Álit

I. Hinn 11. maí 1994 leitaði til mín A, og kvartaði yfir meðferð sýslumannsins í Hafnarfirði og dóms- og kirkjumálaráðuneytisins á máli, er snerti ákvörðun umgengnisréttar hans og dóttur hans B. Taldi A, að dregist hefði um of að sýslumaðurinn í Hafnarfirði úrskurðaði um umgengnisréttinn og að dóms-og kirkjumálaráðuneytinu hefði borið að kveða á um hann í úrskurði sínum 20. desember 1993, í stað þess að fella úr gildi úrskurð sýslumannsins í Hafnarfirði frá 16. ágúst 1993 um að umgengnisréttar nyti ekki við að svo stöddu. Við það hefði orðið verulegur dráttur á meðferð málsins. II. Með bréfi 17. ágúst 1992 óskaði A eftir því við embætti sýslumannsins í Hafnarfirði, að kveðið yrði á um umgengnisrétt hans og dóttur hans, B. Var móður stúlkunnar gefinn kostur á að skila greinargerð í málinu 21. ágúst 1992. Í greinargerð hennar frá 15. september 1992 er kröfu A um umgengni hafnað. Sýslumaðurinn í Hafnarfirði óskaði eftir því 17. september 1992, að barnaverndarnefnd Garðabæjar kannaði hagi og aðstæður foreldranna og barnsins og gæfi umsögn um það, hvort rétt væri að koma á umgengni mannsins við barnið og þá með hvaða hætti. Í niðurstöðum umsagnar Félagsmálaskrifstofu Garðabæjar frá 16. mars 1993 segir: "Undirritaðir hafa athugað aðstæður [B] og kynforeldra hennar og rætt að auki við stjúpa hennar og föðurmóður. Undirritaðir telja að [A] sé hæfur til að umgangast dóttur sína en ljóst er að móðir telpunnar og stjúpi eru því afar andvíg og færa sín rök fyrir því. [A] er örugg og áhyggjulaus í fjölskyldu sinni og vill enga breytingu þar á. Í augum hennar er [X] hennar faðir og hún hefur enga þörf fyrir annan. Allt tal um slíkt veldur telpunni einungis kvíða og öryggisleysi. [B] er hins vegar í góðu jafnvægi og umgengni við kynföðurinn raskar því ekki ef hún fær stuðning móður sinnar og stjúpa. Þá skal á það bent að taka þarf tillit til þess að langur tími er liðinn síðan [B] og [A] áttu stundir saman." Með bréfi 5. apríl 1993 ítrekaði sýslumaðurinn í Hafnarfirði beiðni sína um að barnaverndarnefnd Garðabæjar gæfi umsögn um það, hvort rétt væri að koma á umgengni mannsins við barnið og þá með hvaða hætti. Í svarbréfi Félagsmálaskrifstofu Garðabæjar 12. maí 1993 er tekið fram, að erfitt sé að ákveða hæfilega umgengni, en lagt til að umgengni eigi sér stað tvisvar í mánuði. Á skrifstofu sýslumannsins í Hafnarfirði 3. júní 1993 voru tillögur barnaverndarnefndar Garðabæjar um umgengni kynntar A og lögmanni hans og að móðir barnsins myndi skila greinargerð um málið 27. júní 1993. Í greinargerð móðurinnar frá 29. júní 1993 var tillögu barnaverndarnefndar Garðabæjar mótmælt og þess krafist, að kröfu A um umgengni yrði hafnað og að umgengnisréttar nyti ekki við. Var greinargerð móðurinnar send lögmanni A með bréfi embættis sýslumannsins í Hafnarfirði 2. júlí 1993, þar sem jafnframt var tilkynnt, að ekki yrði unnt að taka málið fyrir á ný vegna sumarleyfa þess fulltrúa, er hefði haft með málið að gera. Lögmaður A lagði fram greinargerð sína 3. ágúst 1993. Í úrskurði sýslumannsins í Hafnarfirði 16. ágúst 1993 er rakið, að aðilar málsins hefðu slitið samvistum á árinu 1986, en aðila hefði greint á, með hvaða hætti umgengni A og telpunnar hefði verið til ársins 1991. Þá er í úrskurðinum gerð grein fyrir umsögn barnaverndarnefndar Garðabæjar og sjónarmiðum lögmanna aðila. Í niðurstöðum úrskurðarins segir: "Samkvæmt 37. gr. barnalaga nr. 20/1992, á barn rétt á umgengni við forsjárlaust foreldri sitt og gagnkvæmt. Foreldri er skylt að rækja umgengni og hlíta nánari skilmálum er að því lúta. Sýslumaður úrskurðar um inntak umgengnisréttar, að kröfu foreldris, greini foreldra á um umgengnina, en hann getur hafnað að ákvarða inntak umgengnisréttar, ef slík úrlausn þykir barni fyrir bestu. Valdi sérstök atvik því að mati sýslumanns að umgengni barns við foreldri sé andstæð hag barns og þörfum, getur hann kveðið svo á, að umgengnisréttar njóti ekki við. Með hliðsjón af málavöxtum, er ljóst að afstaða telpunnar til umgengni við föður er mjög neikvæð eins og hún birtist í umsögn barnaverndarnefndar, þar kemur ennfremur fram að allt tal um föðurinn valdi telpunni einungis kvíða og öryggisleysi. Einnig liggur fyrir samkvæmt sömu umsögn að faðirinn er talinn hæfur til að umgangast dóttur sína. Þegar litið er til afstöðu og viðbragða telpunnar, aldurs hennar og þess að óvíst er um stuðning móður og stjúpa við umgengnina verður það ekki talið samrýmast hag og þörfum barnsins að koma á umgengni við föður að svo stöddu, þrátt fyrir hæfi föður. Með vísun til þess sem rakið hefur verið og með skírskotun til 37. gr. barnalaga verður krafa mannsins ekki tekin til greina. ÚRSKURÐARORÐ Umgengnisréttar barnsins [B] og föður, [A] nýtur ekki við að svo stöddu." Lögmaður A kærði úrskurðinn til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins 31. ágúst 1993 og krafðist þess, að honum yrði hnekkt og A ákvarðaður umgengnisréttur, eins og barnaverndarnefnd Garðabæjar hafði lagt til. Með kærunni fylgdi skýrsla L, sálfræðings, sem lögmaður A hafði aflað eftir úrskurð sýslumannsins. Dóms- og kirkjumálaráðuneytið gerði sýslumanninum í Hafnarfirði grein fyrir kæru A í bréfi 23. september 1993. Óskaði ráðuneytið eftir gögnum málsins og athugasemdum embættisins vegna kærunnar. Bárust gögn málsins ráðuneytinu með bréfi sýslumannsins í Hafnarfirði 28. september 1993. Í úrskurði ráðuneytisins frá 20. desember 1994 er tekinn upp úrskurður sýslumannsins í Hafnarfirði frá 16. ágúst 1993. Þá er gerð grein fyrir kröfum mannsins um umgengni og afstöðu ráðuneytisins til skýrslu sálfræðingsins L og reifaðir þeir þættir úr skýrslunni, er snertu foreldrahæfileika A. Síðan er gerð grein fyrir sjónarmiðum móður barnsins, viðhorfum hennar til nefndrar sálfræðiskýrslu L og höfnun kröfu A um umgengni. Í forsendum og niðurstöðum úrskurðar ráðuneytisins segir: "Úrskurður sýslumannsins í Hafnarfirði er kærður til dómsmálaráðuneytisins skv. heimild í 74. gr. barnalaga nr. 20/1992 og barst kæran ráðuneytinu fyrir lok kærufrests, sbr. 1. málsl. sömu greinar. Í barnarétti er það grundvallarregla að barn eigi rétt til umgengni við það foreldra sem ekki fer með forsjá þess og gagnkvæmt, sbr. 1. mgr. 37. gr. barnalaga. Þessi réttur nýtur sérstakrar verndar skv. 8. gr. Mannréttindasáttmála Evrópu og 3. mgr. 9. gr. samnings Sameinuðu þjóðanna um réttindi barna og er m.a. á því byggður, að barni komi að jafnaði best að viðhalda tengslum við það foreldra sinna er ekki fer með forsjá þess. Einungis er heimilt að víkja frá grundvallarreglunni um rétt barns og foreldris til umgengni ef umgengni er andstæð hag og þörfum barns vegna sérstakra atvika að mati stjórnvalds, sbr. lokamálslið 3. mgr. 37. gr. barnalaga. Í greinargerð með 37. gr. laganna segir m.a. orðrétt: "Sýslumaður getur enn fremur kveðið svo á, að umgengnisréttar skuli ekki njóta við vegna hags barnsins. Hér gæti það borið við, að sá er krefst umgengnisréttar sé sálsjúkur, kunnur að ofbeldisverkum eða kynferðisbrotum gagnvart börnum eða sé haldinn öðrum þeim ágöllum, er geri það varhugavert, að hann hafi tengsl við barnið." Með vísan til framangreinds telur ráðuneytið að heimildir stjórnvalda til að ákveða að umgengni foreldris og barns njóti ekki við beri að skýra þröngt. Í máli því sem hér er til úrlausnar telur ráðuneytið að einkum beri að líta til tveggja atriða. Í fyrsta lagi til þess, hvort sýnt hafi verið fram á einhverja þá persónulega eiginleika föður eða annað í fari hans er mæli gegn umgengni með tilliti til hagsmuna barnsins, og í öðru lagi til afstöðu barnsins sjálfs til umgengni við föður. Varðandi persónu föður tekur ráðuneyti undir það mat sýslumanns í hinum kærða úrskurði, að faðir sé hæfur til þess að sinna umgengnisskyldum sínum við barnið. Styðst það mat ráðuneytisins einnig við álit félagsmálastofnunar Garðabæjar, sbr. bréf stofnunarinnar til sýslumanns frá 16. mars 1993, og niðurstöður úr prófum þeim er [L, sálfræðingur] lagði fyrir manninn. Afstaða telpunnar til umgengni við föður hefur verið könnuð af sálfræðingi félagsmálastofnunar Garðabæjar, sbr. bréf stofnunarinnar til sýslumannsins í Hafnarfirði, dags. 16. mars 1993. Var það gert með því að leggja fyrir telpuna fjölskyldutengslapróf (Bene-Anthony) og með viðræðum við hana. Niðurstöður tengslaprófsins eru skv. framangreindu bréfi þær, að borið hafi á neikvæðum viðhorfum telpunnar í garð föður, hann geri hana leiða og reiða og hún vilji ekki vita af honum. Sömu skoðanir komu fram í tali telpunnar, hún vilji hvorki hitta föður né neinn í fjölskyldu hans. Jafnframt kemur fram að telpan eigi engar slæmar minningar af samskiptum sínum við föður eða fjölskyldu hans. Í framangreindu bréfi félagsmálastofnunar Garðabæjar kemur fram það álit sálfræðings, að telpan sé í góðu jafnvægi og að umgengni hennar og föður muni ekki raska því ef hún fái stuðning móður sinnar og stjúpa. Þá leggur félagsmálastofnun til í bréfi til sýslumanns þann 12. maí 1993, að umgengni föður og dóttur verði komið á með þeim hætti er þar greinir. Í fyrra bréfi félagsmálastofnunar Garðabæjar til sýslumanns kemur fram, að ljóst sé að móðir telpunnar og stjúpi séu afar andvíg umgengni föður og dóttur. Ráðuneytið leggur áherslu á það sem fram kemur í fyrra bréfi félagsmálastofnunar, að telpan eigi engar slæmar minningar af samskiptum sínum við föður og fjölskyldu hans. Telur ráðuneytið líkur á því að hin neikvæða afstaða telpunnar til umgengni við föður endurspegli ómeðvitað a.m.k. að einhverju leyti, andstöðu móður hennar og stjúpa við umgengni og eigi því ekki að láta niðurstöðu máls þessa ráðast af henni einni. Með vísan til þess sem rakið hefur verið telur ráðuneytið ekki rétt í því máli sem hér er til umfjöllunar að víkja frá grundvallarreglum barnalaga um rétt foreldris og barns til umgengni, enda telur ráðuneytið umgengni [A] og barnsins [B] ekki andstæða hag og þörfum barnsins. Í þessu sambandi er sérstaklega bent á þá skyldu er hvílir á foreldri er fer með forsjá barns, að stuðla að því að barn njóti umgengni við hitt foreldri sitt, sbr. 2. mgr. 29. gr. barnalaga. Eins og mál þetta er vaxið er ekki talið rétt að ráðuneytið úrskurði um inntak umgengnisréttar föður og barns, heldur ber sýslumanni að taka málið til meðferðar á ný á fyrra stjórnsýslustigi, ef maðurinn ber fram kröfu um nýjan úrskurð hans, og ákvarða inntak umgengnisréttarins. Við meðferð þess máls, ef af verður, metur sýslumaður hvort verða eigi við óskum lögmanns konunnar um að fenginn verði sérfræðingur til þess að leggja á það mat hvort umgengnisréttar skuli njóta við, til viðbótar því mati er þegar liggur fyrir frá félagsmálastofnun Garðabæjar. Með skírskotun til alls framangreinds ber að ógilda hinn kærða úrskurð. Úrskurðarorð: Hinn kærði úrskurður er úr gildi felldur." III. Með bréfi 21. janúar 1994 óskaði lögmaður A eftir því við sýslumanninn í Hafnarfirði, að kveðið yrði á um umgengnisrétt A við dóttur hans B. Voru lögmenn aðila boðaðir til fyrirtektar hjá sýslumanninum í Hafnarfirði 2. febrúar 1994, en málinu þá frestað til 10. febrúar 1994. Á þeim fundi er eftirfarandi fært til bókar: "Lögmenn aðila eru sammála um að fá sérfræðing til að meta aðstöðu aðila, vilja barnsins, og taka afstöðu til þess hvort það sé andstætt hagsmunum barnsins að umgangast föður sinn. Ef sálfræðingurinn kemst að þeirri niðurstöðu að umgengni sé ekki andstæð hagsmunum barnsins, þá geri hann grein fyrir því hvernig hann telji að umgengni verði best fyrir komið. Lögmenn eru sammála að fela þetta starf [M], sálfræðingi,..." Hinn 14. febrúar 1994 átti fulltrúi sýslumannsins í Hafnarfirði samtal við sálfræðinginn M um málið og í framhaldi af því var honum ritað bréf. Þar var því lýst, að lögmenn væru fyrir hönd aðila sammála um að fela M að "... meta aðstöðu aðila, vilja barnsins og taka afstöðu til þess hvort það sé andstætt hagsmunum barnsins að umgangast föður sinn". Í niðurlagi bréfsins er M síðan beðinn að senda lögmönnum aðila álitsgerðina, þar sem "... aðilar munu skipta kostnaði vegna hennar á milli sín". Skýrsla M er dagsett 21. apríl 1994. Eru niðurlagsorð skýrslunnar svohljóðandi: "Niðurstaða Að ofansögðu mælir undirritaður ekki gegn umgengni, en leggur áherslu á, í ljósi athugunar að [B] fái tilfinningalegt leyfi móður og stjúpa til þess. Því er mælt með því að stúlkan og fjölskylda hennar séu undirbúin undir slíkt með aðstoð þriðja aðila og umgengni sé í fyrstu með þriðja aðila sem bæði [B] og [A] treysta." Á fundi með lögmönnum aðila á skrifstofu sýslumannsins í Hafnarfirði 5. maí 1994 er bókað, "... að konan og hennar fjölskylda hefðu flutt búferlum til Danmerkur en væru ekki komin með endanlegt heimilisfang". Kvaðst lögmaður móður barnsins ætla að kynna konunni niðurstöðu skýrslu M og leita eftir afstöðu hennar til þess, að umgengni færi fram í samræmi við tillögur sálfræðingsins. Var málinu síðan frestað til 17. maí 1994. IV. Með bréfum, dags. 31. maí 1994, óskaði ég eftir því, sbr. 7. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, að dóms- og kirkjumálaráðuneytið og embætti sýslumannsins í Hafnarfirði létu mér í té gögn málsins. Jafnframt óskaði ég eftir því, að embætti sýslumannsins í Hafnarfirði léti mér í té upplýsingar um, hvað liði afgreiðslu embættisins á kröfu A um umgengni við B. Með bréfi sýslumannsins í Hafnarfirði 8. júní 1994 bárust mér gögn embættisins í málinu. Í niðurlagi bréfs sýslumannsins segir: "17. maí s.l. var málið tekið fyrir á ný og [...] hrl. mætti fyrir hönd konunnar, en ekki var mætt af hálfu mannsins. Hún upplýsti að konan byggi í Þýskalandi ásamt dóttur sinni [B] og fjölskyldu, hún kvað konuna ekki reiðubúna til að samþykkja umgengni nema þá með þeim skilyrðum sem sálfræðingurinn [M] mæli fyrir um í skýrslu sinni. Hún óskaði eftir að næsti fundur yrði með [M] og hann fenginn til að skýra niðurstöðu skýrslunnar. Síðar sama dag hafði [lögmaður A] hdl. samband við sýslumann. Hann kvaðst hafa haldið að ekkert yrði af fyrirtöku í málinu þar sem [M] hefði tjáð sér að hann myndi ekki koma á fund fyrr en sér hefði borist greiðsla fyrir matsgerðina. [Lögmaður A] kvaðst muni ganga í það að láta [A] greiða svo að af fundi með [M] og [lögmanni konunnar] gæti orðið í málinu. Hann kvaðst ennfremur ætla að hafa samband við þau vegna hugsanlegrar fyrirtöku í málinu 18. eða 19. maí. ... lögmaður mannsins hefur ekki óskað eftir frekari fyrirtöku í málinu." Með bréfi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins 8. júní 1994 bárust mér gögn ráðuneytisins í málinu. V. Hinn 28. júlí 1994 óskaði ég eftir því, sbr. 9. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, að sýslumaðurinn í Hafnarfirði skýrði viðhorf sitt til kvörtunar A og þá einkum til eftirfarandi atriða: "1. Meintum seinagangi embættisins við að ákvarða umgengnisrétt [A] og dóttur hans. "2. Í gögnum frá embætti yðar kemur fram, að lögmaður konunnar hafi upplýst við fyrirtöku málsins 5. maí sl., að konan og fjölskylda hennar væru flutt til Danmerkur. Samkvæmt 40. gr. barnalaga nr. 20/1992 má foreldri eigi flytjast með barn úr landi, nema því foreldri, sem á rétt til umgengni við barn, sé veitt færi á að tjá sig um málið, meðal annars að bera mál undir sýslumann. Í tilefni af kvörtun [A] óska ég eftir upplýsingum embættis yðar um það, hvort sú fyrirætlun móður að flytjast búferlum frá Íslandi, var kunn, er mál [A] var til meðferðar hjá embættinu, og ef svo var, hvort þess hafi verið gætt, að leiðbeina aðilum um þau atriði, sem fram koma í 40. gr. barnalaga nr. 20/1992. "3. Loks óska ég eftir skýringum embættis yðar á því, sem fram kemur í niðurlagi bréfs yðar til mín, dags. 8. júní 1994, þar sem rakin er meðferð málsins. Þar segir: "[Lögmaður A] hdl. lögmaður mannsins hefur ekki óskað eftir frekari fyrirtöku í málinu." Óska ég eftir viðhorfi yðar til þess, hvort þér teljið að framhald á meðferð málsins við embætti yðar ráðist af því, hvort maðurinn óskar eftir frekari fyrirtöku þess." Í skýringum sýslumannsins í Hafnarfirði frá 15. ágúst 1994 segir: "1. Vísað er til bréfs embættis yðar dags. 8. júní 1994, þar sem gert er grein fyrir gangi málsins í stuttu máli frá upphafi þess til 8. júní 1994. Með vísan til þess er þar kemur fram verður ekki fallist á að embættið hafi sýnt einhvern seinagang í máli þessu. Rétt er að taka það fram að þann 17. maí s.l. þegar málið var tekið fyrir var ekki mætt af hálfu mannsins. Sama var uppi á teningnum þegar málið var tekið fyrir þann 13. júlí s.l. Ennfremur er rétt að það komi fram að [A] hefur ekki enn greitt [M] sálfræðingi sinn hluta kostnaðarins vegna matsgerðarinnar og af þeim sökum hefur [M] neitað að mæta og skýra niðurstöðu skýrslunnar. Allt þetta hefur leitt til þess að málið hefur tafist óþarflega vegna atvika sem ekki er hægt að rekja til embættisins. 2. Embættið hafði enga vitneskju um þá fyrirætlun konunnar að flytjast búferlum frá Íslandi. 3. Rétt er að taka það skýrt fram að embættið telur að framhald á meðferð málsins ráðist ekki af því, hvort aðili óski eftir frekari fyrirtöku þess, heldur er það embættið sem ræður ferðinni og ákveður þá hvort eða hvenær málinu verður framhaldið. Þegar verið er að ákveða tíma fyrir fyrirtöku í sifjamáli er það þó gert í samráði við málsaðila, þ.e.a.s. reynt er að finna tíma sem hentar báðum málsaðilum. Í því máli sem hér greinir var ástæða til enn meira svigrúms í þeim efnum, þar sem mál þetta var komið á sáttagrundvöll er aðilar samþykktu að fela [M] að meta aðstöðu aðila, vilja barnsins og til að taka afstöðu til þess hvort það væri andstætt hagsmunum barnsins að umgangast föður sinn. Eins og fram kemur í fyrrnefndu bréfi embættisins til yðar þann 8. júní s.l. hafði [lögmaður A] hdl. samband við fulltrúa sýslumanns þann 17. maí s.l. og kvaðst munu ætla að ganga í það að láta [A] greiða sinn hluta af kostnaðinum við matsgerðina svo að af fundi með [M] og [lögmanni konunnar] gæti orðið í málinu. Kvaðst hann ennfremur ætla að hafa samband við þau vegna hugsanlegrar fyrirtöku í málinu 18. eða 19. maí. Ekkert heyrðist síðan frá [lögmanni A] fyrr en 30. júní s.l., eftir að embættið hafði sent honum og A bréf þar sem þeim var tjáð að málið yrði fellt niður ef þeir ítrekuðu ekki beiðnina um ákvörðun á umgengni fyrir 1. júlí. Með bréfi þessu tekur embættið af allan vafa um það hver ráði ferðinni í þessu máli." Með bréfi 28. júlí 1994 óskaði ég einnig eftir því, sbr. 9. gr. laga nr. 13/1987, að dóms- og kirkjumálaráðuneytið skýrði viðhorf sitt til eftirfarandi atriða, sem kvörtun A lyti að: "1. Hvers vegna dóms- og kirkjumálaráðuneyti felli hinn kærða úrskurð sýslumanns úr gildi, án þess að leysa til fullnaðar úr málinu. Sérstaklega óska ég eftir skýringum ráðuneytisins á lokamálsgrein í forsendum úrskurðarins, þar sem segir: "Eins og mál þetta er vaxið er ekki talið rétt að ráðuneytið úrskurði um inntak umgengnisréttar föður og barns, heldur ber sýslumanni að taka málið til meðferðar á ný á fyrra stjórnsýslustigi, ef maðurinn ber fram kröfu um nýjan úrskurð hans, og ákvarða inntak umgengnisréttarins. [...]" 2. Ennfremur óska ég eftir upplýsingum dóms- og kirkjumálaráðuneytisins um það, hvort ráðuneytið kveði upp úrskurði um umgengnisrétt til bráðabirgða, samkvæmt sjónarmiðum þeim, sem fram koma í 4. mgr. 37. gr. barnalaga nr. 20/1992, í öðrum tilvikum en þeim, er forsjármál er óútkljáð. Þá óska ég eftir viðhorfi ráðuneytisins til þess, hvort tækt hefði verið, í tilviki [A], að ákveða umgengnisrétt til bráðabirgða, í tilefni af kæru hans yfir úrskurði sýslumannsins í Hafnarfirði." Með bréfi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins 27. janúar 1995 bárust mér síðan skýringar ráðuneytisins, en þar segir: "I. Í fyrsta lagi er spurt,... Af tilefni þessarar fyrirspurnar yðar vill ráðuneytið taka fram eftirfarandi: Í 3. mgr. 37. gr. barnalaga nr. 20/1992 segir, að ef foreldra greini á um umgengni úrskurði sýslumaður, að kröfu foreldris, um inntak þess réttar og hversu honum verði beitt. Sýslumaður geti hafnað því að ákvarða inntak umgengisréttar og geti einnig breytt eða fellt úr gildi úrskurð eða samning foreldra um umgengni ef slík úrlausn þyki barni fyrir bestu. Ef sérstök atvik valdi því að mati sýslumanns að umgengni barns við foreldri sé andstæð hag barns og þörfum geti hann kveðið svo á að umgengnisréttar njóti ekki við. Þegar úrskurður sýslumanns lýtur að því, að hafna því að ákvarða inntak umgengnisréttar eða ákveðið er að umgengnisréttar skuli ekki njóta við, hefur ráðuneytið mótað verklagsreglur við lausn kærumála vegna slíkra umgengnisúrskurða, þegar ráðuneytið telur að ákvarða eigi um inntak umgengnisréttar foreldris og barns og hversu honum verði beitt. Verklagsreglurnar eru að sjálfsögðu ekki bindandi og unnt er að víkja frá þeim ef sérstaklega stendur á. Verklagsreglur þessar eru þær, að fella hinn kærða úrskurð úr gildi og vísa máli til sýslumanns til nýrrar málsmeðferðar og þá til ákvörðunar um inntak umgengnisréttarins. Rökin sem verklagsreglur þessar eru reistar á eru einkum þau, að með því er unnt að fjalla efnislega um mál á tveimur stjórnsýslustigum. Ef ráðuneytið tæki ákvörðun um inntak umgengnisréttar í slíkum málum yrði í raun ákvarðað um umgengnina á einu stjórnsýslustigi. Að auki styðjast verklagsreglur þessar við þær staðreyndir, að ráðuneytið er að jafnaði verr til þess fallið að úrskurða um inntak umgengnisréttar en sýslumenn, þar sem þeir hafa yfirleitt betri aðstæður til að meta ýmis þau atriði varðandi umgengni sem niðurstaða í umgengnismáli byggist á, svo sem nákvæmar tímasetningar umgengni, fjölda heimsókna o.fl., vegna nálægðar við málsaðila og barn það sem í hlut á og vegna þekkingar á staðháttum o.fl. Ráðuneytið telur rétt að skýra sérstaklega orðin "ef maðurinn ber fram kröfu um nýjan úrskurð hans [sýslumanns]" í lokamálsgrein í forsendum úrskurðarins. Ráðuneytið taldi ekki rétt, í þessu máli, að sýslumaður tæki sjálfkrafa til úrskurðar umgengnisrétt [A] og barns hans, heldur taldi ráðuneytið að láta ætti það velta á því hvort [A] óskaði sjálfur eftir úrskurði sýslumanns eftir að ljóst var að það væri mat ráðuneytisins að umgengnisréttar hans og barnsins ætti að njóta við. Taldi ráðuneytið ekki ólíklegt að sættir myndu takast í umgengnisréttarmálinu eftir að þessi niðurstaða lá fyrir og taldi hagsmunum barnsins best borgið með því að hafa þennan háttinn á. Ef [A] taldi sættir útilokaðar gat hann óskað eftir úrskurði sýslumanns þegar í stað. Hér ber einnig til þess að líta að hann naut aðstoðar lögmanns í umgengnismálinu. Að athuguðu máli er ráðuneytið þó þeirrar skoðunar, að réttara hefði verið að vísa málinu beint til sýslumanns til ákvörðunar um inntak umgengnisréttarins án nokkurs fyrirvara um kröfu þar að lútandi og mun ráðuneytið hafa þann háttinn á í framtíðinni. Til skýringar á þeirri ákvörðun ráðuneytisins í máli [A] að láta nýja málsmeðferð ráðast af óskum [A] sjálfs vill ráðuneytið benda sérstaklega á, að þótt að mjög mikilsvert sé að rækilega sé leitað sátta í öllum málum á grundvelli barnalaga hafa umgengnismálin þar nokkra sérstöðu. Framkvæmd á umgengni foreldris og barns krefst þess yfirleitt að um samvinnu foreldra verði að ræða til frambúðar til þess að umgengni megi verða barni til góðs og því enn mikilvægara að sættir takist í umgengnismálum en öðrum málum skv. barnalögum, þótt fullyrða megi að sættir séu ávallt betri lausn þeirra mála en stjórnvaldsúrskurðir eða dómar. II. Í öðru lagi óskið þér eftir [...] Af tilefni þessarar fyrirspurnar yðar skal tekið fram, að ráðuneytið telur að úrskurðir um umgengnisrétt til bráðabirgða verði ekki byggðir á 4. mgr. 37. gr. barnalaga í öðrum tilvikum en þeim, þegar forsjármál er til meðferðar, hvort heldur sem er hjá dómstólum eða dómsmálaráðuneyti, og skuli þeir einungis gilda þar til forsjármáli hefur verið ráðið til lykta. Hins vegar er það mat ráðuneytisins, að unnt sé að byggja umgengnisúrskurði, sem í eðli sínu eru bráðabirgðaúrskurðir, á 3. mgr. 37. gr. barnalaga, þ.e. úrskurði sem gilda til ákveðins tíma. Ekki er fátítt að slíkir úrskurðir séu kveðnir upp af sýslumönnum og er þá um reynsluúrskurði að ræða, sem oftast koma til við þær aðstæður þegar verið er að koma á umgengni í fyrsta sinn milli foreldris og barns eða þegar umgengni hefur legið niðri um langan tíma. Skal þá koma fram í úrskurði að hvor aðila um sig geti óskað nýs úrskurðar sýslumanns að liðnum gildistíma hans. Úrskurðar sýslumaður þá að jafnaði um umgengni til frambúðar, m.a. með tilliti til þeirrar reynslu sem fengist hefur um umgengni skv. hinum tímabundna úrskurði. Þessi skýring ráðuneytisins á 3. mgr. 37. gr. barnalaga er í samræmi við lögskýringu á samsvarandi ákvæði í dönskum lögum (myndighedsloven, § 24, sjá t.d. niðurstöðu Familieretsdirektoratet í máli 1983-441-609). Varðandi það, hvort unnt hefði verið, í tilviki [A], að ákveða umgengnisrétt til bráðabirgða, í tilefni af kæru hans á úrskurði sýslumannsins í Hafnarfirði, telur ráðuneytið að slík niðurstaða hefði vart komið til greina, þ.e. í úrskurði ráðuneytisins. Er í þessu sambandi vísað til þess er að framan greinir um verklagsreglur ráðuneytisins í umgengnismálum, þegar sýslumaður telur að umgengnisréttar skuli ekki njóta við. Ráðuneytið telur að ekki hafi verið sýnt fram á, í máli [A], að réttlætanlegt hefði verið að víkja frá þeim verklagsreglum. [...]" Með bréfi 17. ágúst 1994 gaf ég A kost á að senda mér athugasemdir sínar, í tilefni af skýringum embættis sýslumannsins í Hafnarfirði frá 15. ágúst 1994. Ég gaf A síðan kost á senda mér athugasemdir sínar með bréfum, dags. 2. febrúar 1995 og 24. mars 1995, í tilefni af skýringum dóms- og kirkjumálaráðuneytisins. Með bréfi lögmanns A, er barst mér 2. maí 1995, bárust mér athugasemdir hans. VI. Lögmaður A upplýsti í bréfi 4. júlí 1995, að sýslumaðurinn í Hafnarfirði hefði fellt úrskurð í málinu 7. júní 1995 og að sá úrskurður hefði verið kærður til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins 19. júní 1995. Með bréfi, dags. 10. október 1995, óskaði ég eftir því, sbr. 7. og 9. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, að embætti sýslumannsins í Hafnarfiði léti mér í té upplýsingar um gang málsins, að því marki sem embættið teldi ástæðu til og ekki hefði þegar komið fram í bréfum þess frá 8. júní 1994 og 15. ágúst 1994. Í svarbréfi embættis sýslumannsins í Hafnarfirði 9. nóvember 1995 vísaði embættið til úrskurðar síns frá 7. júní 1995 og dóms- og kirkjumálaráðuneytisins frá 22. september 1995. Gangur málsins er rakinn í nefndum úrskurði sýslumannsins í Hafnarfirði. Þar segir meðal annars: "Þann 21. apríl 1994 lauk [M, sálfræðingur] matsgerð sinni og 5. maí 1994 var málið tekið fyrir með lögmönnum aðila. Við þá fyrirtöku upplýsti lögmaður konunnar að konan og hennar fjölskylda hefðu flutt búferlum til Danmerkur en væru ekki komin með endanlegt heimilisfang. Kvaðst hún ætla að kynna konunni álitsgerð [M] og leita eftir afstöðu hennar til að umgengni færi fram í samræmi við tillögur sálfræðingsins. Konan hafði þá greitt sinn hluta kostnaðar vegna matsgerðarinnar en maðurinn ekki. Í samtali við [M] þann 13. maí 1994 kvaðst hann ekki tilbúinn að mæta hjá sýslumanni og skýra niðurstöður matsgerðarinnar fyrr en maðurinn hefði greitt honum. Við fyrirtöku málsins þann 17. maí 1994 var ekki mætt af hálfu mannsins en lögmaður konunnar upplýsti að konan væri ekki tilbúin að samþykkja umgengni nema þá með þeim skilyrðum er [M] mælti fyrir um í matsgerðinni. Óskaði lögmaður konunnar eftir að næsti fundur yrði með [M] og hann fenginn til að skýra niðurstöður matsgerðarinnar. Þann 20. júní 1994 sendi embættið manninum og lögmanni hans bréf þar sem þeim var tjáð að málið yrði fellt niður ef þeir ítrekuðu ekki beiðnina um ákvörðun á umgengni fyrir 1. júlí 1994. Lögmaður mannsins ítrekaði beiðni sína með bréfi dags. 30. júní 1994 og var boðað til fyrirtöku í málinu þann 13. júlí 1994. Ekki var þá mætt af hálfu mannsins. Við fyrirtöku málsins þann 18. ágúst 1994 kvað lögmaður mannsins hann enn ekki búinn að greiða [M] fyrir matsgerðina. Voru aðilar sammála um að fresta málinu fram í september 1994. Í nóvember 1994 barst embættinu tilkynning frá [lögmanni A] hdl. um að hann gegndi ekki lengur lögmannsstörfum fyrir manninn. Maðurinn greiddi loks sálfræðingnum fyrir matsgerðina þann 7. mars s.l. og var málið því tekið fyrir þann 23. mars. Voru þá mætt lögmaður konunnar, nýr lögmaður mannsins, [...] og [M], sálfræðingur. Lögð var fram matsgerð [M] og skýrði hann niðurstöðu hennar.... Á þessum fundi var ákveðið að fresta málinu og reyna til þrautar að leita sátta með aðilum. Sáttatilraunir reyndust hins vegar árangurslausar og skilaði lögmaður mannsins greinargerð í málinu 24. apríl... [...] Lögmaður konunnar skilaði greinargerð í málinu sem lögð var fram 12. maí s.l...." VII. Í forsendum og niðurstöðu álits míns, dags. 19. desember 1995, segir: "Kvörtun A lýtur annars vegar að þeim drætti, sem orðið hafi á að sýslumaðurinn í Hafnarfirði úrskurðaði um umgengni A og dóttur hans B og hins vegar að úrskurði dóms- og kirkjumálaráðuneytisins frá 20. desember 1993, en A telur að ráðuneytið hafi átt að kveða á um umgengnisréttinn, í stað þess að fella úrskurð sýslumannsins í Hafnarfirði frá 16. ágúst 1993 úr gildi. 1. Í 1. mgr. 37. gr. barnalaga nr. 20/1992 er kveðið á um gagnkvæman umgengnisrétt barns og þess foreldris, er ekki fer með forsjá þess. Í úrskurði dóms- og kirkjumálaráðuneytisins frá 20. desember 1993, sem rakinn er í II. kafla hér að framan, er gerð grein fyrir réttarreglum um gagnkvæman umgengnisrétt barns og þess foreldris, sem ekki fer með forsjá þess, og þeirrar verndar, sem þessi réttur nýtur. Í 2. mgr. 37. gr. barnalaga nr. 20/1992 er gert ráð fyrir þeirri meginreglu, að foreldrar komi sér saman um skipan umgengnisréttarins (Alþt. 1991, A-deild, bls. 1149 og 1173). Verði ágreiningur "... um umgengni úrskurðar sýslumaður, að kröfu foreldris, um inntak þess réttar og hversu honum verði beitt", sbr. 3. mgr. 37. gr. barnalaga nr. 20/1992. Í slíkum ágreiningsmálum leitar sýslumaður umsagnar barnaverndarnefnda og aðstoðar við framkvæmd umgengnisréttarins, sbr. 6. mgr. 37. gr. barnalaga nr. 20/1992. Almennar reglur um málsmeðferð í slíkum ágreiningsmálum er að finna í IX. kafla barnalaga nr. 20/1992 og einnig í reglugerð nr. 231/1992, um stjórnsýslumeðferð mála samkvæmt barnalögum. Á þeim tíma, sem hér um ræðir, voru stjórnsýslulög nr. 37/1993 ekki gengin í gildi. Hins vegar giltu um meðferð ágreiningsmála út af umgengnisrétti almennar reglur stjórnsýsluréttarins, þ. á m. að ákvarðanir í málum skuli teknar svo fljótt sem unnt er, sbr. nú 9. gr. laga nr. 37/1993. Ljóst er af fyrirmælum 68. gr. barnalaga nr. 20/1992 og greinargerð þeirri, er fylgdi frumvarpi til þeirra laga, að sýslumanni er ætlað að kanna í upphafi, hvort unnt sé að koma á umgengni með samkomulagi foreldra. Er lögð rík áhersla á, að mikilvægt sé að foreldrar komi sér saman um umgengnisréttinn. Slíkri sáttaumleitan eru þó settar takmarkanir samkvæmt 1. mgr. 68. gr. barnalaga nr. 20/1992, þegar sáttaumleitan er bersýnilega þýðingarlaus eða aðili sinnir ekki ítrekuðum kvaðningum sýslumanns. Geta aðilar því ekki samið svo eða gert slíkar ráðstafanir, er hamlað geta framgangi málsins. Það er sýslumaður, sem stýrir gangi málsins, og á honum hvílir skylda að sjá til þess, að mál sé nægilega upplýst og fái skjótan og eðlilegan framgang, en þó þannig að aðilar fái réttmætan tíma til þess að leita sátta um umgengnina. Náist ekki samkomulag með aðilum um umgengni, ber sýslumanni að úrskurða um inntak umgengnisréttarins. 2. Við athugun á því, hvort um of hafi dregist hjá embætti sýslumannsins í Hafnarfirði að kveða á um umgengnisrétt A og B, ber annars vegar að líta til þess máls, er hófst 17. ágúst 1992 með beiðni A um umgengni og lauk með úrskurði sýslumanns 16. ágúst 1993, en það mál er rakið í II. kafla hér að framan, og hins vegar til þess máls, er hófst 21. janúar 1994, þegar A leitaði á ný til sýslumannsins í Hafnarfirði, eftir að dóms- og kirkjumálaráðuneytið hafði fellt úrskurð sýslumannsins úr gildi 20. desember 1993, en gangur þess máls er rakinn í III. og VI. kafla hér að framan. 2.1. Eins og fram kemur í II. kafla hér að framan, úrskurðaði sýslumaðurinn í Hafnarfirði 16. ágúst 1993, að umgengni A og dóttur hans skyldi ekki njóta við að svo stöddu. Var það mál til meðferðar hjá embætti sýslumannsins í rétt 12 mánuði. Þar af var málið til umsagnar hjá barnaverndarnefnd Garðabæjar fyrst frá 17. september 1992 til 16. mars 1993 og síðan aftur frá 5. apríl 1993 til 12. maí 1993, er sýslumaðurinn í Hafnarfirði ítrekaði ósk sína um það að barnaverndarnefnd Garðabæjar gæfi umsögn um það, hvort rétt væri að koma á umgengni og þá með hvaða hætti. Ég sé ekki að tilefni sé til þess að gagnrýna rekstur málsins þennan tíma af hálfu embættis sýslumanns. 2.2. Eins og fram kemur í III. kafla hér að framan, leitaði A á ný til sýslumannsins í Hafnarfirði 21. janúar 1994. Voru málsaðilar þá sammála um að leita eftir mati sálfræðings á aðstæðum foreldra og barnsins og vilja barnsins svo og eftir afstöðu hans til þess, hvort það væri andstætt hagsmunum barnsins að umgangast föður sinn. Skilaði sálfræðingurinn niðurstöðum sínum til sýslumannsins í Hafnarfirði í skýrslu, dags. 21. apríl 1994, en aðilum var send skýrslan í póstkröfu, þar sem ákveðið hafði verið að þeir skyldu bera kostnað af öflun hennar. Þá kemur fram í gögnum málsins, að við fyrirtekt þess 5. maí 1994 hefði lögmaður móður barnsins upplýst, að móðirin og fjölskylda hennar hefðu flutt til Danmerkur. Ekki kemur fram, hvenær lögmaður konunnar fékk vitneskju um þessa ráðstöfun móður barnsins. Verður á því að byggja, að sýslumaðurinn í Hafnarfirði og A hafi ekki fengið upplýsingar um flutninginn fyrr en á nefndum fundi. Það er því ljóst, að A gafst ekki tækifæri til þess að tjá sig um flutning dóttur sinnar úr landi og þar á meðal að bera málið undir sýslumanninn í Hafnarfirði, eins og hann átti skýlausan rétt til samkvæmt 40. gr. barnalaga nr. 20/1992. Setti flutningur barnsins úr landi málið nokkuð úr þeim farvegi, sem það hafði verið í, og var fyrirsjáanlegt, að það myndi hafa verulega þýðingu fyrir framgang málsins og ákvörðun á inntaki umgengnisréttarins. Eins og fram kemur í upphafi þessa álits, leitaði A til mín 11. maí 1994. Var málið þá til meðferðar hjá embætti sýslumannsins í Hafnarfirði, en hafði eins og áður segir tekið óvænta stefnu. Í VI. kafla hér að framan er gangur málsins rakinn frá þessum tíma, eins og honum er lýst í úrskurði sýslumannsins í Hafnarfirði 7. júní 1995. Fram kemur í úrskurði sýslumannsins, að á þessu tímabili hafi, við boðaða fyrirtekt málsins 17. maí og 13. júlí 1994, ekki verið mætt af hálfu mannsins. Við fyrirtekt málsins 18. ágúst 1994 hafi verið mætt af hálfu mannsins og upplýst, að A væri ekki búinn að greiða fyrir matsgerðina. Var málinu þá frestað fram í september 1994 og í nóvember 1994 tilkynnti lögmaður A embætti sýslumannsins í Hafnarfirði, að hann hefði lokið afskiptum sínum af málinu. Var málið ekki tekið fyrir á ný fyrr en í mars 1995, er A greiddi sinn hluta af kostnaði af öflun áðurnefndrar sálfræðiskýrslu M, en aðilar höfðu verið sammála um að afla hennar við upphaf málsins. Samkvæmt framansögðu varð röskun á rekstri málsins í maí 1994, þegar upplýst var, að móðir barnsins hefði flutti með fjölskyldu sinni til Danmerkur. Varð það ásamt öðrum atvikum, sem aðila málsins varða, þar á meðal A sjálfan, til þess að tefja meðferð málsins. Af því athuguðu er það skoðun mín, að rekstur málsins af hálfu sýslumannsins í Hafnarfirði gefi ekki tilefni til athugasemda af minni hálfu. 3. Dóms- og kirkjumálaráðuneytið felldi úr gildi úrskurð sýslumannsins í Hafnarfirði frá 16. ágúst 1993 með úrskurði sínum 20. desember 1993. Samkvæmt 37. gr. barnalaga nr. 20/1992 er úrlausn um ágreining foreldra út af umgengnisrétti falin sýslumönnum og geta aðilar skotið úrlausn sýslumanns til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, sbr. 74. gr. laganna. Samkvæmt almennum reglum stjórnsýsluréttarins er gert ráð fyrir því, að æðra stjórnvald geti, í úrskurði í kærumáli, vísað máli frá, fellt ákvörðun lægra stjórnvalds úr gildi eða eftir atvikum tekið nýja ákvörðun í málinu. Ég tek undir það með dóms- og kirkjumálaráðuneytinu, að vegna réttaröryggis sé mikilvægt, að fjallað sé um ágreining út af umgengni á tveimur stjórnsýslustigum. Er einnig vikið að þessum sjónarmiðum í almennum athugasemdum við frumvarp það, er varð að barnalögum nr. 20/1992 (Alþt. 1991, A-deild, bls. 1149). Í máli því, sem hér um ræðir, ákvað sýslumaðurinn í Hafnarfirði að umgengnisréttar nyti ekki við að svo stöddu. Í því fólst, að ekki var kveðið á um inntak umgengnisréttarins. Féllst dóms- og kirkjumálaráðuneytið ekki á það mat sýslumannsins í Hafnarfirði, "að víkja frá grundvallarreglu barnalaga um rétt foreldris og barns til umgengni". Ekki er að öðru leyti tilefni til þess að fjalla hér sérstaklega um þá ákvörðun ráðuneytisins, að fella úrskurð sýslumannsins í Hafnarfirði úr gildi. Ég tek á hinn bóginn undir það með dóms- og kirkjumálaráðuneytinu, að rétt hefði verið að kveða á um það í úrskurðinum, að málinu væri vísað til sýslumannsins í Hafnarfirði til nýrrar ákvörðunar og að rétt sé, að slíkur háttur verði hafður á í framtíðinni. Í skýringum dóms- og kirkjumálaráðuneytisins frá 27. janúar 1995 er þeirri skoðun ráðuneytisins lýst, að "úrskurðir um umgengnisrétt til bráðabirgða verði ekki byggðir á 4. mgr. 37. gr. barnalaga í öðrum tilvikum en þeim, þegar forsjármál er til meðferðar..." 4. mgr. 37. gr. barnalaga nr. 20/1992 er svohljóðandi: "Meðan forsjármál er til meðferðar getur sýslumaður að kröfu þess foreldris, sem barn býr ekki hjá, ákveðið umgengni barns við það til bráðabirgða samkvæmt meginreglum 1. og 3. mgr. uns forsjármálinu hefur verið ráðið til lykta." Í skýringum við ákvæðið í frumvarpi því, er varð að lögum nr. 20/1992, kemur fram, að ákvæðið sé nýmæli og að þar sé kveðið á um bráðabirgðaskipan umgengnisréttar þeim til handa, sem barn býr ekki hjá, þangað til forsjármáli sé ráðið til lykta og "eftir atvikum umgengnisskipan er komið á í kjölfar þess". (Alþt. 1991, A-deild, bls. 1173.) Af orðalagi ákvæðisins og skýringum við það er ljóst, að ákvæði 4. mgr. 37. gr. barnalaga nr. 20/1992 á fyrst og fremst við, þegar forsjármáli hefur ekki verið ráðið til lykta. Af þeim sökum tel ég ekki efni til að gagnrýna framangreinda afstöðu dóms- og kirkjumálaráðuneytisins. Þá kemur einnig fram í skýringum ráðuneytisins, að í eðli sínu séu úrskurðir um umgengnisrétt samkvæmt 3. mgr. 37. gr. barnalaga nr. 20/1992, sem kveðnir séu upp til skamms tíma, bráðabirgðaúrskurðir. Ég get fallist á þetta með ráðuneytinu. VIII. Samkvæmt framansögðu er niðurstaða mín sú, að ekki sé tilefni til þess, að gagnrýna þann tíma, sem mál A var til meðferðar hjá embætti sýslumannsins í Hafnarfirði, fyrst frá 17. ágúst 1992 til 16. ágúst 1993 og síðan á ný frá 21. janúar 1994 til 7. júní 1995. Þá er ég sammála því, sem fram kemur skýringum dóms- og kirkjumálaráðuneytisins frá 27. janúar 1995, að rétt hefði verið, er ráðuneytið felldi úr gildi úrskurð sýslumannsins í Hafnarfirði frá 16. ágúst 1993 með úrskurði sínum 20. desember 1993, að málinu hefði verið vísað til nýrrar meðferðar sýslumannsins í Hafnarfirði. Ekki er ástæða til annarra athugasemda í tilefni af meðferð umrædds máls hjá dóms- og kirkjumálaráðuneytinu."