Álit

I.

Hinn 5. júní 1997 leitaði til mín B, hæstaréttarlögmaður, fyrir hönd A. Kvartar hann yfir þeirri ákvörðun dóms- og kirkjumálaráðuneytisins frá 10. apríl 1997, að hafna beiðni hans um náðun af 2.500.000 kr. sektarrefsingu, samkvæmt dómi Héraðsdóms Reykjavíkur, uppkveðnum 5. maí 1993.

II.

Samkvæmt kvörtuninni og gögnum málsins var A í framangreindum dómi Héraðsdóms Reykjavíkur fundinn sekur um brot gegn ákvæðum 1. mgr. 25. gr. laga nr. 33/1982, um söluskatt. Var hann dæmdur til að sæta fangelsi í fimm mánuði, þar af tvo mánuði óskilorðsbundið, en frestað var fullnustu þriggja mánaða af refsivist hans. Þá var hann dæmdur til að greiða 2.500.000 kr.í sekt til ríkissjóðs, en yrði hún ekki greidd innan fjögurra vikna frá birtingu dómsins, skyldi hann til vara sæta fangelsi í fimm mánuði. A afplánaði tveggja mánaða fangelsisrefsingu á fyrri hluta ársins 1994. Með bréfi sýslumannsins í Vestmannaeyjum, dags. 27. janúar 1997, var hann boðaður til fullnustu vararefsingar og bar honum að koma í Hegningarhúsið við Skólavörðustíg 10. febrúar 1997 til afplánunar á vararefsingu. Óskað var eftir náðun af sektarhluta dómsins 1. mars 1997.

Í ákvörðun dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 10. apríl 1997, kemur fram, að náðunarnefnd hafi fjallað um beiðni A hinn 8. apríl 1997, sbr. 6. gr. reglugerðar nr. 29/1993, um fullnustu refsidóma. Í tillögu nefndarinnar til dómsmálaráðherra um afgreiðslu beiðninnar segir:

„Náðunarnefnd telur það meginreglu að refsingum beri að fullnægja eftir efni þeirra og að náðun komi aðeins til greina í sérstökum undantekningartilvikum, þar sem sterk rök mæli með því að fella refsingu niður með náðun, t.d. ef talin er hætta á að fullnusta hennar komi til með að hafa alvarlegar afleiðingar í för með sér fyrir velferð dómþola.

Nefndin telur að í þessu tilviki séu ekki næg rök til þess að mæla með náðun, m.a. vegna þess að um sektarrefsingu er að ræða.“

Með vísan til tillögu náðunarnefndar ákvað dóms- og kirkjumálaráðuneytið að hafna beiðni A um náðun.

Í kvörtuninni kemur fram, að A telur skilyrðum náðunar fullnægt, meðal annars vegna heilsufars síns og eiginkonu sinnar. Þá telur hann óeðlilegt, að skilyrði náðunar af sektardómi séu strangari en af fangelsisdómi, eins og ákvörðun ráðuneytisins beri með sér. Enn fremur kemur fram í kvörtuninni, að A telur afplánun ólögmæta nú, 10–11 árum frá því brot voru framin, fjórum árum frá því að dómur var uppkveðinn og þremur árum frá því hann afplánaði óskilorðsbundinn hluta dómsins. Telur hann, að rétt hefði verið að afplánun færi fram í samfellu og vísar í því sambandi til 9. gr. laga nr 48/1988, um fangelsi og fangavist. Síðan segir í kvörtuninni:

„[A] telur að sú stefna hafi ríkt hérlendis hjá viðkomandi stjórnvöldum að þeir aðilar sem dæmdir hafa verið til sektarrefsingar hafi ekki verið látnir afplána fangelsisvist hafi þeir ekki getað greitt sektir sínar. Telur hann að jafnræði ríki ekki ef hann verður látinn afplána fangelsisrefsingu vegna vangetu á greiðslu sektar. Í 1. mgr. 11. gr. laga nr. 37/1993 segir að við úrlausn mála skuli stjórnvöld gæta samræmis og jafnræðis í lagalegu tilliti. [A] telur að stjórnvöld gæti ekki jafnræðis verði hann fangelsaður þar sem svo sé ekki farið með alla þá er hlotið hafa skipta dóma.“

III.

Ég ritaði dóms- og kirkjumálaráðuneytinu bréf 10. júní 1997 og óskaði þess, sbr. 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að ráðuneytið léti mér í té gögn málsins, og skýrði viðhorf sitt til kvörtunar A. Sérstaklega óskaði ég eftir upplýsingum ráðuneytisins um, hvaða sjónarmið lægju að baki mati náðunarnefndar á því, hvort sterk rök mæltu með því að fella refsingu niður með náðun og hvernig umsókn A hefði verið metin með tilliti til slíkra sjónarmiða.

Í svarbréfi ráðuneytisins, dags. 10. júlí 1997, segir meðal annars svo:

„Samkvæmt 29. gr. stjórnarskrárinnar hefur forseti Íslands rétt til þess að náða menn. Dómsmálaráðherra fer með náðunarvald forseta og ber ábyrgð á meðferð þess, sbr. 13. gr. og 14. gr. stjskr. og 3. gr. reglugerðar um Stjórnarráð Íslands nr. 96/1969. Náðunarnefnd lætur dómsmálaráðherra í té rökstuddar tillögur um afgreiðslu náðunarbeiðna, sbr. 2. mgr. 6. gr. reglugerðar um fullnustu refsidóma nr. 29/1993.

Sú meginregla er í gildi að refsidómum er fullnægt eftir efni þeirra og dómþolar þurfa því að afplána refsivist og greiða sektir sem þeir eru dæmdir til. Eðli málsins samkvæmt er náðun því algert undantekningarúrræði, sem aðeins kemur til greina í sérstökum tilvikum. Því er sú niðurstaða að mæla með náðun yfirleitt ítarlega rökstudd, en sú niðurstaða að leggja til að synja beiðni um náðun einungis rökstudd með þeim hætti að benda ráðherra á hvaða rök umsækjandi lagði fram fyrir náðuninni og að nefndin telji þau ekki næg. [...]

Náðunarnefnd fer rækilega yfir þær umsóknir um náðun sem henni berast og metur hvort nægileg rök mæli með því að fella refsingu niður með náðun. Ýmis sjónarmið eru höfð í huga við það mat, og þurfa að vera fyrir hendi ástæður sem myndu gera afplánun refsingar mjög óeðlilega eða sérstaklega þungbæra fyrir viðkomandi dómþola. Langoftast myndu þessar veigamiklu ástæður vera tilkomnar eftir að dómur var kveðinn upp. Undir slíkar ástæður fellur alvarlegt heilsuleysi umsækjanda, miklar og óvenjulegar þjáningar umsækjanda vegna brotsins eða málsmeðferðar, nýjar upplýsingar um mál hans sem ætla má að hefðu haft áhrif til mildari dóms, ef þær hefðu verið ljósar við dómsmeðferð, óvenjulangt er liðið frá dómsuppkvaðningu og umsækjanda er ekki um að kenna að dómi hefur ekki verið fullnægt. Því alvarlegra sem brot er, því veigameiri ástæður þarf til þess að mæla með náðun.

Svo sem sjá má af ofangreindu heyrir það til algjörra undantekninga í framkvæmd að mælt sé með náðun. Sé það gert er það langoftast vegna alvarlegs heilsuleysis umsækjanda. Í þeim tilvikum hefur gjarnan verið um að ræða fárveika menn, haldna langvarandi og hættulegum sjúkdómum á háu stigi og í þannig ástandi að þeir hafa alls ekki getað afplánað refsingu sína. Heilsuleysi maka umsækjanda hefur ekki þótt næg ástæða til þess að mæla með náðun og ekki heldur fjárhagserfiðleikar, enda yrði þá líklega að mæla með náðun allra umsækjenda sem eru gjaldþrota.

Lögreglustjóri innheimtir sektir. Er það stjórnvaldsákvörðun hans hvernig hann innheimtir þær og er sú ákvörðun kæranleg til ráðherra. Hefur náðunarnefnd ekkert með þá ákvörðun að gera. Vararefsing er úrræði sem unnt er að beita ef sektarrefsing fæst ekki greidd. Ef lögreglustjóri telur að ekki sé unnt að innheimta sekt er það alfarið mat hans og á hans valdi að ákvarða hvenær vararefsingu skuli beitt. Sú ákvörun lögreglustjóra er sömuleiðis stjórnvaldsákvörðun, sem kæranleg er til ráðherra, en kemur ekki til umfjöllunar náðunarnefndar.

Náðun tekur til hvers konar refsinga, þ.e. sekta varðhalds og fangelsis. Hún tekur hins vegar ekki til annarra viðurlaga við brotum en refsinga. Sú stefna hefur verið ríkjandi hjá náðunarnefnd frá því nefndin var sett á fót árið 1993 (og þar áður hjá fullnustumatsnefnd sem starfaði frá 1988 – 1992) að mæla ekki með því að fella sektarrefsingu niður með náðun nema mjög sérstakar ástæður komi til. Ekki er fordæmi fyrir því á starfstíma náðunarnefndar að mælt hafi verið með því að fella sektarrefsingu niður með náðun.“

Um afgreiðslu máls A segir svo í bréfi ráðuneytisins:

„Náðunarnefnd fjallaði um umsókn þessa á fundi sínum hinn 8. apríl sl. Skoðaði nefndin hvort ofangreind rök fyrir náðunarbeiðninni væru þess eðlis að þau réttlættu að mæla með náðun. Í gögnum málsins koma fram skýringar á því hvers vegna málið (dómsmeðferð – afplánun) tók þann tíma sem getið er um. Að mati náðunarnefndar er þar ekkert sérstaklega óvenjulegt sem réttlætir að mælt sé með náðun. Sem fyrr segir hafa fjárhagserfiðleikar dómþola ekki verið taldir næg ástæða til þess að mæla með náðun og sama er að segja um veikindi maka. Varðandi veikindi umsækjanda er það að segja að þau eru vissulega fyrir hendi (andleg vanlíðan og of hár blóðþrýstingur). Með hliðsjón af fordæmum eru þau þó ekki á því stigi að þau réttlæti að mælt sé með náðun.

Með hliðsjón af ofangreindu var það niðurstaða náðunarnefndar að ekki væru næg rök til þess að mæla með því að sektarrefsing [A] væri felld niður með náðun.“

Athugasemdir vegna framangreinds bréfs bárust mér með bréfi, dags. 11. ágúst 1997. Þar eru ítrekuð þau sjónarmið sem fram koma í kvörtuninni. Þá segir meðal annars svo í bréfinu:

„Þá segir í bréfinu að sú stefna hafi verið ríkjandi hjá náðunarnefnd að mæla ekki með því að fella sektarrefsingu niður með náðun nema mjög sérstakar ástæður komi til og er þess getið að aldrei hafi verið mælt með því að fella niður sektarrefsingu með náðun. Þetta tel ég vera óeðlileg og óréttmæt vinnubrögð. Í eðli sínu á sektarrefsing að vera hin vægasta refsing sem dómþoli fær í refsimáli. Þegar sektarrefsing er há og vararefsing liggur við ef ekki er greitt innan tiltekins tíma, er refsing þessi orðin mun þyngri en fangelsisdómur, hvort heldur hann er skilorðsbundinn eða ekki. Sá sem dæmdur er í fangelsisrefsingu á möguleika á náðun og reynslulausn en sá sem dæmdur er til sektargreiðslu á hvorugan þann möguleika. Aldrei mun vera veitt reynslulausn af fangelsisvist þegar verið er að afplána vararefsingu eftir þeim upplýsingum sem ég hef frá dóms- og kirkjumálaráðuneytinu.“

Ég ritaði dóms- og kirkjumálaráðuneytinu bréf á ný 21. ágúst 1997 og óskaði eftir því, sbr. 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að ráðuneytið skýrði viðhorf sitt til þess atriðis í kvörtuninni, sem lýtur að jafnræði dómþola með tilliti til afplánunar vararefsinga. Jafnframt var þess óskað, að upplýst yrði, hvort niðurfelling vararefsinga sætti strangari skilyrðum en aðrar refsingar og, ef svo væri, hvaða sjónarmið lægju þar að baki.

Í svarbréfi ráðuneytisins, dags. 22. september 1997, er vísað til þeirra sjónarmiða, sem rakin eru í bréfi ráðuneytisins frá 10. júlí 1997, en þar sé langoftast um að ræða alvarlegt heilsuleysi umsækjanda. Síðan segir í bréfinu:

„Í þeim tilvikum hafi gjarnan verið um að ræða fárveika menn, haldna langvarandi og hættulegum sjúkdómum á háu stigi og í þannig ástandi að þeir hafa alls ekki getað afplánað refsingu sína. Heilsuleysi maka umsækjanda hafi ekki þótt næg ástæða til þess að mæla með náðun og ekki heldur fjárhagserfiðleikar, enda yrði þá líklega að mæla með náðun allra umsækjenda sem eru gjaldþrota. Í öllum tilvikum sem mælt er með náðun þurfa mjög sérstakar ástæður að liggja að baki og vísast nánar um það til fyrrgreinds bréfs ráðuneytisins til yðar. Sé sektarrefsing ekki felld niður með náðun er hún áfram til innheimtu hjá lögreglustjóra. Ítrekar ráðuneytið að það er stjórnvaldsákvörðun viðkomandi lögreglustjóra hvernig hann innheimtir sektarrefsingu og eru ákvarðanir hans því tengdar kæranlegar til ráðherra. Lögreglustjóri hefur það úrræði að beita vararefsingu, telji hann ekki möguleika á að fá sektarrefsingu greidda, og er það alfarið mat hans og hans ákvörðun hvenær eða hvort hann beitir því úrræði. Er sú ákvörðun sömuleiðis kæranleg til ráðherra.

Með hliðsjón af framangreindu getur ráðuneytið ekki upplýst hvort niðurfelling vararefsinga með náðun sæti strangari skilyrðum en aðrar refsingar, því ráðuneytið og náðunarnefnd fjalla einungis um það hvort sektarrefsing sem slík skuli felld niður með náðun. Hafa þegar verið rakin þau sjónarmið sem liggja að baki því hvort næg rök mæli með að fella refsingu niður með náðun og vísast til þess er áður hefur komið fram um það. Ítrekar ráðuneytið að í öllum tilvikum sem mælt er með náðun þurfa mjög sérstakar og veigamiklar ástæður að liggja að baki.

Með hliðsjón af því er þegar hefur komið fram, að lögreglustjórar sjá um innheimtu sektarrefsinga, getur ráðuneytið ekki skýrt viðhorf sitt til þess hvort jafnræði ríki milli dómþola með tilliti til afplánunar vararefsinga, þar sem beiting þeirra er alfarið í höndum lögreglustjóra. Munu ráðuneytinu ekki hafa borist kærur vegna ákvarðana lögreglustjóra um beitingu vararefsinga.“

Í bréfi mínu til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 24. nóvember 1997, sem ítrekað var 13. febrúar 1998, segir meðal annars svo:

„Af tillögu náðunarnefndar til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 8. apríl 1997, verður ráðið, að við ákvörðun nefndarinnar um að mæla ekki með náðun [A] hafi sérstaklega verið litið til þess að um sektarrefsingu sé að ræða. Þá hefur komið fram af hálfu ráðuneytisins, að það hafi verið stefna náðunarnefndar að mæla ekki með því að fella sektarrefsingu niður með náðun, nema mjög sérstakar ástæður komi til, og að ekki séu fordæmi fyrir því, að mælt sé með því að fella sektarrefsingu niður með náðun. Með vísan til framangreinds er þess óskað sbr. 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að dóms- og kirkjumálaráðuneytið skýri nánar það, sem segir í bréfi ráðuneytisins, dags. 22. september 1997, að ráðuneytið geti ekki upplýst, hvort niðurfelling vararefsinga með náðun sæti strangari skilyrðum en aðrar refsingar, því ráðuneytið og náðunarnefnd fjalli einungis um það, hvort sektarrefsing sem slík skuli felld niður með náðun.

Í framangreindu bréfi ráðuneytisins, dags. 22. september 1997, kemur jafnframt fram, að ráðuneytið geti ekki skýrt viðhorf sitt til þess, hvort jafnræði ríki milli dómþola með tilliti til afplánunar vararefsinga, þar sem beiting þeirra sé alfarið í höndum lögreglustjóra. Ráðuneytinu hafi ekki borist kærur vegna ákvarðana lögreglustjóra um beitingu vararefsinga. Með vísan til 7. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, er þess óskað, að dóms- og kirkjumálaráðuneytið, eftir atvikum eftir að hafa aflað gagna frá lögreglustjórum, láti mér í té upplýsingar um framkvæmd vararefsingar. Jafnframt er ítrekað, að ráðuneytið skýri viðhorf sitt til þessa atriðis með tilliti til jafnræðis dómþola, sbr. bréf mitt frá 21. ágúst 1997.“

Hinn 4. desember 1997 barst mér bréf lögmanns A, þar sem upplýst var, að hann hefði verið færður til afplánunar vararefsingar. Bréfinu fylgdi afrit kæru hans til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins vegna ákvörðunar um afplánun og atriða, er snerta handtöku hans 21. nóvember 1997.

Hinn 12. desember 1997 barst mér bréf dóms- og kirkjumálaráðuneytisins þess efnis, að ráðuneytið hefði sent öllum lögreglustjórum á landinu bréf, þar sem óskað væri eftir upplýsingum um framkvæmd vararefsinga á viðkomandi embættum fyrir 20. janúar 1998.

Í bréfi, dags. 16. desember 1997, tilkynnti ég lögmanni A, að ákvörðun um framhald málsins af minni hálfu mundi dragast, þar til svar ráðuneytisins lægi fyrir. Jafnframt ítrekaði ég, að mál það, sem ég hefði til umfjöllunar, lyti eingöngu að þeirri ákvörðun dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, að hafna beiðni um náðun. Að fenginni úrlausn ráðuneytisins um kæru út af ákvörðun um afplánun vararefsingar og handtöku A, væri heimilt að bera fram kvörtun við umboðsmann Alþingis, ef úrskurður ráðuneytisins teldist ekki viðunandi. Afrit úrskurðar ráðuneytisins frá 20. febrúar 1998 vegna umræddrar kæru barst mér með bréfi sama dag. Ekki liggur fyrir kvörtun frá A vegna þess úrskurðar.

Svör lögreglustjóra við fyrirspurnum dóms- og kirkjumálaráðuneytisins bárust mér með bréfi ráðuneytisins, dags. 11. mars 1998. Í bréfinu segir svo um þær upplýsingar, sem þar koma fram:

„Af þeim upplýsingum sem ráðuneytinu hafa borist frá lögreglustjórum má ráða að vararefsingu hefur verið beitt í einhverjum mæli undanfarin 5 ár. Reyndar kemur fram í svari margra lögreglustjóra að vararefsingu hafi aldrei verið beitt á því tímabili sem ráðuneytið spurðist fyrir um. Hafa ber í huga að í flestum tilvikum er þar um lítil embætti að ræða sem hafa tiltölulega fá mál til innheimtu og hefur oft á tíðum ekki reynt á hvort beita skuli vararefsingu. Vararefsingu hefur eitthvað verið beitt við stærri embættin, einkum hjá lögreglustjóranum í Reykjavík. Þar til nýlega var oftast nær um að ræða afplánun á fremur stuttri vararefsingu, sem unnt var að láta afplána í fangageymslum viðkomandi lögreglustjóraembætta. Vegna plássleysis í fangelsum ríkisins var minna um það á tímabili að kæmi til afplánunar langrar vararefsingar, í það minnsta að fullu, en lengri afplánun verður að fara fram í fangelsum vegna aðstöðuleysis annars staðar. Samkvæmt upplýsingum frá fangelsismálastofnun var á árunum 1985–1997 lítið um laust rými í ríkisfangelsum til afplánunar vararefsingar, þar sem gæsluvarðhaldsafplánun og afplánun dæmdrar varðhalds- og fangelsisrefsingar er látin ganga fyrir annarri afplánun. Þegar af þeirri ástæðu synjaði Fangelsismálastofnun ríkisins á því tímabili flestum beiðnum lögreglustjóra um vistunarstað til afplánunar vararefsingar. Frá síðari hluta árs 1997 hefur verið meira um laust rými í ríkisfangelsunum. Í kjölfar þess hefur verið mun meira um að afplánun vararefsingar hafi farið fram í ríkisfangelsunum með milligöngu fangelsismálastofnunar. Samkvæmt upplýsingum sem fangelsismálastofnun tók saman að beiðni ráðuneytisins, og bárust þann 2. mars sl., eru nú 12 einstaklingar að afplána vararefsingu í ríkisfangelsum. Tekið skal fram að þessi fjöldi einskorðast við þá sem eru að afplána vararefsingu í fangelsum, að beiðni lögreglustjóra, með milligöngu fangelsismálastofnunar, en tekur ekki til þeirra sem eru að afplána vararefsingu í fangageymslum lögregluembættanna. Þessir einstaklingar eru að afplána vararefsingu samkvæmt dómum, uppkveðnum á árunum 1993–1996, og eru til að mynda fjórir þeirra að afplána vararefsingu samkvæmt dómum uppkveðnum á árinu 1993. Frá haustinu 1996 til loka febrúarmánaðar sl. hafa 58 einstaklingar lokið afplánun vararefsingar í ríkisfangelsum, samkvæmt dómum uppkveðnum á árunum 1992–1997. Þar af lauk um helmingur þeirra afplánun með því að greiða upp eftirstöðvar sektarfjárhæðar. Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum frá fangelsismálastofnun var tveimur einstaklingum sleppt úr afplánun vararefsingar af heilsufarsástæðum.

Ef litið er til framangreindra upplýsinga, sem miðast við þau gögn er ráðuneytinu bárust frá lögreglustjórum og fangelsismálastofnun, má draga þá ályktun að nokkuð jafnræði hafi ríkt með dómþolum um afplánun vararefsingar áður en kostur var á fangelsisrými til afplánunar vararefsingar, eða á árunum 1985–1997, að því leyti að afplánun langrar vararefsingar var þá fremur sjaldgæf. Skipti í því sambandi ekki máli hvar refsing var til fullnustu. Einnig má ráða af fyrrgreindum gögnum að afplánun vararefsingar virðist vera nokkuð algeng í dag, óháð lengd dæmdrar vararefsingar. Aldur þeirra dóma, sem afplánuð hefur verið vararefsing samkvæmt sl. 1 1/2 ár, bendir og til þess að vararefsingar samkvæmt eldri og yngri dómum komi jafnt til afplánunar. Þeir sem dæmdir eru til greiðslu sektar og til afplánunar vararefsingar, fáist sekt ekki greidd, verða því ávallt að reikna með að til afplánunar vararefsingar geti komið, hafi sekt ekki verið greidd innan tilskilins eða umsamins frests, ef refsing er ekki fyrnd, þó svo að langt sé liðið frá uppkvaðningu dóms. Þar sem [A] var dæmdur í 5 mánaða vararefsingu, ef hann ekki greiddi 2.500.000 kr. sekt og dómurinn er kveðinn upp á því tímabili sem erfitt var að fá rými til afplánunar svo langrar vararefsingar, verður ekki séð af fyrirliggjandi gögnum að hann hafi verið beittur ójafnræði um afplánun vararefsingarinnar, sé litið til fjölda þeirra einstaklinga sem afplánað hafa vararefsingu undanfarið. Hafa margir þeirra afplánað vararefsingu samkvæmt álíka gömlum dómum og [A]. Kemur það líklega til af því að ekki hefur verið unnt að láta afplánun vararefsingar fara fram fyrr vegna plássleysis í ríkisfangelsunum. Samkvæmt upplýsingum lögreglustjóra virðast þeir hafa reynt eins og kostur er að semja um greiðslur sekta, meðan ekki var unnt að láta afplánun vararefsingar fara fram. Þá bendir ráðuneytið á að með lögum nr. 57/1997 um breytingu á almennum hegningarlögum nr. 19/1940, var það ákvæði sett inn í 2. mgr. 52. gr. laganna, að lögreglustjórum er óheimilt að veita lengri greiðslufrest á sektum en eitt ár frá því að sekt kemur til innheimtu. Gekk ákvæði þetta í gildi 1. júlí sl. Í kjölfar þessarar lagabreytingar má reikna með að innheimta sekta verði mun hraðvirkari og skilvirkari í framtíðinni en verið hefur.“

Síðan segir í bréfi ráðuneytisins:

„Hvað varðar þau orð í bréfi yðar til ráðuneytisins, dags. 24. nóvember sl., að við ákvörðun náðunarnefndar um að mæla ekki með náðun [A], hafi sérstaklega verið litið til þess að um sektarrefsingu sé að ræða telur ráðuneytið að það sé ekki alls kostar rétt. Við mat náðunarnefndar á því hvort mæla skuli með náðun eru ýmis sjónarmið höfð í huga, [...]. Lítur ráðuneytið svo á að náðunarnefnd meti, á grundvelli allra þeirra upplýsinga er fyrir liggja í viðkomandi máli, hvort eitthvað komi þar fram sem sérstaklega leiði til þess að mæla skuli með náðun. Náðunarnefnd synji því ekki um náðun þegar af þeirri ástæðu að um sektarrefsingu er að ræða, heldur sé sektarrefsingin einn þáttur af mörgum sem litið er til er metið er hvort mælt er með náðun.

Í bréfi yðar bendið þér ennfremur á, herra umboðsmaður, að í bréfi ráðuneytisins til yðar, dags. 22. september sl., hafi m.a. komið fram að ráðuneytið geti ekki upplýst, hvort niðurfelling vararefsinga með náðun sæti strangari skilyrðum en aðrar refsingar, þar sem ráðuneytið og náðunarnefnd fjalli einungis um það hvort sektarrefsing skuli felld niður með náðun. Af þessu tilefni ítrekar ráðuneytið það sem áður hefur komið fram, að lögreglustjórar annast innheimtu sektarrefsinga. Er það því stjórnvaldsákvörðun viðkomandi lögreglustjóra hvort beita skuli vararefsingu vegna sektar sem ekki tekst að innheimta og er sú ákvörðun kæranleg til ráðherra. Sé heilsufar einstaklings sem afplána á vararefsingu þess eðlis að lögreglustjóri telur hann ekki geta afplánað vararefsinguna, metur hann hvort afplánun skuli fara fram. Bendir ráðuneytið á að það kemur m.a. fram í upplýsingum frá nokkrum lögreglustjóranna að ekki hafi komið til afplánunar vararefsingar í sumum tilvikum vegna heilsufars viðkomandi sektarþola. Einnig kemur fram í upplýsingum frá fangelsismálastofnun að tveimur einstaklingum hafi verið sleppt úr afplánun vararefsingar af heilsufarsástæðum. Hefur ekki komið til afskipta ráðuneytisins eða náðunarnefndar af þeim málum sem hér um ræðir.“

Athugasemdir A vegna bréfs ráðuneytisins bárust mér með bréfi lögmanns hans, dags. 2. júlí 1998.

IV.

Í forsendum og niðurstöðu álits míns, dags. 13. ágúst 1998, segir:

„1.

Eins og fram hefur komið hér að framan, beinist kvörtun A öðrum þræði að ákvörðun um að beita skuli vararefsingu vegna ógreiddrar sektar samkvæmt dómi. Er þar vísað til þess, hversu langt sé um liðið frá broti og dómsuppsögu, auk þess sem rétt hefði verið að afplánun færi fram í samfellu, sbr. 9. gr. laga nr. 48/1988, um fangelsi og fangavist. Þá er á því byggt, að jafnræði ríki ekki milli dómþola með tilliti til ákvarðana um að beita skuli vararefsingu fésektar. Í málinu hefur komið fram, að ákvörðun um afplánun vararefsingar er í höndum lögreglustjóra, sem síðan er kæranleg til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins. Ákvörðun dóms- og kirkjumálaráðuneytisins frá 10. apríl 1997 lýtur ekki að ákvörðun um að vararefsingu skuli beitt, heldur eingöngu að því, hvort verða skuli við beiðni um náðun af slíkri refsingu. Eins og fram kemur í bréfi mínu til lögmanns A, dags. 16. desember 1997, lýtur umfjöllun mín um málið aðeins að þeirri ákvörðun ráðuneytisins.

Rétt er þó að taka fram, að því er snertir jafnræði dómþola, að rétt þótti að óska eftir upplýsingum um framkvæmd vararefsinga með tilliti til þessa atriðis, áður en fjallað yrði um réttmæti synjunar um náðun í málinu.

2.

Samkvæmt því, sem rakið er hér að framan, var það skoðun náðunarnefndar í málinu, að ekki væru næg rök til þess að mæla með náðun, „m.a. vegna þess að um sektarrefsingu [væri] að ræða“. Samkvæmt kvörtun A telur hann skilyrðum náðunar fullnægt. Hins vegar bendi niðurstaða í máli hans til þess, að náðun af sektardómi sæti strangari skilyrðum en þegar um fangelsisdóm er að ræða.

Í skýringum dóms- og kirkjumálaráðuneytisins frá 10. júlí 1997 gerir ráðuneytið grein fyrir þeim sjónarmiðum, sem almennt liggi til grundvallar mati náðunarnefndar á því, hvort fella beri refsingu niður með náðun. Fyrir hendi þurfi að vera ástæður, sem mundu gera afplánun refsingar mjög óeðlilega eða sérstaklega þungbæra fyrir dómþola. Undir slíkar ástæður falli „alvarlegt heilsuleysi umsækjanda, miklar og óvenjulegar þjáningar umsækjanda vegna brotsins eða málsmeðferðar, nýjar upplýsingar um mál hans sem ætla [megi] að hefðu haft áhrif til mildari dóms, ef þær hefðu verið ljósar við dómsmeðferð, óvenjulangt [sé] liðið frá dómsuppkvaðningu og umsækjanda [sé] ekki um að kenna að dómi [hafi] ekki verið fullnægt“. Því alvarlegra sem brot sé, þeim mun veigameiri ástæður þurfi til þess að mæla með náðun. Þá kemur fram, að heilsuleysi maka umsækjanda og fjárhagserfiðleikar hafi ekki þótt næg ástæða til þess að mæla með náðun. Í bréfinu er jafnframt lýst mati nefndarinnar á aðstæðum A með tilliti til framangreindra sjónarmiða. Þær hafi ekki þótt réttlæta niðurfellingu sektarrefsingar hans með náðun.

Auk framangreinds segir í bréfi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, að sú stefna hafi verið ríkjandi, að mæla ekki með því að fella sektarrefsingu niður með náðun, „nema mjög sérstakar ástæður komi til. Ekki [sé] fordæmi fyrir því á starfstíma náðunarnefndar að mælt hafi verið með því að fella sektarrefsingu niður með náðun.“ Í tilefni þessara ummæla og orða náðunarnefndar í tillögu sinni til ráðuneytisins í málinu var óskað skýringa ráðuneytisins á, að því er virtist, strangari skilyrðum fyrir því, að fella niður með náðun vararefsingar en aðrar refsingar. Í bréfi ráðuneytisins, dags. 11. mars 1998, segir um þetta atriði, að ekki sé alls kostar rétt, að sérstaklega hafi verið litið til þess í máli A, að um sektarrefsingu hafi verið að ræða. Ráðuneytið líti svo á, að náðunarnefnd meti á grundvelli allra þeirra upplýsinga, er fyrir liggi í viðkomandi máli, hvort eitthvað komi þar fram, sem sérstaklega leiði til þess að mæla skuli með náðun. Náðunarnefnd synji því ekki um náðun þegar af þeirri ástæðu að um sektarrefsingu sé að ræða, heldur sé sektarrefsingin einn þáttur af mörgum, sem litið sé til, er metið sé, hvort mælt verði með náðun.

Af hálfu dóms- og kirkjumálaráðuneytisins hefur komið fram í málinu, að í öllum tilvikum þurfi mjög sérstakar og veigamiklar ástæður að liggja að baki ákvörðun um náðun. Gerir ráðuneytið grein fyrir almennum sjónarmiðum þar að lútandi og mati náðunarnefndar á aðstæðum A með tilliti til þeirra. Er það skoðun mín, að af gögnum þeim, sem fyrir mig hafa verið lögð verði ekki ráðið, að grundvöllur þeirrar ákvörðunar byggi á ólögmætum sjónarmiðum. Þá hefur athugun mín ekki leitt í ljós óeðlilegt mat á aðstæðum A. Með vísan til framangreinds er það skoðun mín, að ekki sé ástæða til athugasemda af minni hálfu við þá ákvörðun, að synja beiðni hans um náðun.

V.

Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða mín í máli þessu, að af þeim gögnum, sem fyrir mig hafa verið lögð, verði ekki ráðið, að ákvörðun um að hafna beiðni A um náðun hafi verið byggð á ólögmætum sjónarmiðum.“

,