Álit

I. Kvörtun og málavextir.

A leitaði til mín 30. mars 1989 og kvartaði yfir því að honum hefði verið gert að greiða söluskatt af afnotagjöldum kapalkerfis, sem notað var til að dreifa sjónvarpsefni í sveitarfélaginu X. Með ákvörðunum skattstjóra var A gert að greiða söluskatt af afnotagjöldum kapalkerfisins frá því á árinu 1983, þar til honum var veitt útvarpsleyfi 1. október 1987 skv. útvarpslögum nr. 68/1985. Hafði skattstjóri m.a. af því tilefni kveðið upp úrskurð 4. desember 1986 vegna söluskattsskila A á árunum 1984 og 1985. A sótti um leiðréttingu á greiðslu söluskattsins, þar sem hann taldi sig eiga að njóta þeirrar undanþágu frá greiðslu söluskatts, sem veitt hafði verið frá afnotagjöldum útvarps og sjónvarps, en fékk synjun með bréfi fjármálaráðuneytisins, dags. 11. apríl 1988. Í bréf ráðuneytisins sagði:

„Til svars erindinu tekur ráðuneytið fram að söluskatt ber ekki að innheimta af afnota- eða áskriftargjöldum þeirra útvarpsstöðva sem útvarpsleyfi hafa. Á sama hátt njóta framangreindar útvarpsstöðvar ákvæða auglýsingar nr. 69/1988 um niðurfellingu aðflutningsgjalda og söluskatts af ýmsum aðföngum til samkeppnisiðnaðar. Í erindi yðar kemur fram að þér hafið fengið leyfi til útvarpsrekstrar. Samkvæmt því eiga ofangreindar reglur við um útvarpsstarfsemi yðar frá sama tíma og útvarpsleyfið gildir. Þær eiga hins vegar ekki við um útvarpsstarfsemi þá sem þér stunduðuð fram að því að þér fenguð nefnt útvarpsleyfi. Því getur ekki orðið um neinar leiðréttingar í þessum efnum vegna þeirrar útvarpsstarfsemi sem þér stunduðuð án tilskilinna leyfa.“

II. Athugun umboðsmanns Alþingis.

Hinn 3. maí 1989 ritaði ég fjármálaráðherra bréf og mæltist til þess að fjármálaráðuneytið skýrði viðhorf sitt til kvörtunar A, sbr. 9. gr. laga nr. 13/1987 um umboðsmann Alþingis. Jafnframt óskaði ég eftir skýringum ráðuneytisins á því, á hverju það byggðist, að skylda til greiðslu söluskatts af umræddum afnotagjöldum réðist af því, hvort aðili hefði haft útvarpsleyfi eða ekki.

Í svarbréfi fjármálaráðuneytisins þann 26. júlí 1989 sagði:

„...Eins og kunnugt er hafði ríkisútvarpið allt til 1. janúar 1986 einkarétt á útvarpi sbr. 2. gr. laga nr. 19/1971 og 39. gr. laga nr. 68/1985. Útvarpsrekstur hérlendis í höndum annarra fram til ofangreinds tímamarks var samkvæmt nefndum lagaákvæðum í öllum, tilvikum ólögmætur. Í þessu sambandi nægir að nefna dóma hæstaréttar frá árinu 1987, bls. 748 og bls. 757. Frá 1. janúar 1986 var útvarpsrekstur annarra en ríkisins hins vegar heimilaður gegn vissum skilyrðum, sbr. 3. gr. hinna nýju útvarpslaga nr. 65/1985.

Skattyfirvöld hafa ætíð litið svo á að einungis lögmæt starfsemi geti notið undanþága frá söluskattsskyldu samkvæmt söluskattslögum. Á sama hátt hefur ráðuneytið í samráði við önnur skattyfirvöld markað þá stefnu að undanþáguákvæði í lögum og reglugerðum um söluskatt taki að öllu jöfnu ekki til þeirra, sem starfsemina stunda án tilskilinna leyfa og réttinda. Stefnu þessa markar ráðuneytið m.a. á grundvelli heimilda í 6. gr. og 7. gr. sbr. 20. gr. söluskattslaga, sem frá upphafi hafa kveðið á um að ráðherra setji nánari reglur um það, er undir undanþáguákvæði laganna fellur. Stefnumörkun þessi á sér svo augljósar forsendur að ekki þykir þörf á að ræða þær frekar.

Afnotagjöld útvarps hafa verið undanþegin söluskatti allt frá árinu 1966. Eins og áður segir gat enginn annar en ríkisútvarpið eðli málsins samkvæmt notið undanþágunnar fram að 1. janúar 1986 þar sem það hafði óumdeildan einkarétt á útvarpsrekstri. Slíkur rekstur af hálfu annarra var því ólögmætur. Þá hefur ráðuneytið litið svo á að útvarpsrekstur eftir framangreint tímamark án tilskilinna leyfa sé og hafi verið ólögmætur, sbr. 1. kafli nýju útvarpslaganna nr. 68/1985. Af þessum sökum kom ekki til greina af þess hálfu að fallast á beiðni ... [A] um leiðréttingu á söluskattsskilum hans frá upphafi útvarpsrekstrar hans og þangað til að hann fékk tilskilin leyfi, sbr. ljósrit af svari ráðuneytisins við beiðni hans á sínum tíma. Í því efni breytti engu þó bent væri á ólögmæta útvarpsstarfsemi sem sögð var stunduð annars staðar á landinu án þess að greiða söluskatt. Ábendingum ... [A] um að sambærileg útvarpsstarfsemi væri stunduð annars staðar á landinu án greiðslu söluskatts kom ráðuneytið á sínum tíma hins vegar til réttra aðila til nánari athugunar. ...“

III. Niðurstaða.

Í niðurstöðu álits míns, dags. 21. desember 1989, sagði svo:

„Álit þetta fjallar eingöngu um þá ákvörðun fjármálaráðuneytisins, að synja A um „leiðréttingu“ á söluskatti af afnotagjöldum kapalkerfisins.

Hinn 15 . september 1966 sendi fjármálaráðuneytið menntamálaráðuneytinu svohljóðandil bréf:

„Hér með tilkynnist menntamálaráðuneytinu að ráðuneytið hefir ákveðið að fella niður söluskatt af afnotagjöldum af útvarpstækjum frá og með 1. október n.k. Ennfremur hefir ráðuneytið ákveðið að innheimta ekki söluskatt af væntanlegum afnotagjöldum af sjónvarpstækjum.“

Í samræmi við þessa ákvörðun, sem væntanlega hefur verið byggð á 1. mgr. 20. gr. laga nr. 10/1960 um söluskatt, hafa afnotagjöld útvarps og sjónvarps verið undanþegin söluskatti frá árinu 1966.

Í svörum fjármálaráðuneytisins í bréfum, dags. 11. apríl 1988 og 26. júlí 1989, kemur fram, að það telur, að allt til þess tíma, er A fékk útvarpsleyfi hinn 1. október 1987, hafi útvarpsrekstur hans í formi kapalkerfis verið ólögmætur. Af þeim sökum telur ráðuneytið, að ekki hafi verið skilyrði til þess að A nyti áðurgreindrar undanþágu frá greiðslu söluskatts af afnotagjöldum vegna móttöku á sjónvarpsefni, sem hann sendi út.

Í þessu tilviki rís vafi um heimild til að heimta söluskatt af endurgjaldi fyrir þjónustu, sem talin er fara í bága við lög. Með hliðsjón af þessum vafa tel ég, að fjármálaráðherra hefði í tilefni af beiðni A um leiðréttingu á álögðum söluskatti, átt að nota heimild þá, sem honum er veitt í 4. mgr. 13. gr. laga nr. 10/1960 um söluskatt, til að skjóta ákvörðun skattstjóra til ríkisskattanefndar, enda var ráðherra í því efni ekki bundinn af ákvæði laganna um kærufresti. Verður hér og að taka tillit til þess, að kærufrestur fyrir söluskattsskylda aðila til að kæra til ríkisskattanefndar er samkvæmt 3. mgr. 13. gr. nefndra laga mjög stuttur. Fresturinn er 15 dagar frá dagsetningu úrskurðar skattstjóra og sérstakur frestur er í 14. gr. sömu laga um að bera megi ágreining um skattskyldu og skatthæð undir dómstóla innan 6 mánaða frá því að ríkisskattanefnd úrskurðaði málið. Samkvæmt orðalagi nefndrar 14. gr. er ekki ótvírætt, að slík mál verði borin undir dómstóla, án þess að áður hafi verið aflað úrskurðar ríkisskattanefndar um málið. Ég tel því rétt, að fjármálaráðherra beiti heimild 4. mgr. 13. gr. laga nr. 10/1960 ekki eingöngu í þágu hagsmuna ríkissjóðs, heldur eigi hann einnig að hafa frumkvæði að því að mál fái endanlega úrlausn innan stjórnsýslunnar, ef verulegur vafi rís um túlkun skattstjóra á heimildum til álagningar söluskatts. Í máli A var um slíkan vafa að ræða og það eru því tilmæli mín, að fjármálaráðherra taki beiðni A skv. bréfi hans til fjármálaráðuneytisins, dags. 10. desember 1988, til meðferðar að nýju og skjóti ákvörðunum skattstjóra til ríkisskattanefndar, þ.m.t. úrskurði frá 4. desember 1986.

Það er ósk mín, að mér verði gerð grein fyrir afstöðu fjármálaráðherra til ofangreindra tilmæla.“

IV. Viðbrögð stjórnvalda.

Í tilefni af áliti mínu í ofangreindu máli ritaði fjármálaráðuneytið mér bréf, dags. 22. janúar 1990, þar sem eftirfarandi koma m.a. fram:

„Í áliti yðar kemur fram að þér teljið rétt að fjármálaráðuneytið beiti heimild 4. mgr. 13. gr. laga nr. 10/1960, um söluskatt, og skjóti ákvörðun skattstjóra til ríkisskattanefndar.

Ráðuneytið telur ekki rétt, a. m. k. ekki að svo stöddu, að nota heimild 4. mgr. 13. gr. laga nr. 10/1960. Hins vegar vill ráðuneytið benda á að [A] getur sent skatterindi til ríkisskattstjóra, en ríkisskattstjóri getur á grundvelli 3. mgr. 101. gr. laga nr. 75/1981 um tekjuskatt og eignarskatt, sbr. 28. gr. laga nr. 10/1960, um söluskatt breytt ákvörðun skattstjóra um skattstofn eða skattálagningu.“

Í maí 1991 sendi A mér úrskurð ríkisskattstjóra í máli hans, dags. 16. maí 1991. Ríkisskattstjóri féllst á að taka mál A upp til ákvörðunar á ný. Vísaði ríkisskattstjóri í því sambandi til 3. mgr. 101. gr. laga nr. 75/1985, sbr. 3. mgr. 16. gr. laga nr. 10/1960. Niðurstaða ríkisskattstjóra var sú, að fella niður sölugjald A fyrir söluskattstímabilin október 1987 til og með febrúar 1988 og endurgreiða A það, að því leyti sem hann hefði ekki þegar talið sölugjald vegna vörukaupa til frádráttar skattskyldri sölu. Þá tók ríkisskattstjóri fram, að samkvæmt söluskattslögum væru viðskiptamenn A réttir viðtakendur endurgreiðslu þess sölugjalds, sem A innheimti umfram lagaskyldu. Samkvæmt úrskurðinum var kærufrestur til ríkisskattstjóra 15 dagar. Samkvæmt upplýsingum frá í janúar 1992 hafði A ekki kært nefndan úrskurð ríkisskattstjóra.