Álit

I. Hinn 4. maí 1995 bar C, hæstaréttarlögmaður, fram kvörtun fyrir hönd A, yfir meðferð og ákvörðun dóms- og kirkjumálaráðuneytisins í máli, er snertir flutning hans úr starfi yfirlögregluþjóns við embætti sýslumannsins í X-kaupstað í stöðu varðstjóra við embætti sýslumannsins í Y-kaupstað. Beinir A kvörtun sinni að eftirtöldum athöfnum dóms- og kirkjumálaráðuneytisins: "1. Að veita [A], þann 9. nóvember 1994 [...] lausn um stundarsakir úr starfi yfirlögregluþjóns í [X-kaupstað]. "2. Að flytja [A] úr starfi yfirlögregluþjóns í [X-kaupstað] í starf varðstjóra við embætti sýslumannsins í [Y-kaupstað], án þess að til þess hafi verið heimild í 33. gr. l. nr. 38/1954 [...]. "3. Að neita [A] um eftirlaun, veldi hann lausn úr embætti í stað flutnings, sbr. 4. mgr. 20. gr. stjórnarskrár [...]. "4. Að virða ekki andmæla- og upplýsingarétt [A], skv. 13. og 15. gr. l. nr. 37/1993, með því að taka íþyngjandi ákvarðanir í málefnum hans án þess að honum væri gefinn kostur á að kynna sér skýrslu [skólastjóra Lögregluskóla ríkisins] [...] um málefni lögreglunnar í [X-kaupstað] og koma að athugasemdum um efni hennar. Fyrir liggur að ákvarðanir ráðuneytisins í máli [A] voru teknar á grundvelli skýrslunnar. "5. Að flytja [A] til í starfi þann 23. janúar 1995, [...] þótt þá hafi, a.m.k. að forminu til, verið enn í gildi frestur til [A] um að hann mætti velja milli flutnings í starfi eða lausnar frá embætti." II. 1. Í kvörtun sinni greinir A svo frá, að hann hafi með skipunarbréfi dóms- og kirkjumálaráðherra, dags. 26. nóvember 1987, verið skipaður yfirlögregluþjónn í lögreglu ríkisins frá 1. desember 1987 og falið að gegna störfum við embætti bæjarfógetans í X-kaupstað. Kveðst A hafa átt flekklausan feril sem lögreglumaður og hafi aldrei hlotið áminningu eða fengið aðfinnslur vegna starfa sinna. Með bréfi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins 9. nóvember 1994 var A tilkynnt, að ráðuneytið hygðist, með tilvísun til 33. gr. laga nr. 38/1954, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, flytja hann til í starfi. Í bréfi, er lögmaður A ritaði dóms- og kirkjumálaráðuneytinu 16. nóvember 1994, var andmælt fyrirhugaðri ákvörðun ráðuneytisins um flutning A í starfi og þegar tekinni ákvörðun um lausn um stundarsakir. Bent var á, að A nyti réttinda sem skipaður ríkisstarfsmaður. Hefði hann aldrei hlotið áminningu og samkvæmt 7. gr. laga nr. 38/1954 yrði lausn um stundarsakir aðeins veitt að undangenginni áminningu, nema við aðstæður, sem ekki ættu við í tilviki hans. Var þess krafist, að fallið yrði frá hinni ólögmætu ákvörðun um að veita honum lausn frá störfum um stundarsakir. Þá var vakin athygli á því, að ekki væri að finna heimild í 33. gr. laga nr. 38/1954 til þess að flytja A til í starfi með þeim hætti, sem fyrirhugað væri. Ætti lagaheimildin ekki við, þar sem engar breytingar hefðu verið gerðar á starfi yfirlögregluþjóns í X-kaupstað og slíkar breytingar stæðu ekki til. Í greinargerð til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 20. nóvember 1994, rakti A síðan málavexti frá sínu sjónarhorni og mótmælti einnig fyrirhuguðum flutningi í starfi. Í bréfi, er dóms- og kirkjumálaráðuneytið ritaði A 16. desember 1994, vísaði ráðuneytið til bréfs síns frá 9. nóvember 1994. Síðan segir í bréfi ráðuneytisins: "Í framangreindu bréfi ráðuneytisins láðist að tilgreina sérstaklega að ráðuneytið telur að auk 33. gr. laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, nr. 38/1954, styðjist það að flytja yður til í starfi við heimild í 4. mgr. 20. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944, með lögjöfnun. Með vísun til framanritaðs er yður hér með veittur frestur til 28. þ.m., til að koma að viðbótarandmælum við því að verða fluttur til í starfi." Með bréfi, dags. 27. desember 1994, gerði lögmaður A grein fyrir frekari andmælum A við fyrirhugaða ákvörðun ráðuneytisins. Í bréfi lögmannsins segir meðal annars: "Í síðara bréfi ráðuneytisins er sagt að "láðst" hafi að geta þess í fyrra bréfinu, að fyrirhuguð ákvörðun styðjist við 4. mgr. 20. gr. stjórnarskrárinnar með lögjöfnun, auk 33. gr. starfsmannalaganna. Beri að skilja bréf ráðuneytisins þannig, að tilvitnun í framangreinda lögjöfnun frá stjórnarskránni geri fyrirhugaða stjórnvaldsaðgerð lögmæta, þá er því andmælt. Á það er fallist, að 4. mgr. 20. gr. stjórnarskrárinnar geti átt við um hagi [A], beint eða fyrir lögjöfnun. Rétturinn til þess að flytja embættismenn úr einu embætti í annað á grundvelli greinarinnar er bundinn við það að viðkomandi embættismanni sé veittur kostur á að kjósa um embættisskiptin eða lausn frá embætti gegn lögmæltum eftirlaunum. Vísast um þetta nánar til bls. 341 í ritinu Stjórnskipun Íslands eftir Ólaf Jóhannesson (2. útg. Rvk. 1978). Þegar af þeirri ástæðu að [A] hefur ekki verið gefinn kostur á lausn frá embætti sínu gegn eftirlaunum verður lögmæti fyrirhugaðs tilflutnings ekki sótt í tilvitnaða grein stjórnarskrárinnar. Eru fyrri andmæli því ítrekuð og umbj. mínum áskilinn allur réttur ætli ráðuneytið að fylgja fram hinni ólögmætu ákvörðun." Í bréfi, sem dóms- og kirkjumálaráðuneytið ritaði A 9. janúar 1995, eru fyrri bréfaskipti rakin. Að því búnu segir í bréfi ráðuneytisins: "Hér með tilkynnist yður að ráðuneytið hefur ákveðið, samkvæmt heimild í 33. gr. laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins og 4. mgr. 20. gr. stjórnarskrárinnar, og með vísun til þeirra forsendna er greinir í bréfi ráðuneytisins, dags. 9. nóvember sl., og því sem að framan greinir, að flytja yður til í starfi með þeim hætti að framvegis komið þér til með að gegna starfi sem varðstjóri við embætti sýslumannsins í [Y-kaupstað]. Þar munið þér halda launum og öðrum kjörum sem yfirlögregluþjónn. Í stað þess að sæta framangreindum flutningi er yður gefinn kostur á lausn frá embætti með lögmæltum eftirlaunum eða lögmæltum ellistyrk. Veljið þér þann kost er þess óskað að þér skýrið ráðuneytinu frá því eigi síðar en 20. þ.m. Ella ber yður að hefja störf við embætti sýslumannsins í [Y-kaupstað] mánudaginn 23. janúar n.k." 2. Í bréfi, er lögmaður A ritaði dóms- og kirkjumálaráðuneytinu 20. janúar 1995, er vakin athygli á því, að ráðuneytið hafi ekki gefið upplýsingar um, hver "lausnarkjör [A]" yrðu, kysi hann þann kost að fá lausn frá embætti. Var þess krafist, að A yrði gerð grein fyrir, hver lausnarkjör hans yrðu, og að hann fengi hæfilegan tíma til þess að velja milli lausnar og þess að flytjast í annað starf. Í niðurlagi bréfs lögmannsins er þess síðan óskað, að ráðuneytið staðfesti, að fyrirmæli til A um að hann mæti til starfa sem varðstjóri við embætti sýslumanns í Y-kaupstað, tækju ekki gildi, fyrr en honum hefðu verið kynntir kostir varðandi lausn úr starfi. Í bréfi, er lögmaður A ritaði dóms- og kirkjumálaráðuneytinu 23. janúar 1995, var þess farið á leit, að fyrirmæli til A um að hann mætti til starfa við embætti sýslumanns í Y-kaupstað tækju ekki gildi fyrr en honum hefðu verið kynntir kostir varðandi lausnarkjör sín. Þá var ráðuneytinu tilkynnt, að A liti svo á, að fyrirmælin tækju ekki gildi meðan svar hefði ekki borist. Í svarbréfi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 25. janúar 1995, segir meðal annars: "Eins og þér nefnið í bréfi yðar var tekið fram í bréfi ráðuneytisins að [A] væri gefinn kostur á "lausn frá embætti með lögmæltum eftirlaunum eða lögmæltum ellistyrk". Ráðuneytið telur að þetta þýði að um eftirlaun A gildi ákvæði laga um lífeyrissjóð starfsmanna ríkisins nr. 29/1963 með síðari breytingum. Hvorki orðalag 4. mgr. 20. gr. stjórnarskrár né önnur lögskýringargögn leiði til þeirrar niðurstöðu, að sá sem velur að láta af störfum í stað þess að vera fluttur til í starfi með óbreyttum launum og öðrum kjörum, njóti víðtækari eftirlauna eða ellistyrks en aðrir starfsmenn ríkisins. Í samræmi við beiðni yðar er [A] hér með veittur frestur til 3. febrúar n.k. til að taka afstöðu til þess hvort hann sæti flutningi í starfi með þeim hætti er greinir í bréfi ráðuneytisins, dags. 9. janúar s.l. eða fái lausn frá embætti. Velji [A] að sæta flutningi ber honum að hefja störf við embætti sýslumannsins í [Y-kaupstað] mánudaginn 6. febrúar n.k." Í kvörtun sinni greinir A frá því, að við launaútborgun 1. febrúar 1995 hafi komið í ljós, að ráðuneytið hafi flutt hann til í starfi 23. janúar 1995 og hann fengið frá þeim tíma greidd laun frá embætti sýslumannsins í Y-kaupstað. Í bréfi, er lögmaður A ritaði dóms- og kirkjumálaráðuneytinu 2. febrúar 1995, vísar hann til bréfs ráðuneytisins frá 25. janúar 1995. Í bréfi lögmannsins segir meðal annars: "Í svari ráðuneytisins kemur fram að [A] standi ekki til boða nein eftirlaun velji hann að taka lausn. Heldur ráðuneytið því fram að sá sem velji að taka lausn eigi ekki að njóta "víðtækari eftirlauna eða ellistyrks en aðrir starfsmenn ríkisins". Svar ráðuneytisins virðist fela í sér þá skoðun að [A] fái eftirlaun úr lífeyrissjóði starfsmanna ríkisins þegar hann uppfyllir aldursskilyrði og fái þá venjuleg eftirlaun skv. almennum reglum sjóðsins. Þetta þýðir að veldi [A] lausn frá embætti ætti hann rétt til eftirlauna 65 ára gamall, þ.e. eftir 14 ár, og eftirlaunagreiðslur yrðu miðaðar við réttindaávinning hans í starfi til þessa dags. Þetta eru sömu réttindi og starfsmaður ríkisins ætti sem leystur væri frá störfum fyrirvaralaust vegna misferlis. Starfsmaður sem leystur væri frá störfum um stundarsakir, skv. 7. gr. l. nr. 38/1954 nyti betri kjara því hann héldi áfram réttindaávinningi sínum meðan það ástand stæði. Það er e.t.v. tilefni til þess að minna á að [A] er skipaður yfirlögregluþjónn í [X-kaupstað]. Hann hefur 28 ára flekklausan starfstíma í lögreglunni. Hann hefur aldrei fengið áminningu í starfi eða athugasemdir við störf sín. Honum eru því óskiljanlegar þær hvatir sem að baki ákvörðunar ráðuneytisins búa." Í bréfi lögmanns A er síðan rakið efni bréfaskipta við ráðuneytið. Í bréfi lögmannsins segir síðan: "... Svar ráðuneytisins hefur borist, eins og áður segir, dags. 25. jan. s.l. með þeim skilaboðum að umbjóðandi minn eigi val milli flutnings í starfi og lausnar með eftirlaunum sem engin eru. Þessari framkomu ráðuneytisins er hér með harðlega andmælt og er skorað á ráðuneytið að endurskoða ákvörðunina. Að mati umbj. míns felur ákvörðun ráðuneytisins í sér réttarbrot gagnvart honum. Augljóst má vera að það getur ekki talist rétt eða eðlileg túlkun stjórnarskrárákvæðisins að umbj. minn eigi við lausn að vera án eftirlauna og vera eins eða lakar settur og honum væri veitt lausn úr stöðu gegn vilja sínum vegna misferlis. Að mati undirritaðs ber ráðuneytinu að bjóða [A] lausn nú þegar á eftirlaunum sem valkost á móti flutningnum. Þau eftirlaun gætu lægst orðið 56% lokalauna miðað við 2% réttindaávinning á ári í 28 ár, sbr. 3. mgr. 12. gr. laga nr. 29/1963 um lífeyrissjóð starfsmanna ríkisins. Umbj. minn mun hlýða fyrirmælum ráðuneytisins um að mæta til starfa hjá embætti sýslumanns í [Y-kaupstað] mánudaginn 6. febrúar n.k... ." Í svarbréfi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 29. mars 1995, kemur fram, að það telji ekki forsendu til að breyta þeirri afstöðu sinni, er fram komi í bréfi þess frá 25. janúar 1995. Með bréfi 17. febrúar 1995 fór lögmaður A þess á leit að honum yrði afhent skýrsla, sem unnin hefði verið af skólastjóra lögregluskólans, um málefni lögreglunnar í X-kaupstað. Þann 8. mars 1995 var A afhent framangreind skýrsla. 3. Í rökstuðningi kvörtunar A segir síðan: "Varðandi fyrsta tölulið skal á það bent að lögbundið er í 7. gr. l. nr. 38/1954 með hverjum hætti og við hvaða skilyrði er heimilt að veita ríkisstarfsmanni lausn úr stöðu um stundarsakir. Ekkert þeirra atriða sem greind eru í 7. gr. geta átt við um hagi [A], þannig að augljóst má vera að lausn um stundarsakir var ólögmæt. Varðandi annan tölulið er því haldið fram að enga heimild sé að finna í 33. gr. starfsmannalaga til þess að flytja skipaðan ríkisstarfsmann úr stöðu sinni í aðra stöðu. Engin breyting hafi verið gerð á starfi [A], þ.e. starfi yfirlögregluþjóns í [X-kaupstað] og því geti greinin ekki átt við. Þá er bent á að staða varðstjóra í lögreglunni í [Y-kaupstað] er algjörlega ósambærileg að virðingu stöðu yfirlögregluþjóns í [X-kaupstað]. Réttur yfirboðara ríkisstarfsmanns, til þess að vísa honum til annarra starfa, en hann upphaflega var ráðinn til að gegna, sætir eðli máls samkvæmt þeirri takmörkun, að starfsmanni sé vísað til starfs, sem honum er eftir öllum atvikum samboðið (sjá hér SUA 97/1991). Varðandi þriðja tölulið er því haldið fram að skýra beri 4. mgr. 20. gr. stjórnarskrár með þeim hætti að kjósi ríkisstarfsmaðurinn lausn í stað flutnings, þá skuli hann eiga kost á eftirlaunum þegar í stað. Skýring ráðuneytisins feli í sér sams konar eftirlaunarétt, starfsmanninum til handa, og hann nyti væri honum veitt lausn frá störfum gegn vilja sínum vegna misferlis í starfi. Varðandi fjórða tölulið blasir við að sú ákvörðun ráðuneytisins, að taka ákvarðanir í máli [A], á grundvelli skýrslu [skólastjóra lögregluskólans], sem umbj. mínum var ekki kynnt og honum því ekki gefinn kostur á að tjá sig um, felur í sér brýnt brot gegn 13. og 15. gr. stjórnsýslulaga. Varðandi fimmta tölulið skal bent á að framlenging ráðuneytisins á þeim tíma sem umbj. minn hafði til þess að taka ákvörðun um val á milli flutnings og lausnar, sem fram kemur í bréfi ráðuneytisins [dags. 25. janúar 1995], hefur einungis verið til málamynda, [...]. Þetta styður þá skoðun umbj. míns, að endanleg ákvörðun í máli hans hafi legið fyrir í ráðuneytinu áður en [bréf dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 9. nóvember 1994] var skrifað. Ákvörðunin hafi verið tekin á grundvelli skýrslu [skólastjóra lögregluskólans] og öll samskipti ráðuneytisins við umbj. minn eftir þann tíma hafi verið til málamynda." III. Með bréfi, dags. 9. maí 1995, fór ég þess á leit, sbr. 7. og 9. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, að dóms- og kirkjumálaráðuneytið léti mér í té gögn málsins og skýrði viðhorf sitt til kvörtunar A. Skýringar dóms- og kirkjumálaráðuneytisins bárust mér síðan með bréfi þess, dags. 24. október 1995. Í bréfi ráðuneytisins er í upphafi rakinn í stuttu máli aðdragandi þess, að A var leystur frá starfsskyldum yfirlögregluþjóns í X-kaupstað og fluttur í starf varðstjóra við embætti sýslumannsins í Y-kaupstað. Þá er tekið fram, að samstarfsörðugleikar hafi verið innan lögreglunnar í X-kaupstað, er rekja hafi mátt allt aftur til ársins 1988, er B var skipaður aðstoðaryfirlögregluþjónn. Um áramótin 1991/1992 hefðu samstarfsörðugleikar innan lögregluliðsins aukist, er komið hefðu meðal annars fram í því, að A og aðstoðaryfirlögregluþjónn embættisins hefðu ekki talast við. Tekur ráðuneytið fram, að ekki verði fullyrt, að B hafi átt meiri sök á ástandinu en aðrir innan lögreglunnar í X-kaupstað. Því næst er í bréfi ráðuneytisins gerð grein fyrir bréfaskiptum í málinu og meginefni þeirra rakin. Loks segir í bréfi ráðuneytisins: "Hvað varðar kvörtun [A] yfir því að hafa verið leystur frá starfsskyldum yfirlögregluþjóns er honum var tilkynnt um fyrirhugaðan flutning í starf varðstjóra við embætti sýslumannsins í [Y-kaupstað], tekur ráðuneytið fram að það taldi eðli málsins samkvæmt rétt að leysa [A] frá starfsskyldum yfirlögregluþjóns í [X-kaupstað] um leið og honum var afhent umrætt bréf. Byggðist sú ákvörðun ráðuneytisins á því að eftir að [A] hafði verið tilkynnt um fyrirhugaðan flutning úr starfi yfirlögregluþjóns í [X-kaupstað] væri ekki hægt að tryggja að [A] myndi sinna starfsskyldum sínum sem yfirlögregluþjónn þannig að ekki væri hætta á að hann gæti skaðað almannahagsmuni. Þessi ákvörðun ráðuneytisins fól í raun í sér að ekki var óskað eftir vinnuframlagi viðkomandi um sinn. Ráðuneytið lítur ekki á að um brottvikningu úr starfi hafi verið að ræða, enda hélt [A] fullum launum þrátt fyrir það að hann sinnti ekki starfsskyldum sínum sem yfirlögregluþjónn, en þegar um lausn um stundarsakir er að ræða halda starfsmenn hálfum launum samkvæmt lögum um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins nr. 38/1954. Þá ítrekar ráðuneytið það sem áður hefur komið fram að sú ákvörðun að flytja [A] og [B] til í starfi byggðist á því mati ráðuneytisins að ekki væru líkur á að starfsfriður kæmist á innan lögreglunnar í [X-kaupstað] við óbreytta skipan lögregluliðsins. Með flutningi umræddra manna í störf annars staðar væru hagsmunir löggæslunnar í [X-kaupstað] best tryggðir. Þá myndu lögreglumenn í [X-kaupstað] hætta að skipa sér í fylkingar með eða móti öðrum þessara lögreglumanna og ófriðaröldurnar myndi lægja, þannig að starfsfriður myndaðist og starfslið gæti farið að beina kröftum sínum af heilum hug að starfi sínu, sem er löggæsla í [X-kaupstað]. Studdist flutningur [A] og [B] í önnur störf m.a. við heimild í 4. mgr. 20. gr. stjórnarskrárinnar, en þar er að finna ákvæði er heimilar forseta Íslands að flytja embættismenn úr einu embætti í annað, enda missi þeir einskis af embættistekjum sínum. Í álitsgerð [...], hæstaréttarlögmanns, dags. 28. febrúar 1994, um túlkun á 4. mgr. 20. gr. stjórnarskrárinnar, sem hann vann fyrir ráðuneytið, vísar hann til Stjórnskipunar Íslands eftir Ólaf Jóhannesson, þar sem hann kemst að þeirri niðurstöðu að ákvæðinu verði sennilega beitt með lögjöfnun um aðra opinbera starfsmenn en embættismenn og geti þá veitingarvaldshafi flutt þá á milli starfa að gættum skilyrðum ákvæðisins. Í álitinu kemur fram að eðli málsins samkvæmt geti almenn lög ekki þrengt heimild forseta samkvæmt tilvitnuðu ákvæði að öðru leyti en því að undanþiggja má tiltekna embættismenn ákvæðinu, en það hefur ekki verið gert ef frá eru skildir umboðsstarfalausir dómarar. Er það álit [hæstaréttarlögmannsins] að þessi réttur sé ekki háður neinum takmörkunum að því er aðra embættismenn varðar. Ráðuneytið telur að ekki geti gilt þrengri heimildir um flutning annarra embættismanna og starfsmanna en um þá sem skipaðir eru af forseta Íslands. Megintilgangurinn með setningu umrædds ákvæðis hljóti að hafa verið að veita embættismönnum, skipuðum af forseta Íslands, ríkari vernd en öðrum, en ekki minni vernd. Í skýrslu umboðsmanns Alþingis fyrir árið 1994, bls. 11, vísar hann til þeirrar túlkunar fræðimanna á 4. mgr. 20. gr. stjórnarskrárinnar, að henni verði einnig beitt um flutning annarra ríkisstarfsmanna, sbr. 5. tl. 4. gr. laga nr. 38/1954. Hvað varðar kvörtun [A] yfir því að honum hafi verið neitað um eftirlaun, veldi hann lausn úr embætti í stað flutnings, sbr. 4. mgr. 20 gr. stjórnarskrárinnar, vísar ráðuneytið til þess sem þegar hefur komið fram að [A] var boðið að velja á milli flutnings í annað starf eða lausnar frá embætti með lögmæltum eftirlaunum eða lögmæltum ellistyrk. Telur ráðuneytið að við lausn frá embætti samkvæmt 4. mgr. 20. gr. stjórnarskrárinnar taki viðkomandi eftirlaun samkvæmt lögum um Lífeyrissjóð starfsmanna ríkisins nr. 29/1963 með síðari breytingum, þ.e. hlutaðeigandi embættismaður heldur áunnum lífeyrisréttindum sínum. Kemst [...], hæstaréttarlögmaður, að sömu niðurstöðu í fyrrgreindu áliti sínu, dags. 28. febrúar 1994. Ráðuneytið telur að andmælaréttur [A] við framangreindar ákvarðanir þess hafi verið virtur að fullu, sbr. það sem að framan er rakið. Ráðuneytið taldi ekki ástæðu til að kynna [A] sérstaklega skýrslu [...], skólastjóra Lögregluskóla ríkisins, þar sem ákvörðun ráðuneytisins, þess efnis að flytja hann til í starfi byggðist ekki á þeirri skýrslu. Varðandi kvörtun [A] yfir því, að hafa verið fluttur til í starfi þann 23. janúar 1995, a.m.k. að forminu til, þótt þá hafi ekki verið í gildi frestur til hans um að velja milli flutnings í starfi eða lausnar frá embætti, vill ráðuneytið geta þess að með bréfi ráðuneytisins 9. janúar 1995, var tekin ákvörðun um að flytja [A] úr starfi yfirlögregluþjóns í [X-kaupstað] í starf varðstjóra við embætti sýslumannsins í [Y-kaupstað]. Var [A] hins vegar veittur frestur til 20. janúar 1995 til að velja milli flutnings í starfi eða lausnar frá embætti með lögmæltum eftirlaunum eða lögmæltum ellistyrk. Með bréfi ráðuneytisins til starfsmannaskrifstofu fjármálaráðuneytisins, dags. 9. janúar 1995, tilkynnti ráðuneytið starfsmannaskrifstofunni að ákveðið hefði verið að flytja [A] til í starfi frá 23. janúar 1995. Hvernig laun [A] eru síðan bókfærð hjá ríkinu hefur ekkert með ákvörðun ráðuneytisins að gera, enda var ekki um neinar aðrar breytingar að ræða á launagreiðslum til [A]." Með bréfi, dags. 26. október 1995, gaf ég A kost á að senda mér þær athugasemdir, sem hann teldi ástæðu til að gera í tilefni af framangreindum skýringum dóms- og kirkjumálaráðuneytisins. Með bréfi lögmanns A, dags. 11. desember 1995, bárust mér athugasemdir hans. IV. Í áliti mínu sagði svo um kvörtun A: "Ég lít svo á, að kvörtun A sé tvíþætt. Lýtur fyrri þáttur kvörtunar hans að þeirri ákvörðun dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, að flytja hann úr stöðu yfirlögregluþjóns við embætti sýslumannsins í X-kaupstað í stöðu lögregluvarðstjóra við embætti sýslumannsins í Y-kaupstað. Gerir A athugasemdir við þann lagagrundvöll, sem sú ákvörðun er byggð á, og hvernig staðið hafi verið að undirbúningi hennar. Síðari þáttur kvörtunar A lýtur að afstöðu dóms- og kirkjumálaráðuneytisins til þeirra kjara, er hann skyldi njóta, veldi hann þann kost að láta af störfum í stað þess að taka við nefndu varðstjórastarfi, sbr. 4. mgr. 20. gr. stjórnarskrárinnar. 1.1. Sem heimild til þeirrar ákvörðunar, að flytja A úr stöðu yfirlögregluþjóns í stöðu lögregluvarðstjóra, hefur dóms- og kirkjumálaráðuneytið tilgreint 33. gr. laga nr. 38/1954, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, og 4. mgr. 20. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944. Fyrirmæli 33. gr. laga nr. 38/1954 mæla fyrir um skyldu ríkisstarfsmanns til þess að hlíta breytingum "... lögum samkvæmt á störfum hans og verkahring...". Í máli því, sem hér er til umfjöllunar, reynir á heimildir stjórnvalda til þess að flytja starfsmann úr einni stöðu í aðra. Um slíkt úrræði er kveðið á í nefndu stjórnarskrárákvæði, en þar segir: "Forseti getur flutt embættismenn úr einu embætti í annað, enda missi þeir einskis í af embættistekjum sínum, og sé þeim veittur kostur á að kjósa um embættaskiptin eða lausn frá embætti með lögmæltum eftirlaunum eða lögmæltum ellistyrk." Eins og rakið er á bls. 11 í skýrslu minni til Alþingis fyrir árið 1994, er litið svo á, að heimild 4. mgr. 20. gr. stjórnarskrárinnar um tilflutning embættismanna verði einnig beitt um tilflutning annarra ríkisstarfsmanna með lögjöfnun, sbr. fyrirmæli 5. tölul. 4. gr. laga nr. 38/1954. Með skipunarbréfi dóms- og kirkjumálaráðherra, dags. 26. nóvember 1987, var A skipaður "til þess að vera yfirlögregluþjónn í lögreglu ríkisins frá 1. desember 1987 að telja" og var honum "falið að gegna störfum við embætti bæjarfógetans í [X-kaupstað]." A var síðan fluttur í stöðu lögregluvarðstjóra hjá embætti sýslumannsins í Y-kaupstað. Þar sem A var fluttur úr stöðu yfirlögregluþjóns yfir í stöðu varðstjóra, var ekki um að ræða breytingu á störfum, sem ákvæði 33. gr. laga nr. 38/1954 taka til, heldur var um flutning úr einni stöðu í aðra að ræða. Í bréfum dóms- og kirkjumálaráðuneytisins frá 16. desember 1994 og 9. janúar 1995, sem rakin eru í II. kafla 1 hér að framan, er við það miðað, að tilflutningur A hafi einnig byggst á lögjöfnun frá 4. mgr. 20. gr. stjórnarskrárinnar. Við undirbúning og meðferð þeirrar ákvörðunar bar að gæta ákvæða stjórnsýslulaga nr. 37/1993. 1.2. Fyrirmæli 4. mgr. 20. gr. stjórnarskrárinnar veita stjórnvöldum almenna heimild til þess að flytja "embættismenn" úr einni stöðu í aðra. Um meðferð þess mats, sem stjórnvöldum er fengið samkvæmt ákvæðinu, gilda ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í 1. gr. laga nr. 56/1972, um lögreglumenn, er tekið fram, að ríkið haldi uppi starfsemi lögregluliðs, sem hefur það verkefni að gæta almannaöryggis og halda uppi lögum og reglu. Samkvæmt 2. gr. laganna fer dóms- og kirkjumálaráðherra með yfirstjórn lögreglunnar og samkvæmt 2. mgr. 3. gr. laganna setur dóms- og kirkjumálaráðherra reglur um störf og starfssvið lögreglumanna og skipar þá í störf sín. Það heyrir því undir dóms- og kirkjumálaráðherra að hafa eftirlit með því, að haldið sé uppi lögboðinni löggæslu. Í bréfum dóms- og kirkjumálaráðuneytisins frá 9. nóvember 1994 og 9. janúar 1995 og skýringum þess frá 24. október 1995 kemur fram, að samstarfsörðugleikar hafi verið í lögregluliði X-kaupstaðar. Í bréfi sýslumannsins í X-kaupstað frá 8. nóvember 1994, sem tekið er upp í fyrrnefnt bréf dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, er því lýst, hvaða áhrif samstarfsörðugleikar þessir hafi haft fyrir starfsemi lögreglunnar í X-kaupstað. Þegar litið er til þeirra gagna, sem rakin hafa verið í II. kafla, verður ekki séð, að um það hafi verið deilt, að örðugleikar hafi verið í samskiptum manna í lögregluliði X-kaupstaðar. Í áðurnefndum bréfum dóms- og kirkjumálaráðuneytisins kemur fram, að sú ákvörðun ráðuneytisins, að flytja A úr stöðu sinni í aðra stöðu, hafi verið byggð á þeim sjónarmiðum, að nauðsynlegt væri að koma á starfsfriði innan lögreglunnar í X-kaupstað og tryggja lögboðna löggæslu. Hafi því skipt minna máli að leiða í ljós, til hverra nefndir samstarfsörðugleikar yrðu raktir. Þegar það er virt, sem hér hefur verið rakið, er það niðurstaða mín, að þau sjónarmið, sem dóms- og kirkjumálaráðuneytið lagði til grundvallar þeirri ákvörðun sinni, að flytja A úr stöðu sinni, hafi verið lögmæt. Eins og mál þetta er vaxið, tel ég ekki tilefni til þess að fjalla nánar um þá ákvörðun, sbr. 1. mgr. 10. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis. 2. Seinni þáttur kvörtunar A lýtur að þeim fyrirmælum 4. mgr. 20. gr. stjórnarskrárinnar, er fela í sér, að við flutning embættismanns úr einni stöðu í aðra skuli hann einskis missa af embættistekjum sínum og að veita skuli honum kost á "... að kjósa um embættisskiptin eða lausn frá embætti með lögmæltum eftirlaunum eða lögmæltum ellistyrk". Af ákvæðinu er ljóst, að heimild stjórnvalds til þess að flytja ríkisstarfsmann með þeim hætti, sem þar greinir, er háð því, að honum sé um leið boðið að velja í stað flutningsins "lausn með lögmæltum eftirlaunum eða ellistyrk". Er réttur þessi hluti af starfskjörum ríkisstarfsmanns. Nauðsynlegt er að skýra nánar inntak þessa réttar, sem stjórnarskrárákvæði þetta veitir, þar á meðal hvenær réttindi þessi verði virk. Af bréfaskiptum A og dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, sem rakin eru í II. kafla 2, verður ekki annað séð en að ráðuneytið hafi við það miðað, að réttur A til eftirlauna skyldi fara eftir ákvæðum laga nr. 29/1963, um Lífeyrissjóð starfsmanna ríkisins, og hafi A ekki átt víðtækari rétt til eftirlauna en aðrir starfsmenn ríkisins. Hefur A mótmælt þessu og bent á, að ef hann kysi lausn í samræmi við afstöðu ráðuneytisins, yrði hann án eftirlauna, þar til hann kæmist á eftirlaunaaldur, og því jafnsettur þeim, er sæta þyrftu frávikningu vegna brota í opinberu starfi. 2.1. Ákvæði 3. mgr. 4. gr. stjórnarskrár um hin sérstaklegu málefni Íslands frá 5. janúar 1874 hljóðar svo: "Konungur getur flutt embættismenn úr einu embætti í annað, þó svo, að þeir missi einskis í af embættistekjum, og að þeim sé gefinn kostur á að kjósa, hvort þeir vilji heldur embættaskiptin eða þá lausn frá embætti með eptirlaunum þeim, sem almennar reglur ákveða." Með stjórnskipunarlögum nr. 12/1915 var 4. gr. stjórnarskrárinnar frá 1874 breytt og þá í engu getið um eftirlaunarétt embættismanna. Í 3. mgr. 16. gr. stjórnarskrár nr. 9/1920 var fyrrnefnt ákvæði 3. mgr. 4. gr. stjórnarskrárinnar frá 1874 tekið upp að nýju og hljóðaði þá svo: "Konungur getur flutt embættismenn úr einu embætti í annað, þó svo, að þeirmissi einskis í af embættistekjum, og að þeim sje gefinn kostur á að kjósa um, hvort þeir vilji heldur embættaskiptin eða þá lausn frá embætti með lögmæltum eftirlaunum eða lögmæltum ellistyrk." Í skýringum við ákvæðið segir einungis, að rétt þyki, "... að taka upp aftur ákvæðið um rjett konungs til að flytja embættismenn". (Alþt. 1919, A-deild, bls. 106.) Framangreint ákvæði er, eins og áður segir, nú í 4. mgr. 20. gr. stjórnarskrárinnar nr. 33/1944 og er svohljóðandi: "Forseti getur flutt embættismenn úr einu embætti í annað, enda missi þeir einskis í af embættistekjum sínum, og sé þeim veittur kostur á að kjósa um embættaskiptin eða lausn frá embætti með lögmæltum eftirlaunum eða lögmæltum ellistyrk." Í skýringum segir einungis, að "ákvæði greinarinnar [séu] að efni til hin sömu og nú gilda, en sum ákvæði skýrar orðuð en nú er". (Alþt. 1944, A-deild, bls. 14.) Stjórnarskráin frá 1874 byggðist á stjórnarskrá Dana frá 1849. Í frumvarpi til stjórnskipunarlaga, er lagt var fram á danska þjóðþinginu í október 1848, var byggt á því sjónarmiði, að konungsstjórnin skyldi hafa óbundnar hendur, ef hún óskaði þess að víkja embættismönnum úr starfi eða flytja þá til í starfi. Undanskildir voru dómarar. Í 2. og 3. mgr. 21. gr. frumvarpsins voru svohljóðandi fyrirmæli: "Kongen kan afskedige de af ham ansatte embedsmænd. Disses berettigelse til pension vil blive bestemt ved lov. Kongen kan forflytte embedsmænd uden deres samtykke, dog således, at de ikke derved taber i indtægter." Við meðferð þingsins á frumvarpinu spruttu umræður um réttarstöðu embættismanna, einkum um sjálfstæði þeirra gagnvart konungsstjórninni. Leiddu þær til þess að aukið var við 3. mgr. 21. gr. frumvarpsins með svofelldum hætti: "og at der gives dem valget mellem sådan forflyttelse og afsked med pension efter de almindelige regler". Ákvæði 3. mgr. 21. gr. frumvarpsins varð síðan samþykkt með framangreindri breytingu sem 3. mgr. 22. gr. stjórnarskrárinnar (sbr. Christensen, Bent: Responsum angående reglerne om statstjenestemænds forflyttelse, í Betænkning nr. 350/1964, bilag 3, bls. 38-39). Ákvæði þetta var óbreytt í dönsku stjórnarskránum 1866, 1915 og 1920. Umræðurnar á þjóðþinginu 1848 um ákvæðið snerust, eins og áður segir, um það, hvernig sjálfstæði embættismanna yrði best tryggt. Almenna reglan skyldi engu að síður vera sú, að konungsstjórnin hefði frjálst mat á því, hvenær hún kysi að víkja embættismanni úr starfi. Til þess að tryggja, að heimild þessi yrði ekki misnotuð, skyldi veita embættismanni rétt til eftirlauna. Var réttur þessi ákveðinn í 2. málsl. 2. mgr. 22. gr. stjórnarskrárinnar. Viðleitni til þess að tryggja embættismönnum sjálfstæði gagnvart konungsstjórninni kemur einnig fram í umræðum þjóðþingsins um 3. mgr. 22. gr. stjórnarskrárinnar: "og at der gives dem valget mellem sådan forflyttelse og afsked med pension efter de almindelige regler". Með þessu skyldi gefa embættismanninum raunhæfan möguleika til þess að neita flutningi, er byggðist á ómálefnalegum sjónarmiðum. Umræðurnar á danska þjóðþinginu um 22. gr. stjórnarskrárinnar gefa glögga vísbendingu um, að við það hafi verið miðað, að stjórnarskráin skyldi tryggja embættismönnum rétt til eftirlauna í slíkum tilfellum. Af umræðunum er ennfremur ljóst, að löggjafarvaldinu var veitt nokkuð svigrúm til þess að ákveða nánara fyrirkomulag eftirlaunaréttarins, þ. á m. hverjir skyldu njóta hans og fjárhæð eftirlaunanna. Þá var einnig litið svo á, að unnt væri að binda rétt til eftirlauna skilyrði um vissan þjónustualdur, t.d. 5 ár (Christensen, Bent: Álitsgerð fyrir "ansættelsesudvalget" birt í Betænkning nr. 282/1961, bilag 1, bls. 24). Árið eftir staðfestingu stjórnarskrárinnar 1849 lagði konungsstjórnin fram frumvarp til eftirlaunalaga ("forslag til en pensionslov for kongerigets embedsmænd"). Þær umræður, er áttu sér stað um frumvarpið, hafa þýðingu við skýringu á 3. mgr. 22. gr. stjórnarskrárinnar frá 1849. Eitt meginefni þeirra var, hvort embættismönnum væri veittur stjórnarskrárvarinn réttur til eftirlauna, þar sem hlutverk löggjafans væri þá eingöngu að kveða á um nánara fyrirkomulag, eða hvort löggjafinn hefði óbundnar hendur. Tekist var á um þessi andstæðu sjónarmið, þegar fram kom breytingartillaga við frumvarpið, er miðaði að því, að fjárhæð eftirlauna embættismanns skyldi í hvert sinn ákveðin með lögum. Forseti þjóðþingsins brást við með því að láta fara fram atkvæðagreiðslu um það, hvort vísa ætti breytingartillögunni frá. Var tillögunni vísað frá með 57 atkvæðum gegn 25. Þær umræður, sem áttu sér stað um eftirlaunafrumvarpið, sýna þá afstöðu þingmanna, að það hafi verið samþykkt á þeim grundvelli, að embættismenn ættu stjórnarskárvarða kröfu til eftirlauna. Samkvæmt lögunum stofnaðist eftirlaunarétturinn við skipun í starf. Skyldi fjárhæð eftirlaunanna ráðast af launum og þjónustualdri. Skilyrði til töku ellilífeyris stofnaðist við "alder, svagelighed eller anden embedsmanden utilregnelig årsag" (sbr. Christensen, Bent: Álitsgerð fyrir "ansættelsesudvalget" birt í Betænkning nr. 282/1961, bilag 1, bls. 24-26). Ákvæði sambærilegt 3. mgr. 22. gr. stjórnarskrárinnar frá 1849 er nú að finna í 3. mgr. 27. gr. dönsku stjórnarskrárinnar frá 5. júní 1953. Er ákvæðið, þrátt fyrir breytt orðalag, ekki talið fela í sér efnisbreytingar. 2.2. Með tilskipun 31. maí 1855 voru lög frá 5. janúar 1851, "um eptirlaun", lögleidd hér á landi. Í 1. mgr. 1. gr. þeirra sagði: "Sjerhver sá, er konungur hefur gjört að embættismanni og launað er af sjóði ríkisins, á rjett á að fá eptirlaun eptir lagaboði þessu, þegar honum er veitt lausn frá embætti fyrir aldurs sakir eða heilsulasleika, eða annara orsaka vegna, sem honum er ósjálfrátt." Ákvæði samhljóða þessu var síðan í 1. gr. laga nr. 4/1904, um eptirlaun. Samkvæmt þessu gat embættismaður tekið eftirlaun, þegar honum hafði verið veitt lausn frá embætti vegna aldurs, sakir heilsulasleika eða vegna atvika, sem honum varð ekki kennt um. Lög nr. 72/1919, um stofnun lífeyrissjóðs fyrir embættismenn og um skyldur þeirra til að kaupa sjer geymdan lífeyri, leystu af hólmi lög nr. 4/1904. Samkvæmt 1. gr. þeirra laga skyldi stofna "sjerstakan sjóð til að tryggja embættismönnum, er láta af embætti sakir elli og vanheilsu, geymdan lífeyri". Lög nr. 51/1921, um Lífeyrissjóð embættismanna og ekkna þeirra, felldu úr gildi lög nr. 72/1919. Geyma þau lög ekki breytingar, er hér skipta máli. Þau lög voru síðan felld úr gildi með lögum nr. 101/1943, um lífeyrissjóð starfsmanna ríkisins. Í 1. mgr. 12. gr. laganna var gert ráð fyrir því, að sjóðfélagi, er greitt hefði iðgjöld til sjóðsins í 10 ár eða lengur, og væri annaðhvort orðinn 65 ára að aldri eða samanlagður aldur hans og þjónustutími orðinn 95 ár, ætti rétt á árlegum ellilífeyri úr sjóðnum. Lög nr. 29/1963, um Lífeyrissjóð starfsmanna ríkisins, komu í stað laga nr. 101/1943. Í 1. mgr. 12. gr. laganna var tekið fram, að sjóðfélagi, er greitt hefði iðgjöld til sjóðsins í 5 ár eða lengur og orðinn væri fullra 65 ára að aldri, ætti rétt á árlegum ellilífeyri úr sjóðnum. Ákvæði þessu var síðan breytt með 6. gr. laga nr. 98/1980. Er nú gert ráð fyrir því, að sjóðfélagi, er greitt hefur iðgjöld til sjóðsins og orðinn er fullra 65 ára að aldri, eigi rétt á árlegum ellilífeyri úr sjóðnum. Þá er einnig gert ráð fyrir því í 2. mgr. 12. gr. laga nr. 29/1963, að sjóðfélagi geti með sama hætti átt rétt á ellilífeyri á grundvelli svonefndrar 95 ára reglu. Í lögum nr. 72/1919 og síðari lögum um lífeyrissjóð starfsmanna ríkisins er ekki vikið að sjálfstæðum rétti ríkisstarfsmanns til þess að hefja töku lífeyris vegna orsaka, sem honum verður ekki um kennt. Rétt er að benda á, að við setningu laga nr. 72/1919 hafði 4. gr. stjórnarskrárinnar frá 1874 verið breytt með stjórnskipunarlögum nr. 12/1915 og þá fellt niður ákvæðið um heimild konungs til þess að flytja menn til í embætti. Með stjórnskipunarlögum nr. 9/1920 var heimild þessi tekin upp aftur, eins og rakið er í 2.1. hér að framan. 2.3. Af því, sem hér hefur verið rakið, er ljóst, að uppruni 4. mgr. 20. gr. stjórnarskrárinnar nr. 33/1944, um rétt embættismanna til eftirlauna við tilflutning þeirra úr einu embætti í annað, verður rakinn til 22. gr. dönsku stjórnarskrárinnar frá 1849. Af þeim lögskýringargögnum, er snerta stjórnarskrána frá 5. janúar 1874 og núgildandi stjórnarskrár, er ekki að finna sérstaka umfjöllun um, hvað skyldi felast nánar í hinum sérstaka eftirlaunarétti embættismanna, er vikið væri frá störfum eða þyrftu að sæta tilflutningi. Það er skoðun mín, að við skýringu 4. mgr. 20. gr. stjórnarskrár nr. 33/1944 verði að líta til aðdraganda að töku sambærilegs ákvæðis í 22. gr. dönsku stjórnarskrárinnar frá 1849 og til þeirra sjónarmiða, sem uppi voru við setningu laga 5. janúar 1851 um eftirlaun embættismanna í danska konungsríkinu. Af þeim heimildum verður það helst ráðið, að nauðsynlegt hafi verið að tryggja sjálfstæði embættismanna gagnvart heimild konungs til þess að víkja þeim frá starfi, eða flytja þá úr einu embætti í annað, með því að veita þeim stjórnarskrárvarinn rétt til eftirlauna. Skyldi réttur þessi stofnast við skipun í embætti. Ef konungsstjórnin vildi neyta heimildar sinnar til þess að flytja embættismann, gat hann kosið að láta af störfum með "lögmæltum eftirlaunum eða lögmæltum ellistyrk", í stað þess að taka við hinni nýju stöðu. Í riti Lárusar H. Bjarnasonar, Íslensk stjórnlagafræði, 1913, bls. 278, kom fram sú skoðun, að líta yrði svo á, að eftirlaunarétturinn væri ekki eingöngu í þágu embættismanna heldur einnig í þágu almennings, þar sem réttinum hefði verið ætlað að tryggja sjálfstæði þeirra gagnvart konungsstjórninni. Hefði löggjafanum síðan verið falið að kveða nánar á um skilyrði fyrir eftirlaunaréttinum og ákveða eftirlaunaupphæðina. Í riti Ólafs Jóhannessonar, Stjórnskipun Íslands, (önnur útgáfa 1978), bls. 341, kom fram, að ef við flutning embættismanns yrði slík breyting á störfum hans, að 4. mgr. 20. gr. stjórnarskrárinnar ætti við, gæti hann látið af starfinu "gegn lögmæltum lífeyri eða eftirlaunum, ef hann kysi það heldur en að gegna embættinu áfram eftir breytinguna". Til skýringar á ákvæðum 4. mgr. 20. gr. stjórnarskrárinnar er hér einnig rétt að benda á dóm Hæstaréttar frá 27. mars 1953, Hrd. 1953:231, er fjallaði um rétt manns, er skipaður hafði verið flugmálastjóri, til bóta í tilefni af því að staða hans hafði verið lögð niður með lögum. Í forsendum dóms Hæstaréttar segir meðal annars: "Í 20. gr. stjórnarskrárinnar nr. 33/1944 eru ákvæði um skipan og lausn þeirra embættismanna, sem Forseti skipar, en þeim ákvæðum er rétt að beita per analogiam um önnur embætti, sem ráðherra veitir. Ákvæði 20. gr. stjórnarskrárinnar var fyrst sett í 4. gr. stjórnarskrárinnar frá 5. janúar 1874. Er stjórnvaldinu þar veitt heimild til að veita embættismönnum lausn frá embætti, hvort sem þeir hafa unnið til saka eða ekki. En jafnframt var svo kveðið á í téðri grein stjórnarskrárinnar frá 1874, að eftirlaun embættismanna skyldu ákveðin með lögum. Eftirlaunarétturinn var sjálfstæður réttur til launa, er embættistíma var lokið. Áunnu embættismenn sér hann með embættisstarfanum, og fór hæð eftirlauna m.a. eftir því, hversu lengi embættismaður hafði gegnt embættinu. Hugsun stjórnarskrárgjafans 1874 var sú, að stjórnvaldið hafði rétt til að víkja embættismanni frá starfi án tillits til saka, en eftirlaunarétturinn ætti að bæta þeim stöðumissinn, sem frá væri vikið, án þess að sakir væru sannaðar. Í samræmi við þessa hugsun veittu bæði tilskipun 31. maí 1855 og lög nr. 4/1904 embættismönnum rétt á eftirlaunum ... Í 5. gr. stjórnarskrárinnar nr. 12/1915 er eftirlauna að engu getið. Með lögum nr. 72/1919 var hinn sjálfstæði eftirlaunaréttur aftekinn, að því er varðaði þá embættismenn, sem skipaðir voru eftir gildistöku þeirra laga, en embættismönnum þessum var gert að skyldu að kaupa sér geymdan lífeyri, sem greiðast skyldi, er embættismaður lét af embætti sakir elli eða vanheilsu. Ekki var þess getið í lögum þessum, hvernig með skyldi fara, ef stjórnvaldið neytti stjórnarskrárheimildar til að leysa embættismann fyrirvaralaust frá embætti. Hins vegar var sagt í lögunum, að embættismaður ætti rétt á að fá endurgreitt úr lífeyrissjóði vaxtalaust og afdráttarlaust iðgjöld þau, sem hann hafði greitt í sjóðinn, ef embætti hans var lagt niður. Ákvæði, að efni til þau sömu og nú var lýst, voru tekin upp í lög nr. 51/1921 um lífeyrissjóð embættismanna og ekkna þeirra svo og upp í lög nr. 101/1943 um lífeyrissjóð starfsmanna ríkisins. Í 16. gr. stjórnarskrárinnar nr. 9/1920 og nú 20. gr. stjórnarskrár nr. 33/1944 hefur verið tekið upp ákvæði 4. gr. stjórnarskrárinnar frá 5. janúar 1874 um, að stjórnvaldið geti vikið embættismanni úr embætti án tillits til saka... . Í stjórnarskrám þessum er hins vegar ekki ákvæði um, að eftirlaun skuli ákveðin með lögum, enda njóti embættismenn nú ekki sérstaks eftirlaunaréttar, en eftirlaunarétturinn átti, svo sem áður segir, samkvæmt hugsun upphaflega stjórnarskrárgjafans að bæta embættismönnum, er vikið var frá án sannaðra saka stöðumissinn. Leifar þessarar meginreglu finnast samt enn í stjórnarskránni, þar sem segir í 20. gr., að embættismaður, sem flytja á í annað embætti, geti í þess stað kosið lausn frá embætti með lögmæltum eftirlaunum eða lögmæltum ellistyrk. Þetta ákvæði bendir til þess, að stjórnarskrárgjafinn 1920 og síðar hafi ekki vitandi vits ætlað að svipta embættismenn þeim rétti, sem upphaflegi stjórnarskrárgjafinn veitti þeim, er stjórnvaldið neytir heimildar sinnar að víkja þeim úr embætti. Þegar litið er til þessa svo og þess, að embættismenn, sem skipaðir eru eftir gildistöku laga nr. 72/1919, njóta ekki eftirlaunaréttar, verða dómstólar að ákveða þeim embættismönnum, sem stjórnvaldið neytir heimildar sinnar til að víkja úr embætti, nokkrar bætur fyrir röskun á stöðu og högum, enda séu sakir ekki sannaðar á hendur þeim." Í dómum Hæstaréttar 8. maí 1953 og 19. febrúar 1954, Hrd. 1953:318 og Hrd. 1954:127, voru embættismönnum, er misst höfðu embætti sitt vegna þess að það hafði verið lagt niður með lögum, dæmdar bætur vegna þess að ekki væru "... lengur, eins og áður var, lögmælt eftirlaun til handa embættismanni, sem þannig verður að láta af embætti, án þess að sakir séu sannaðar". Samkvæmt framansögðu var fyrir setningu laga nr. 38/1954, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, á það fallist, að embættismenn ættu rétt til bóta vegna þess að þeir nytu ekki lengur réttar til eftirlauna, væri þeim vikið frá vegna atvika, sem þeim varð ekki kennt um. Réttur embættismanns til eftirlauna, sem ekki vill sæta flutningi úr stöðu sinni í aðra stöðu, er aftur á móti ótvírætt enn til staðar, sbr. 4. mgr. 20. gr. stjórnarskrárinnar. Hér að framan hefur forsaga 4. mgr. 20. gr. stjórnarskrárinnar verið rakin í stuttu máli. Af lögskýringargögnum verður ótvírætt ráðið, að höfuðmarkmið ákvæðisins hafi verið að stuðla að ákveðnu sjálfstæði embættismanna gagnvart veitingarvaldshafa og heimildum hans til að flytja þá úr einni stöðu í aðra. Við slíkan flutning embættismanns var ákvæðinu ætlað að veita embættismanni raunhæft val um, hvort hann tæki við hinu nýja starfi eða léti af störfum og færi á eftirlaun. Eins og hér að framan er rakið, er ljóst, að við setningu stjórnarskrár Dana árið 1849, svo og við setningu eftirlaunalaga 1851, var lagt til grundvallar af hálfu löggjafans, að um stjórnarskrárvarinn rétt til eftirlauna væri að ræða (Christensen, Bent: Álitsgerð fyrir "ansættelsesudvalget" birt í Betækning nr. 282/1961, bilag 1, bls. 24). Það er á hinn bóginn sérstakt athugunarefni, hvaða skorður stjórnarskrárákvæði þetta setji almenna löggjafanum um nánari útfærslu á þessum rétti í almennum lögum. Þegar ákvörðun var tekin um tilflutning A, voru hvorki í gildi almenn lög um nánari útfærslu á flutningi ríkisstarfsmanna úr einni stöðu í aðra né sérreglur um eftirlaun í slíkum tilvikum. Af þessum sökum þarf því ekki að taka afstöðu til þessa álitaefnis. Ræðst því úrlausn þessa máls alfarið á grundvelli þess réttar, sem ákvæði 4. mgr. 20. gr. stjórnarskrárinnar veitir embættismönnum. Með tilliti til forsögu og markmiðs ákvæða 4. mgr. 20. gr. stjórnarskrárinnar verður að telja, að þegar dóms- og kirkjumálaráðuneytið tók þá ákvörðun hinn 9. janúar 1995, að flytja A úr stöðu sinni í aðra stöðu, hafi hann átt rétt til þess á grundvelli ákvæðisins að velja á milli þess, hvort hann tæki við hinu nýja starfi eða léti af störfum og færi á eftirlaun. Eins og mál þetta er vaxið, tel ég ekki tilefni til þess að fjalla nánar um umræddan eftirlaunarétt. Í málinu liggur fyrir að afstaða dóms- og kirkjumálaráðuneytisins var sú og þær leiðbeiningar veittar af þess hálfu, að A ætti ekki víðtækari rétt til "eftirlauna" eða "ellistyrks" en aðrir starfsmenn ríkisins og því ekki heldur rétt til þess að hefja töku lífeyris um leið og hann kysi lausn frá embætti. Samkvæmt því, sem hér að framan hefur verið rakið var þessi niðurstaða ráðuneytisins og leiðbeiningar, sem veittar voru á grundvelli hennar, ekki í samræmi við lög. Það eru því tilmæli mín til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, að það taki mál A til meðferðar á ný, komi fram ósk um það frá honum, og taki þá til sérstakrar athugunar, hvernig hlutur hans verður réttur." V. Niðurstöður álits míns, dags. 21. júní 1996, voru eftirfarandi: "Niðurstaða. Kvörtun A er tvíþætt, eins og áður segir. Sá þáttur kvörtunar hans, er lýtur að þeirri ákvörðun dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, að flytja hann úr stöðu yfirlögregluþjóns í stöðu varðstjóra í lögreglunni í Y-kaupstað, og hvernig að þeirri ákvörðun var staðið, gefur ekki tilefni til athugasemda af minni hálfu, sbr. a-lið 2. mgr. 10. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis. Síðari þáttur kvörtunar A lýtur að túlkun dóms- og kirkjumálaráðuneytisins á rétti hans samkvæmt 4. mgr. 20. gr. stjórnarskrárinnar til þess að kjósa um stöðuskiptin eða lausn frá störfum "með lögmæltum eftirlaunum eða lögmæltum ellistyrk". Í málinu liggur fyrir að afstaða dóms- og kirkjumálaráðuneytisins var sú og það veitti þær leiðbeiningar við tilflutning A í starfi, að hann ætti ekki víðtækari rétt til "eftirlauna" eða "ellistyrks" en aðrir starfsmenn ríkisins og því ekki heldur rétt til þess að hefja töku lífeyris um leið og hann kysi lausn frá embætti. Hér að framan hefur forsaga 4. mgr. 20. gr. stjórnarskrárinnar verið rakin í stuttu máli. Af lögskýringargögnum verður ótvírætt ráðið, að höfuðmarkmið ákvæðisins hafi verið að stuðla að ákveðnu sjálfstæði embættismanna gagnvart veitingarvaldshafa og heimildum hans til að flytja þá úr einni stöðu í aðra. Við tilflutning embættismanns í starfi var ákvæðinu ætlað að veita embættismanni raunhæft val um, hvort hann tæki við hinu nýja starfi eða léti af störfum og færi á eftirlaun. Með tilliti til forsögu og markmiðs ákvæða 4. mgr. 20. gr. stjórnarskrárinnar verður að telja, að þegar dóms- og kirkjumálaráðuneytið tók þá ákvörðun hinn 9. janúar 1995, að flytja A til í starfi, hafi hann átt rétt til þess á grundvelli ákvæðisins að velja á milli þess, hvort hann tæki við hinu nýja starfi eða léti af störfum og færi á eftirlaun. Samkvæmt því, sem hér að framan hefur verið rakið, var þessi niðurstaða ráðuneytisins og leiðbeiningar, sem veittar voru á grundvelli hennar, ekki í samræmi við lög. Það eru því tilmæli mín til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, að það taki mál A til meðferðar á ný, komi fram ósk um það frá honum, og taki þá til sérstakrar athugunar, hvernig hlutur hans verði réttur." VI. Með bréfi, dags. 29. ágúst 1996, óskaði ég eftir upplýsingum dóms- og kirkjumálaráðherra um, hvort einhverjar ákvarðanir hefðu verið teknar í framhaldi af áliti mínu. Dóms- og kirkjumálaráðuneytið svaraði með bréfi, dags. 3. september 1996, þar sem fram kom, að ráðuneytið hefði ritað fjármálaráðuneytinu bréf 4. júlí 1996, og óskað eftir leiðsögn um, hvort rétt væri að bjóða A að hefja töku lífeyris ef hann kysi það fremur en að láta af störfum. Ég ritaði dóms- og kirkjumálaráðuneytinu á ný bréf 9. maí 1997 og áréttaði fyrirspurn mína. Í svari ráðuneytisins frá 24. júní 1997 kom fram, að svar hefði ekki borist frá fjármálaráðuneytinu en ósk þar um, hefði verið ítrekuð þann dag. Frekari svör höfðu ekki borist þegar skýrslan fór í prentun.