Álit

I. Kvörtun og málavextir.

Hinn 1. febrúar 1992 var af hálfu A kvartað yfir því við mig, að reglugerð nr. 166/1991, um breyting á reglugerð um Menningarsjóð útvarpsstöðva nr. 69/1989 (sic), hefði ekki stoð í útvarpslögum nr. 68/1985 og færi í bága við þau. Með reglugerðinni hefði menntamálaráðherra heimilað stjórn sjóðsins að úthluta framlögum úr sjóðnum til annarra en útvarpsstöðva. Taldi A koma afdráttarlaust fram í II. kafla útvarpslaga nr. 68/1985, þ.e. 9.-13. gr., að ekki væri heimilt að veita öðrum aðilum en útvarpsstöðvum framlög úr sjóðnum nema hvað lögbundið væri í 11. gr. laganna, að framlag ríkisútvarpsins til Sinfóníuhljómsveitar Íslands skyldi greitt úr sjóðnum, áður en kæmi til úthlutunar styrkja til útvarpsstöðva. Lögin heimiluðu ekki, að tekjum sjóðsins, sem væru gjald af auglýsingatekjum útvarpsstöðva, væri úthlutað til annarra aðila. Ákvörðun menntamálaráðherra að heimila með reglugerðinni úthlutun til "innlendra framleiðenda dagskrárefnis" væri því löglaus.

II. Athugun umboðsmanns Alþingis.

Hinn 7. febrúar 1992 ritaði ég menntamálaráðherra bréf og mæltist til þess, sbr. 7. og 9. gr. laga nr. 13/1987 um umboðsmann Alþingis, að menntamálaráðuneytið skýrði viðhorf sitt til kvörtunar A og léti mér í té þau gögn, er málið snertu. Svar menntamálaráðuneytisins barst mér með bréfi, dags. 30. apríl 1992, og hljóðaði það svo:

"Í kvörtun [A] er því haldið fram að greind reglugerðarbreyting hafi ekki stoð í útvarpslögum nr. 68/1985.

Meginatriði reglugerðarbreytingarinnar frá 9. apríl 1991 felst í því að úthlutun styrkja úr sjóðnum er ekki lengur bundin við hljóðvarps- og sjónvarpsstöðvar, eins og áður var, heldur er samkvæmt núgildandi reglugerð heimilt að úthluta styrkjum til kvikmyndagerðarmanna almennt.

Í kvörtun [A], sem undirrituð er af lögmanni félagsins [B] hrl., er því haldið fram að téð reglugerðarbreyting sé andstæð útvarpslögum. Afstaða [A] byggist á því að það komi afdráttarlaust fram í II. kafla útvarpslaga nr. 68/1985, þ.e. 9.-13. gr. að ekki sé heimilt að veita öðrum aðilum en útvarpsstöðvum framlög úr sjóðnum. Þetta komi skýrast fram í 2. mgr. 11. gr. laganna þar sem segir: "Af gjaldi þessu skal greiðast hlutur Ríkisútvarpsins af rekstrarkostnaði Sinfóníuhljómsveitar Íslands, sbr. lög nr. 36/1982, áður en til úthlutunar á styrkjum til útvarpsstöðva kemur."

Við þetta er rétt að gera eftirfarandi athugasemdir:

1. Ekki er hægt að fallast á að það komi "afdráttarlaust" fram í tilvitnuðu lagaákvæði að útvarpsstöðvunum hafi einum verið ætlað að sitja að styrkjum úr sjóðnum, þótt fallast megi á að ályktun [A] sé skiljanleg, þar sem orðalag ákvæðisins er óheppilegt að þessu leyti. Tilvitnað lagaákvæði mælir fyrir um tilhögun greiðslna úr sjóðnum og af því má ráða að ætlun löggjafans hafi verið sú að hlutdeild sjóðsins í rekstrarkostnaði Sinfóníuhljómsveitar Íslands yrði greidd áður en styrkir yrðu veittir til framleiðslu dagskrárefnis fyrir útvarp (hljóðvarp eða sjónvarp). Í 10. gr. útvarpslaga er fjallað um hlutverk Menningarsjóðs útvarpsstöðva þar sem segir einfaldlega að hlutverk hans sé að veita framlög til eflingar innlendri dagskrárgerð, þeirri er verða má til menningarauka og fræðslu. Ef ætlunin hefði verið að takmarka úthlutun styrkja úr sjóðnum við útvarpsstöðvar hefði verið eðlilegt að það kæmi fram í þessu ákvæði, en ekki í því ákvæði laganna sem fjallar fyrst og fremst um skyldur sjóðsins gagnvart Sinfóníuhljómsveit Íslands.

2. Þá er bent á að skilningur sá sem fram kemur í kvörtun lögmanns [A] er ekki í samræmi við tilgang Menningarsjóðs útvarpsstöðva. Tillaga um stofnun menningarsjóðs útvarpsstöðva kom fram sem breytingartillaga við frumvarp til útvarpslaga sem lagt var fram á Alþingi 1984. Tillagan kom frá meirihluta menntamálanefndar. Í nefndaráliti segir svo um þá ráðagerð að stofna Menningarsjóð útvarpsstöðva:

Lögum samkvæmt ber Ríkisútvarpinu að standa undir 25% af hallarekstri sinfóníuhljómsveitar. Eftir að frjálsræði til rekstrar útvarpsstöðva hefur verið aukið hlýtur að koma til endurmats hvort sú tilhögun sé réttmæt. Auðvitað má hugsa sér að ríkissjóður hlaupi undir bagga. Hér er sá kostur ekki valinn heldur lagt til að stofnaður skuli Menningarsjóður útvarpsstöðva er fái 10% af verði auglýsinga í útvarpsstöðvum í tekjur. Skal þeim annars vegar varið til að greiða hlut Ríkisútvarpsins í hallarekstri sinfóníuhljómsveitar en hins vegar til eflingar innlendri dagskrárgerð sem verða má til menningarauka og fræðslu. Ekki þykir ástæða til að marka hinum nýja sjóði þröngan ramma heldur er þess að vænta að styrkveitingar úr sjóðnum markist af því hversu til tekst um væntanlegar útvarpsstöðvar. Á þessari stundu væri það ofætlan að sjá slíkt fyrir.

Tilvitnuð ummæli bera með sér að ekki hafi verið ætlunin að marka sjóðnum þröngan ramma og að með honum hafi fyrst og fremst átt að efla innlenda dagskrárgerð, auk þess sem létta ætti af Ríkisútvarpinu hlutdeild í rekstrarkostnaði. Styrkjum til einstakra útvarpsstöðva skyldi úthlutað eingöngu á grundvelli mats á menningar- og fræðslugildi þess efnis sem sótt væri um styrk fyrir. Af þessum orðum verður

hins vegar ekki dregin sú ályktun að útvarpsstöðvar einar skyldu hafa rétt til slíkra styrkja.

Í ræðu framsögumanns meirihluta menntamálanefndar [...] segir síðan um Menningarsjóð útvarpsstöðva:

Það er nýmæli að ein meginbreyting, að hér er gert ráð fyrir því að nýr kafli, II. kafli, bætist inn í lögin "Menningarsjóður útvarpsstöðva". Hlutverk hans er að veita framlög til eflingar innlendri dagskrárgerð, þeirri er verða má til menningarauka og fræðslu. Ástæðan fyrir þessari till. n. er sú að við óttumst að nægilegt fjármagn sé ekki fyrir hendi a.m.k. í öndverðu, til þess að vanda innlenda dagskrárgerð.

Kvikmyndaiðnaður er nú mjög nýr af nálinni og nauðsynlegt að efla hann eftir föngum, enda má færa rök fyrir því að í framtíðinni geti hann veitt mörgum mönnum atvinnu og orðið verulegur þáttur í íslensku atvinnulífi, aflað okkur gjaldeyris og orðið til menningarauka. Meiri hl. telur m.ö.o. rétt að stuðla að slíkri starfsemi og varð sammála um að sérstakt gjald skyldi lagt á auglýsingar í því skyni sem við köllum "menningarsjóðsgjald" og skuli vera 10% og leggjast á allar auglýsingar í útvarpi.

Í tilvitnuðum orðum framsögumanns meirihluta menntamálanefndar kemur ótvírætt fram að stofnun sjóðsins hafi átt að vera til eflingar kvikmyndagerð í landinu. M.ö.o. sjóðnum hafi m.a. verið ætlað það hlutverk að veita fé til kvikmyndagerðar í landinu. Telja verður að þegar þetta er haft í huga að ráðherra hafi verið heimilt að breyta reglugerðinni á þann hátt sem hér um ræðir og í fullu samræmi við tilgang sjóðsstofnunarinnar.

3. Að síðustu er rétt að árétta það viðhorf að reynsla af starfsemi sjóðsins sýnir að óheppilegt er að binda framlög við útvarpsstöðvar eins og gert var í upphafi og að sjóðurinn er í reynd nánast óstarfhæfur með því lagi. Úthlutun á grundvelli núgildandi reglna hefur aðeins einu sinni farið fram. Margt bendir til að nú fyrst geti sjóðurinn náð þeim tilgangi sínum að efla innlenda dagskrárgerð, þeirri er verða má til menningarauka og fræðslu.

Að síðustu ber að leggja áherslu á að í 13. gr. laganna er menntamálaráðherra fengið víðtækt vald til að setja nánari starfsreglur um Menningarsjóð útvarpsstöðva. Með þetta í huga og með vísan til ákvæða laganna um tilgang sjóðsins og þau lögskýringargögn sem að framan er vitnað til telur ráðuneytið ekki unnt að fallast á það með lögmanni [A] að reglugerðin, eins og hún er eftir breytinguna frá 9. apríl sl., sé andstæð ákvæðum útvarpslaga."

Með bréfi, dags. 1. apríl 1992, gaf ég A kost á að gera athugasemdir við bréf menntamálaráðuneytisins. Athugasemdir A bárust mér með bréfi 15. september 1992. Þar sagði:

„1. Það er skoðun [A] að það komi "afdráttarlaust" fram í II. kafla útvarpslaganna að ekki sé heimilt að veita öðrum aðilum en útvarpsstöðvum framlög úr sjóðnum, nema hvað lögbundið framlag Ríkisútvarpsins til Sinfóníuhljómsveitarinnar greiðist áður en til úthlutunar á styrkjum til útvarpsstöðva kemur. Þessu til stuðnings skal bent á:

a) Heiti annars kafla laganna er Menningarsjóður útvarpsstöðva.

b) Í 9. gr. er tekið fram að stofnaður skuli Menningarsjóður útvarpsstöðva.

c) Í 2. mgr. 11. gr. segir "...áður en til úthlutunar á styrkjum til útvarpsstöðva kemur."

d) Skipun stjórnar sjóðsins (12. gr.) bendir til þess að ekki hafi verið haft í huga að gæta þyrfti hagsmuna annarra aðila en útvarpsstöðva.

e) Sú reglugerð sem í upphafi var sett um starfsemi sjóðsins var byggð á þeim lagaskilningi sem [A] heldur fram.

Í fyrsta tölulið bréfs menntamálaráðuneytisins er á það bent að hlutverk sjóðsins sé að veita framlög til eflingar innlendri dagskrárgerð. Segir ráðuneytið eðlilegt að það kæmi fram í 10. gr. laganna, ef ætlunin hefði verið að takmarka styrkþega við að vera útvarpsstöðvar.

Þessari röksemdafærslu er mótmælt. Það kemur víða fyrir í lagatextanum, eins og rakið er hér að framan, að menningarsjóðurinn er fyrir útvarpsstöðvar. Þá er það líka ljóst að markmiði sjóðsins verður fullkomlega náð með því að binda úthlutanir við þær einar. Engin þörf er á því að leita út fyrir raðir Ríkisútvarpsins og frjálsu útvarpsstöðvanna til þess að finna verkefni í innlendri dagskrárgerð sem eru innan verkefnaramma sjóðsins. Er reyndar augljóst að útvarpsstöðvarnar væru fúsar til þess að stórauka innlenda dagskrárgerð ef þær ættu kost á auknu fjármagni úr sjóðnum.

2. Í öðrum tölulið bréfs menntamálaráðuneytisins eru enn færð rök fyrir þeirri skoðun að tilgangurinn með sjóðsstofnuninni hafi verið að styrkja innlenda dagskrárgerð og því beri að túlka lögin þannig að heimilt sé að veita þeim aðilum sem vinna að slíkum verkefnum styrki, hvort sem það eru útvarpsstöðvar eða aðrir. Þessu er mótmælt með vísan til þess sem rakið er að framan. Sérstaklega skal tekið fram að umræður um útvarpslagafrumvarpið á Alþingi bera alls ekki með sér að ætlunin hafi verið sú að veita styrki til annarra aðila en útvarpsstöðva. Slík ráðagerð eða skilningur á frumvarpstextanum kemur hvergi fram. Reyndar eru dæmi um hið gagnstæða í ræðum einstakra þingmanna, sjá t.d. Alþingistíðindi 1984-85 bls. 3180.

Það er rétt að undirstrika að þótt markmiðum með sjóðsstofnuninni megi eflaust ná með ýmsum hætti gefur það ráðherra ekki frjálst val á aðferðum við að ná markmiðinu. Hann er bundinn við þær leiðir sem lögin kveða skýrt á um.

3. Í þriðja tölulið bréfs ráðuneytisins kemur fram sú skoðun bréfritara að reynsla af störfum sjóðsins hafi sýnt að óheppilegt hafi verið að binda framlög við útvarpsstöðvar einar. Því hafi verið rétt að breyta reglunum.

Það er mat [A] að þótt stjórnvöld telji lög frá Alþingi óheppileg og telji að betri árangur næðist, ef lögin væru með öðrum hætti, þá heimili það ekki breytta lagaframkvæmd. Hið "víðtæka vald" sem ráðherra er fengið í 13. gr. útvarpslaga er þrátt fyrir allt ekki víðtækara en svo að reglugerð sem hann setur verður að eiga stoð í lögunum."

III. Niðurstaða.

Niðurstaða álits míns, dags. 23. nóvember 1992, var svohljóðandi:

"1. málsliður 1. gr. reglugerðar nr. 69/1986 um Menningarsjóð útvarpsstöðva hljóðar svo:

"Hlutverk Menningarsjóðs útvarpsstöðva er að veita íslenskum útvarpsstöðvum framlög til eflingar innlendri dagskrárgerð, þeirri er verða má til menningarauka og fræðslu."

Með 1. gr. reglugerðar nr. 166/1991 var nefndu ákvæði breytt. Það hljóðar svo eftir breytinguna:

"Hlutverk Menningarsjóðs útvarpsstöðva er að veita íslenskum útvarpsstöðvum eða innlendum framleiðendum dagskrárefnis framlög til eflingar innlendri dagskrárgerð, þeirri er verða má til menningarauka og fræðslu."

Í máli þessu er um það deilt, hvort menntamálaráðherra hafi verið heimilt að lögum að mæla svo fyrir með reglugerð nr. 166/1991, að "innlendir framleiðendur dagskrárefnis" gætu ásamt útvarpsstöðvum fengið framlög úr Menningarsjóði útvarpsstöðva til framleiðslu innlends dagskrárefnis.

Í II. kafla útvarpslaga nr. 68/1985 er fjallað um Menningarsjóð útvarpsstöðva. Í 1. mgr. 11. gr. laganna er mælt svo fyrir, að Menningarsjóður útvarpsstöðva skuli hafa tekjur sínar af 10% gjaldi, sem leggjast skuli á allar auglýsingar í útvarpi. Eins og nánar verður komið að hér á eftir, er síðan kveðið á um það í 10. gr. og 2. mgr. 11. gr. laganna, hvernig tekjum sjóðsins skuli varið. Hér er því um að ræða markaðan tekjustofn, sem óheimilt er að verja á annan hátt en lög mæla fyrir um.

Í 13. gr. útvarpslaga nr. 68/1985 er mælt svo fyrir, að menntamálaráðherra skuli kveða nánar á um starfsreglur Menningarsjóðs útvarpsstöðva í reglugerð. Það leiðir af grundvallarreglum stjórnskipunarréttar, að reglugerðin verður að vera í samræmi við ákvæði útvarpslaga um sjóðinn svo og þann tilgang, sem löggjafinn hefur markað sjóðnum. Í 10. gr. laganna er mælt fyrir um hlutverk sjóðsins. Þar segir:

"Hlutverk Menningarsjóðs útvarpsstöðva er að veita framlög til eflingar innlendri dagskrárgerð, þeirri er verða má til menningarauka og fræðslu."

Í 2. mgr. 11. gr. útvarpslaga nr. 68/1985 er ákveðið, hvernig tekjum Menningarsjóðs útvarpsstöðva skuli varið, en þar segir:

"Af gjaldi þessu skal greiðast hlutur Ríkisútvarpsins af rekstrarkostnaði Sinfóníuhljómsveitar Íslands, sbr. lög nr. 36/1982, áður en til úthlutunar á styrkjum til útvarpsstöðva kemur."

Eins og haldið er fram af hálfu A, virðist ráðagerð um það í texta 2. mgr. 11. gr. útvarpslaga nr. 68/1985, að aðrar tekjur en þær, sem renna til Sinfóníuhljómsveitar Íslands, skuli renna til útvarpsstöðva. Á hinn bóginn er á það að líta, að ákvæði 10. gr. laganna, sem mæla fyrir um markmið sjóðsins, gefa ekki ótvírætt tilefni til svo þröngrar skýringar.

Við nánari könnun þessa úrlausnarefnis er rétt að líta til lögskýringargagna. Hefur nefndarálit meirihluta menntamálanefndar svo og ræða framsögumanns meirihluta menntamálanefndar hér mikilvæga þýðingu við túlkun þessara ákvæða útvarpslaganna, þar sem II. kafli þess frumvarps, er varð að útvarpslögum nr. 68/1985, var saminn af meirihluta menntamálanefndar. Af nefndaráliti menntamálanefndar (Alþt. 1984-85, A-deild, bls. 2531-2532) svo og ræðu framsögumanns meirihluta menntamálanefndar (Alþt. 1984-85, B-deild, d. 3171-3172) virðist ljóst, að markmiðið með stofnun Menningarsjóðs útvarpsstöðva hafi verið að styrkja innlenda dagskrárgerð, sem nýst gæti útvarpsstöðvum hér á landi, þar sem óttast var, að ekki væri til nægilegt fé til þess að vanda innlenda dagskrárgerð (Alþt. 1984-85, B-deild, d. 3171).

Í nefndaráliti menntamálanefndar segir meðal annars um það, hvernig tekjum Menningarsjóðs útvarpsstöðva skuli varið:

"Skal þeim annars vegar varið til að greiða hlut Ríkisútvarpsins í hallarekstri Sinfóníuhljómsveitarinnar en hins vegar til eflingar innlendri dagskrárgerð sem verða má til menningarauka og fræðslu. Ekki þykir ástæða til að marka hinum nýja sjóði þröngan ramma í lögum heldur er þess að vænta að styrkveitingar úr sjóðnum markist af því hversu til tekst um væntanlegar útvarpsstöðvar. Á þessari stundu væri það ofætlan að þykjast sjá slíkt fyrir" (Alþt. 1984-85, A-deild, bls. 2532).

Framsögumaður meirihluta menntamálanefndar sagði meðal annars um sama efni:

"Kvikmyndaiðnaður er nú mjög nýr af nálinni og nauðsynlegt að efla hann eftir föngum, enda má færa rök fyrir því að í framtíðinni geti hann veitt mörgum mönnum atvinnu og orðið verulegur þáttur í íslensku atvinnulífi, aflað okkur gjaldeyris og orðið til menningarauka. Meiri hl.n. telur m.ö.o. rétt að stuðla að slíkri starfsemi og varð sammála um að sérstakt gjald skyldi lagt á auglýsingar í því skyni sem við köllum "menningarsjóðsgjald" og skuli vera 10% og leggjast á allar auglýsingar í útvarpi" (Alþt. 1984-85, B-deild, d. 3171).

Með hliðsjón af markmiði sjóðsins, eins og það er skilgreint í 10. gr. útvarpslaga nr. 68/1985, svo og þeim ummælum í lögskýringargögnum, "að marka hinum nýja sjóði [ekki] þröngan ramma í lögum" og að hlutverk hans sé "að stuðla að slíkri starfsemi", þ.e. kvikmyndagerð, verður að mínum dómi naumast talið, að útvarpslög banni fortakslaust styrkveitingar til annarra aðila en útvarpsstöðva. Niðurstaða mín er samkvæmt því sú, að menntamálaráðherra hafi verið heimilt að mæla svo fyrir með reglugerð nr. 166/1991, að innlendir framleiðendur dagskrárefnis, aðrir en útvarpsstöðvar, geti fengið framlög úr Menningarsjóði útvarpsstöðva til dagskrárgerðar, enda sé það markmið laganna ávallt virt, að umrædd dagskrá geti nýst sjónvarps- eða hljóðvarpsstöðvum og sé til menningarauka og fræðslu."

Ég taldi því samkvæmt framansögðu ekki tilefni til athugasemda við þá þætti reglugerðar nr. 166/1991 um breyting á reglugerð nr. 69/1986 um Menningarsjóð útvarpsstöðva, sem kvörtun A laut að.