Álit

I.

Hinn 24. júní 1998 leitaði A, fyrir hönd dánarbús B til umboðsmanns Alþingis og kvartaði yfir úrskurði húsnæðismálastjórnar um útreikning á greiðslu til dánarbúsins við sölu íbúðar X í Reykjavík.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 22. desember 2000.

II.

B festi kaup á félagslegri íbúð X í Reykjavík í júlí 1985. Í mars 1997 afhenti dánarbú B húsnæðisnefnd Reykjavíkur íbúðina. Eignarhluti seljanda í íbúðinni var reiknaður út af húsnæðisnefnd Reykjavíkur 6. maí 1997. Var útreikningurinn undirritaður af fulltrúa kaupanda og staðfestur af Húsnæðisstofnun ríkisins 13. maí 1997. Í umræddum útreikningi sem gerður var samkvæmt 88. gr. laga nr. 97/1993, um Húsnæðisstofnun ríkisins, með síðari breytingum, var gert ráð fyrir að fyrning af framreiknuðu verði íbúðarinnar skyldi reiknast 11,67%.

Með erindi, dags. 23. júlí 1997, kærði C hrl., fyrir hönd erfingja B, til húsnæðismálastjórnar tilteknar ákvarðanir húsnæðisnefndar Reykjavíkur. Í erindinu sagði meðal annars svo:

„F.h. erfingja [B] […] kæri ég hér með stjórnsýslukæru til húsnæðisstjórnar eftirtaldar ákvarðanir húsnæðisnefndar Reykjavíkur í tengslum við innlausn eignarhluta db. [B] í fjöleignarhúsinu að [X], Reykjavík, sbr. 91. gr. laga nr. 97/1993 um Húsnæðisstofnun ríkisins með síðari breytingum:

1. Að fyrna framreiknað verð eignarhlutans vegna brots úr ári.

2. Að ætla seljanda að bera hallann af mistökum matsmanna við skoðun á íbúð.

3. Að rífa niður sérsmíðað skilrúm í stað þess að meta það til endurbóta, eins og farið var fram á í bréfi til nefndarinnar.

[…]

5. Að endurgreiða ekki inneign íbúðar í framkvæmdasjóði.“

Um einstaka liði kærunnar sagði eftirfarandi:

„1. Fyrning framreiknaðs verðs eignarhlutans vegna brots úr ári.

Samkvæmt 1. mgr. 88. gr. laga nr. 97/1993 skal fyrning koma til frádráttar greiðslu til seljanda. Skal fyrning reiknast 1% af framreiknuðu verði íbúðar fyrir hvert ár.

Samkvæmt yfirlitsblaði um útreikning á eignarhluta seljanda er eignarhluti dánarbúsins fyrntur um 11,67%. Í framkvæmd er eignarhluti íbúða þannig fyrntur vegna brots úr ári. Ekkert í tilvitnuðu lagaákvæði heimilar slíka framkvæmd. Íþyngjandi ákvæði af þessu tagi verður að orða skýrt og túlka samkvæmt orðanna hljóðan. Eignin var keypt í júlí 1985. Þannig voru liðin 11 ár frá kaupdegi er eignarhlutinn var innleystur. Dánarbúið telur að eignarhlutann eigi að fyrna um 11% í stað 11,67% þar sem lagaheimild leiði eigi til annarrar framkvæmdar.

Þess er óskað að ákvörðun húsnæðisnefndar Reykjavíkur um að fyrna framreiknað verð eignarhlutans um brot úr ári umfram 11 ár verði felld úr gildi.

2. Mat húsnæðisnefndar Reykjavíkur á nauðsynlegum viðgerðum á íbúðinni.

Þriðjudaginn 18. febrúar 1997 komu tveir skoðunarmenn frá húsnæðisnefnd Reykjavíkur til að taka út íbúð db. [B]. Viðstaddur var sonur [B]. Búið var að ganga frá íbúðinni með þeim hætti sem leiðbeiningar frá húsnæðisnefnd Reykjavíkur mæla fyrir um, þ.e. íbúð hafði verið máluð og gerð hrein og skipt um teppi á gólfflötum þar sem teppi voru, þar sem eldra teppi var orðið slitið. Dánarbúið kostaði umtalsverðum fjármunum til þessara lagfæringa og nam kostnaður við skipti á gólfteppi 19 þús. kr.

Skoðunarmenn skoðuðu íbúðina gaumgæfilega og gáfu sér til þess góðan tíma. Að skoðun lokinni gerðu þeir nokkrar minniháttar athugasemdir, sem allar voru af þeim toga að dánarbúið gat sjálft látið framkvæma umræddar lagfæringar. Engar athugasemdir voru gerðar við eldhúsinnréttingu eða eldavél a.ö.l. en því að annar skoðunarmanna lét orð falla um að skipta þyrfti um eldhúsborð í kringum eldhúsvask og að það yrði gert á kostnað húsnæðisnefndar. Einnig kom fram hjá skoðunarmönnum að skipt yrði um gólfdúk á forstofu og baðherbergi á kostnað nefndarinnar og nokkrar aðrar lagfæringar gerðar, einnig á kostnað nefndarinnar. Þar sem búið var að mála íbúðina óskuðu skoðunarmenn eftir því að skilin yrði eftir málning til að nota ef eitthvað sæist á henni eftir lagfæringar á gólfefnum. Vegna þessa var haft samband við málara þann sem málaði íbúðina til að fá málninguna eins og beðið var um. Engin athugasemd var gerð við gólfteppi og engar aðrar athugasemdir voru gerðar við gólfefni. Að skoðun lokinni voru þau atriði sem athugasemdir voru gerðar við lagfærð eins og að ofan greinir og í kjölfarið var lyklum skilað til húsnæðisnefndar Reykjavíkur.

Skömmu síðar fékk dánarbúið í hendur matsblað frá húsnæðisnefnd Reykjavíkur þar sem fram kemur hvaða viðgerðir matsmenn hennar telji nauðsynlegar. Matsblaðið kom á óvart í ljósi þeirra viðræðna sem urðu við matsmenn við skoðunina sjálfa því talsvert ósamræmi er milli þess og matsblaðsins.

Viðgerðir sem taldar eru nauðsynlegar á matsblaðinu eru af tvennum toga. Annars vegar viðgerðir sem teljist til endurnýjunar og þar með á kostnað húsnæðisnefndarinnar. Hins vegar viðgerðir sem teljist að hluta til endurnýjunar og hluta til viðhalds og þar með kostnaðarhlutdeild eigenda. Viðgerðir vegna endurnýjunar eru tilgreindar sem málning íbúðar annars vegar og endurnýjun allra gólfefna hins vegar.

Viðgerðir sem eru að hluta viðhald og að hluta endurnýjun eru tilgreindar sem endurnýjun á eldavél og hluta eldhúsinnréttingar.

Þar sem þetta matsblað kom dánarbúinu í opna skjöldu í ljósi þess sem á undan fór ræddi ég við starfsmann nefndarinnar, […], hinn 4. apríl 1997 en hann undirritaði matsblað vegna þessara viðgerða. Í samtali við hann kom í ljós að skoðunarmenn töldu í seinni skoðun að skápur undir vaski væri illa farinn. Greindi hann mér frá því í símtali að þeim skoðunarmönnum hefði yfirsést þetta atriði í fyrri skoðun. Jafnframt væri borðplata skemmd. Þeirra mat var það að það væri ódýrast fyrir dánarbúið að framkvæma þetta viðhald með þeim hætti sem hér kæmi fram, þ.e. að borga hlutdeild í kostnaði vegna eldhúsinnréttingar og hlutdeild í kostnaði vegna nýrrar eldavélar.

Um þetta er eftirfarandi að segja:

1. Til fyrri skoðunar mættu tveir matsmenn frá húsnæðisnefnd Reykjavíkur. Þeir skoðuðu íbúðina ítarlega og gerðu nokkrar minni háttar athugasemdir um nauðsynlegar lagfæringar. Engar athugasemdir voru gerðar við skáp undir vaski. Hins vegar er viðurkennt af hálfu annars matsmanns að þeir hafi gert mistök við skoðun. Sú skýring var gefin á þessum mistökum að matsmenn þyrftu að skoða mikinn fjölda íbúða í hverri viku. Um þetta atriði er það að segja að fráleitt er að dánarbúið beri halla af mistökum skoðunarmanna húsnæðisnefndar Reykjavíkur. Enginn aðili annar en húsnæðisnefnd getur borið ábyrgð á vinnuálagi starfsmanna húsnæðisnefndar og hugsanlegum mistökum þeirra sem af því álagi leiðir.

2. Í fyrri skoðun kom fram að í borðplötu væru skemmdir. Við þær gerðu skoðunarmenn ekki athugasemd heldur tóku sérstaklega fram við fulltrúa dánarbúsins sem viðstaddur var skoðunina að skipt yrði um borðplötuna á kostnað húsnæðisnefndar. Það vekur furðu að þeirri ákvörðun skyldi breytt með þeim hætti sem gert var.

3. Samkvæmt upplýsingablaði húsnæðisnefndar Reykjavíkur til seljenda íbúða er sérstaklega bent á að ekki sé gert ráð fyrir að starfsmenn nefndarinnar þurfi að skoða íbúð nema tvisvar. Þurfi þeir að koma oftar greiði húseigandi fyrir þær skoðanir. Ljóst er að fyrri skoðun er til að meta ástand eignarinnar og gera athugasemdir með það fyrir augum að gefa seljanda kost á að lagfæra það sem betur má fara. Síðari skoðun er ætlað að kanna hvort þau atriði sem athugasemdir voru gerðar við hafi verið lagfærð. Hér verður að gera sömu kröfur til húsnæðisnefndar og nefndin gerir til seljanda. Hún getur ekki margsinnis framkvæmt fyrstu skoðun með þeim athugasemdum sem henni fylgja. Það gerir hún aðeins einu sinni. Yfirsjáist matsmönnum einhver atriði í fyrstu skoðun er það á ábyrgð nefndarinnar en ekki seljanda sem á að geta treyst því að allar athugasemdir matsmanna hafi þegar komið fram í fyrstu skoðuninni. Þetta er í samræmi við þá reglu húsnæðisnefndar Reykjavíkur að seljandi verður að borga fyrir síðari skoðanir ef önnur skoðun leiðir í ljós að einhverju sé enn ábótavant sem athugasemdir voru gerðar við í fyrstu skoðun.

4. Á áðurnefndu upplýsingablaði húsnæðisnefndar Reykjavíkur kemur fram að nauðsynlegt sé að skoða og yfirfara gólfefni, gera við göt og meta þörf á endurnýjun. Eins og áður hefur komið fram var gólfteppi íbúðarinnar orðið slitið og ákvað dánarbúið því að skipta um teppi. Það kom erfingjum því á óvart að sjá á matsblaði húsnæðisnefndar að ákveðið hefði verið að skipta ætti um öll gólfefni. Í áðurnefndu samtali við [D] skýrði hann svo frá að reglur húsnæðisstjórnar bönnuðu nú teppi á íbúð. Þessa er hvergi getið í upplýsingum þeim sem seljandi fær frá húsnæðisnefnd. Í því tilviki sem hér um ræðir urðu villandi upplýsingar af hálfu húsnæðisnefndar til þess að dánarbúið, að nauðsynjalausu eftir því sem nú er fram komið, endurnýjaði teppi með ærnum tilkostnaði. Því má bæta við að þessi skipting á gólfefnum leiðir af sér kostnað við málningu. Hér ræðir um nýmálaða íbúð sem dánarbúið lét að sjálfsögðu mála í samræmi við fyrirmæli húsnæðisnefndar sjálfrar á margnefndu upplýsingablaði. Þessi vinnubrögð húsnæðisnefndar dæma sig sjálf.

Þess er óskað að ákvörðun húsnæðisnefndar um að dánarbúið greiði kr. 16.000 vegna viðgerða á eldhúsinnréttingu og eldavél verði felld úr gildi og dánarbúinu greidd sú fjárhæð. Jafnframt er þess óskað að húsnæðisnefnd bæti dánarbúinu kostnað kr. 19.000 vegna hins nýja teppis sem búið lét leggja á íbúðina.

3.Niðurrif á sérsmíðuðu skilrúmi.

[B] hafði lagt í þann kostnað að láta sérsmíða vandað og haganlegt skilrúm til að skilja að setustofu og svefnrými og gera íbúðina þannig haganlegri og skemmtilegri. Ætla mætti að slík sérsmíði yrði metin til endurbóta á íbúðinni og var þess sérstaklega farið á leit í bréfi fulltrúa dánarbúsins til húsnæðisnefndarinnar snemma á þessu ári. Annað kom þó í ljós. Bréfi dánarbúsins til húsnæðisnefndar Reykjavíkur var aldrei svarað. Við skoðun íbúðarinnar minntust skoðunarmenn ekki á að skilrúmið yrði rifið. Í áðurnefndu símtali við [D] sagði hann að húsnæðisnefnd treysti sér ekki til að selja íbúð með svona skilrúmi. Aðspurður sagði hann hins vegar að á þetta væri aldrei látið reyna. Húsnæðisnefnd teldi bara að íbúðir með skilrúmum seldust ekki. Næsta eiganda væri hins vegar frjálst að setja upp skilrúm en við hver eigendaskipti væru þau kirfilega rifin niður því þannig teldi nefndin að væntanlegir íbúar vildu hafa íbúðirnar. Í tengslum við niðurrif á skilrúmi var nýja teppið á íbúðinni rifið burt […].

Þess er óskað að hið sérsmíðaða skilrúm verði metið sem endurbætur á íbúðinni og að dánarbúinu verði greidd sanngjörn fjárhæð fyrir það.

[…]

5. Endurgreiðsla hlutdeildar íbúðarinnar í framkvæmdasjóði.

Frá innlausnarverði íbúðarinnar að [X] voru dregnar eftirstöðvar framkvæmdaláns vegna viðhalds og endurbóta sem ráðist var í fyrir nokkrum árum eða u.þ.b. 140 þús. kr. Mun þetta í samræmi við reglur með þeim rökum að hefði verið safnað jafnóðum í framkvæmdasjóð gegnum árin hefði aldrei þurft að taka lán. Lánið sé því í raun afleiðing af skorti á viðhaldi á húsinu.

Á uppgjörsblaði húsfélagsins vegna íbúðarinnar kemur fram að íbúðin á inneign í framkvæmdasjóði u.þ.b. 5 þús. kr. Þessi inneign hefur ekki komið til endurgreiðslu til dánarbúsins eins og eðlilegt er í ljósi þess að dánarbúið er látið greiða upp að fullu eftirstöðvar viðhaldslánsins. Með sömu rökum og beitt var til að styðja kröfu um að dánarbúið greiddi upp hlut sinn í framkvæmdaláni hlýtur inneign í framkvæmdasjóði að eiga að endurgreiðast til dánarbúsins. Fráleitt er að íbúð greiði bæði fyrir skort á viðhaldi húss fyrr á tíð og fyrir húsviðhald í framtíðinni. Nýr eigandi hlýtur að eiga að leggja til framkvæmdasjóðsins þá fjárhæð sem uppsöfnuð er til framtíðarviðhalds.

Húsnæðisnefnd hefur ekki endurgreitt dánarbúi [B] umrædda inneign í viðhaldssjóði og er þess óskað að Húsnæðisstjórn ákvarði að svo skuli gert.

6. Samantekt.

Hér að framan hafa verið færð rök fyrir stjórnsýslukæru til Húsnæðisstjórnar vegna ýmissa ákvarðana húsnæðisnefndar Reykjavíkur vegna innlausnar eignarhlutar dánarbús [B] í fjöleignarhúsinu að [X], Reykjavík. Ákvarðanir þær sem hér um ræðir af hálfu húsnæðisnefndar Reykjavíkur sýnast ekki hafa lagastoð heldur bera fremur keim af geðþótta. Slík vinnubrögð eru með öllu óviðunandi af stjórnvaldi og ber þegar af þeirri ástæðu að fella umræddar ákvarðanir úr gildi, sbr. og þær röksemdir sem hér hafa verið færðar fram um einstök atriði stjórnsýslukæru þessarar.“

Í tilefni af kæru erfingja B leitaði húsnæðismálastjórn umsagnar húsnæðisnefndar Reykjavíkur. Húsnæðismálastjórn tók kæru erfingjanna til úrlausnar með úrskurði hinn 25. september 1997 og staðfesti ákvörðun húsnæðisnefndarinnar. Í úrskurði húsnæðismálastjórnar sagði meðal annars:

„I. Málavextir.

[B] festi kaup á íbúð, merktri 0102, að [X], Reykjavík, í júlí 1985. Þann 6. maí 1997 er gerður útreikningur á eignarhluta seljanda og þar er eignarhluti reiknaður kr. 658.548,-, sbr. yfirlitsblað yfir endurbætur og viðgerðir, dags. 27. febrúar 1997. Þar eru lánshæfar endurbætur til seljanda metnar kr. 65.000,-.

Viðgerðarkostnaður, sem felldur er á seljanda, er metinn kr. 16.000,-, þ.m.t. inneign í framkvæmdasjóði kr. 5.000,-, en kostnaður við endurnýjun íbúðar samtals kr. 328.000,-.

[…]

Í febrúar 1997 hafði fulltrúi tæknideildar Húsnæðisstofnunar skoðaða íbúðina óformlega með fulltrúum húsnæðisnefndar. Við þá skoðun gerði fulltrúi tæknideildar ekki formlega skýrslu, en í gögnum málsins liggja ljósmyndir, sem hann tók við þetta tækifæri.

II. Rökstuðningur.

Eftirfarandi eru þau atriði, sem ágreiningur er um, ásamt úrskurði húsnæðismálastjórnar um sérhvert ágreiningsefni, sem byggir á reglum hennar um verðgildi endurbóta og viðgerða. Að auki er ágreiningsefni um fyrningu, á grundvelli laga um Húsnæðisstofnun, tekið til úrskurðar.

Þau atriði, sem varða greiðslu til seljanda, og ekki er ágreiningur um milli aðila, eru tekin með í úrskurðarorði.

1. Fyrning vegna brots úr ári.

[C] mótmælir útreikningi húsnæðisnefndar á fyrningu, en þar er fyrning reiknuð 11,67%, þ.e. frá kaupdegi til söludags. [C] telur, að túlka beri ákvæði 1. mgr. 88. gr. l. nr. 97/1993 þannig, að einungis skuli fyrna framreiknað verð íbúðar um 1% fyrir heil ár, en ekki brot úr ári. Hún telur tilvitnað lagaákvæði ekki heimila útreikning húsnæðisnefndar, þar sem um sé að ræða íþyngjandi ákvæði, sem verði að orða skýrt og skv. orðanna hljóðan. [C] telur með þessum rökum, að fyrna beri um 11%.

Í 88. gr. l. nr. 97/1993 segir m.a.:

„Fyrning reiknast 1% af framreiknuðu verði íbúðar fyrir hvert ár“. Í reglugerð er samskonar orðalag, en talað um eignarhaldsár.

Telja verður eðlilegt að reikna fyrningu miðað við allan eignarhaldstímann. Fyrir þessari framkvæmd er 17 ára hefð, enda er á þennan hátt samræmi á milli framreiknings íbúðarverðs, sem miðast við tímabilið frá kaupdegi til söludags, og þeirrar fyrningar, sem reiknuð er af því verði.

Úrskurður.

Fyrning af framreiknuðu verði íbúðar skal vera 11,67% eða kr. 241.584,-.

2. Neðri skápar í eldhúsinnréttingu.

Húsnæðisnefnd metur seljanda vanrækt viðhald, skv. þessum lið, á kr. 16.000,-.

Röksemdir húsnæðisnefndar fyrir því að skipta um neðri skápa í eldhúsinnréttingu eru þær, að ódýrara sé fyrir seljanda að skipta út þessum hluta innréttingarinnar (4 einingum) heldur en að gera við þann skáp, sem skemmdur var. Húsnæðisnefnd metur viðgerðarkostnað á kr. 25.500,-, þ.m.t. kostnað seljanda við að skipta um borðplötu. Fallast má á það mat hennar.

Úrskurður.

Vanrækt viðhald seljanda, skv. þessum lið, telst kr. 16.000,-.

3. Gólfteppi í stofu.

Húsnæðisnefnd metur seljanda engar endurbætur, skv. þessum lið.

Seljandi lét leggja gólfteppi á sinn kostnað fyrir kr. 19.000,-. Skv. bréfi Daggar, var þetta gert á grundvelli leiðbeininga á upplýsingablaði, sem seljandi fékk frá húsnæðisnefnd. Tekið skal fram, að húsnæðismálastjórn getur ekki lagt mat á samskipti aðila, heldur einungis úrskurðað á grundvelli reglna sinna um greiðslu til seljanda. Skv. reglum húsnæðismálastjórnar er gólfteppi ekki viðurkennd endurbót.

Úrskurður.

Seljandi fær ekki metnar endurbætur, skv. þessum lið.

4. Skilrúm í stofu.

Húsnæðisnefnd metur seljanda engar endurbætur, skv. þessum lið.

Rökstuðningur nefndarinnar fyrir því er sá, að umrætt skilrúm þrengi að möguleikum nýs eiganda á að innrétta íbúðina eftir sínu höfði. Þarfir einstaklinga séu mismunandi og því sé ekki hægt að endurselja íbúðina með umræddu skilrúmi.

Með vísan til þess, að íbúðin uppfyllti gæðakröfu húsnæðismálastjórnar, þegar [B] tók við henni, verður skilrúm, sem hann kaus að setja upp að eigin frumkvæði, ekki metið til endurbóta.

Úrskurður.

Seljandi fær ekki metnar endurbætur, skv. þessum lið.

[…]

6. Endurgreiðsla á hluta íbúðar seljanda í framkvæmdasjóði.

Húsnæðisnefnd telur, að hluti íbúðar seljanda í framkvæmdasjóði sé upp í viðhald, sem til fellur í framtíðinni.

Fallast má á mat húsnæðisnefndar, skv. þessum lið. Skv. reglum húsnæðismálastjórnar, ber að áætla seljanda kostnað við innlausn vegna væntanlegs viðhalds fyrir þann tíma, sem hann bjó í íbúðinni, ef ekki hefur verið innheimt gjald í hússjóð til að standa undir slíkum kostnaði.

Úrskurður.

Vanrækt viðhald seljanda, skv. þessum lið, telst kr. 5.000,-.

Hluti íbúðar seljanda í framkvæmdasjóði, kr. 5.000,-, skal fylgja henni, og gengur því á móti viðhaldskostnaði, skv. þessum lið.

III. Úrskurðarorð.

Samkvæmt ofansögðu teljast heildarendurbætur samtals kr. 65.000,-.

Vanrækt viðhald, á kostnað seljanda, telst kr. 21.000,-, en frá þeirri fjárhæð ber að draga kr. 5.000,-, inneign íbúðar í framkvæmdasjóði.

Eignarhluti seljanda verður því kr. 658.548,-.

Frá eignarhlut seljanda dragast vanskil og ógreidd gjöld miðað við mars 1997.“

III.

Í tilefni af kvörtun A ritaði umboðsmaður Alþingis húsnæðismálastjórn bréf, dags. 29. júlí 1998, og óskaði eftir því með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að hún lýsti viðhorfi sínu til kvörtunarinnar og léti honum í té gögn málsins. Sérstaklega var þess óskað að stjórnin léti umboðsmanni í té afrit gildandi reglna um verðgildi endurbóta og viðhalds við innlausn á félagslegu húsnæði. Þá var þess óskað að stjórnin upplýsti hvort hún áliti úrskurð sinn, dags. 25. september 1997, uppfylla skilyrði 4. töluliðs 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 um rökstuðning úrskurða í kærumálum.

Svar húsnæðismálastjórnar og umbeðin gögn bárust umboðsmanni með bréfi, dags. 21. september 1998. Þar segir meðal annars svo:

„Húsnæðismálastjórn telur að litlu sé við það að bæta, sem kemur fram í úrskurðinum, en þó má ef til vill ítreka, að ef kærendur telja sig eiga bótakröfu á húsnæðisnefnd Reykjavíkur, vegna rangra upplýsinga og samskipta, þá er það ekki í verkahring húsnæðismálastjórnar að fjalla um það. Stjórnin fjallar einungis um greiðslu til seljanda á grundvelli laga og reglugerða um Húsnæðisstofnun ríkisins, gæðalýsingar stjórnarinnar á félagslegu íbúðarhúsnæði og reglna stjórnarinnar um verðgildi endurbóta og viðhalds.

Húsnæðismálastjórn telur að umræddur úrskurður hennar uppfylli skilyrði 4. tl., 31. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993.“

Með bréfi, dags. 24. september 1998, gaf umboðsmaður Alþingis A kost á að koma að athugasemdum við framangreint bréf húsnæðismálastjórnar. Athugasemdir hans bárust með bréfi, dags. 23. október 1998.

Hinn 1. janúar 1999 tóku gildi ný lög nr. 44/1998, um húsnæðismál. Með þeim var Húsnæðisstofnun ríkisins lögð niður en samkvæmt 6. mgr. 52. gr. laganna tók Íbúðalánasjóður við hlutverki, réttindum, öllum eignum, skyldum og skuldbindingum húsnæðisstofnunar. Á grundvelli þessa ritaði ég Íbúðalánasjóði bréf 12. júlí 1999 og fór þess á leit við hann að hann hefði forgöngu um að afla tiltekinna gagna og upplýsa um þær forsendur sem lágu til grundvallar mati húsnæðismálastjórnar á andvirði vanrækts viðhalds seljanda, að fjárhæð kr. 5.000 sem fram kemur í 6. lið úrskurðar húsnæðismálastjórnar, dags. 25. september 1997.

Svar Íbúðalánasjóðs barst mér með bréfi, dags. 11. ágúst 1999. Þar sagði meðal annars:

„Útreikningur á verði félagslegra íbúða og eignarhluta seljanda fer eftir laga og reglugerðarákvæðum í öllum atriðum. Verð er framreiknað með vísitölu, fyrning dregin frá, bætt við endurbótum. Þá er komið verð íbúðarinnar. Næst eru dregin frá áhvílandi lán Byggingarsjóðs verkamanna (og önnur lán, ef einhver eru) og dregið frá vanrækt viðhald. Þá er kominn eignarhluti seljanda. Frá honum er dreginn ýmis kostnaður, svo sem fasteignagjöld, húsgjöld og sölukostnaður. Að loknum öllum þessum lögboðnu útreikningum er loks fundin greiðsla til seljanda.

[…] [húsnæðismálastjórn setti] reglur um mat á verðgildi endurbóta og viðhalds, á grundvelli 88. gr., 1. mgr. laga nr. 97/1993. Um þær ber að vísa til bæklings, „Leiðbeinandi gæðalýsing á félagslegu íbúðarhúsnæði og mat við innlausn“, og er síðasta útgáfa hans gefin út í febrúar 1998. Til viðbótar þeim reglum, sem þar koma fram, setti stjórnin reglur um einingaverð, sem birtar voru með vissu millibili, með nauðsynlegum breytingum, m.a. framreiknuð verð miðað við vísitölu byggingarkostnaðar.

Verðlagning á félagslegri íbúð fer eftir niðurnjörfuðum reiknireglum, andstætt verðlagningu á almennum markaði. Í félagslega kerfinu verður að taka öll atriði inn í útreikning, svo að jafnvægis gæti og rétt niðurstaða fáist, en á almennum markaði ræður ástand íbúðar og markaðsaðstæður því verði, sem kaupandi greiðir.

Að því er vanrækt viðhald áhrærir í félagslega kerfinu, þarf seljandi að greiða sinn hlut í því, miðað við eignarhaldstímann og má um afskriftartíma helstu verkþátta vísa til yfirlitsblaðs, „Viðmiðunarverð samkvæmt reglum húsnæðismálastjórnar um mat á verðgildi endurbóta og viðhalds“. Þótt ekki sé komið að framkvæmdum, þá verður að reikna seljanda til gjalda hans hluta í væntanlegu viðhaldi. Hefur húsnæðisnefnd þurft að rannsaka í hverju tilviki, hvort greitt hefur verið í viðhalds/rekstrarsjóð hjá viðkomandi húsfélagi. Ef of lítið eða ekkert hefur verið greitt, þá verður að draga frá greiðslu til seljanda ákveðna upphæð, sem fundin er eftir reynslutölum Húsnæðisstofnunar af viðhaldi á sambærilegum húsum, miðað við kostnaðaruppgjör og viðgerðarlán, sem stofnunin hefur veitt.

Mat húsnæðisnefndar Reykjavíkur í máli þessu var á sínum tíma staðfest af Húsnæðisstofnun ríkisins, enda í samræmi við reynslutölur stofnunarinnar.“

IV.

1.

Kvörtun A beinist að því að útreikningur húsnæðisnefndar Reykjavíkur á greiðslu til dánarbús B við sölu á íbúð nr. 0102 að X hafi ekki verið í samræmi við lög og reglur. Kvartar hann í fyrsta lagi yfir því að framreiknað verð eignarhluta dánarbúsins á íbúðinni hafi verið fyrnt brot úr ári en slíkt fái ekki samrýmst 88. gr. laga nr. 97/1993, um Húsnæðisstofnun ríkisins. Í öðru lagi kvartar A yfir því að dánarbúið hafi þurft að bera hallann af vanrækslu starfsmanna húsnæðisnefndar Reykjavíkur. Í þriðja lagi kvartar A yfir því að skilrúm milli setustofu og svefnrýmis hafi ekki verið metið sem endurbót. Að lokum kvartar A yfir því að dánarbúið hafi ekki fengið endurgreidda inneign í framkvæmdasjóði.

2.

Þegar ákvörðun húsnæðisnefndar Reykjavíkur um greiðslu á eignarhluta seljanda á íbúð nr. 0102 að X var tekin voru í gildi lög nr. 97/1993, um Húsnæðisstofnun ríkisins, með síðari breytingum. Þessi lög voru felld úr gildi með lögum nr. 44/1998, um húsnæðismál, sem tóku gildi 1. janúar 1999, sbr. 52. gr. laganna. Atvik máls áttu sér stað í gildistíð laga nr. 97/1993 og reglugerðar nr. 375/1996 og verður því fjallað um kvörtun A á grundvelli þeirra.

Ákvæði um félagslegar íbúðir er í V. kafla laga nr. 97/1993. Í 1. mgr. 38. gr. laganna sbr. lög nr. 58/1995, um breyting á lögum um Húsnæðisstofnun ríkisins, nr. 97/1993, sbr. lög nr. 12/1994, er vísað til II. kafla laganna varðandi yfirstjórn félagslegra húsnæðismála. Er hún því í höndum Húsnæðisstofnunar ríkisins og þar með húsnæðismálastjórnar. Samkvæmt 2. mgr. 38. gr. ber sveitarstjórn ábyrgð á félagslegu húsnæði á vegum þess. Sveitarstjórn skal í sveitarfélögum með 400-10.000 íbúa skipa fimm manna húsnæðisnefnd sem fer með stjórn og samræmingu félagslegs húsnæðis á vegum sveitarfélagsins í umboði sveitarstjórnar og veita almennar upplýsingar og ráðgjöf varðandi húsnæðismál, sbr. 40. gr.

Samkvæmt 4. tölulið 45. gr. er umsjón með endursölu félagslegra íbúða meðal verkefna húsnæðisnefndar. Húsnæðisstofnun staðfestir útreikninga húsnæðisnefnda við endursöluna. Ákvæði 87.-93. gr. fjalla nánar um endursölu þessara íbúða. Samkvæmt 1. mgr. 87. gr. skal húsnæðisnefnd eða annar framkvæmdaraðili annast útreikning á söluverði félagslegra íbúða þar sem kaupskyldu eða forkaupsréttar er neytt. Skal Húsnæðisstofnun ríkisins staðfesta útreikninginn. Þá skal húsnæðisnefnd samkvæmt 3. mgr. sömu greinar í umboði sveitarstjórnar annast kaup og endursölu félagslegra íbúða á vegum sveitarfélaga sem eru í eigu einstaklinga ef sveitarstjórn neytir forkaupsréttar eða hefur kaupskyldu á hlutaðeigandi íbúð. Um greiðslu til seljanda á félagslegri íbúð er fjallað í 88. og 89. gr. laganna. B festi kaup á íbúð sinni nr. 0102 að X árið 1985. Samkvæmt upplýsingum sem ég hef fengið frá Íbúðarlánasjóði var íbúðin byggð árið 1979 en B var veitt nýtt fullverðtryggt lán við kaupin. Samkvæmt 7. mgr. 89. gr. laga nr. 97/1993 fór um útreikning á greiðslu til dánarbús B samkvæmt 88. gr. laganna. Ákvæðið hljóðaði svo:

„Um greiðslu til seljanda fer með eftirfarandi hætti: Við kaup á íbúðinni skal seljandi fá endurgreitt það fjármagn sem hann lagði fram við kaup íbúðarinnar og þær afborganir sem hann hefur greitt af láni Byggingarsjóðs verkamanna frá því kaupsamningur var gerður. Við greiðslur þessar bætast verðbætur samkvæmt vísitölu lánskjara frá greiðsludegi til söludags. Einnig skal seljandi íbúðarinnar fá endurgreiddar þær endurbætur sem hann hefur gert á fasteigninni að mati húsnæðisnefndar byggðu á reglum húsnæðismálastjórnar um mat á verðgildi endurbóta og viðhalds. Til frádráttar greiðslu til seljanda kemur fyrning, vanræksla á viðhaldi, lausaskuldir og ógreidd gjöld. Fyrning reiknast 1% af framreiknuðu verði íbúða fyrir hvert ár. Vanræksla á viðhaldi er metin af húsnæðisnefnd í samræmi við reglur húsnæðismálastjórnar um mat á verðgildi endurbóta og viðhalds.

Seljandi íbúðar á rétt á fullnaðargreiðslu samkvæmt grein þessari innan átta vikna frá söludegi íbúðar. Með söludegi er átt við þann dag þegar úttekt á eigninni hefur farið fram og útreikningur á eignarhluta seljanda liggur fyrir. Skal þetta gert innan 30 daga frá því seljandi lagði fram skriflega beiðni um innlausn.

Um útreikning á söluverði fer með eftirfarandi hætti: Framreikna skal upphaflegt kostnaðarverð íbúðarinnar eða síðasta söluverð samkvæmt vísitölu lánskjara frá gerð kaupsamnings til söludags. Við framreiknað verð má bæta kostnaðarverði endurbóta að mati húsnæðisnefndar byggðu á reglum húsnæðismálastjórnar um mat á verðgildi endurbóta og viðhalds. Um fyrningu vísast til 1. mgr.

Kaupanda íbúðarinnar skal veitt nýtt lán sem nemur allt að 90% af endursöluverði íbúðarinnar. Heildarlán má þó ekki nema hærri fjárhæð en 90% af kostnaðargrundvelli sem húsnæðismálastjórn hefur samþykkt.“

Samkvæmt 1. mgr. 91. gr. laganna skal húsnæðismálastjórn úrskurða um þann ágreining milli seljanda íbúðar og framkvæmdaraðila sem til hennar er vísað og varðar útreikning á greiðslu til seljanda og ákvarðanir um endursölu íbúðar samkvæmt 88. og 89. gr.

Ákvæði um endursölu á félagslegum íbúðum eru í VIII. kafla reglugerðar nr. 375/1996. Um eignarhluta seljanda og greiðslu til hans við endursölu á íbúð hans er fjallað í 74.–76. gr. Ákvæði 74. gr. snýr sérstaklega að íbúðum sem byggðar eru eftir gildistöku laga nr. 51/1980 sem eins og áður er getið átti við um útreikning á íbúð dánarbúsins. Er ákvæðið nánar svohljóðandi:

„Eignarhluti seljanda reiknast með eftirfarandi hætti:

a. Kaupverð íbúðarinnar er framreiknað miðað við lánskjaravísitölu eða vísitölu neysluverðs til verðtryggingar, eftir því sem við á, frá kaupdegi til söludags.

b. Frá framreiknuðu kaupverði er dregin fyrning, 1% fyrir hvert eignarhaldsár.

c. Bætt er við fjárhæð er nemur endurbótum á íbúðinni samkvæmt mati framkvæmdaraðila byggðu á reglum húsnæðismálastjórnar.

d. Sé um vanrækslu á viðhaldi að ræða er það metið með sama hætti og endurbætur og kemur sú fjárhæð til frádráttar.

e. Frá niðurstöðu skv. a.-d. lið eru dregin þau áhvílandi lán á íbúðinni sem veitt voru til kaupanna í upphafi svo og lán til utanhússviðhalds úr Byggingarsjóði verkamanna og endurbótalán úr Byggingarsjóði ríkisins.

Eignarhluti seljandans er niðurstaða samkvæmt lið a.-e. lið.

Greiðsla framkvæmdaraðila til seljanda er eignarhluti seljanda að frádregnum hugsanlegum lausaskuldum og ógreiddum gjöldum.

Í 1. mgr. 76. gr. kemur fram að seljandi eigi rétt á að fá greiðslu samkvæmt framangreindu ákvæði innta af hendi innan átta vikna frá söludegi íbúðar. Með söludegi er átt við þann dag þegar úttekt á íbúðinni hefur farið fram og útreikningur á eignarhluta seljanda í íbúðinni liggur fyrir staðfestur af framkvæmdaraðila og seljanda.

A kvartar í fyrsta lagi yfir því að við útreikning á eignarhluta seljanda og greiðslu til hans hafi framreiknað kaupverð íbúðar nr. 0102 að X verið fyrnt brot úr ári eða 11,67%. Telur A að slíkt fái ekki samrýmst 1. mgr. 88. gr. laga nr. 97/1993, um Húsnæðisstofnun ríkisins. Þar sem um íþyngjandi ákvörðun sé að ræða beri að túlka ákvæðið þannig að einungis megi fyrna eignarhlutann um 1% á ári. Því sé eignarhlutinn fyrntur um samtals 11% en ekki 11,67%.

Húsnæðismálastjórn telur í úrskurði sínum að eðlilegt sé að reikna fyrningu út frá öllum eignarhaldstímanum og bendir á að þannig sé samræmi á milli framreiknaðs kaupverðs, sem miðast við tímabilið frá kaupdegi til söludags, og fyrningar þeirrar sem reiknuð er af þessu sama verði. Þá bendir húsnæðismálastjórn á að þessari framkvæmd hafi verið fylgt í 17 ár.

Eins og áður er getið er fjallað um fyrningu á framreiknuðu kaupverði við útreikning á eignarhlut seljanda og greiðslu til hans í 5. málslið 1. mgr. 88. gr. laga nr. 97/1993, um Húsnæðisstofnun ríkisins, sbr. lög nr. 58/1995, um breyting á lögum um Húsnæðisstofnun ríkisins, nr. 97/1993, sbr. lög nr. 12/1994, og í b-lið 1. mgr. 74. gr. reglugerðar nr. 375/1996. Nánar hljóðar framangreindur málsliður laganna svo:

„Fyrning reiknast 1% af framreiknuðu verði íbúða fyrir hvert ár.“

Þá hljóðar ákvæði reglugerðarinnar svo:

„b. Frá framreiknuðu kaupverði er dregin fyrning, 1% fyrir hvert eignarhaldsár.“

Í athugasemdum við g-lið 26. gr. sem fylgdu frumvarpi því er varð að lögum nr. 58/1995, um breyting á lögum um Húsnæðisstofnun ríkisins, sem varð 88. gr. laga nr. 97/1993, segir meðal annars svo:

„Lagt er til að 1% fyrning verði á öllum íbúðum óháð eignarhaldstíma. Þetta gildi um íbúðir sem keyptar hafa verið eftir gildistöku laga nr. 51/1980 með fullverðtryggðum lánum úr Byggingarsjóði verkamanna. Samkvæmt gildandi lögum eru íbúðir, sem byggðar voru samkvæmt lögum nr. 51/1980, með 1% fyrningu fyrstu 20 ár eignarhaldstímans, en 0,5% eftir það. Hins vegar eru íbúðir, sem byggðar eru samkvæmt lögum nr. 70/1990 með 1,5% fyrningu fyrstu 20 árin, en 0,75% eftir það.“ (Alþt. 1994-95, A-deild, bls. 2820.)

Markmiðið með þessum breytingum var því samkvæmt framansögðu að samræma reglur um fyrningu á íbúðum sem keyptar höfðu verið frá og með gildistöku laga nr. 51/1980. Í meðförum félagsmálanefndar voru gerðar breytingar á 5. málslið 1. mgr. g-liðar 26. gr. frumvarpsins, þ.e. ákvæðinu um fyrningu. Upphaflega hljóðaði málsliðurinn þannig: „Fyrning reiknast 1% af framreiknuðu verði íbúða.“ (Alþt. 1994-95, A-deild, bls. 2801.) Voru breytingarnar fólgnar í því að bætt var aftan við málsliðinn „fyrir hvert ár“. Í nefndarálitinu kom fram að breytingarnar fælu í sér smávægilegar lagfæringar en ekki efnisbreytingar. (Alþt. 1994-95, A-deild, bls. 4219-4220.)

Ákvæði um hlutfallslega fyrningu, þ.e. ákveðna prósentutölu, kom fyrst inn í lög nr. 51/1980, um Húsnæðisstofnun ríkisins, sbr. 66. og 67. gr. þeirra laga. Var fyrning fyrir þann tíma háð mati dómkvaddra manna. Í framangreindum ákvæðum er kveðið á um 1% fyrningu á ári af framreiknuðu kaupverði eða uppfærðu verði. Engar skýringar eru á því í athugasemdum þeim sem fylgdu frumvarpi því er varð að framangreindum lögum hvernig reikna skuli fyrninguna, þ.e. hvort miða skuli við heilt ár frekar en brot úr ári. Sama á við um þær breytingar sem gerðar voru á framangreindum ákvæðum með lögum nr. 70/1990 og svo síðar með lögum nr. 97/1993. Ákvæði g-liðar 26. gr. laga nr. 58/1995 leystu umrædd ákvæði laga nr. 97/1993 af hólmi.

Fyrning felur hér í sér að tekið er með ákveðnum lögmæltum hætti tillit til rýrnunar sem orðið hefur á eigninni við eðlilega notkun og aldur. Eðli máls samkvæmt er hér um að ræða rýrnun sem verður smátt og smátt á eigninni á líftíma hennar nema úr sé bætt með endurbótum umfram eðlilegt viðhald. Það samrýmist þessu að útreikningur á fyrningarprósentu samkvæmt 1. mgr. 88. gr. laga nr. 97/1993 taki mið af eignarhaldi sem nemur broti úr ári og að hækkun á hlutfallstölu fyrningar sé þannig ekki bundin við heilt eignarhaldsár.

Með hliðsjón af þessu og framangreindri tilurð ákvæðisins tel ég að með umdeildu orðalagi sé ekki verið að afmarka það tímabil sem fyrning reiknast af við heilt ár heldur sé verið að mæla fyrir um hver fyrningarprósentan skuli vera fyrir hvert ár. Gildir það sama um ákvæði reglugerðar nr. 375/1996.

Eins og áður er getið bendir húsnæðismálastjórn í úrskurði sínum á að þeirri framkvæmd að fyrna eignarhlut seljanda um brot úr ári hafi verið fylgt í 17 ár. Hefur þessari framkvæmd því verið fylgt allt frá því lög nr. 51/1980 voru sett sem breyttu þágildandi framkvæmd sem byggðist á mati dómkvaddra matsmanna. Með hliðsjón af þeim lögskýringargögnum sem hér hafa verið rakin fæ ég heldur ekki séð að ætlun löggjafans með lögum nr. 58/1995 hafi verið að breyta þessari framkvæmd. Er það því niðurstaða mín að orðalag 5. málsliðar 1. mgr. 88. gr. girði ekki fyrir þá túlkun, sem húsnæðisnefnd Reykjavíkur hefur lagt til grundvallar við útreikning sinn á fyrningu, um að heimilt sé að fyrna íbúðir um brot úr ári.

Samkvæmt framangreindu er það niðurstaða mín að ekki sé tilefni til að gera athugasemdir við þá túlkun húsnæðisnefndar Reykjavíkur, sem staðfest var af húsnæðismálastjórn, að heimilt sé við útreikning á greiðslu til seljanda að fyrna íbúð um brot úr ári. Tel ég því að sú ákvörðun húsnæðisnefndar að fyrna íbúð dánarbús B nr. 0102 að X um 11,67% við útreikning á greiðslu til dánarbúsins hafi verið í samræmi við 1. mgr. 88. gr. laga nr. 37/1993.

4.

Í öðru lagi kvartar A yfir því að dánarbúið hafi þurft að bera hallann af tiltekinni vanrækslu starfsmanna húsnæðisnefndar Reykjavíkur. Þannig hafi skoðunarmönnum yfirsést skemmdir í vaskaskáp í fyrstu skoðun sem gerð var á íbúðinni og sem komu í ljós í síðari skoðun. Bendir A á að á sérstöku upplýsingablaði um upplýsingar til seljenda íbúða varðandi frágang íbúða, sem dánarbúið fékk í hendur frá húsnæðisnefnd Reykjavíkur, sé tekið fram að ekki sé gert ráð fyrir að starfsmenn húsnæðisnefndarinnar þurfi að skoða íbúðina nema í tvö skipti. Fleiri skoðanir séu á kostnað íbúðareiganda. Telur A að „nauðsynlegt [sé] fyrir eigendur íbúða að geta treyst athugasemdum sem skoðunarmenn gera við fyrri skoðun“ og því eigi húsnæðisnefndin að bera ábyrgð á þessum mistökum starfsmanna sinna.

Húsnæðismálastjórn tekur ekki á þessu kvörtunarefni A í úrskurði sínum. Lítur hún svo á að dánarbú B sé í kæru sinni til stjórnarinnar að vefengja mat skoðunarmanna, en á það mat þeirra fellst hún. Húsnæðismálastjórn bendir hins vegar á í svari sínu til umboðsmanns Alþingis, dags. 21. september 1998, að telji dánarbúið sig „eiga bótakröfu á húsnæðisnefnd Reykjavíkur, vegna rangra upplýsinga og samskipta, þá [sé] það ekki í verkahring húsnæðismálastjórnar að fjalla um það. Stjórnin [fjalli] einungis um greiðslu til seljanda á grundvelli laga og reglugerða um Húsnæðisstofnun ríkisins, gæðalýsingar stjórnarinnar á félagslegu íbúðarhúsnæði og reglna stjórnarinnar um verðgildi endurbóta og viðhalds.“

Með hliðsjón af því sem hér hefur rakið tel ég rétt að benda á að samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 ber stjórnvaldi að sjá til þess að málsatvik séu nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því. Af framangreindu ákvæði leiðir að afla skal upplýsinga sem nauðsynlegar eru til þess að hægt sé að taka efnislega rétta ákvörðun í máli. Til þess að uppfylla framangreinda skyldu húsnæðisnefndar getur verið nauðsynlegt fyrir skoðunarmenn hennar að skoða íbúð seljanda oftar en einu sinni. Þannig er ekki hægt að útiloka að önnur atriði komi í ljós við seinni skoðun skoðunarmanna sem þeir hafa veitt eftirtekt við fyrri skoðun sína. Ákvæði laga og stjórnvaldsfyrirmæla girða ekki fyrir að tekið sé tillit til þessa.

A kvartar einnig yfir því að dánarbúið hafi ekki fengið endurgreiddan kostnað við lagningu nýs gólfteppis á íbúðina en húsnæðisnefndin hafi á kostnað hennar sjálfrar ákveðið að skipta því út fyrir nýjan gólfdúk. Bendir A á að húsnæðismálastjórn hafi misskilið þetta kvörtunarefni dánarbúsins þar sem dánarbúið hafi ekki verið að fara fram á greiðslu vegna endurbóta heldur bætur vegna villandi upplýsinga húsnæðisnefndar. Ennfremur segir í kvörtuninni:

„Þar með hefur húsnæðisnefndin bakað dánarbúinu óþarfa fjárútlát því ljóst er að dánarbúið hefði ekki lagt í kostnað við ný teppi ef þessar upplýsingar sem síðar komu fram hefðu legið fyrir strax í upphafi. Framkoma af þessu tagi af hálfu opinbers aðila er ólíðandi og eðlilegt að dánarbúinu verði bættur þessi kostnaður.“

Vegna þessa atriðis tel ég rétt að benda á að af hálfu dánarbúsins er viðurkennt að það gólfteppi sem var á íbúðinni hafi verið orðið slitið og því hafi verið ákveðið að skipta um það. Þetta hafi verið gert á grundvelli upplýsinga frá húsnæðisnefnd þess efnis að nauðsynlegt væri að skoða og yfirfara gólfefni, gera við göt ef hægt er og meta þörf á endurnýjun. Ekki verður því annað ráðið af atvikum en að ætlunin með þeirri ráðstöfun dánarbúsins að skipta um teppi á íbúðinni hafi verið að forða því að dánarbúinu yrði metin til fjárgreiðslu vanræksla á viðhaldi gólfefna enda tekið fram af hálfu dánarbúsins að ekki hafi verið gerð krafa um að hún yrði metin sem endurbót. Dánarbúið valdi að hafa þennan hátt á umræddu viðhaldi. Ekkert liggur fyrir um hvort og þá í hvaða mæli það hefði verið metið sem vanræksla á viðhaldi af hálfu dánarbúsins ef ekki hefði verið bætt úr ástandi gólfefna með þessum hætti. Sú ákvörðun húsnæðisnefndar að setja nýtt og annars konar gólfefni á íbúðina eftir að hún hafði verið afhent nefndinni leiddi ekki til lækkunar á greiðslu til dánarbúsins við fjárhagslegt uppgjör á milli aðila.

Að framangreindu virtu er það niðurstaða mín að sá þáttur í kvörtun A sem hér hefur verið til úrlausnar gefi ekki tilefni til frekari umfjöllunar af minni hálfu hvað sem líður umfjöllun húsnæðismálastjórnar um þetta atriði.

5.

Í þriðja lagi kvartar A yfir því að dánarbúið hafi ekki fengið skilrúm í íbúðinni endurgreitt þar sem það var ekki metið sem endurbót. Bendir A á að „umrætt skilrúm [sé] tvímælalaust verðmætisaukning“ og því hafi það aukið verðgildi eignarinnar sem slíkrar. Húsnæðismálastjórn vísar í úrskurði sínum til rökstuðnings húsnæðisnefndar fyrir þessari ákvörðun, þ.e. að skilrúmið þrengi að möguleikum nýs eiganda en þarfir einstaklinga séu mismunandi. Telur húsnæðismálastjórn að þar sem „íbúðin uppfyllti gæðakröfur húsnæðismálastjórnar, þegar [B] tók við henni, [verði] skilrúm, sem hann kaus að setja upp að eigin frumkvæði, ekki metið til endurbóta“.

Samkvæmt 3. málslið 1. mgr. 88. gr. laga nr. 97/1993, um Húsnæðisstofnun ríkisins, sbr. g-lið 26. gr. laga nr. 58/1995, skal seljandi íbúðarinnar fá endurgreiddar þær endurbætur sem hann hefur gert á fasteigninni að mati húsnæðisnefndar byggðu á reglum húsnæðismálastjórnar um mat á verðgildi endurbóta og viðhalds. Í c-lið 74. gr. reglugerðar nr. 375/1996, um félagslegar íbúðir og Byggingarsjóð verkamanna, skal við útreikning á eignarhluta seljanda bæta við fjárhæð er nemur endurbótum á íbúðinni samkvæmt mati framkvæmdaraðila byggðu á reglum húsnæðismálastjórnar.

Sérstaklega aðspurð hefur húsnæðismálastjórn og síðar Íbúðalánasjóður vísað um „reglur“ um mat á verðgildi endurbóta og viðhalds til leiðbeiningarrits sem Húsnæðisstofnun ríkisins gaf út í janúar 1997 og nefnt var „Gæðalýsing á félagslegu íbúðarhúsnæði og mat á íbúðum við innlausn. Leiðbeiningarrit um frágang innanhúss“. Umrætt rit hafði að geyma eftirtalda kafla: Almennar gæðakröfur til félagslegra íbúða; Gæðakröfur til einstakra rýma í íbúð, sameign og lóð og Leiðbeiningar um mat á ástandi íbúða við innlausn. Tekið er fram að höfundar efnisins séu annars vegar nafngreindur arkitekt og hins vegar nafngreindur tæknifræðingur. Í kaflanum um leiðbeiningar um mat á ástandi íbúða við innlausn er í upphafi tekið fram að komi félagsleg íbúð til innlausnar skuli hlutaðeigandi húsnæðisnefnd meta viðhald og endurbætur í samræmi við reglur húsnæðismálastjórnar þar um, sbr. lög nr. 58/1995 og lög nr. 97/1993. Síðan segir: „Ef íbúðareigandi hefur gert þess háttar endurbætur á íbúðinni auka þær eignarhlut hans við sölu […]. Skilyrði fyrir því, að endurbætur séu teknar til greina við innlausn, eru m.a. þau, að þær séu í samræmi við hönnunarreglur, sem húsnæðismálastjórn setur um byggingu á félagslegum íbúðum. Auk þess má kostnaður vegna þeirra endurbóta ekki leiða til þess, að íbúðarverðið fari yfir samþykktan byggingarkostnað, þ.e. viðmiðunarverð húsnæðismálastjórnar fyrir hlutaðeigandi íbúð.“ Þá segir að taka verði tillit til þess hvort viðkomandi endurbætur hafi verið nauðsynlegar eða verið gerðar að nauðsynjalausu. Í þessum leiðbeiningum er ekki vikið sérstaklega að skilrúmum eða hliðstæðum viðbótum við eign. Af gögnum þessa máls verður ekki ráðið hvernig þetta rit var birt eigendum félagslegra íbúða eða hvort B eða dánarbúi hans hafi verið kunnugt um efni þess. Hins vegar er upplýst að dánarbúinu hafði fyrir afhendingu íbúðarinnar í mars 1997 til húsnæðisnefndar verið afhent blað sem bar fyrirsögnina „Upplýsingar til seljenda íbúða“. Þar sagði meðal annars: „Endurbætur eru hinsvegar aðgerðir sem valda verðmætisaukningu eignarinnar og seljandi eignar fær metna til hækkunar íbúðarverðs.“

Ég tel rétt vegna niðurstöðu í úrskurði húsnæðismálastjórnar um þetta atriði að benda á að sé það eitt látið ráða við mat á því hvort um endurbót á húsnæði er að ræða að ekki megi vera um að ræða viðbætur við þær „gæðakröfur“ sem í gildi voru af hálfu húsnæðismálastjórnar þegar seljandinn tók við íbúðinni er eigandinn útilokaður frá því að fá við sölu eignarinnar metnar til fjárgreiðslu þær breytingar og viðbætur sem hann gerir á eign sinni umfram hinar upphaflegu gæðakröfur. Ég fellst á að nauðsynlegt sé að þær íbúðir sem seldar eru á grundvelli reglna um félagslegt húsnæði uppfylli við afhendingu til kaupanda ákveðnar lágmarksgæðakröfur og að hugsanlegar endurbætur á eigninni á eignarhaldstíma kaupandans megi ekki leiða til slíkrar verðmætisaukningar á eigninni að ekki sé unnt að endurselja hana af hálfu húsnæðisnefndar innan þeirra viðmiðunarmarka sem settar eru um hámarksverð og lán til kaupa á slíku húsnæði. Á móti kemur að sá sem fest hefur kaup á félagslegu húsnæði fer með eignarráð þess innan þeirra marka sem um slíkt húsnæði gilda. Það er meginreglan að takmarkanir sem stjórnvöld setja eignarráðum manna þurfa að eiga sér skýra lagastoð og vera birtar með þeim hætti að þeim megi vera takmarkanirnar ljósar. B festi kaup á íbúðinni að X árið 1985. Þá var í lögum tekið fram að við sölu íbúðar sinnar skyldi seljandi fá greiddar þær endurbætur sem hann hefði gert á fasteigninni „samkvæmt samkomulagi eða að mati matsnefndar félagslegra íbúða“, sbr. 51. gr. laga nr. 60/1984, um Húsnæðisstofnun ríkisins. Í 101. gr. laga nr. 86/1988 var reglan samhljóða að öðru leyti en því að í stað matsnefndar félagslegra íbúða komu sérstakir matsmenn. Sama orðalag var í lögum nr. 97/1993 en orðalagið að seljandi íbúðar skyldi fá endurgreiddar þær endurbætur sem hann hefur gert á fasteigninni „að mati húsnæðisnefndar byggðu á reglum húsnæðismálastjórnar um mat á verðgildi endurbóta og viðhalds“ kom til með lögum nr. 58/1995.

Ekki liggja fyrir í málinu upplýsingar um á hvaða tíma umrætt skilrúm var sett upp í íbúð B eða hvort honum hafi þá verið kunnugt um þær „reglur“ sem húsnæðismálastjórn kann að hafa sett um verðgildi endurbóta. Eins og atvikum er háttað í þessu máli tel ég að ágreiningi um hvort skilrúmið telst endurbót sem skapi dánarbúinu rétt til fjárgreiðslu verði ekki ráðið til lykta á grundvelli þeirra sjónarmiða sem á er byggt í úrskurði húsnæðismálastjórnar. Þá tek ég fram vegna þess sem fram hefur komið um afstöðu húsnæðisnefndarinnar að ég tel að það eitt að umrætt skilrúm þrengi að möguleikum nýs eiganda á að innrétta íbúðina eftir sínu höfði geti ekki ráðið úrslitum um mat á því hvort um endurbót í skilningi laganna er að ræða. Í tilviki sem þessu þarf að fara fram mat á því hvort það sem seljandi hefur gert leiði til verðmætisaukningar á eigninni. Ég fæ ekki séð að slíkt mat hafi verið framkvæmt í þessu tilviki. Tel ég því að niðurstaða úrskurðar húsnæðismálastjórnar um þetta atriði sé ekki byggð á lögmætum grundvelli.

6.

Að lokum kvartar A yfir því að dánarbúið hafi ekki fengið endurgreidda hlutdeild sína í framkvæmdasjóði að upphæð kr. 5.000. Telur hann sig eiga rétt á því að fá þessa upphæð endurgreidda þar sem henni hafi ekki verið skuldajafnað við skuld dánarbúsins vegna eftirstöðva framkvæmdaláns vegna viðhalds og endurbóta á sameigninni að X sem dregin var frá innlausnarverði íbúðarinnar. Í úrskurði húsnæðismálastjórnar er ekki tekið á þessari málsástæðu dánarbúsins en fallist á mat húsnæðisnefndar Reykjavíkur um að inneign dánarbúsins í framkvæmdasjóði sé upp í viðhald sem til fellur í framtíðinni. Máli sínu til stuðnings vísar húsnæðismálastjórn til eigin reglna um að „áætla [beri] seljanda kostnað við innlausn vegna væntanlegs viðhalds fyrir þann tíma, sem hann bjó í íbúðinni, ef ekki hefur verið innheimt gjald í hússjóð til að standa undir slíkum kostnaði“. Niðurstaða húsnæðismálastjórnar er því að vanrækt viðhald seljanda kr. 5.000 sem er hluti íbúðar seljanda í framkvæmdasjóði eigi að fylgja íbúðinni en ekki greiðast út.

Í lið 2 í II. kafla úrskurðar húsnæðismálastjórnar er mat húsnæðisnefndar á vanræktu viðhaldi seljanda á séreign hans kr. 16.000 staðfest. Í lið 6 í framangreindum kafla úrskurðarins er eins og áður er getið fallist á mat húsnæðisnefndar um vanrækt viðhald seljanda kr. 5.000 á sameign sem til fellur í framtíðinni. Kemst húsnæðismálastjórn að þeirri niðurstöðu í úrskurðarorði sínu að vanrækt viðhald á kostnað seljanda sé því samtals kr. 21.000 en frá þeirri fjárhæð beri að draga inneign íbúðarinnar í framkvæmdasjóði kr. 5.000.

Í þessu sambandi tel ég rétt að benda á að hússjóður er sjóður sem eigendur fjöleignarhúss stofna til að standa straum af sameiginlegum útgjöldum, sbr. 1. mgr. 49. gr. laga nr. 26/1994, um fjöleignarhús. Samkvæmt 2. málslið 2. mgr. 49. gr. getur hússjóður bæði verið rekstrar- og framkvæmdasjóður eftir nánari reglum sem húsfundur setur. Í því máli sem hér er til umfjöllunar liggur fyrir að skuld vegna viðgerða á sameigninni að X var dregin frá innlausnarverði íbúðarinnar. Ekki liggur fyrir að framkvæmdasjóði húsfélagsins hafi verið ætlað að taka þátt í greiðslu umrætts framkvæmdaláns. Af úrskurði húsnæðismálastjórnar og svari Íbúðalánasjóðs til mín, dags. 11. ágúst 1999, má ráða að um sé að ræða mat húsnæðisnefndar á vanræktu viðhaldi sem byggt er á reglum húsnæðismálastjórnar. Er því nauðsynlegt að skoða hvort mat húsnæðisnefndar hafi verið lögmætt.

Samkvæmt 4. málslið 1. mgr. 88. gr. laga nr. 97/1993 koma meðal annars vanræksla á viðhaldi, lausaskuldir og ógreidd gjöld til frádráttar greiðslu til seljanda við innlausn félagslegrar íbúðar. Er vanræksla á viðhaldi metin af húsnæðisnefnd í samræmi við reglur húsnæðismálastjórnar um mat á verðgildi endurbóta og viðhalds, sbr. 6. málslið sömu greinar. Í d-lið 1. mgr. 74. gr. reglugerðar nr. 375/1996 kemur fram að sé um vanrækslu á viðhaldi að ræða skuli meta það með sama hætti og endurbætur og kemur sú fjárhæð til frádráttar. Þá kemur fram í 3. mgr. 74. gr. sömu reglugerðar að greiðsla framkvæmdaraðila til seljanda að frádregnum hugsanlegum lausaskuldum og ógreiddum gjöldum sé eignarhluti seljanda. Í 12. og 13. tölulið „Leiðbeininga um mat á ástandi íbúða við innlausn“ sem er í leiðbeiningarriti húsnæðisstofnunar um félagslegt húsnæði sem nefnist „Gæðalýsing á félagslegu íbúðarhúsnæði og mat á íbúðum við innlausn. Leiðbeiningarrit um frágang innanhúss“, sem getið var í kafla 5 hér að framan, kemur fram að við innlausn skuli fara yfir sameign bæði innanhúss og utanhúss og „athuga hvort hún sé í eðlilegu ástandi eða þörf sé á endurbótum“. Þá segir í sömu töluliðum að athuga þurfi hvort hússjóður hafi innheimt gjald af íbúðareiganda til að standa undir hans hluta af viðhaldi utanhúss. Auk þessa kemur fram að „[ef] ástand er lélegt og ekki er fyrir hendi sameiginlegur sjóður til að greiða viðhaldskostnað [skuli] tekið tillit til þess við innlausn og áætluð hlutdeild í kostnaði dregin frá innlausnarverði“. Hvað sem líður greiðslu í hússjóð vegna kostnaðar við viðhald sem eftir á að ráðast í verður að skýra framangreindar reglur þannig að við mat á íbúðum við innlausn þurfi að meta það sjálfstætt hvert sé ástand sameignar og hvort tilefni sé til greiðslu úr hendi íbúðareiganda vegna vanrækslu á viðhaldi. Hugsanleg inneign í hússjóði til að mæta kostnaði við viðhald er síðan liður í uppgjöri. Sé um að ræða vanrækslu á viðhaldi sameignar við innlausn kemur slík inneign til frádráttar því sem íbúðareigandi þarf að greiða en sé ekki talið að um vanrækslu á viðhaldi sé að ræða verður að telja að íbúðareigandi eigi að fá slíka inneign greidda.

Í gögnum málsins liggur fyrir yfirlitsblað undirritað af fulltrúa húsnæðisnefndar Reykjavíkur 27. febrúar 1997, með fyrirvara um samþykki Húsnæðisstofnunar ríkisins, og samþykkt af fulltrúa dánarbúsins með fyrirvara um skuld við hússjóð að upphæð kr. 20.000. Á yfirlitsblaðinu eru tilgreindar viðgerðir upp á samtals 16.000 krónur sem gerðar verði á kostnað seljanda á eldhúsinnréttingu og eldavél. Þá er í liðnum „sameign úti“ tilfærð skuld vegna viðgerða kr. 124.000 en um var að ræða eftirstöðvar láns sem tekið hafði verið vegna viðgerða á sameigninni fyrir nokkrum árum. Á yfirlitsblaðinu er hins vegar ekki fjallað um ástand sameignar við innlausnina eða vikið að umræddri 5.000 kr. inneign í hússjóði. Í útreikningi á eignarhluta seljanda gerðum af starfsmanni húsnæðisnefndar, dags. 6. maí 1997, er heldur ekki getið um umræddar kr. 5.000. Samkvæmt 4. tölulið 45. gr. laga nr. 97/1993, sbr. 8. gr. laga nr. 58/1995, skal húsnæðisstofnun staðfesta útreikninga húsnæðisnefnda við endursölu íbúða. Það gerði stofnunin 13. maí 1997 með athugasemdalausri áritun á áðurnefndum útreikningi húsnæðisnefndar.

Í skýringum húsnæðisnefndar Reykjavíkur til húsnæðismálastjórnar í tilefni af stjórnsýslukæru lögmanns dánarbúsins segir um þennan lið kærunnar: „Inneign í framkvæmdasjóði er talið vera upp í væntanlegt viðhald, en það þarf að safna upp í viðhald þó búið sé að gera við einu sinni.“ Í úrskurði sínum fellst húsnæðismálastjórn á, eins og þar segir, mat húsnæðisnefndar samkvæmt þessum lið og tekur fram að samkvæmt reglum húsnæðismálastjórnar beri að áætla seljanda kostnað við innlausn vegna væntanlegs viðhalds fyrir þann tíma sem hann bjó í íbúðinni ef ekki hefur verið innheimt gjald í hússjóð til að standa undir slíkum kostnaði. Í skýringum sem Íbúðalánasjóður lét mér í té með bréfi, dags. 11. ágúst 1999, og gerð er grein fyrir í kafla III hér að framan, kemur fram að mat húsnæðisnefndar í þessu máli hafi verið staðfest þar sem það hafi verið í samræmi við reynslutölur stofnunarinnar.

Ég fæ ekki séð af gögnum málsins að við yfirtöku húsnæðisnefndarinnar á íbúð dánarbús B að X hafi farið fram mat á ástandi sameignar hússins að innan eða utan og þar með að ástand hennar hafi verið „lélegt“ eins og það er orðað í leiðbeiningarriti húsnæðisstofnunar. Ég tel að án slíks mats verði inneign íbúðareiganda í framkvæmdasjóði ekki tekin upp í „vanrækt viðhald seljanda“. Það er því niðurstaða mín að sú ákvörðun húsnæðisnefndar, sem staðfest var af húsnæðismálastjórn, um að greiða ekki dánarbúi B inneign í framkvæmdasjóði hafi ekki verið byggð á viðhlítandi lagagrundvelli.

7.

Í 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er kveðið á um form og efni úrskurða í kærumálum. Um rökstuðning vísar 4. töluliður ákvæðisins til 22. gr. laganna sem geymir þær lágmarkskröfur sem gerðar eru til rökstuðnings stjórnvaldsákvarðana. Í ákvæðinu segir að í rökstuðningi skuli vísa til þeirra réttarreglna sem ákvörðun stjórnvalds er byggð á. Jafnframt kemur fram að hafi ákvörðun stjórnvalds verið byggð á mati skuli í rökstuðningi greina frá þeim meginsjónarmiðum sem ráðandi voru við matið. Í athugasemdum við 22. gr. frumvarps þess er varð að stjórnsýslulögum nr. 37/1993 segir eftirfarandi:

„Samkvæmt 1. mgr. ber í fyrsta lagi að vísa til þeirrar réttarheimildar sem ákvörðunin byggist á. Almennt væri nægjanlegt að vísa aðeins með hefðbundnum hætti til réttarheimilda, þ.e. til greinar, nafns og númers laga eða reglugerðar. Þyrfti því almennt ekki að taka upp orðréttan texta lagaákvæða. Það er hins vegar ekkert sem mælir á móti því að það sé gert, enda getur það óneitanlega verið mun aðgengilegra fyrir ólöglærða aðila.

Ef ákvörðun byggist á lögskýringu, sem ekki er almennt þekkt á umræddu sviði, ber að gera stuttlega grein fyrir henni.

Ef ákvörðun er byggð á réttarreglu, sem eftirlætur stjórnvaldi mat, er ljóst að tilvísun til slíkrar réttarreglu veitir aðila takmarkaða vitneskju um það hvaða ástæður leiddu til niðurstöðu máls. Af þeim sökum er nauðsynlegt að gera í slíkum tilvikum grein fyrir þeim meginsjónarmiðum sem ráðandi voru við matið.“ (Alþt. 1992-93, A-deild, bls. 3302-3303.)

Þá má ráða af sömu athugasemdum að rökstuðningur stjórnvaldsákvörðunar skuli að jafnaði vera stuttur en þó það greinargóður að aðili geti skilið af lestri hans hvers vegna niðurstaða máls hefur orðið sú sem raun varð á. (Alþt. 1992-93, A-deild, bls. 3303.) Í athugasemdum við 31. gr. segir meðal annars svo:

„[…] gengið er út frá því að gerðar verði meiri kröfur til þess að rökstuðningur í kærumálum verði skýrari og ítarlegri en í málum á fyrsta stjórnsýslustigi. Þetta hefur það í för með sér að það telst ekki nægjanlegur rökstuðningur fyrir úrskurði æðra stjórnvalds í kærumáli að vísa til eða fallast á rökstuðning fyrir hinni kærðu ákvörðun nema sá rökstuðningur fullnægi þeim skilyrðum sem sett eru fyrir rökstuðningi fyrir úrskurðum í kærumálum.“ (Alþt. 1992-93, A-deild, bls. 3310.)

Úrskurði húsnæðismálastjórnar er skipt í þrjá kafla. Öðrum kaflanum, sem fjallar um rökstuðning, er skipt upp í sex liði. Í upphafi hvers liðar er vísað til ákvörðunar húsnæðisnefndar og röksemdir fyrir þeirri niðurstöðu. Þá eru raktar forsendur fyrir niðurstöðu húsnæðismálastjórnar og að lokum er niðurstaðan dregin saman í sérstakt úrskurðarorð. Í forsendum hvers liðar er hvorki sérstök umfjöllun um gildandi reglur né tekin sérstök afstaða á grundvelli þeirra út frá fyrirliggjandi málsatvikum. Þá er ekki vísað til þeirra réttarreglna sem viðkomandi ákvörðun húsnæðismálastjórnar er byggð á. Er einungis vísað almennt til reglna húsnæðismálastjórnar. Að lokum er ekki tekið á öllum málsástæðum dánarbúsins í úrskurðinum. Þannig er ekki tekið á þeirri málsástæðu að óheimilt sé að gera athugasemdir í annarri skoðun skoðunarmanna húsnæðisnefndarinnar, kröfu dánarbúsins um endurgreiðslu á þeim fjármunum sem dánarbúið lagði í vegna nýs gólfteppis eða endurgreiðslu á inneign í framkvæmdasjóð þar sem inneigninni var ekki skuldajafnað við skuld dánarbúsins vegna eftirstöðva framkvæmdaláns sem dregið var frá innlausnarverði íbúðarinnar.

Að framansögðu athuguðu er það niðurstaða mín að rökstuðningur húsnæðismálastjórnar í úrskurði, dags. 25. september 1997, hafi ekki verið í samræmi við reglur sem gilda um rökstuðning úrskurða í kærumálum samkvæmt 31. gr., sbr. 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

8.

Eins og áður er getið skal seljandi félagslegrar íbúðar fá samkvæmt 1. mgr. 88. gr. laga nr. 97/1993, um Húsnæðisstofnun ríkisins, endurgreiddar þær endurbætur sem hann hefur gert á fasteigninni að mati húsnæðisnefndar byggðu á reglum húsnæðismálastjórnar um mat á verðgildi endurbóta og viðhalds. Í athugasemdum við framangreinda grein í frumvarpi því er varð að lögum nr. 97/1993 segir meðal annars:

„Jafnframt þessari breytingu er gert ráð fyrir nýju fyrirkomulagi við mat á verðgildi endurbóta á íbúð. Þegar íbúð kemur til innlausnar skal leggja mat á þær endurbætur (og endurnýjun) sem seljandi kann að hafa kostað til og hefur aukið verðgildi eignarinnar. Einnig skal meta vanrækslu á viðhaldi íbúðarinnar og draga þann kostnað frá eignarhlut seljanda. Lagt er til að húsnæðismálastjórn setji skýrar reglur hér um enda oft um vandmeðfarin mál að ræða. Þannig kveði reglurnar á um verðgildi og endingartíma þeirra byggingarþátta sem í hlut eiga, hvaða þættir skuli teljast til viðhalds og á ábyrgð eigenda og hvaða þættir teljast til endurnýjunar og endurbóta. Eigendum félagslegs húsnæðis verður því vel ljóst hvaða kröfur eru gerðar við innlausn íbúða og þá jafnframt að vanræksla á eðlilegu viðhaldi verður dregin frá eignarhluta við sölu samkvæmt reglunum.“ (Alþt. 1994-95, A-deild, bls. 2820.)

Samkvæmt framansögðu var húsnæðismálastjórn falið að setja skýrar reglur um mat á verðgildi endurbóta og viðhalds til að gera eigendum félagslegra íbúða ljóst hvaða kröfur væru gerðar við innlausn íbúðanna. Við athugun mína á máli þessu hefur komið í ljós að af hálfu húsnæðismálastjórnar, nú Íbúðalánasjóðs, er um efni þessara reglna vísað til leiðbeiningarits sem fyrst var gefið út í janúar 1997 en vikið er að efni þess í kafla 5 hér að framan. Ég tel að sú framsetning sem þar er viðhöfð uppfylli ekki þær kröfur sem gera verður til reglna sem ákvæði 1. mgr. 88. gr. laga nr. 97/1993 miðar við að settar séu um mat á verðgildi endurbóta og viðhalds. Leiðbeiningar og gæðalýsingar ritaðar af arkitekt og tæknifræðingi geta ekki komið í stað reglna sem húsnæðismálastjórn átti að setja. Umrætt efni er einnig óljóst um mörg atriði og örðugt að átta sig á því hvað telst endurbót og hvað sé lagt til grundvallar við slíkt mat. Þá tel ég rétt að benda á að samkvæmt lokamálslið 2. gr. laga nr. 64/1943, um birtingu laga og stjórnvaldaerinda, sbr. lög nr. 95/1994, skal birta í B-deild Stjórnartíðinda „[…] reglur, sem opinberum stjórnvöldum og stofnunum, öðrum er ráðuneytum, er falið lögum samkvæmt að gefa út“. Er það skoðun mín að af þessu ákvæði leiði að rétt hefði verið að framangreindar reglur húsnæðismálastjórnar um mat á verðgildi endurbóta og viðhalds yrðu birtar í B-deild Stjórnartíðinda að því marki sem þær komu til eftir gildistöku laga nr. 58/1995.

Samkvæmt ákvæði II til bráðabirgða, sbr. ákvæði I til bráðabirgða, í lögum nr. 44/1998, um húsnæðismál, heldur 1. mgr. 88. gr. laga nr. 97/1993 gildi sínu eftir gildistöku fyrstnefndu laganna. Með vísan til 54. gr. laga nr. 44/1998 tel ég rétt að beina því til stjórnar Íbúðalánasjóðs að hún sjái til þess að settar verði reglur um mat á verðgildi endurbóta og viðhalds á grundvelli 1. mgr. 88. gr. laga nr. 97/1993 og að þær verði birtar í B-deild Stjórnartíðinda.

V.

Niðurstaða.

Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða mín að ekki sé tilefni til að gera athugasemdir við þá ákvörðun húsnæðisnefndar Reykjavíkur við útreikning á greiðslu til dánarbús B vegna íbúðar nr. 0102 að X, sem staðfest var af húsnæðismálastjórn, að fyrna eignarhlut dánarbúsins um brot úr ári. Þá tel ég ekki tilefni til þess að gera athugasemd við þá niðurstöðu í úrskurði húsnæðismálastjórnar, dags. 25. september 1997, að fallast ekki á endurgreiðslu kostnaðar sem hlaust af lagningu nýs gólfteppis. Hins vegar er það niðurstaða mín að úrlausnir ofangreindra stjórnvalda sem varða annars vegar mat á því að skilrúm í íbúðinni hafi ekki verið endurbót og hins vegar endurgreiðslu inneignar í framkvæmdasjóð hafi ekki verið byggðar á viðhlítandi lagagrundvelli. Þá er það niðurstaða mín að framangreindur úrskurður húsnæðismálastjórnar á kæru dánarbús B, uppfylli ekki skilyrði 31. gr., sbr. 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 um efni rökstuðnings. Að síðustu er það niðurstaða mín að húsnæðismálastjórn hafi borið að setja og birta reglur þær sem henni var skylt að setja samkvæmt 1. mgr. 88. gr. laga nr. 97/1993 um verðgildi endurbóta og viðhalds í B-deild Stjórnartíðinda.

Eftir að umfjöllun húsnæðismálastjórnar um mál þetta lauk hafa tekið gildi ný lög um húsnæðismál, nr. 44/1998. Samkvæmt þeim lögum eru Húsnæðisstofnun ríkisins og húsnæðismálastjórn lagðar niður og úrskurðarvald á æðra stjórnsýslustigi er varða ágreining vegna ákvarðana stjórnar Íbúðalánasjóðs og húsnæðisnefnda samkvæmt lögunum fært til kærunefndar húsnæðismála. Lögin kveða hins vegar ekki á um það hvert beina skuli ósk um endurupptöku mála sem úrskurðuð voru af húsnæðismálastjórn fyrir gildistöku laganna. Það er hins vegar meginregla, sbr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, að aðili máls skuli eiga þess kost að kæra stjórnvaldsákvörðun til æðra stjórnvalds til þess að fá hana fellda úr gildi eða henni breytt nema annað leiði af lögum eða venju. Það eru því tilmæli mín til stjórnar Íbúðalánasjóðs að hún sjái til þess að tveir síðastnefndu þættir úrskurðar húsnæðismálastjórnar verði enduruppteknir af til þess bærum aðila, komi fram ósk um það frá A eða öðrum þeim sem hefur lögmætra hagsmuna að gæta, og að meðferð málsins verði þá hagað í samræmi við þau sjónarmið sem fram koma í áliti þessu. Þá eru það tilmæli mín til stjórnar Íbúðalánasjóðs að hún sjái til þess, sbr. 54. gr. laga nr. 44/1998, að reglur samkvæmt 1. mgr. 88. gr. laga nr. 97/1993 verði settar og birtar í B-deild Stjórnartíðinda.

VI.

Með bréfi til Íbúðalánasjóðs, dags. 27. febrúar 2001, óskaði ég eftir upplýsingum um hvort A hefði leitað til sjóðsins á ný og þá hvort einhverjar ákvarðanir hefðu verið teknar af því tilefni. Ennfremur óskaði ég eftir upplýsingum um hvort reglur samkvæmt 1. mgr. 88. gr. laga nr. 97/1993, um Húsnæðisstofnun ríkisins, hefðu verið settar og birtar.

Samkvæmt upplýsingum frá Íbúðalánasjóði leitaði A eftir endurupptöku máls síns og hafði sjóðurinn framsent erindið til kærunefndar húsnæðismála. Tekið var fram að unnið væri að því að setja reglur samkvæmt 1. mgr. 88. gr. laga nr. 97/1993.

VII.

Í framhaldi af áliti mínu barst mér með bréfi kærunefndar húsnæðismála, dags. 18. júní 2001, afrit af úrskurði hennar, dags. sama dag. Í úrskurðarorði segir svo:

„Kærunefnd húsnæðismála leggur fyrir félagsmálaráð Reykjavíkurborgar að láta meta hver er líklegur kostnaður við að koma upp skilrúmi svipaðrar gerðar og um er deilt í málinu. Í kjölfarið verði dánarbúinu greidd sú upphæð sem metin er til kostnaðar við að reisa skilrúmið, þar sem litið er svo á að í byggingu skilrúmsins hafi falist heimilar endurbætur á húsnæðinu.

Jafnframt er því beint til félagsmálaráðs Reykjavíkurborgar að falla frá kröfu um að fá inneign í framkvæmdasjóði að upphæð kr. 5.000 kr. og endurgreiða dánarbúinu þá upphæð.”