Álit

I. Kvörtun og málavextir.

Fanginn A leitaði til mín með skriflegri kvörtun, er mér barst 30. ágúst 1989. Laut kvörtun hans að því í fyrsta lagi, hvernig skoðun á persónulegum pósti fanga frá öðrum en opinberum aðilum eða til og frá lögmönnum væri framkvæmd. Í öðru lagi kvartaði A yfir því, að fangaverðir hlustuðu jafnan á símtöl fanga við sína nánustu. Í þriðja lagi taldi A kaupgreiðslur til fanga vegna vinnu í fangelsi ekki sanngjarnar. Í fjórða lagi óskaði A eftir því, að ég tæki til athugunar, hvort niðurlag 26. gr. laga nr. 48/ 1988 um fangelsi og fangavist „stangist ekki á við önnur lög og alþjóðasamþykktir.“

A sagði í kvörtun sinni, að svo virtist sem fangelsisyfirvöldum þætti ávallt ástæða til að opna og ritskoða allan persónulegan póst, sem föngum bærist, nema þann póst, sem merktur væri sérstaklega að væri frá lögmönnum eða opinberum aðilum Að því er varðar símtöl til og frá fanga, þá hlustaði fangavörður undantekningarlaust á þau, að undanskildum samtölum fanga við lögmann. A vísaði til 18. og 19. gr. laga nr. 48/1988 um fangelsi og fangavist og 72. gr. stjórnarskrárinnar um prentfrelsi. Í 18. gr. laga nr. 48/1988 er kveðið svo á, að fanga sé heimilt að senda og taka við bréfum. Heimilt sé að rannsaka bréf, ef ástæða þyki til. Þá segir, að bréf til og frá fanga megi stöðva, ef innihald þess gefi tilefni til og skuli tilkynna sendanda um stöðvun bréfs. Mælt er fyrir um, að bréf til og frá yfirvöldum og lögmönnum fanga skuli ekki rannsökuð. Þá segir, að fanga sé heimilt að taka við öðrum sendingum skv. nánari reglum. Heimilt sé að rannsaka allar sendingar til og frá fanga. Í 19. gr. laga nr. 48/1988 er mælt svo fyrir, að fangi eigi rétt á símtölum við aðila utan fangelsis að því marki, sem aðstæður leyfi í fangelsinu. Þá er svo mælt fyrir, að heimilt sé að hlusta á símtöl við fanga, og sé símtal hlustað, skuli það gert með vitneskju hans.

Varðandi vinnulaun vísaði A til 13. gr. laga nr. 48/1988, þar sem svo væri kveðið á, að við ákvörðun launa fanga bæri að taka tillit til arðsemi vinnunnar og launa á almennum vinnumarkaði. Greindi A frá því, að vinnutími fanga væri 3 tímar á dag virka daga. Tímakaup væri kr. 75,- fyrir hverja klukkustund. Auk þess fengju fangar svokallaða dagpeninga hvort heldur þeir væru við vinnu eða ekki. Væru dagpeningar kr. 80,- á dag. Væru þeir ætlaðir fyrir nauðsynjum svo sem tóbaki, hreinlætisvörum og slíku. A gat þess að fyrir nokkrum árum hefðu fangalaun verið álíka og lægstu taxtar Dagsbrúnar en smám saman hefðu þau rýrnað og væru meðallaun fanga nú kr. 2.000,- til 2.500,- á viku.

Til stuðnings kvörtun sinni út af niðurlagsákvæði 26. gr. laga nr. 48/1988 tók A fram, að í þessu ákvæði virtist forstöðumanni fangelsisins vera gefið vald í hendur, þannig að hann gæti lengt fangelsisvist um allt að þriðjung og virtist geta þar af leiðandi breytt þeim dómum, sem kveðnir væru upp af dómstólum.

II. Athugun umboðsmanns Alþingis.

Við upphaf athugunar minnar á kvörtun A óskaði ég eftir upplýsingum dómsmálaráðuneytisins um eftirfarandi atriði, eins og segir í bréfi mínu til ráðuneytisins, dags. 13. september 1989:

„a) Í 13. gr. laga nr. 48/1988 um fangelsi og fangavist eru ákvæði um vinnu fanga og laun fyrir hana. Samkvæmt 3. mgr. skal við ákvörðun launa til fanga „tekið tillit til , arðsemi vinnunnar og launa á almennum vinnumarkaði.“ Ég leyfi mér að óska eftir upplýsingum um, hvort settar hafi verið nánari reglur um upphæð launa til fanga eftir gildistöku laga nr. 48/1988, sbr. 37. gr. almennra hegningarlaga nr. 19/1940, og hver séu laun fanga nú, og við hvaða laun á almennum vinnumarkaði sé miðað. Þá óska ég eftir upplýsingum um, hvort ákvæði 1.-3. mgr. 14. gr. reglugerðar nr. 260/1957 um fangavist séu enn í gildi.

b) Hvaða ákvarðanir hafa verið teknar um greiðslu dagpeninga til fanga skv. 8. mgr. 13. gr. laga nr. 48/1988 og hvaða sjónarmið voru höfð í huga við ákvörðun um fjárhæð þeirra?

c) Hafa verið settar nánari reglur eða fangavörðum gefin fyrirmæli um, hvernig framkvæma eigi heimild til að rannsaka bréf til og frá fanga, sbr. 18. gr. laga nr. 48/ 1988, og til að hlusta á símtöl við fanga, sbr. 19. gr. laga nr. 48/1988?“

Ráðuneytið svaraði erindi mínu með svohljóðandi bréfi, dags. 3. október 1989:

„Varðandi liði a og b í framangreindu bréfi skal upplýst að ekki hafa enn verið settar reglur um laun og dagpeninga til fanga eftir gildistöku laga nr. 48/1988.

Vinnuaðstaða fyrir fanga er einungis í tveimur fangelsum þ.e. á Litla-Hrauni og Kvíabryggju, en ekki hefur tekist að halda upp fullri dagvinnu á þessum stöðum. Á Litla-Hrauni er meðalvinnudagur 3,5 klst. en á Kvíabryggju er hann mjög breytilegur eftir því hvort hráefni til fiskvinnslu sem rekin er fæst.

Á Litla-Hrauni gilda þær reglur að allir fangar fá 80 kr. á dag í dagpeninga alla daga vikunnar, nema þegar þeir eru í innilokun vegna agabrota eða í fríi án þess að um veikindi sé að ræða. Tímakaup fyrir unna klst. er kr. 75, en auk þess fá þeir sem eru í framleiðslu á gangstéttarhellum bónus fyrir hverja steypta hellu. Að meðaltali geta þeir fengið um 700-1000 kr. pr. dag fyrir ca. 4 klst. vinnu. Vinna við framleiðslu á bílnúmerum er greidd með kr. 175 pr. klst. og er dagkaup þeirra svipað og þeirra sem vinna við framleiðslu á gangstéttarhellum. Fyrir önnur störf er greitt framangreint tímakaup án álags, nema í undantekningartilfellum þar sem greiddur er fastur tímafjöldi fyrir að ljúka tilgreindu verki og er þá yfirleitt miðað við að greiddar séu 1-2 klst. til viðbótar við þann tíma sem það tekur fullgildan mann að ljúka verkinu.

Fangar sem stunda skóla fá greiddar 3 klst. á dag og allt að 8 klst. pr. viku í bónus eftir ástundun og árangri.

Að meðaltali eru rúmlega 50 fangar á Litla-Hrauni og telur forstjóri þar að einungis um fjórðungur þeirra geti talist fullgildir verkamenn. Að meðaltali fá fangar á Litla-Hrauni um kr. 2300 á viku í laun og dagpeninga og þar af eru u.þ.b. 8-10 sem hafa yfir kr. 4000 á viku.

Á Kvíabryggju fá allir fangar greiddar kr. 107 í dagpeninga virka daga. Þegar unnið er við fiskvinnslu eru greiddar kr. 171 pr. klst. og er vinnutími þá u.þ.b. 7-8 klst. pr. dag. Fyrir önnur störf eru greiddar kr. 60 pr. klst.

Í þremur fangelsum þ.e. Hegningarhúsinu, fangelsinu Kópavogsbraut 17 og lögreglustöðinni á Akureyri er engin vinna fyrir fanga. Á Akureyri eru greiddir dagpeningar kr. 440 hvern virkan dag og er þar miðað við 2 klst. laun samkvæmt lægsta taxta verkalýðsfélagsins Einingar. Í Hegningarhúsinu og Kópavogi eru ekki greiddir dagpeningar og er ástæðan sú að ekki hefur fengist fjárveiting á fjárlögum til dagpeningagreiðslna. A þessum stöðum er föngum séð fyrir tóbaki, lyfjum ofl.

Varðandi fyrirspurn um reglugerð um fangavist nr. 260/1957, skal tekið fram að hún hefur ekki enn verið felld úr gildi og um langt árabil hefur lítt eða ekki verið farið eftir ákvæðum hennar.

Varðandi lið c í bréfi yðar skal tekið fram að ekki hafa enn verið settar reglur eða gefin fyrirmæli um hvernig framkvæma eigi 18. og 19. gr. laga um fangelsi og fangavist nr. 48/1988.“

III.

Með bréfi, dags. 1. desember 1989, kynnti ég dómsmálaráðherra kvörtun A og mæltist til þess að ráðuneyti hans skýrði viðhorf sitt til hennar í samræmi við 9. gr. laga nr. 13/1987 um umboðsmann Alþingis. Í bréfinu tók ég sérstaklega fram, að ég hefði ákveðið að taka kvörtun A til frekari meðferðar, þó að hann hefði ekki vísað til einstakra ákvarðana, sem beinst hefðu að honum, enda væri honum sem fanga skylt að fara eftir umræddum lagareglum og hlíta þeim ákvörðunum, sem teknar væru á grundvelli þeirra. Yrði því ekki talið, eins og hér stæði á, að það væri skilyrði frekari athugunar málsins af minni hálfu, að A hefði beinlínis kvartað yfir ákvörðunum, sem beinst hefðu að honum.

Í tilefni af svari dómsmálaráðuneytisins í bréfi frá 3. október 1989 óskaði ég eftir að ráðuneytið skýrði sérstaklega viðhorf sitt til eftirfarandi atriða:

„a) Telur ráðuneytið ákvarðanir þær, sem lýst er í áðurnefndu bréfi þess, vera í samræmi við það skilyrði 3. mgr. 13. gr. laga nr. 48/1988, að tekið skuli „tillit til arðsemi vinnunnar og launa á almennum vinnumarkaði við ákvörðun launa“? Ef svo er, hvaða sjónarmið um arðsemi vinnunnar og hvaða laun á almennum vinnumarkaði hafa verið höfð til hliðsjónar við ákvarðanir um laun fanga?

b) Eru þær ákvarðanir um laun fanga, sem lýst er í bréfi ráðuneytisins, í samræmi við 1.-3. mgr. 14. gr. reglugerðar nr. 260/1957 um fangavist? Ef svo er ekki, á hvaða grundvelli telur ráðuneytið heimilt að víkja frá þessum ákvæðum, á meðan þau hafa ekki verið felld úr gildi?

c) Ber að líta svo á, að það sé alfarið háð ákvörðunum viðkomandi fangavarða hverju sinni, hvort bréf til fanga skuli rannsökuð eða hlustað sé á samtöl til fanga?“

Svar dómsmálaráðuneytisins barst mér með bréfi, dags. 8. janúar 1990, en þar segir m.a.:

„Samkvæmt 2. mgr. 18. gr. framangreindra laga er heimilt að rannsaka bréf til og frá föngum ef ástæða þykir til og samkvæmt 2. mgr. 19. gr. er heimilt að hlusta á símtöl við fanga. Í bréfi ráðuneytisins til yðar dags. 3. október sl. var tekið fram að ekki hafi verið settar reglur eða gefin fyrirmæli um hvernig framkvæma eigi framangreindar lagagreinar. Í tilefni af kvörtun þessari hefur ráðuneytið kannað hvernig framkvæmd þeirra er og hefur komið í ljós að almennt eru bréf til og frá föngum opnuð og í sumum tilfellum lesin af fangelsisyfirvöldum. Símtöl til annarra en lögmanna og opinberra aðila eru og almennt hlustuð.

Þótt ákvæði 18. og 19. gr. laganna séu ekki skýrar telur ráðuneytið ljóst að þær greinar gera ekki ráð fyrir að bréf séu almennt lesin og símtöl hlustuð. Ráðuneytið mun á næstunni setja reglugerð um bréfaskipti, símtöl og heimsóknir til afplánunarfanga og fylgja drög að henni hjálagt.

...

a. Ráðuneytið telur að ákvarðanir þær um laun fanga sem yður var skýrt frá með bréfi dags. 3. október sl. séu í samræmi við 3. mgr.13. gr. laga um fangelsi og fangavist nr. 48/1988. Þau almennu sjónarmið sem á er byggt eru að fyrir arðbær störf s.s. framleiðslu á gangstéttarhellum, bílnúmerum og fiskvinnslu séu heildargreiðslur (laun+dagpeningar) á degi hverjum miðað við unninn tímafjölda sambærilegar við almennt tímakaup verkamanna að teknu tilliti til þess að fangar greiða ekki fyrir fæði og húsnæði. Þau laun sem við er miðað eru byrjunarlaun verkamanna t.d. við fiskvinnslu sem nú eru um kr. 220 pr. klst.

b. Enginn vafi leikur á því að ákvarðanir um laun fanga eru í samræmi við 1.-3. mgr. 14. gr. reglugerðar um fangavist nr. 260/1957 því samkvæmt 1. mgr. þeirrar greinar skal jafnan greiða „fullvinnandi fanga“ einnar klukkustundar kaup við almenna verkamannavinnu, samkvæmt dagvinnutaxta verkamannafélaga á staðnum fyrir 8 stunda vinnudag.

c. Spurt er hvort ákvæði 1. ml. 3. mgr. sbr. 6. mgr. 26. gr. laga um fangelsi eða fangavist nr. 48/1988 stangist á við önnur lög eða alþjóðasamþykktir, sem Ísland er aðili að.

Ráðuneytinu er ekki kunnugt um að umrædd ákvæði stangist á við önnur lög eða alþjóðasamþykktir, sem Ísland er aðili að.

Til fróðleiks má benda á að sambærileg ákvæði eru í norskum og sænskum fangelsislögum sbr. 26. gr. í lov om fengselsvesenet nr. 7 12. desember 1958 í Noregi og 47. gr. í lag om kriminalvård i anstalt nr. 203/1974 í Svíþjóð.“

IV. Álit umboðsmanns Alþingis.

Í niðurstöðu álits míns, dags. 21. september 1990, sagði svo um skoðun á pósti og hlustun á símtöl fanga:

„Þegar framangreind kvörtun barst mér, hafði dóms- og kirkjumálaráðuneytið eða fangelsismálastofnun ekki gefið nein nánari fyrirmæli um, hvernig beita ætti heimild 18. gr. laga nr. 48/1988 um fangelsi og fangavist til að rannsaka bréf til og frá fanga eða heimild 19. gr. sömu laga til að hlusta á símtöl fanga. Í bréfi ráðuneytisins frá 8. janúar 1990 kemur fram, að kvörtun sú, sem hér er fjallað um, varð ráðuneytinu tilefni til þess að kanna, hvernig hagað væri framkvæmd þessara ákvæða. Ráðuneytið segir athugun sína hafa leitt í ljós, að almennt séu bréf til og frá föngum opnuð og í sumum tilfellum lesin af fangelsisyfirvöldum. Almennt sé einnig hlustað á símtöl fanga við aðra en lögmenn og opinbera aðila. Ráðuneytið tekur fram í bréfi sínu, að þótt ákvæði 18. og 19. gr. laga nr. 48/1988 séu ekki skýr, telji ráðuneytið ljóst að þær greinar geri ekki ráð fyrir að bréf séu almennt lesin og símtöl hlustuð. Boðar ráðuneytið síðan að það muni á næstunni setja reglugerð um þessi mál.

Hinn 9. mars 1990 gaf dóms- og kirkjumálaráðuneytið út reglugerð um bréfaskipti, símtöl og heimsóknir til afplánunarfanga og er reglugerð þessi nr. 119/1990. Í 1. mgr. 5. gr. reglugerðarinnar segir, að bréf til eða frá fanga skuli ekki lesin, nema forstöðumaður fangelsis telji það nauðsynlegt í einstökum tilvikum til að halda góðri reglu og öryggi í fangelsinu eða til að koma í veg fyrir refsiverðan verknað. Þá segir, að þrátt fyrir ákvæði 1. mgr. geti forstöðumaður fangelsis þó ákveðið tilviljunarkenndan lestur á bréfum til að hafa eftirlit með að óskoðaður póstur sé ekki misnotaður. Tekið er fram að ákvörðun um lestur á bréfi skuli bókuð og ástæða tilgreind. Hliðstætt ákvæði er í 28. gr. reglugerðarinnar um símtöl fanga og tekið fram, að sé hlustað á símtöl við fanga, skuli það gert með vitneskju hans. Í reglugerðinni eru ákvæði um að bannað sé að skoða bréf eða hlusta á símtöl fanga til og frá tilteknum yfirvöldum og verjendum.

Ég er sammála dómsmálaráðuneytinu um að túlka verði ákvæði 18. og 19. gr. laga nr. 48/1988 á þann veg, að þau ákvæði geri ekki ráð fyrir því að bréf til og frá föngum séu almennt lesin og símtöl þeirra hlustuð. Í 2. mgr. 18. gr. er tekið fram að heimilt sé að rannsaka bréf, „ef ástæða þykir til“. Hliðstætt ákvæði er ekki í 19. gr., en í athugasemdum með þeirri grein í því frumvarpi, sem varð að lögum nr. 48/1988, er tekið fram, að af sömu ástæðu og nauðsynlegt þyki að rannsaka megi bréf fanga sé einnig ákvæði um að heimilt sé að hlusta á símtöl þeirra (Alþt. 1987 A, bls. 2095). Verður því að leggja til grundvallar, að skoðun bréfa eða hlustun á símtöl fanga fari ekki fram nema ástæða þyki til, en nánar segir um þær ástæður í athugasemd með 18. gr. þess frumvarps, sem varð að lögum nr. 48/1988 (Alþt. 1987 A, bls. 2095):

„Er það gert til að koma í veg fyrir m.a. smygl á vímuefnum inn í fangelsi og einnig að koma í veg fyrir hugsanlegar ólöglegar aðgerðir fanga innan eða utan fangelsis“.

Ég tel að þessara sjónarmiða sé gætt í reglugerð þeirri, sem dóms- og kirkjumálaráðuneytið setti 9. mars 1990, og vísa þá sérstaklega til 1. mgr. 5. gr. og 1. mgr. 28. gr. reglugerðarinnar. Kvörtun A laut að þeirri framkvæmd, sem viðhöfð var á tímabilinu frá því að lög nr. 48/1988 tóku gildi hinn 1. janúar 1989 og þar til kvörtun hans var borin fram í ágúst 1989. Samkvæmt lýsingu A, sem staðfest er af ráðuneytinu, tel ég að skoðun á bréfum til og frá föngum og hlustun á símtöl þeirra af hálfu fangelsisyfirvalda hafi á þessum tíma verið almennari heldur en lög stóðu til. Ákvæði 18. og 19. gr. laga nr. 48/1988 voru nýmæli, þegar þau tóku gildi. Ég tel að þörf hafi verið á því að dóms- og kirkjumálaráðuneytið hefði sjálft frumkvæði að því í tilefni af gildistöku þessara nýju ákvæða að kynna sér framkvæmd þessara mála og setja nauðsynlegar reglur um framkvæmdina, ef þörf krefði, eins og síðar hefur komið á daginn. Slíkt var einnig í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti. Dóms- og kirkjumálaráðuneytið hefur nú sett sérstakar reglur um framkvæmd þessara mála til að bæta úr þeim annmörkum á framkvæmdinni, sem kvartað var yfir. Er því ekki tilefni til annarra athugasemda af minni hálfu í tilefni af þessum atriðum í kvörtun A en að framan greinir.“

V. Niðurstaða.

Í niðurstöðu álits míns sagði svo um vinnulaun fanga:

„Samkvæmt 13. gr. laga nr. 48/1988 um fangelsi og fangavist skal vera aðstaða og tæki til fjölbreyttrar vinnu í fangelsum og fanga ber að vinna þau störf, sem honum eru falin. Í 3. mgr. 13. gr. segir:

„Fanga skal greiða laun fyrir vinnuna og skal tekið tillit til arðsemi vinnunnar og launa á almennum vinnumarkaði við ákvörðun launa.“

Í 30. gr. sömu laga segir, að í reglugerð skuli setja nánari ákvæði um vinnulaun og dagpeninga fanga. Þessi ákvæði komu í stað 37. gr. almennra hegningarlaga nr. 19/1940, sbr. lög nr. 42/1985 og 8. gr. laga nr. 38/1973 um fangelsi og vinnuhæli. Ákvæði hliðstætt 3. mgr. 13. gr. laga nr. 48/1988 var áður í 2. mgr. 8. gr. laga nr. 38/1973 og í athugasemd með greininni í frumvarpi til þeirra laga sagði (Alþt. 1972 A, bls. 469-470):

„Í 2. mgr. er kveðið svo á, að fangar skuli fá greidd laun fyrir vinnu sína í hælunum og er það í samræmi við ákvæði 37. gr. almennra hegningarlaga, en lagt er til, að lögfest verði það nýmæli, að tekið skuli tillit til arðsemi vinnu fanganna við ákvörðun launa. Í framkvæmd hefur þetta nokkuð verið gert, því að þegar hælin hafa tekið að sér sérstök verkefni fyrir utanaðkomandi aðila, hafa fangar iðulega fengið greidd hærri laun fyrir vinnu við þau verkefni en við hina almennu fangavinnu. Fangalaunin eru nú þannig

ákveðin, að fanginn fær greidd laun fyrir dagvinnu, sem jafngilda einnar klukkustundar vinnu verkamanna á þeim stað, þar sem hælið er. Þarf að stefna að því, að launin verði hærri, og þá sérstaklega með tilliti til arðsemi vinnunnar.“

Þegar lög nr. 38/1973 voru sett, var reglugerð nr. 260/1957 um fangavist í gildi, en í 1. - 3. mgr. 14. gr. hennar sagði:

„Dagkaup fullvinnandi fanga (8 stunda vinnudagur) skal jafnan vera sama og klukkustundarkaup við almenna verkamannavinnu, samkvæmt dagvinnutaxta verkamannafélaga á staðnum.

Yfirvinna fanga greiðist um hverja klukkustund sama verði og dagkaup fangans er.

Ef fangi telst ekki fullgildur verkamaður, ákveður fangelsisstjóri laun hans.“

Í bréfi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins frá 3. október 1989 kemur fram, að reglugerð nr. 260/1957 hafi ekki enn verið felld úr gildi og síðan segir í bréfi ráðuneytisins að um lagt árabil hafi „lítt eða ekki verið farið eftir ákvæðum hennar.“ Jafnframt kemur fram að ekki hafi verið settar reglur um laun og dagpeninga til fanga eftir gildistöku laga nr. 48/ 1988.

Að lögum er yfirvöldum skylt að sjá til þess, að í fangelsum sé aðstaða og tæki til fjölbreyttrar vinnu, og fangavist fylgir vinnuskylda, eins og bent er á í athugasemd með 13. gr. þess frumvarps, sem síðar varð að lögum nr. 48/1988 (Alþt. 1987 A, bls. 2093). Frá hendi löggjafans er því ótvírætt ætlast til þess, að fangar sinni vinnu meðan á fangelsisvist stendur, nema heilsufarsástæður eða aðrar einstaklingsbundnar aðstæður fanga hamli því. Hin sérstöku fyrirmæli laga um laun fanga fyrir vinnu þeirra hafa það m.a. að markmiði að auðvelda föngum að takast á við líf og starf utan fangelsis að lokinni fangavist (Alþt. 1987 A, bls. 2093) og gera þeim kleift að standa undir útgjöldum vegna ýmissa nauðsynjavara, sem þeir verða að greiða úr eigin vasa meðan á fangavist stendur.

Ég skil þá ráðstöfun fangelsisyfirvalda að greiða föngum dagpeninga svo, að til þess ráðs sé gripið, þar sem ekki sé kostur á nægjanlegri vinnu fyrir fanga eða aðstöðu skorti til slíks. Með því séu fangelsisyfirvöld að láta föngum í té fjármuni til að þeir geti keypt sér ýmsar nauðsynjar, sem þeir annars ættu kost á að greiða með launum fyrir vinnu sína (Alþt. 1987 A, bls. 2904). Með hliðsjón af skýru ákvæði 1. mgr. 13. gr. laga nr. 48/1988 tel ég hæpið, að fangelsisyfirvöld geti með greiðslu dagpeninga til fanga leyst sig undan þeirri skyldu laganna að hafa aðstöðu og tæki til vinnu í fangelsunum. Skýring á því að til þessa úrræðis er gripið kann meðal annars að vera takmarkaðar fjárveitingar til slíks og annarra framkvæmda við fangelsi hér á landi. Að sjálfsögðu eru það þá ekki eingöngu fangelsisyfirvöld, sem hlut eiga að máli. Í tilefni af þessari kvörtun hef ég því ákveðið að vekja athygli dómsmálaráðherra, fjármálaráðherra og Alþingis á því, að á skorti að framkvæmd áðurgreindra lagaákvæða um aðstöðu fyrir vinnu fanga í fangelsum hafi verið sinnt. Án slíkrar aðstöðu er einnig torvelt að framfylgja ákvæðum laga um vinnuskyldu og laun fanga.

Hér að framan var lýst, hvernig hagað var ákvörðun launa til fanga á þeim tíma, sem kvörtun þessi tekur til. Staðfestir dóms- og kirkjumálaráðuneytið í því efni frásögn A. Fram kemur að laun til fanga eru mismunandi eftir fangelsum og eftir því, að hvaða verkefnum fangar starfa. Á Litla-Hrauni var hið almenna tímakaup á þessum tíma kr. 75.- og sé greiðslu dagpeninga, þ.e. kr. 80.-fyrir hvern dag, skipt niður á 3,5 klst., sem er sagður meðalvinnudagur, fær fangi samanlagt kr. 98.- á tímann. Ég ítreka að hér er aðeins tekið mið af hinu almenna tímakaupi en ekki sérstökum greiðslum fyrir tiltekin störf. Samkvæmt þeim upplýsingum, sem ég hef aflað mér, voru almenn byrjunarlaun hjá félögum í verkalýðsfélögum á þessum tíma kr. 213,19 fyrir hverja klukkustund auk orlofsgreiðslna og desemberuppbótar til þeirra, sem rétt áttu til hennar.

Í lögum eru ekki nákvæm fyrirmæli um, hver laun fanga skuli vera, en í 3. mgr. 13. gr. laga nr. 48/1988 um fangelsi og fangavist er sett sú viðmiðun, að við ákvörðun launanna skuli tekið tillit til arðsemi vinnunnar og launa á almennum vinnumarkaði. Með þeirri viðmiðun, að taka skuli tillit til arðsemi vinnunnar, verður að ætla, að annars vegar séu hafðir í huga möguleikar fangelsisyfirvalda til að greiða fyrir vinnuna með því endurgjaldi, sem fæst fyrir hana svo sem við sölu á framleiðsluvöru, og hins vegar að vinnuafl fanga sé ekki nýtt til tekjuöflunar í þágu fangelsanna, án þess að þeir fái hlutdeild í þeim verðmætum, sem þeir skapa, og samhengi sé milli launa þeirra fyrir vinnuna og þess verðmætis, sem er afrakstur hennar. Laun fanga skulu ekki eingöngu taka mið af arðsemi vinnunnar, heldur skal einnig taka tillit til launa á almennum vinnumarkaði. Lögin áskilja hins vegar ekki, að laun fanga skuli vera þau sömu og á almennum vinnumarkaði, heldur er það lagt í vald dómsmálaráðherra skv. 30. gr. laga nr. 48/1988 um fangelsi og fangavist að setja nánari reglur um það í reglugerð.

Samkvæmt 30. gr. laga nr. 48/1988 er sú skylda lögð á dómsmálaráðherra að setja með reglugerð reglur um vinnulaun og dagpeninga fanga. Því hefur áður verið lýst að ákvæði reglugerðar nr. 260/1957 um laun fanga voru enn í gildi, þegar kvörtun þessi var borin fram. Eins og lýsing á launagreiðslum til fanga ber með sér, var þeim hagað nokkuð á annan veg en ákvæði reglugerðarinnar sögðu um. Samkvæmt 2. mgr. 31. gr. reglugerðar nr. 119/1990 um bréfaskipti, símtöl og heimsóknir til afplánunarfanga, útgefinnar 15. mars 1990, var reglugerð um fangavist, sögð nr. 206 frá 9. september 1957, felld úr gildi. Ég lít svo á að þarna hafi verið ætlunin að fella reglugerð nr. 260/1957 um fangavist úr gildi. Með hliðsjón af hinni ótvíræðu skyldu samkvæmt 30. gr. laga nr. 48/1988 tel ég nauðsynlegt að þær reglur, sem hverju sinni er fylgt við launagreiðslur til fanga, séu ákveðnar í reglugerð. Hlutaðeigandi stjórnvöldum ber einnig að gæta þess, að þessar reglur séu skýrar og aðgengilegar, þannig að fangar og aðrir þeir, sem málið varðar, geti á hverjum tíma fylgst með því, hvort framkvæmd fangelsisyfirvalda á þessum málum sé í samræmi við settar reglur.

Ég tel hins vegar ekki rétt að taka á þessi stigi afstöðu til þess, hvort núverandi launagreiðslur til fanga séu í samræmi við 3. mgr. 13. gr. laga nr. 48/1988. Eðlilegra er að hlutaðeigandi stjórnvöld setji sem fyrst ákvæði í reglugerð um vinnulaun fanga í samræmi við framangreinda lagaskyldu. Þar kæmu væntanlega fram skýringar á þeim mismun, sem er á upphæð vinnulauna og dagpeninga milli fangelsa og hvernig tekið er tillit til arðsemi vinnunnar hverju sinni og launa á almennum vinnumarkaði. Það skal þó tekið fram, að ég fæ ekki séð að lög standi til þess, að við ákvörðun vinnulauna til fanga sé tekið tillit til þess, að þeir greiði ekki fyrir fæði og húsnæði, eins og dóms- og kirkjumálaráðuneytið miðar við samkvæmt bréfi þess frá 8. janúar 1990.

Samkvæmt framansögðu eru það tilmæli mín til dómsmálaráðherra, að hann láti setja í reglugerð ákvæði um vinnulaun og dagpeninga fanga. Rétt er líka að minna á það stefnumið, sem var uppi við setningu laga nr. 38/1973 um fangelsi og vinnuhæli, að stefna þurfi að því, að laun fanga verði hærri, og þá sérstaklega með tilliti til arðsemi vinnunnar.“

VI.

Í niðurstöðu álits míns sagði svo um 26. gr. laga nr. 48/1988 um fangelsi og fangavist: „Grein þessi kom í stað ákvæða 47. gr. almennra hegningarlaga nr. 19/1940 með síðari breytingum, sem felld var úr gildi með lögum nr. 48/1988, sbr. 31. gr. laganna.

Með bréfi sínu til mín vakti A sérstaklega máls á því, hvort lokamálsgrein 26. gr. laga nr. 48/1988 stangaðist ekki á við önnur lög eða alþjóðasamþykktir, sem Íslendingar væru aðilar að. Þar væri forstöðumanni fangelsis veitt heimild til að lengja fangelsisvist um allt að þriðjung og breyta með því þeim dómum, sem kveðnir væru upp af dómstólum.

Eins og ég tók fram í bréfi mínu til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins 1. desember 1989, ákvað ég að taka kvörtun A til athugunar, þó að hann vísaði ekki til einstakra ákvarðana, sem beinst hefðu að honum, enda væri honum sem fanga skylt að hlíta þeim ákvörðunum, sem teknar væru á grundvelli umræddra lagareglna. Þetta atriði í kvörtun A lýtur að þeim lagareglum, sem Alþingi hefur sett um ákvörðun agaviðurlaga vegna brota fanga á reglum fangelsis. Samkvæmt lögum og reglum um störf og starfshætti umboðsmanns Alþingis falla störf og lagasetning Alþingis almennt utan starfssviðs umboðsmanns. Í 11. gr. laga nr. 13/ 1987 um umboðsmann Alþingis segir hins vegar, að verði umboðsmaður þess var að meinbugir séu á gildandi lögum, skuli hann tilkynna það Alþingi og hlutaðeigandi ráðherra. Ég tel, að undir ákvæði 11. gr. falli m.a. þau tilvik, þegar ákvæði laga rekast á eða íslensk lög eru ekki í samræmi við þær skuldbindingar, sem Ísland hefur undirgengist samkvæmt alþjóðasáttmálum til verndar mannréttindum. Ég ákvað því að taka framangreint atriði í bréfi A til nánari athugunar.

Ísland hefur með því að fullgilda Mannréttindasáttmála Evrópu skuldbundið sig til að tryggja hverjum þeim, sem lögsaga þess nær til, réttindi þau og frelsi, sem sáttmálinn kveður á um, sbr. auglýsingu nr. 11/1954 um fullgildingu Evrópusamnings um verndun mannréttinda og mannfrelsis. Íslenska ríkið hefur þannig tekið á sig þá skyldu að haga löggjöf sinni og lagaframkvæmd í samræmi við ákvæði sáttmálans og skuldbundið sig til að viðurkenna lögsögu Mannréttindadómstóls Evrópu, sbr. auglýsingu nr. 58/1958.

Samkvæmt 5. gr. Mannréttindasáttmála Evrópu skulu allir menn eiga rétt til frelsis og mannhelgi og engan mann skal svipta frelsi nema í þeim tilvikum, sem talin eru í stafliðum a til f í greininni, enda skal höfð á sú málsmeðferð, sem lög ákveða.

Akvæði l. mgr. 5. gr. eru svohljóðandi:

„1. Allir menn eiga rétt til frelsis og mannhelgi.

Engan mann skal svipta frelsi nema þegar um er að ræða eftirfarandi tilvik, enda skal þá gæta þeirrar aðferðar, sem mælt er í lögum:

a. löglegt varðhald manns, sem dæmdur hefur verið sekur af þar til bærum dómstóli; b. löglega handtöku eða varðhald manns fyrir að óhlýðnast löglegum úrskurði dómstóls eða til að tryggja efndir lögmæltrar skyldu;

c. löglega handtöku eða varðhald manns, sem framkvæmt er í því skyni að færa hann fyrir lögbært stjórnvald, enda hvíli á honum skynsamlegur grunur um afbrot eða með rökum sé talið nauðsynlegt að koma í veg fyrir, að hann fremji afbrot eða komist undan, er hann hefur framið það;

d. gæzlu ófullveðja manns samkvæmt löglegum úrskurði vegna eftirlits með uppeldi hans eða lögmæta gæzlu hans í því skyni, að hann verði færður fyrir löglegt stjórnvald; e. löglega gæzlu manns til að koma í veg fyrir, að smitandi sjúkdómar breiðist út,

eða manns, sem er andlega vanheill, áfengissjúklingur, eiturlyfjasjúklingur eða umrenningur;

f. löglega handtöku eða varðhald manns til að koma í veg fyrir, að hann komist ólöglega inn í land, eða manns, sem ráðstafanir hafa verið gerðar til að flytja úr landi eða framselja.“

Í ofangreindum ákvæðum 1. mgr. 5. gr. er tæmandi talið, í hvaða tilvikum megi svipta menn frelsi. Meðal þeirra viðurlaga, sem heimilað er að grípa til skv. 26. gr. laga nr. 48/1988, er einangrun í allt að 30 daga, og skal sá tími, sem fangi er í einangrun, ekki teljast til refsitímans. Slík vistun í einangrun getur þá komið til viðbótar dæmdri fangelsisrefsingu.

Samkvæmt 3. mgr. 26. gr. laga nr. 48/1988 er það forstöðumaður fangelsis, sem tekur ákvörðun um beitingu agaviðurlaga, sem mælt er fyrir um í 26. gr. Ekki má einangrun hins vegar lengja fangavist um meira en þriðjung dæmds refsitíma, nema samþykki fangelsismálastofnunar sé fengið og þó aldrei um meira en helming. Ákvæði um störf forstöðumanna fangelsa og fangelsismálastofnunar eru í I. og II. kafla laga nr. 48/1988. Það er verkefni forstöðumanns fangelsis að sjá um daglegan rekstur fangelsis, og fangelsismálastofnun skal m.a. annast daglega yfirstjórn á rekstri fangelsa og sjá um fullnustu refsidóma. Í lögum nr. 48/1988 eru ekki sjálfstæð ákvæði um málskot á ákvörðunum forstöðumanns fangelsis til fangelsismálastofnunar eða ákvörðunum stofnunarinnar til dómsmálaráðherra, sem fer með yfirstjórn fangelsismála samkvæmt 1. gr. laganna. Eins og tekið er fram í athugasemdum, sem fylgdu 26. greininni í því frumvarpi, er varð að lögum nr. 48/1988, verður að telja að ákvarðanir um beitingu agaviðurlaga samkvæmt þeirri grein sæti stjórnsýslulegri kæru til dómsmálaráðuneytis.

Ég tel, að ákvörðun fangelsisyfirvalda að láta fanga sæta einangrun samkvæmt fyrirmælum 26. gr. laga nr. 48/1988 um agaviðurlög samrýmist ekki ofangreindum ákvæðum 5. gr. Mannréttindasáttmála Evrópu, að minnsta kosti ekki ef slík ákvörðun lengir í raun refsitíma þann, sem ákveðinn hefur verið í dómi. Stafar það af því, að þá fullnægir frelsissvipting ekki lengur því skilyrði a-liðar 5. gr. að vera ákveðin af dómi, enda geta aðrir stafliðir 1. mgr. 5. gr. ekki átt við.

Hér er einnig rétt að vekja athygli á því, að fangi, sem sakaður er um brot á fangelsisreglum samkvæmt 26. gr. laga nr. 48/1988, getur í vissum tilvikum talist borinn sökum um refsiverðan verknað í skilningi 1. mgr. 6. gr. Mannréttindasáttmála Evrópu og má þar sérstaklega vísa til dóms Mannréttindadómstóls Evrópu frá 28. júní 1984 í máli Campells og Fells. Verður þá í slíkum tilvikum að fylgja ákvæðum 6. gr. um réttláta málsmeðferð fyrir óháðum og hlutlausum dómi.

Samkvæmt framansögðu er það skoðun mín, að ákvörðun viðurlaga samkvæmt 26. gr. laga nr. 48/1988 geti hæglega farið í bága við ákvæði 5. og 6. gr. Mannréttindasáttmála Evrópu. Ég tel að þarna sé um að ræða meinbugi á íslenskum lögum skv. 11. gr. laga nr. 13/1987 um umboðsmann Alþingis og ég hef því ákveðið að koma þeirri ábendingu á framfæri við dómsmálaráðherra og Alþingi, að í þessu efni þurfi að samræma ákvæði íslenskra laga áðurnefndum ákvæðum Mannréttindasáttmála Evrópu. Að mínum dómi væri þá jafnframt rétt að taka almennt til athugunar á ný, hvernig haga beri ákvörðun agaviðurlaga á hendur föngum meðal annars með tilliti til sjónarmiða um samkvæmni, sanngirni og réttaröryggi. Að síðustu leyfi ég mér að minna á bréf mitt til forsætisráðherra og forseta Alþingis, dags. 29. desember 1988, en þar benti ég á ófullkomin ákvæði til verndar mannréttindum í íslenskum lögum. Meðal annars var vakin athygli á því, að ákvæði 65. gr. íslensku stjórnarskrárinnar fjalla fyrst og fremst um handtöku sem lið í rannsókn refsimála, en frelsi og réttaröryggi almennt nýtur þar ekki verndar. (Sjá nánar Skýrslu umboðsmanns Alþingis fyrir árið 1988, bls. 45.)

Í samræmi við það, sem að framan greinir, er álit þetta sent dómsmálaráðherra, fjármálaráðherra og forsetum Alþingis.“

Í tilefni af því, sem að framan greinir í áliti mínu um agaviðurlög í 26. gr. laga nr. 48/1988, lagði dómsmálaráðherra fram frv. til laga um breyting á lögum um fangelsi og fangavist í nóvembermánuði 1990.

VII. Viðbrögð stjórnvalda.

Hinn 20. desember 1991 ritaði ég dómsmálaráðherra bréf, þar sem ég spurðist fyrir um það, hvort einhverjar ákvarðanir hefðu verið teknar í tilefni af áliti mínu í ofangreindu máli, að því er varðaði vinnu og vinnulaun fanga. Í svarbréfi dómsmálaráðuneytisins, dags. 12. febrúar 1992, kom eftirfarandi m.a. fram:

„Ráðuneytið hyggst setja reglugerð um framangreind atriði, en ekki hefur enn unnist tími til að semja reglugerðina vegna anna við önnur verkefni og þá ekki síst undirbúning aðskilnaðar dómsvalds og umboðsvalds í héraði. Stefnt er að því að reglugerðin verði sett seinnipart þessa árs.“

Í lok álits míns í ofangreindu máli tók ég fram, að í tilefni af því, sem sagði í áliti mínu um agaviðurlög í 26. gr. laga nr. 48/1988, hefði dómsmálaráðherra lagt fram frumvarp til laga um breyting á lögum um fangelsi og fangavist í nóvembermánuði 1990. Umrætt frumvarp var síðar samþykkt sem lög frá Alþingi á þinginu 1990-1991, 113. löggjafarþingi, og birt sem lög nr. 31/1991.