A, sem starfað hafði sem forstöðumaður á vegum hins opinbera, kvartaði 2. ágúst 1988 yfir því að hann hefði ekki fengið afhentar skýrslur, sem sálfræðingar höfðu samið og hann taldi geyma persónulegar upplýsingar um sig. Ég ritaði félagsmálaráðherra bréf 26. ágúst 1988 og óskaði eftir upplýsingum ráðuneytisins um málið. Með bréfi ráðuneytisins 9. september 1988 voru umræddar skýrslur sendar mér og gerð grein fyrir því, að skýrsluhöfundar hefðu gefið viðmælendum sínum loforð um að viðtöl, er þeir höfðu átt við þá í tilefni af skýrslugerðinni, yrðu ekki birt opinberlega, heldur eingöngu ætluð til afnota fyrir þá og stjórn umræddrar starfsemi. Orðrétt sagði í bréfi ráðuneytisins:
„Ráðuneytið leggur það í hendur umboðsmanns Alþingis að meta hvort rétt sé að birta málsaðilalaðilum umræddar skýrslur í heild sinni ...“
Ég ritaði ráðuneytinu bréf 20. september 1988, þar sem ég gerði grein fyrir því, að mér væri ekki alveg ljóst, hvort ráðuneytið hefði tekið einhverja ákvörðun varðandi afhendingu umræddra skýrslna og benti á að slík ákvörðun væri forsenda þess, að ég tæki málið til meðferðar, og ráðuneytið gæti ekki falið mér að ákveða afhendingu umræddra skýrslna. Ég tók fram, að væri það eða yrði niðurstaða ráðuneytisins að verða við beiðni A um umræddar skýrslur, teldi ég afskiptum mínum af þessari kvörtun lokið, en óskaði eftir því að ég yrði látinn vita um þá afgreiðslu. Ef um synjun yrði að ræða, þá óskaði ég eftir rökstuðningi ráðuneytisins fyrir þeirri niðurstöðu. Um áramótin 1988/1989 hafði ég ekki fengið upplýsingar frá ráðuneytinu um afgreiðslu málsins.
I. Kvörtun.
Hinn 2. ágúst 1988 lagði A fram kvörtun út af því, að honum hefði verið neitað um aðgang að tveimur skýrslum, sem samdar voru af B, félagsráðgjafa, og C, sálfræðingi, fyrir stjórn X, verndaðs vinnustaðar, en þar hafði A áður gegnt starfi framkvæmdastjóra. Beindi A kvörtun sinni að félagsmálaráðuneytinu, sem fer með málefni verndaðra vinnustaða skv. lögum nr. 41/ 1983 um málefni fatlaðra. Taldi A, að skýrslurnar geymdu persónulegar upplýsingar um sig, sem fengnar hefðu verið með samtölum við þann hluta starfsfólks vinnustaðarins, sem bæri til sín óvildarhug. A taldi ennfremur, að skýrslnanna hefði verið aflað gegn vilja sínum og að sér hafi ekki verið gefinn kostur á að koma á framfæri sjónarmiðum sínum. Hélt A því fram, að skýrslurnar hefðu síðan verið lagðar til grundvallar uppsögn sinni hjá X.
C, sálfræðingur, og B, félagsráðgjafi, voru fengin af stjórn vinnustaðarins til þess að vera ráðgefandi um innra starf bæði varðandi samskipti almennt milli starfsmanna og milli þeirra og yfirmanna, svo og við mat og endurmat á störfum fatlaðra og markmiðum með dvöl þeirra á vinnustaðnum. Sumarið 1987 áttu B og C viðtöl við yfirmenn og öryrkja, er störfuðu á vinnustaðnum. B og C skiluðu tveimur skýrslum um störf sín. Var sú fyrri dagsett 15. júlí 1987 og sú síðari 6. október s.á.
Með bréfi haustið 1987 sagði stjórn vinnustaðarins A upp störfum.
Fram kom í máli þessu, að A hafði reynt að fá umræddar skýrslur hjá þeim B og C. Í bréfi B og C til A í maí 1988 kom fram, að skýrslurnar hefðu verið unnar skv. beiðni stjórnar vinnustaðarins og væru því eign hennar. Viðtölin hefðu verið á grundvelli yfirlýsingar þeirra þess efnis, að enginn fengi aðgang að þeim upplýsingum, sem aflað yrði, nema yfirstjórn vinnustaðarins (stjórn, svæðisstjórn og e.t.v. ráðuneytið). Þess vegna gætu þau ekki afhent A skýrslurnar. A leitaði einnig eftir því við stjórn vinnustaðarins að hann fengi skýrslurnar en var synjað, þar sem skýrslurnar fjölluðu um viðkvæm einkamál. Loks synjaði félagsmálaráðuneytið beiðni A um afhendingu skýrslnanna.
II. Athugun umboðsmanns Alþingis.
Í ársskýrslu umboðsmanns Alþingis fyrir árið 1988, bls. 21, er gerð grein fyrir bréfaskiptum mínum og félagsmálaráðuneytisins, sem vörðuðu fyrirspurn mína, hvort ráðuneytið hefði tekið einhverja ákvörðun um afhendingu skýrslnanna og vísast til þess, sem þar segir. Hinn
14. febrúar 1989 ritaði ég félagsmálaráðuneytinu á ný bréf. Ég óskaði þar eftir því að fá vitneskju um afgreiðslu málsins og hefði A ekki enn fengið afgreiðslu, óskaði ég eftir upplýsingum um ástæður þess.
Í svarbréfi félagsmálaráðuneytisins, dags.16. febrúar 1989, sagði:
„Í framhaldi af bréfum yðar 20. september sl. og 14. febrúar sl. varðandi ósk A um að fá afhenta skýrslu sem unnin var að beiðni stjórnar verndaðs vinnustaðar í Y-kaupstað af þeim B, félagsráðgjafa og C, sálfræðingi, sem og með vísan til bréfs þessa ráðuneytis, dags. 9. september 1988, skal eftirfarandi upplýst:
Umræddar skýrslur voru unnar fyrir stjórn verndaðs vinnustaðar í Y-kaupstað en ekki fyrir þetta ráðuneyti.
Með úrskurði fógetaréttar Y-kaupstaðar var synjað beiðni A um að vera settur inn í umráð framangreindrar skýrslu úr höndum stjórnarformanns verndaðs vinnustaðar í Y-kaupstað. Rökstuðningur fyrir synjun var að A hefði ekki sýnt fram á nein þau skjöl eða lagafyrirmæli sem styðji rétt hans til umræddrar skýrslu. Þótti eðlilegra að krafa um afhendingu skýrslu væri höfð uppi við almenna dómstóla.
Stjórn verndaðs vinnustaðar í Y-kaupstað hefur ekki viljað afhenda ofangreinda skýrslu þar sem hún fjallar um viðkvæm einkamál fjölmargra aðila.
Ráðuneytið telur í ljósi framangreinds ekki unnt að afhenda ofangreinda skýrslu, þar sem að með því yrði brotinn trúnaður við þá aðila sem skýrslan nær til og að ekki verður séð að lagafyrirmæli séu um afhendingu skýrslu sem þessarar.
A hefur stefnt félagsmálaráðherra fyrir Hæstarétt vegna áfrýjunar ofangreinds fógetaúrskurðar. ...“
Hinn 26. apríl 1989 ritaði ég félagsmálaráðherra bréf um að ég stefndi að því að ljúka máli þessu með álitsgerð, sbr.10. gr. Iaga nr.13/1987 um umboðsmann Alþingis, og að sú álitsgerð myndi þá fjalla um skýrslur þeirra B og C ásamt bréfum, dags.15. júlí og 6. október 1987, sem skýrslunum fylgdu. Ennfremur gaf ég ráðuneytinu kost á að gefa viðbótarskýringar í máli þessu, sbr. 9. gr. laga nr.13/1987, ef það sæi ástæðu til.
III. Niðurstaða.
Í niðurstöðu álits míns, dags. 30. júní 1989, sagði svo:
„A var, eins og áður greinir, framkvæmdastjóri ... Er þar um að ræða stofnun fyrir fatlaða, er telst til verndaðra vinnustaða í skilningi 10. tölul. 1. mgr. 7. gr. laga nr. 41/1983 um málefni fatlaðra og starfar eftir þeim lögum. Samkvæmt lögum nr. 41/1983 fer félagsmálaráðuneytið með málefni fatlaðra að öðru leyti en því, að tilteknir málaflokkar heyra undir menntamálaráðuneytið og heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytið, sbr. 3. gr. laganna. Sérstök nefnd, kölluð stjórnarnefnd, fer með yfirstjórn málefna fatlaðra, sbr. 3. mgr. 3. gr. laga nr. 41/1983. Þá er landinu skipt í átta starfssvæði og starfar 7 manna svæðisstjórn á hverju svæði, sbr. 4. og 5. gr. laga nr. 41/1983. ...
[Umræddar skýrslur] geyma meðal annars frásagnir af því, hvernig A hafi komið fram í samskiptum sínum við starfsmenn og hver viðhorf hafi þar komið fram af hans hálfu. Í skýrslunum eru staðhæfingar um, hvaða sjónarmiðum A hafi fylgt í starfi og hvernig hann hafi rækt störf sín. Greint er frá áliti starfsfólks á A og loks er í skýrslunum sagt frá ýmsum svörum A við spurningum skýrsluhöfunda. Ekki liggur fyrir, hvort eða hve miklu máli umræddar skýrslur skiptu, er stjórn vinnustaðarins ákvað að segja A upp störfum. Ljóst er hins vegar að þær geyma upplýsingar og staðhæfingar, er varða viðhorf, framkomu og störf A, auk ýmissa annarra atriða. Að mínum dómi er ótækt, að stjórnvöld afli og varðveiti slíkar upplýsingar, er varða ákveðinn einstakling alveg sérstaklega, án þess að sá einstaklingur, sem þar á í hlut, eigi kost á að kynna sér þær. Geta einstaklingar oft átt augljósa hagsmuni af því að fá slíkum upplýsingum hnekkt eða gefa af sinni hálfu skýringar, sem slíkar upplýsingar gefa tilefni til. Meginreglan hlýtur því að vera sú, að einstaklingar geti krafist þess að fá að kynna sér gögn, sem eru í vörslum stjórnvalda og varða þá sérstaklega með þeim hætti, er hér hefur verið lýst. Þessi meginregla hefur komið fram í lögum frá síðari árum, sbr. IV. kafla laga nr. 39/1985 um kerfisbundna skráningu á upplýsingum, er varða einkamálefni og 16. gr. læknalaga nr. 53/1988.
Niðurstaða mín er sú, að skylt sé að afhenda A skýrslur þær, sem ræðir um í máli þessu, að því leyti sem þær varða A. Hefur ekki komið fram, að rétt sé að takmarka rétt A til að kynna sér þær af tilliti til mikilvægra hagsmuna opinberra aðila eða einkaaðila. Er A heimilt að beina þeirri kröfu að félagsmálaráðuneytinu, þar sem eintök af skýrslunum eru í vörslum þess og skýrslnanna var aflað af aðila, sem starfar í skjóli laga nr. 41/1983.
Ég legg áherslu á, að umræddur réttur manna til að kynna sér upplýsingar, er þá varða, ræðst af almennum réttarreglum. Frá þeim meginreglum getur hins vegar verið rétt að víkja af tilliti til hagsmuna einkaaðila eða opinberra aðila, ef ríkar ástæður eru til. Umfram slíkar undantekningar geta stjórnvöld eða starfsmenn þeirra hins vegar ekki gefið fyrirheit um eða ákveðið með öðrum hætti að víkja frá umræddum meginreglum um heimild manna til að kynna sér gögn, er þá varða.“
IV. Viðbrögð stjórnvalda.
Félagsmálaráðuneytið tilkynnti A með bréfi, dags. 25. júlí 1989, að þar sem A hefði stefnt félagsmálaráðherra fyrir dómstóla til afhendingar framangreindra skýrslna og dómur hefði ekki gengið, teldi ráðuneytið eftir atvikum rétt að biða niðurstöðu Hæstaréttar á málinu.
V.
Hinn 7. maí 1990 barst mér afrit bréfs, er félagsmálaráðuneytið sendi A í tilefni af bréfi hans og álits míns í ofangreindu máli. Í bréfinu sagði:
„Að fengnu áliti Umboðsmanns Alþingis 30. júní 1989 sem sagði í niðurstöðu sinni að „skylt sé að afhenda [A] skýrslur þær, sem ræðir um í máli þessu, að því leyti sem þær varða [A]“, taldi ráðuneytið sam semt áður eðlilegt að bíða niðurstöðu Hæstaréttar í málinu nr. 425/1988 ... er varðaði afhendingu umræddra skýrslna.
Niðurstaða Hæstaréttar var eins og yður er kunnugt að vísa málinu frá. Hæstiréttur taldi að málið snérist um vörslu stjórnar eða stjórnarformanns [X verndaðs vinnustaðar] á hinni umdeildu skýrslu. Ekki nægði að stefna ráðherra einum við áfrýjun málsins.
Eins og áður hefur komið fram í bréfaskiptum við yður og Umboðsmann Alþingis þá var viðmælendum þeirra [B] og [C] lofað að viðtölin yrðu hvergi birt opinberlega, þau væru aðeins ætluð skýrslusemjendum og stjórn [X]. Ráðuneytið telur sig því ekki geta afhent viðtölin, en telur hins vegar í ljósi álits Umboðsmanns Alþingis rétt að afhenda yður bréf dags. 15. júlí 1987 til stjórnar [X] ásamt skýrslu um aðstöðu öryrkja á [X] og tillögur til úrbóta. Ennfremur bréf dags. 6. október 1987 ásamt skýrslu No 2 um [X]. Hinn hluti skýrslnanna hefur að geyma hluta af viðtölum og er þar ekki unnt að greina að þann hluta er varðar yður og svo aðra viðmælendur, og telur ráðuneytið sér af framangreindum ástæðum ekki unnt að afhenda þær.“