt slík sjónarmið hefðu sérstaklega verið kunngerð í athugasemdum við frumvarp til fjárlaga fyrir árið 1992, þar sem ekki naut við skattlagningarheimildar í lögum.

Samkvæmt framansögðu er niðurstaða mín sú, að með vísan til 77. og 40 gr. stjórnarskrárinnar skorti lagaheimild til töku gjalds fyrir tollskýrslueyðublöðin, að því leyti sem þar er um skattheimtu að ræða.

b) Lagaskilyrði gjaldheimtu fyrir þjónustu, sem í té er látin.

Næst kemur til athugunar, hvort heimilt sé að taka greiðslur fyrir eyðublöðin á þeim grundvelli, að um sé að ræða endurgjald fyrir þjónustu, sem í té er látin. Er rétt að taka sérstaklega afstöðu til þess, hvort að lögum sé heimilt að heimta endurgjald fyrir tollskýrslueyðublöðin, er svari til kostnaðar af gerð þeirra.

Eins og áður segir, eru lagðar þær skyldur á innflytjendur í 14., 15. og 24. gr. tollalaga nr. 55/1987, að veita ítarlegar upplýsingar í ákveðnu formi við innflutning vöru. Markmið þeirrar skýrslugjafar er að afla nauðsynlegra upplýsinga fyrir ákvörðun tollverðs, sem er grundvöllur við álagningu tolla og annarra skatta. Skýrslugjöfin á hinu staðlaða eyðublaði tollyfirvalda er því nauðsynlegur og jafnframt lögboðinn þáttur í undirbúningi að innheimtu ríkisins á tollum og öðrum gjöldum af innfluttum vörum. Fyrir útgáfu auglýsingar nr. 64/1992 höfðu stöðluð eyðublöð fyrir tollskýrslur ætíð verið látin af hendi endurgjaldslaust. Rétt er að hafa í huga í þessu sambandi, að stöðluð skattskýrslueyðublöð vegna tekju- og eignarskatts, virðisaukaskatts, launaskatts ofl., sem gegna um margt svipuðu hlutverki og tollskýrslur, eru látin af hendi endurgjaldslaust.

Ganga verður út frá þeirri grundvallarreglu, að almenningur þurfi ekki að greiða sérstakt gjald fyrir afgreiðslu eða úrlausn stjórnvalda, nema öðru vísi sé mælt í lögum. Meginreglan er sú, að lög þurfi að setja til að gjald megi taka fyrir þjónustu, sem hefur verið veitt almenningi að kostnaðarlausu eða byggt hefur verið á í lögum, að veita skuli endurgjaldslaust. Hvorki í tollalögunum né öðrum lögum er fjármálaráðherra veitt heimild til þess að ákveða, að tekið skuli endurgjald fyrir umrædd tollskýrslueyðublöð, en þau hafa hingað til verið afhent endurgjaldslaust, fram að gildistöku gjaldskrár skv. auglýsingu nr. 64/1992, eins og áður segir.

Samkvæmt 77. gr. stjórnarskrárinnar skal skattamálum skipað með lögum. Í tollalögunum hefur löggjafinn annars vegar mælt fyrir, hvaða tolla og aðra skatta beri að greiða við innflutning vöru, og hins vegar, hvernig málsmeðferð skuli hagað við tollheimtu. Skattamálum skal skipað með lögum af Alþingi. Þess vegna verður að ganga út frá því, þegar löggjafinn hefur ákveðið, að mönnum sé skylt að veita upplýsingar í tilteknu formi, sem nota á til að ákvarða þeim lögákveðið gjald eða skatt, þá beri viðkomandi skattyfirvöldum að láta af hendi endurgjaldslaust þau eyðublöð, sem slíkar upplýsingar skulu veittar á, sé annað ekki tekið fram í lögum.

Samkvæmt þeirri grundvallarreglu, að stjórnsýslan er lögbundin, þarf skýra lagaheimild til þess að heimta megi úr hendi skattþegnanna endurgjald á kostnaði af ákveðnum þáttum í skattheimtu ríkisins. Þar sem hvorki er fyrir að fara slíkri lagaheimild í tollalögunum nr. 55/1987 né öðrum lögum, er óheimilt að taka endurgjald fyrir tollskýrslueyðublöð, sem skylt er að nota við lögboðna upplýsingagjöf í tengslum við heimtu skatta og gjalda af innfluttum vörum.“

V.

Samkvæmt framansögðu var það niðurstaða mín, að óheimilt hefði verið að hafna viðtöku á aðflutningsskýrslum, sem skilað var á stöðluðum eyðublöðum frá Verslunarráði Íslands og uppfylltu skilyrði tollalaga nr. 55/1987, sbr. fylgiskjöl með auglýsingu nr. 64/1992. Þá var það einnig niðurstaða mín, að lagaheimild skorti til að taka greiðslu fyrir umrædd tollskýrslueyðublöð, sem tollyfirvöld láta í té.

Það voru tilmæli mín, að fjármálaráðuneytið hefði forgöngu um, að málum þessum yrði komið í löglegt horf í samræmi við framangreind sjónarmið.

VI.

Við meðferð framangreinds máls ritaði ég meðal annars fjármálaráðuneytinu bréf, dags. 19. júní 1992, sem hljóðar svo:

„Eins og yður er kunnugt, hef ég til athugunar kvörtun út af því, að innflytjendur eru skyldaðir til að nota tollskýrslueyðublöð, sem tollstjórar láta í té og taka ákveðið gjald fyrir. Um þetta efni er fjallað á bls. 6 í Dagblaðinu frá 12. júní s.l. Þar ræðir blaðamaður meðal annars við Indriða Þorláksson, skrifstofustjóra í fjármálaráðuneytinu. Samkvæmt frásögn í blaðinu lagði blaðamaðurinn eftirfarandi spurningu fyrir skrifstofustjórann:

„-- Nú hefur málinu verið vísað til umboðsmanns Alþingis. Getur komið til þess að þið þurfið að greiða til baka þessar upphæðir ef umboðsmaðurinn kemst að þeirri niðurstöðu að hér hafi verið um ólögmæta skattheimtu að ræða?“

Í blaðinu er síðan frá því greint, að svar skrifstofustjórans hafi verið eftirfarandi:

„„Umsögn umboðsmannsins er ekki dómur. Þannig að það myndi ekki leiða til þess að við færum að endurgreiða þessar upphæðir. Það þyrfti að úrskurða um réttmætið fyrir dómstólum til þess,“ segir Indriði.“

Ég leyfi mér að óska eftir upplýsingum yðar, hvort þarna sé rétt eftir skrifstofustjóranum haft. Ef svo er, tel ég alveg óhjákvæmilegt að óska svara yðar við því, hvort svar skrifstofustjórans sé í samræmi við afstöðu ráðuneytisins til álita umboðsmanns Alþingis, en það fæli í sér, að ráðuneytið hefði ákveðið fyrirfram að hafa álit umboðsmanns að engu, a.m.k. í þessu máli, ef það reyndist ekki vera í samræmi við afstöðu ráðuneytisins.“

Mér bárust svör fjármálaráðuneytisins með bréfi, dags. 26. júní 1992, og hljóðar það svo:

„Vísað er til bréfs yðar dags. 19.6. 1992 þar sem óskað er eftir upplýsingum um meint ummæli skrifstofustjóra í ráðuneytinu í blaðaviðtali og um afstöðu ráðuneytisins til álita umboðsmanns Alþingis.

Af því tilefni skal eftirfarandi tekið fram:

Eins og fram kemur í frétt þeirri sem þér vitnið til leggur fréttamaðurinn fram þá spurningu hvort ráðuneytið muni endurgreiða innheimtar fjárhæðir komist umboðsmaður Alþingis að þeirri niðurstöðu að um hafi verið að ræða ólögmæta niðurstöðu í tilteknu máli sem til hans hafi verið vísað.

Spurningin eins og hún var borin fram ber merki þess skilnings sem virðist allútbreiddur, að embætti yðar sé aðili, sem felli úrskurði í málum sem til hans er vísað. Var það tilefni þess að sá starfsmaður ráðuneytisins sem fyrir svörum var benti á það í svari sínu að niðurstaða umboðsmanns Alþingis væri ekki dómur, sem lagaskyldu væri til að hlíta með sama hætti og úrskurði dómstóls.

Fréttir fjölmiðla eru ekki ætíð áreiðanlegar heimildir og tilvitnanir -- eins þær sem birtar eru innan gæsalappa -- ekki svo nákvæmar sem skyldi. Í því tilviki sem hér um ræðir hefur því miður ekki verið unnt að sannreyna hvort prentuð tilvitnun er orðrétt í samræmi við það sem sagt var. Þó ekki sé langt um liðið síðan orðaskiptin fóru fram brestur þá, sem í þeim áttu, minni til að fullyrða um hugsanlegan orðalagsmun. Hljóðritun sú sem gerð var af viðtalinu er ekki lengur fyrir hendi að sögn blaðamannsins sem það tók.

Samkvæmt 10. gr. laga nr. 13/1987 getur umboðsmaður Alþingis eftir atvikum gefið álit um hvort athöfn stjórnvalds brjóti í bága við lög eða brotið hafi verið gegn góðum stjórnsýsluháttum. Að fengnu áliti umboðsmanns hlýtur viðkomandi stjórnvald að taka afstöðu til þess, að meta stöðu málsins og taka ákvarðanir um hvað gert skuli. Eðli málsins samkvæmt er ljóst að við þá ákvörðun hlýtur álit umboðsmanns Alþingis að vega þungt. Lögin bera ekki með sér að viðkomandi stjórnvald sé firrt þeim rétti eða undanþegið þeirri skyldu að taka sjálfstæða afstöðu til þess máls sem til umfjöllunar er og beri að fara í einu og öllu eftir niðurstöðu umboðsmanns sem væri hún lokadómur.

Með framangreindu ætti þegar að vera gefið fullnægjandi svar við spurningu um afstöðu ráðuneytisins til álita umboðsmanns Alþingis. Ráðuneytið vill þó taka sérstaklega fram að það tekur ekki fyrirfram afstöðu til álita umboðsmanns og fráleitt að það ákveði fyrirfram í þessu máli eða öðru að hafa hana að engu. Ráðuneytið mun hér eftir sem hingað til gaumgæfa niðurstöður þeirra mála sem til þess koma frá umboðsmanni og taka ákvarðanir sínar á grundvelli ítarlegrar athugunar þar sem álit umboðsmanns Alþingis mun hafa mikið vægi. Niðurstaða slíkrar umfjöllunar getur m.a. leitt til þess að ráðuneytið breyti afstöðu sinni og taki úrskurði, reglur og reglugerðir til endurskoðunar.

Ráðuneytið væntir þess að framangreindar upplýsingar svari bréfi yðar. Ef óskað er frekari upplýsinga mun ráðuneytið veita þær ef unnt er.“

Í tilefni af svörum ráðuneytisins ritaði ég fjármálaráðherra bréf, dags. 11. ágúst 1992, og hljóðar það svo:

„Ég vísa til bréfs yðar frá 26. júní s.l. út af blaðaviðtali við skrifstofustjóra í fjármálaráðuneytinu, en þar var meðal annars fjallað um álit umboðsmanns Alþingis. Ég skil bréf yðar svo, að það, sem eftir skrifstofustjóranum var haft í blaðinu og tekið var sérstaklega upp í bréf mitt til yðar 19. júní s.l., lýsi ekki rétt afstöðu fjármálaráðuneytisins til álita umboðsmanns Alþingis. Úr því að skrifstofustjórinn taldi ástæðu til að gera grein fyrir lagalegri þýðingu álita umboðsmanns og gaf slíka skýringu, tel ég miður, að ekki kom í nefndri blaðafrásögn fram rétt greinargerð fyrir viðhorfi ráðuneytisins til álita umboðsmanns Alþingis.“

VII. Viðbrögð stjórnvalda.

Með bréfi, dags. 8. mars 1993, óskaði ég eftir upplýsingum frá fjármálaráðuneytinu um það, hvort einhverjar ákvarðanir hefðu verið teknar í tilefni framangreinds álits míns. Með bréfi, dags. 15. mars 1993, bárust mér eftirfarandi svör ráðuneytisins:

„Með bréfi yðar, dagsettu 8. mars s.l., spurðust þér fyrir um ákvarðanir ráðuneytisins í framhaldi af áliti yðar í málinu nr. 610/1992. Það mál varðar kvörtun fyrirtækis út af sölu tollskýrslueyðublaða.

Ráðuneytið vill upplýsa yður um að samkvæmt ákvörðun þess hefur verið heimilt að skila tollskýrslum á öðrum eyðublöðum en þeim sem Ríkistollstjóraembættið lætur prenta. Hins vegar hafa tollskýrslueyðublöð frá Ríkistollstjóraembættinu verið seld áfram í samræmi við gjaldskrá auglýsingar nr. 64/1992. Ennfremur vill ráðuneytið upplýsa að verið er að leggja lokahönd á reglugerð um gerð tollskýrslueyðublaða. Útgáfa þeirra reglugerðar er væntanleg innan skamms og mun þá jafnframt verða felld úr gildi auglýsing um gjaldskrá fyrir tollskýrslueyðublöð nr. 64/1992.

Við gerð reglugerðarinnar hefur verið tekið tillit til sjónarmiða yðar sem fram koma í máli nr. 610/1992.“

Hinn 19. apríl 1993 ritaði ég fjármálaráðherra á ný bréf og óskaði upplýsinga um hvað liði útgáfu reglugerðar þeirrar um gerð tollskýrslueyðublaða, sem boðuð hefði verið með framangreindu bréfi ráðuneytisins. Svar ráðuneytisins barst mér með bréfi, dags. 7. júní 1993, og hljóðar það svo:

„Vísað er til bréfs yðar, dagsett 19. apríl 1993, þar sem spurst er fyrir um útgáfu reglugerðar um gerð tollskýrslueyðublaða.

Vinna við ofangreinda reglugerð er nú lokið og var hún undirrituð í ráðuneytinu þann 4. júní s.l. og send til birtingar sama dag. Með reglugerðinni er tekið upp nýtt fyrirkomulag varðandi prentun og framlagningu tollskjala auk þess sem safnað er saman í eina reglugerð ákvæðum um gerð og framlagningu tollskýrslueyðublaða sem nú er að finna á víð og dreif í reglugerðum, auglýsingum og öðrum fyrirmælum. Ennfremur er komið til móts við sjónarmið yðar varðandi sölu tollskýrslueyðublaða. Samkvæmt 1. mgr. 3. gr. reglugerðarinnar mun ríkistollstjóri sjá um prentun tollskýrslueyðublaða og eins og fram kemur í 2. mgr. 21. gr. verður gjaldtöku af eyðublöðum hætt frá útgáfudegi reglugerðarinnar. Innflytjendum verður eftir sem áður heimilt að leggja sér sjálfir til eyðublöð sbr. 2. mgr. 3. gr.

Meðfylgjandi er ljósrit af handriti reglugerðarinnar.“

Umrædd reglugerð er nr. 228/1993, og heitir um tollskýrslur og fylgiskjöl þeirra.