Bréf

  

I

Ég vísa til erindis yðar frá 3. nóvember sl. þar sem þér kvartið yfir ákvörðun lögreglustjórans á Suðurnesjum í desember 2019 um að ráða B í stöðu aðstoðaryfirlögregluþjóns í almennri deild við embættið, þar sem þér voruð meðal umsækjenda. Staðan ásamt tveimur öðrum stöðum aðstoðaryfirlögregluþjóna var auglýst í júlí sama ár og var ráðningarferlið eitt og hið sama fyrir allar þrjár stöðurnar.

Kvörtun yðar lýtur bæði að því að hæfasti umsækjandinn hafi ekki verið ráðinn og að hæfni yðar til að gegna stöðunni hafi verið vanmetin í samanburði við hæfni B, einkum með vísan til stjórnunarnáms yðar og reynslu af lögreglustörfum. Enn fremur gerið þér athugasemdir við tiltekna útreikninga í matsskýrslu hæfnisnefndar sem fylgdi kvörtun yðar í afriti ásamt auglýsingu og fleiru.

Með bréfi til lögreglustjórans á Suðurnesjum, dags. 23. nóvember sl., sem þér fenguð afrit af var óskað eftir nánari upplýsingum og skýringum á þar tilgreindum atriðum. Lögreglustjóri svaraði beiðninni með bréfi, dags. 21. desember sl., sem þér fenguð afrit af og var yður veittur kostur á að koma á framfæri athugasemdum við svörin. Athugasemdir yðar bárust mér 9. febrúar sl.

  

II

1

Meginatriði kvörtunar yðar varðar efnislegt mat á því hver var talinn hæfastur til að gegna auglýstu starfi. Af því tilefni tek ég fram að við ráðningar í opinber störf ber stjórnvöldum að fylgja stjórnsýslulögum nr. 37/1993 og almennum grundvallarreglum í stjórnsýslurétti um undirbúning ráðningar og mat á hæfni umsækjenda. Í íslenskum rétti hafa hins vegar ekki verið lögfestar almennar reglur um hvaða sjónarmið stjórnvöld eigi að leggja til grundvallar ákvörðun um ráðningu í opinbert starf þegar almennum hæfisskilyrðum sleppir. Meginreglan er því sú að stjórnvaldið ákveður á hvaða sjónarmiðum það byggir slíka ákvörðun ef ekki er sérstaklega mælt fyrir um það í lögum eða stjórnvaldsfyrirmælum.

Í samræmi við réttmætisreglu stjórnsýsluréttar verða slík sjónarmið að vera málefnaleg, eins og sjónarmið um menntun, starfsreynslu, hæfni og eftir atvikum aðra persónulega eiginleika sem viðkomandi stjórnvald telur máli skipta. Þegar þau sjónarmið sem stjórnvaldið ákveður að byggja ákvörðun sína á leiða ekki öll til sömu niðurstöðu þarf að meta þau innbyrðis. Við slíkt mat gildir sú meginregla að það er stjórnvaldið sem ákveður á hvaða sjónarmið það leggur áherslu ef ekki er mælt fyrir um það í lögum eða stjórnvaldsfyrirmælum.

Í ljósi þeirrar skyldu sem hvílir á stjórnvöldum að velja þann umsækjanda sem telst hæfastur til að gegna viðkomandi starfi hefur verið lagt til grundvallar í íslenskum rétti að þau verði að geta sýnt fram á að heildstæður samanburður á umsækjendum hafi farið fram þar sem megináhersla hafi verið lögð á atriði sem geta varpað ljósi á væntanlega frammistöðu umsækjenda í starfinu út frá þeim málefnalegu sjónarmiðum sem lögð hafa verið til grundvallar ákvörðuninni.

Samkvæmt 1. mgr. 2. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, er hlutverk umboðsmanns að hafa í umboði Alþingis eftirlit með stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga á þann hátt sem nánar greinir í lögum og tryggja rétt borgaranna gagnvart stjórnvöldum landsins.

Ég legg á það áherslu að umboðsmaður er við athugun sína ekki í sömu stöðu og stjórnvald sem tekur ákvörðun um hvern á að ráða í opinbert starf. Þannig leiðir af eðli þess eftirlits sem umboðsmaður hefur með höndum að það er ekki verkefni mitt að endurmeta sjálfstætt hvern hefði átt að ráða í tiltekið starf heldur að leggja mat á hvort málsmeðferð og ákvörðun stjórnvalds hafi verið í samræmi við lög. Þar undir fellur t.d. athugun á því hvort stjórnvald hafi fylgt réttum málsmeðferðarreglum og byggt mat sitt á umsækjendum á fullnægjandi upplýsingum. Þá tekur athugunin jafnframt til atriða á borð við hvort stjórnvald hafi lagt málefnaleg og lögmæt sjónarmið til grundvallar ákvörðun og mati sínu og að ályktanir þess hafi ekki verið bersýnilega óforsvaranlegar miðað við fyrirliggjandi gögn málsins.

Hafi stjórnvald hins vegar aflað sér fullnægjandi upplýsinga til að geta lagt mat á hvernig einstakir umsækjendur falla að þeim málefnalegu sjónarmiðum sem ákvörðun um skipun í embætti byggist á og sýnt fram á að heildstæður samanburður hafi farið fram í ljósi þeirra hefur um árabil verið lagt til grundvallar í störfum umboðsmanns sem dómstóla að stjórnvald njóti þá töluverðs svigrúms við mat á því hvaða umsækjandi sé hæfastur til að gegna starfinu.

  

2

Í auglýsingu um fyrrnefndar stöður aðstoðaryfirlögregluþjóna var sameiginleg lýsing á verkefnum, ábyrgð og kröfum til umsækjenda fyrir stöðurnar þrjár. Eftirfarandi hæfnikröfur voru gerðar að skilyrði:    

• Próf frá Lögregluskóla ríkisins eða diplómanám í lögreglufræðum sem jafngildi a.m.k. 120 stöðluðum námseiningum þ.m.t. starfsnámi á vegum lögreglunnar.
• Hafa starfað sem lögreglumaður í a.m.k. 5 ár frá því að tilskildu námi lauk.
• Hafa lokið vettvangsnámi viðbragðsaðila.
• Góð þekking á lögreglukerfinu LÖKE.
• Hafa eða uppfylla skilyrði fyrir öryggisvottunum NATO Secret og EU Secret/ISL Leyndarmál. Sjá reglugerð um vernd trúnaðarupplýsinga o.fl. nr. 959/2012

Mikilvægir kostir voru tilteknir þannig:

• Lokið stjórnunarnámi frá Lögregluskóla ríkisins, Endurmenntun HÍ eða sambærilegu stjórnunarnámi á háskólastigi.
• Starfs- og stjórnunarreynsla úr lögreglustarfinu og eða utan lögreglustarfs.
• Önnur menntun og reynsla sem nýtist í starfi.
• Reynsla og þekking á alþjóðlegu samstarfi lögreglu.
• Reynsla og þekking af aðgerðastjórn og viðbragðsáætlunum.

Enn fremur voru tilteknir mikilvægir eiginleikar:

• Leiðtogahæfni.
• Færni í mannlegum samskiptum
• Góðir skipulagshæfileikar.
• Frumkvæði
• Nákvæm og traust vinnubrögð.
• Sveigjanleiki og hæfni til að vinna undir álagi.
• Stundvísi og jákvæðni

Í matsskýrslu valnefndarinnar kemur fram að frummat á umsækjendum hafi verið unnið á grundvelli umsókna og skriflegs heimaverkefnis sem valnefndin lagði fyrir. Gefin voru stig/einkunnir á talnakvarða með fimm sem hæstu tölu og var mat á umsóknum sundurliðað í þættina stjórnun verkefna, menntun, mannaforráð og heildarmat á umsókn. Samtals vógu framangreindir þættir 40% og verkefnið 60% í frummatinu. Niðurstöður fyrir hvern og einn umsækjanda miðuðust við meðaltal stigagjafar þeirra fjögurra sem sátu í valnefndinni og samkvæmt skýrslunni tók nefndin ákvörðun fyrir fram um að þeir sem „kæmu út með hæstu einkunn“ fyrir þessa þætti yrðu boðaðir í viðtöl. Á þeirri forsendu voru 12 af 24 boðaðir í viðtöl.

Samkvæmt skýrslunni miðuðust viðtölin einkum við að upplýsa betur og leggja mat á stjórnun, leiðtogafærni, samskipti og samvinnufærni hjá umsækjendum. Spurningarnar voru alls 19 og lutu fyrstu þrjár að hæfnikröfum, menntun o.fl., næstu sex voru undir kaflaheitinu „Stjórnunarþættir“, þá komu þrjár undir „Leiðtogahæfni“ og að lokum sjö varðandi „Samskipti og samvinnufærni“. Í lok viðtala var lagt fyrir sjálfsmatsverkefni og lagði nefndin mat á úrlausnir þess. Valnefndarmenn gáfu svörum umsækjenda stig á áðurgreindum kvarða og sem fyrr ákvarðaðist niðurstaða fyrir einstök atriði af meðalstigum nefndarmanna. Um matið í heild sinni er komist svo að orði í skýrslunni:

„Þegar niðurstöður úr viðtölum, sjálfsmati, sem og verkefni & mat á umsóknum hafði verið skráð í töflu kom upp meðaltal prósentu allra nefndarmanna sem varð síðan heildræn endanleg niðurstaða hvers og eins umsækjenda sem sameiginlegt mat valnefndarinnar (fylgiskjal XIV) án tillits til þeirra deilda sem umsækjendur höfðu hug á að sækja um stöður í. Í skjalinu vó sjálfsmatið 5% í heildarmati ferlisins, viðtölin vógu 8O% og mat umsókna og heimaverkefnis vógu 15%.“

Um frekari sundurliðun viðtalsþáttarins segir í skýrslunni að „Hæfnikröfur og fleira“ hafi vegið 10%, stjórnun og leiðtogafærni 35% og samskipti og samvinnufærni 35%.

Ekki verður annað séð en áhersla á framangreinda þætti sé í samræmi við þær meginkröfur sem fram komu í auglýsingunni. Með vísan til þess svigrúms sem stjórnvöldum er ljáð við mat á umsækjendum um opinber störf tel ég mig því ekki hafa forsendur til að gera athugasemdir við þau sjónarmið og það vægi sem endurspeglast í matsrammanum sem gerð er grein fyrir í skýrslunni og lýst er hér að framan.

  

3

Fylgiskjal XIV með matsskýrslu valnefndar er jafnframt að finna í heild sinni á bls. 8 í skýrslunni sjálfri undir heitinu „Tafla 3. Meðaltalsstigafjöldi og prósentugjöf fyrir alla hæfnisþætti umsækjenda“. Í neðstu línu þessarar töflu birtist lokamat fyrir hvern og einn tólfmenninganna í formi prósentutölu og þar með hverja valnefndin mat hæfasta, þ.e. burtséð frá hvaða deild(ir) umsókn þeirra átti við. Efstur í lokamatinu með 90,8% var umsækjandi um stöðu í rannsóknardeild, næstefstur með 90,3% var B, þriðji voruð þér með 86,1%, sá fjórði með 84,2% var umsækjandi um stöðu í flugstöðvardeild, í fimmta sæti með 83,9% var umsækjandi um stöðu í rannsóknardeild og síðan komu umsækjendur með 83,5% og 80%, sem báðir sóttu um stöðu í flugstöðvardeild.

Í matsskýrslunni er samantekt um menntun, starfsreynslu og persónulega eiginleika efsta umsækjanda um hverja stöðu en þar er ekki um að ræða frekari samanburð en hinn tölulega á annars vegar hæfni þeirra efstu og hins vegar hæfni þeirra umsækjenda sem voru næstir þeim í heildarprósentum fyrir viðkomandi stöðu. Samkvæmt gögnum málsins lagði þáverandi lögreglustjóri niðurstöður valnefndar til grundvallar og gerði þær að endanlegri ákvörðun sinni um ráðningu í stöðurnar eftir að hæfnisnefnd lögreglunnar hafði veitt þá umsögn um tillögu hans að hún byggðist á málefnalegum sjónarmiðum og væri lögmæt og réttmæt. Einnig kemur fram að lögreglustjóri hafi á sínum tíma farið yfir gögnin og rætt ítarlega við valnefndina.

Í málinu liggur fyrir að nokkrar villur urðu í þeim útreikningum valnefndar sem leiddu til lokamatsins, þ.e. prósentutölu hvers umsækjanda. Þar er ekki einungis um að ræða þau frávik sem lögreglustjóri hefur staðfest í tilefni fyrirspurna minna í þessu máli og öðrum vegna sama ráðningarferlis heldur einnig afleiðingar þess að útreiknuð stig fyrir „Stjórnun og leiðtogahæfni“ byggðust ekki á svörum við öllum níu spurningum þess spurningaflokks heldur aðeins sex. Að sama skapi byggðust útreiknuð stig fyrir „Samskipti og samvinnufærni“ ekki aðeins á svörum við sjö spurningum þess spurningaflokks heldur einnig á þeim þremur til viðbótar sem á skorti í útreikningum fyrir fyrrnefnda flokkinn.

Þetta misræmi veldur því að í reynd höfðu framangreindir hæfniþættir ekki hvor um sig 35% vægi svo sem ætlað var og lýst er yfir í matsskýrslu valnefndar. Þess í stað olli reikniaðferð valnefndar því að stjórnunarþátturinn einn og sér fékk 35% vægi og þættirnir leiðtogahæfni, samskipti og samvinnufærni í sameiningu 35% vægi. Flokkun spurninganna, sbr. töfluna á bls. 8 í matsskýrslunni, gefur vísbendingu um framangreint misræmi en það er síðan unnt að staðfesta með útreikningum. Af svörum og skýringum lögreglustjóra verður ekki ráðið að tekin hafi verið afstaða til umrædds misræmis og í þeim leiðréttingum sem fylgdu hefur vægi hæfniþátta ekki verið breytt frá fyrri útreikningum.

 Endurútreikningar miðað við þá flokka og vægi sem skilgreint er í texta matsskýrslunnar leiða í öllum tilvikum til breyttra niðurstöðutalna. Mesta hækkun er 1,5% og mesta lækkun 0,8%. Hjá þeim sjö sem efstir eru á prósentukvarðanum er munurinn þó innan við 1% og innbyrðis röð þeirra breytist ekki. Til þess er einnig að líta, að með vísan til hins almenna svigrúms stjórnvalda til þess að velja sjónarmið og ákvarða vægi þeirra, verður að telja að það vægi einstakra sjónarmiða sem endurspeglast í útreikningum valnefndar falli innan þessa svigrúms þrátt fyrir að vera frábrugðið því sem nefndin lýsti að öðru leyti í skýrslu sinni. 

Þar eð ekki verður séð að leiðréttar tölur, hvorki að teknu tilliti til leiðrétts vægis hæfniþátta né án þess, breyti innbyrðis röð efstu umsækjenda á umræddum kvarða tel ég að framangreindur annmarki á heildarmatinu hafi ekki haft áhrif á þær ályktanir sem dregnar voru um hverjir væru hæfastir umsækjenda um hverja og eina stöðu.

 Með vísan til þess tel ég mig ekki hafa forsendur til þess að álíta að það hafi verið bersýnilega óforsvaranlegt af valnefndinni og þáverandi lögreglustjóra að draga ályktanir um hæfni umsækjenda út frá tölulegu mati með þeim hætti sem gert var. Í ljósi þess og að öllu framangreindu virtu tel ég mig ekki hafa forsendur til að gera athugasemdir við endanlegt mat og ákvörðun lögreglustjórans á Suðurnesjum.   

Hins vegar tek ég fram að ég tel að sú aðferð, að beita tölulegu mati með svo fortakslausum hætti sem hér var raunin og án þess að hugað sé að mögulegum skekkjum í útreikningum við samanburð niðurstöðutalna, orki almennt séð tvímælis og að gæta þurfi varfærni þegar farin er sú leið við mat á umsækjendum. Sér í lagi á þetta við ef munur á niðurstöðutölum er hlutfallslega lítill. Hér var munur á útreiknaðri lokatölu valnefndar hjá þeim um umsækjanda sem kom best út og lokatölu þess sem næstbest kom út allt niður í 0,7%, þ.e. tilviki umsækjenda um stöðu aðstoðaryfirlögregluþjóns í flugstöðvardeild. Þetta hefur orðið mér tilefni til þess að rita lögreglustjóranum á Suðurnesjum bréf það er fylgir hér í ljósriti þar sem ég kem tilteknum ábendingum á framfæri.

  

III

Í athugasemdum yðar til mín er vísað til töflu úr svarbréfi lögreglustjóra frá 30. desember sl. og meðaltöl matsmanna reiknuð á ný og eru niðurstöður þeirra útreikninga yðar frábrugðnar þeim sem fram koma í töflu lögreglustjóra. Teljið þér að um rangfærslu hafi verið að ræða að þessu leyti í gögnum málsins.

Af útreikningum yðar verður ráðið að þar sé um að ræða hefðbundin meðaltöl stiga vegna fimm atriða, þ.e. fjögurra tilgreindra hæfniþátta og eins heimaverkefnis. Í matsskýrslu valnefndar kemur hins vegar fram, sbr. einnig kafla II.2 hér að framan, að verkefnið vó 60% og þættirnir fjórir samtals 40%. Við útreikning meðaltala er því nauðsynlegt að taka tillit til þessa ólíka vægis. Með vísan til þessa hef ég ekki athugasemdir við tölurnar í dálknum „Allir“ í umræddri töflu.

  

IV

Með vísan til þess sem að framan greinir og a-liðar 2. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, læt ég málinu hér með lokið.

Undirritaður hefur farið með þetta mál frá 1. nóvember sl. sem settur umboðsmaður Alþingis á grundvelli 3. mgr. 14. gr. laga nr. 85/1997.

   

---

   

Bréf setts umboðsmanns til lögreglustjórans á Suðurnesjum, dags. 24. mars 2021

   

Ég vísa til fyrri samskipta í tilefni af tveimur kvörtunum yfir ráðningu þriggja aðstoðaryfirlögregluþjóna við embætti lögreglu-stjórans á Suðurnesjum í desember 2019. Eins og fram kemur í bréfum mínum til hlutaðeigandi aðila, sem fylgja bréfi þessu í ljósriti, hef ég ákveðið að ljúka athugun minni á málum þeirra beggja með vísan til a-liðar 2. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis. Ráðningarmálið í heild sinni hefur hefur þó gefið mér tilefni til þess að koma ábendingu á framfæri við embætti lögreglustjóra.

Í skýrslu umboðsmanns Alþingis fyrir árið 2016 er á bls. 16. vikið að notkun stigagjafar við mat á umsækjendum um opinbert starf. Þar kveðst umboðsmaður hafa orðið þess var að þeirri aðferð sé beitt með of formlegum eða fortakslausum hætti á kostnað efnislegs mats á þekkingu og getu umsækjenda og segist hann almennt telja, miðað við eðli þeirrar matskenndu ákvörðunar sem ráðning í opinbert starf er og þau sjónarmið sem til greina kemur að byggja á við slíka ákvörðun, að  gæta þurfi varfærni þegar sú leið er farin við mat á umsækjendum að láta niðurstöðuna ráðast af tölulegu mati. Athugasemd mín í lok kafla II.3 í hjálögðum bréfum er meðal annars gerð með hliðsjón af framangreindu en auk þess gefur umrætt ráðningarmál, þar sem litlu munaði í tölulegu mati á umsækjendum og þess utan voru annmarkar á útreikningum, sjálfstætt tilefni til hennar.

Til að varpa frekara ljósi á áhrif þess að breyta vægi einstakra hæfniþátta, sbr. umfjöllun í bréfum mínum til aðila, skal í dæmaskyni vísað í tölur fyrsta stigadálks í töflunnar á bls. 8 í matsskýrslu valnefndar. Þar eru tilgreind stig vegna spurninga nr. 4-19 sem hér segir:

Nr.  4-12:      3,63 3,63 2,75 3,88 3,25 2,63 2,88 3,50 3,38

Nr. 13-19:      4,00 4,13 4,88 4,13 4,88 3,63 3,25

Enn fremur sýnir umræddur töfludálkur meðaltalið 3,29 vegna spurninga nr. 4-9 og meðaltalið 3,78 vegna spurninga nr. 10-19 og neðar í sama dálki eru samsvarandi prósentur tilgreindar sem 23,0% og 26,4%. Til þess að fá fram meðaltöl og prósentur sem svara til spurninganna undir „Stjórnun og leiðtogafærni“ og „Samskipti og samvinnufærni“ svo sem ætlunin var þyrfti fyrra meðaltalið hins vegar að byggjast á stigum vegna spurninga nr. 4-12 og spurninga nr. 13-19, sbr. eðli spurninganna og kaflaskiptinu í sjálfum spurningalistanum.  Þau meðaltöl útreiknuð eru 3,28 og 4,00 og samsvarandi prósentur 23,0% og 28,0%. Hjá þessum umsækjanda hefði því prósentutala hæfniþáttarins „Samskipti og samvinnufærni“ með réttu átt að vera um hálfu öðru prósenti hærri en valnefnd reiknaði út og þar með heildarprósentan einnig þar eð prósentur annarra þátta verða haldast óbreyttar.

Í bréfum mínum til málsaðila greinir frá að niðurstöðutala lækki mest um 0,8% við leiðrétta útreikninga. Samkvæmt því hnikast samanburður milli þeirra tveggja umsækjenda sem sæta mestum breytingum í gagnstæðar áttir, um 2,3%. Ekki verður hjá því komist að bera slíka skekkju saman við muninn á prósentum þeirra sem efstir voru meðal umsækjenda um stöðu í flugsstöðvardeild. Þar vísa ég til þess að af gögnum málsins verður ekki annað ráðið en ráðningin hafi oltið á að valnefnd reiknaði þann sem ráðinn var með 0,7% hærri heildarútkomu en þann er næstur kom. Með öðrum orðum liggur fyrir að mesta skekkja í samanburðar­útreikningum valnefndar var ríflega þrefaldur minnsti greinarmunur sem hún taldi nægja til að skera úr um hæfniröð. Ekki verður séð að annað en tilviljun ein hafi ráðið því að mestu skekkjurnar liggja ekki í samanburði efstu umsækjenda í flugstöðvar­deild.  

Í ljósi framangreinds kem ég þeirri ábendingu á framfæri að meiri varfærni verði gætt við tölulegan samanburð umsækjenda á lokastigi ráðningar­ferlis og ályktanir út frá honum við meðferð slíkra mála hjá lögreglu­stjóranum á Suðurnesjum í framtíðinni.  

   

  

Kjartan Bjarni Björgvinsson