Álit

I. Hinn 29. apríl 1994 leitaði til mín A, og kvartaði yfir þeirri afstöðu dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, sem kæmi fram í auglýsingum ráðuneytisins um laus embætti, að ekki yrðu teknar til greina umsóknir manna, er óskuðu nafnleyndar. Tilefni kvörtunar A var auglýsing dóms- og kirkjumálaráðuneytisins í Lögbirtingablaði nr. 52, frá 13. maí 1994, um að laust væri til umsóknar dómaraembætti við Hæstarétt Íslands. Hinn 9. júlí 1994 ritaði A dóms- og kirkjumálaráðuneytinu bréf og óskaði þess, að ráðuneytið tilkynnti honum, ef það félli frá skilyrði sínu um nafnbirtingu. Hefði hann ritað umsókn um tilgreinda stöðu, sem hann treysti sér ekki að afhenda, þar sem forsenda umsóknar hans væri nafnleynd. Skipað var í stöðuna án þess að umræddu skilyrði væri breytt. Í kvörtun A segir meðal annars svo: "Ég tel að með málsmeðferð ráðuneytisins sé væntanlegum umsækjendum um embætti mismunað mjög. Þannig þarf sá sem starfar á eigin vegum, s.s. t.d. lögmaður, að vernda viðskiptalega hagsmuni sína. Miklar líkur eru á því að ýmis viðskiptaleg sambönd rofni eða skaðist, ef lögmaður er nafnbirtur í fjölmiðlum vegna umsóknar sinnar um opinbera stöðu. Trúnaðarsamband milli lögmanns og skjólstæðinga hans, einkum einstaklinga, bíður vissulega hnekki, ef viðkomandi skjólstæðingar mega gera ráð fyrir því að lögmaðurinn sé senn að hverfa frá störfum." II. Hinn 2. maí 1994 óskaði ég eftir því, með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, að dóms- og kirkjumálaráðuneytið léti mér í té gögn málsins og skýrði viðhorf sitt til kvörtunarinnar. Mér bárust svör ráðuneytisins með bréfi, dags. 15. maí 1994, og segir þar meðal annars svo: "Samkvæmt 1. mgr. 5. gr. laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, nr. 38/1954 er skylt að auglýsa laus embætti í Lögbirtingablaði. Samkvæmt 2. mgr. þeirrar greinar er skylt að veita umsækjendum og viðurkenndum félögum opinberra starfsmanna upplýsingar um það hverjir sæki um laus embætti. Ráðuneytið telur að frá þessu ákvæði verði ekki gagnályktað þannig að skylt sé að taka við umsóknum þar sem óskað er nafnleyndar. Þegar vafi leikur á hver umsækjanda um lausa stöðu er hæfastur til að gegna henni hefur ráðuneytið skyldu til sjálfstæðrar rannsóknar, sem m.a. getur falist í því að fá upplýsingar um umsækjendur frá utanaðkomandi aðilum. Varðandi laus embætti héraðsdómara er, samkvæmt 2. mgr. 5. gr. laga um aðskilnað dómsvalds og umboðsvalds í héraði, nr. 92/1989, skylt að leggja umsóknir um laus embætti héraðsdómara fyrir sérstaka nefnd sem fjallar um hæfni umsækjanda. Af þessum ástæðum telur ráðuneytið ljóst að upplýsingar um hverjir sæki um embætti geti, lögum samkvæmt, komist til vitneskju fjölda aðila. Ráðuneytið getur ekki tryggt umsækjendum þá nafnleynd sem þeir óska eftir. Auk þess telur ráðuneytið að það sé ekki í samræmi við meginreglur stjórnsýsluréttar að því sé haldið leyndu hverjir sæki um opinber embætti. Af framangreindum ástæðum ákvað dómsmálaráðherra að í auglýsingum frá ráðuneytinu um lausar stöður skuli tekið fram að umsóknir þar sem umsækjandi óskar nafnleyndar verði ekki teknar gildar." Með bréfi, dags. 17. maí 1994, gaf ég A kost á að gera athugasemdir við bréf ráðuneytisins. Athugasemdir hans bárust mér með bréfi, dags. 3. júní 1994. Í þeim kemur fram, að hann telji að gagnálykta eigi frá 1. mgr. 5. gr. laga nr. 38/1954 og þannig eigi almenningur ekki rétt á upplýsingum um umsækjendur um opinberar stöður. Síðan segir meðal annars: "Ráðuneytinu ber vissulega að vega og meta fyrirliggjandi gögn um umsækjendur og eftir atvikum að leita eftir frekari upplýsingum, ef þörf krefur.... Þetta breytirþó ekki þeirri grundvallarreglu, að virða beri ósk umsækjenda um nafnleynd, og ber hverjum og einum, sem að málinu koma að virða þagnarskyldu sína. Nafnbirting umsækjanda í fjölmiðlum þjónar engum efnislegum tilgangi við framkvæmd "rannsóknarskyldu" ráðuneytisins, og verður tvímælalaust að þoka fyrir kröfu umsækjanda um vernd upplýsinga um persónuleg málefni hans." Með bréfi, dags. 26. september 1994, vakti A athygli mína á því, að ekki hefði verið áskilið að umsóknir manna, er óskuðu nafnleyndar, yrðu ekki teknar til greina í tilteknum embættisauglýsingum stjórnarráðsins. Hinn 6. október 1994 ritaði ég forsætisráðherra bréf og óskaði eftir því, með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, svo og 1. og 2. tölul. 2. gr. reglugerðar, um Stjórnarráð Íslands, sbr. auglýsingu nr. 96/1968, að eftirfarandi yrði upplýst: "1. Hvort tekin hafi verið ákvörðun um Stjórnarráð Íslands, að eigi skuli tekið við umsóknum um stöður, er forseti Íslands veitir, ef umsækjandi óskar nafnleyndar. "2. Ef svo er, óskast upplýst, á hvaða grundvelli það hafi verið gert. "3. Hafi slík ákvörðun aftur á móti ekki verið tekin, er óskað eftir því að ráðuneyti yðar upplýsi, hvort ekki sé æskilegt að sama framkvæmd gildi að þessu leyti í Stjórnarráði Íslands." Hinn 21. október 1994 ritaði ég dóms- og kirkjumálaráðuneytinu bréf og óskaði eftir því, sbr. 7. og 9. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, að ráðuneytið veitti mér upplýsingar um það, hvenær sá fyrirvari, að ekki yrðu teknar til greina umsóknir manna, er óskuðu nafnleyndar, hafi fyrst verið settur í auglýsingu um laus embætti, er forseti Íslands veitir. Þá óskaði ég upplýsinga um, hvernig farið hefði verið fyrir þann tíma með umsóknir manna, er óskuðu nafnleyndar, og hvort öðrum umsækjendum á þeim tíma hefðu verið veittar upplýsingar um alla, er sótt höfðu um auglýsta stöðu, þ.m.t. þá, er óskuðu nafnleyndar, sbr. 2. mgr. 5. gr. laga nr. 38/1954, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Loks óskaði ég upplýsinga um, hvort umræddur fyrirvari væri einungis gerður um þær stöður, er forseti Íslands veitti. Mér bárust svör dóms- og kirkjumálaráðuneytisins með bréfi, dags. 15. nóvember 1994. Þar segir meðal annars svo: "Í fyrsta lagi óskið þér eftir upplýsingum um hvenær fyrst var gerður sá fyrirvari að ekki verði teknar gildar umsóknir þar sem óskað er nafnleyndar. Sá fyrirvari var fyrst settur í auglýsingu um embætti sýslumannsins í Vík í Mýrdal og embætti sýslumannsins á Eskifirði, en þessar auglýsingar eru dagsettar 15. desember 1993. Í öðru lagi er óskað upplýsinga um hvernig, fyrir þann tíma, var farið með þær umsóknir þar sem óskað var nafnleyndar. Ráðuneytinu er ekki að fullu ljóst hvaða almennu upplýsingar þér óskið í þessu sambandi, en tekið skal fram að í slíkum tilvikum var umsókn ekki hafnað vegna þess að óskað væri nafnleyndar. Fjölmiðlum voru ekki fengnar upplýsingar um slíka umsækjendur, heldur tekið fram að auk nafngreindra umsækjanda væri tilgreindur fjöldi umsækjanda þar sem viðkomendur óskuðu nafnleyndar. Í tillögum til forseta var hins vegar ávallt gerð grein fyrir öllum umsækjendum um þá stöðu sem verið var að veita. Ekki er vitað til þess að í ráðuneytinu liggi fyrir skrifleg afstaða til þess hvort öðrum umsækjendum hafi verið veittar upplýsingar um þá sem óskuðu nafnleyndar, en slíkt mun hafa verið gert munnlega í þeim tilvikum þegar um var beðið og þá jafnframt tekið fram að viðkomandi hafi óskað nafnleyndar. Það var og er skilningur ráðuneytisins að slíkt sé skylt samkvæmt 2. mgr. 5. gr. laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Í þriðja lagi óskið þér upplýsinga um hvort umræddur fyrirvari sé einungis gerður um þær stöður er forseti Íslands veitir. Af þessu tilefni skal tekið fram að fyrirmæli ráðherra voru að fyrirvarann ætti að setja í allar auglýsingar um laus störf sem ráðuneytið auglýsti laus til umsóknar. Eftir því sem best er vitað hefur ráðuneytið frá því í desember sl. ekki auglýst önnur embætti en þau sem forseti veitir, með undantekningu um stöðu framkvæmdastjóra á Litla-Hrauni og fjármálastjóra fyrir fangelsin, sem auglýst voru nú nýverið. Þar var þessi fyrirvari ekki gerður." Með bréfi, dags. 21. nóvember 1994, gaf ég A kost á að gera athugasemdir við bréf dóms- og kirkjumálaráðuneytisins. Athugasemdir hans bárust mér með bréfi, dags. 22. febrúar 1995. Með bréfi, dags. 20. mars 1995, bárust mér svör forsætisráðuneytisins við bréfi mínu frá 6. október 1994. Þar segir meðal annars: "Tilmælum um að eigi skuli tekið við umsóknum um stöður, sem forseti Íslands veitir ef umsækjandi óskar nafnleyndar, hefur ekki verið beint til ráðuneytanna og engin slík ákvörðun tekin fyrir Stjórnarráð Íslands í heild. Af þessu tilefni skal hins vegar upplýst að ráðuneytisstjórar stjórnarráðsins hafa með sér óformlegt samráð um ýmis málefni, er snerta Stjórnarráð Íslands, á fundum sem haldnir eru að frumkvæði ráðuneytisstjóra forsætisráðuneytis. Í kjölfar gildistöku stjórnsýslulaga hefur komið til umræðu á þeim vettvangi, hvernig rétt sé að bregðast við óskum umsækjenda um opinberar stöður um nafnleynd, þ. á m. þeirra sem sækjast eftir embættum, sem forseti Íslands veitir. Í því efni hefur í fyrsta lagi verið litið til þess, að lagaskylda stendur til að veita umsækjendum um sömu stöðu og viðurkenndum félögum opinberra starfsmanna vitneskju um hverjir sótt hafa samkvæmt 2. mgr. 5. gr. laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, nr. 38/1954. Nafnleynd verður því ekki við komið gagnvart þessum aðilum. Í öðru lagi er ekki unnt að tryggja umsækjendum nafnleynd þegar álitsumleitan um umsækjendur er lögboðinn þáttur málsmeðferðar. Jafnframt þykir krafa umsækjanda um nafnleynd geta sett veitingarvaldshafa óeðlilegar skorður við meðferð umsóknar, telji hann nauðsynlegt að afla viðbótarupplýsinga, umsagnar eða álits frá utanaðkomandi aðila, án þess að lög mæli svo fyrir. Í þriðja lagi þykir meðhöndlun umsókna í samræmi við kröfu um nafnleynd geta orkað tvímælis með tilliti til jafnræðisreglu stjórnsýsluréttarins, bæði sem meginreglu og samkvæmt 11. gr. stjórnsýslulaga. Í fjórða lagi geta umsækjendur um sömu stöðu átt rétt til aðgangs að gögnum um aðra umsækjendur á grundvelli 15. gr. stjórnsýslulaga með þeim takmörkunum sem 17. gr. sömu laga setur. Áður hefur verið vikið að rétti umsækjanda til að fá vitneskju um hverjir hafa sótt um sömu stöðu. Af þessum sökum hafa nokkur ráðuneyti, þ. á m. forsætisráðuneytið, tekið upp það verklag við meðferð umsókna um opinberar stöður, að synja umsóknum þeirra umsækjenda, sem nafnleyndar óska, frekari meðferðar. Með því að tilhögun þessi kann í einhverjum tilvikum að víkja frá því sem áður hefur tíðkast, hefur ráðuneytið gert sérstakan áskilnað um þetta þegar stöður eru auglýstar. Er þess jafnframt að vænta að leiðbeiningarskylda stjórnvalda samkvæmt 7. gr. stjórnsýslulaga standi til að gefa umsækjanda, sem óskað hefur nafnleyndar, kost á að koma umsókn sinni í það horf, að henni verði ekki synjað meðferðar. Ráðuneytið telur æskilegt að almennt gildi sama framkvæmd að þessu leyti ekki aðeins í stjórnarráðinu heldur og í allri stjórnsýslu hins opinbera. Til þess telur ráðuneytið þó jafnframt brýnt að stjórnvöldum verði sköpuð skýrari starfsskilyrði með lögum. Á vegum ráðuneytisins er um þessar mundir unnið að gerð lagafrumvarps um aðgang að upplýsingum hjá stjórnvöldum. Hefur nefnd þeirri, sem það verkefni hefur með höndum, nú verið falið að fjalla sérstaklega um aðgang að upplýsingum um umsóknir um opinberar stöður og hagsmuni umsækjenda í því tilliti, m.a. í ljósi ofangreindra sjónarmiða. Er þess að vænta að tillögur hennar verði tilbúnar í drögum innan fárra mánaða og fullbúnar að hausti." Með bréfi, dags. 24. mars 1995, gaf ég A kost á að senda mér þær athugasemdir, sem hann teldi ástæðu til að gera vegna bréfs forsætisráðuneytisins. Athugasemdir hans bárust mér með bréfi, dags. 12. maí 1995. III. Í áliti mínu, dags. 13. október 1995, segir svo, um heimildir stjórnvalda til að veita upplýsingar um umsækjendur: "Í bréfi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins til mín, dags. 15. nóvember 1994, kemur fram, að fyrirvari sá, sem A kvartar yfir, hafi í fyrsta sinn verið settur í auglýsingu um embætti, sem ráðuneytið veitti, þegar embætti sýslumannsins á Eskifirði og sýslumannsins í Vík í Mýrdal voru auglýst laus til umsóknar hinn 15. desember 1993. Hinn 13. maí 1994 var dómaraembætti við Hæstarétt Íslands auglýst laust til umsóknar og var þá samskonar fyrirvari gerður. Í auglýsingunni hljóðar umræddur fyrirvari svo: "Umsóknir þar sem umsækjandi óskar nafnleyndar verða ekki teknar gildar." Í máli A kemur fram, að hann telur fyrirvarann ekki samræmast lögum og hafi hann í raun komið í veg fyrir að honum hafi verið mögulegt að sækja um dómaraembættið. Í máli þessu reynir á réttarreglur af tvenns konar toga, sem snerta aðgang að upplýsingum hjá stjórnvöldum. Annars vegar eru réttarreglur, sem varða aðgang aðila máls að gögnum þess. Hér má nefna 2. mgr. 5. gr. laga nr. 38/1954, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, og 15. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Hins vegar er um að ræða réttarreglur, er snerta rétt almennings, þ.m.t. fjölmiðla, til aðgangs að upplýsingum hjá stjórnvöldum. Hér á landi hafa ekki verið sett almenn lög um rétt almennings til aðgangs að upplýsingum hjá stjórnvöldum. Á einstökum sviðum hafa aftur á móti verið sett lagaákvæði, sem tryggja aðgang almennings að vissum upplýsingum. Hér má t.d. nefna lög nr. 21/1993, um upplýsingamiðlun og aðgang að upplýsingum um umhverfismál. Samkvæmt 2. mgr. 5. gr. laga nr. 38/1954 skal veita umsækjendum kost á að fá vitneskju um, hverjir sótt hafa um stöðu. 15. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 leiðir til sömu niðurstöðu. Sömuleiðis skal skv. 2. mgr. 5. gr. laga nr. 38/1954 veita viðurkenndum félögum opinberra starfsmanna kost á að fá vitneskju um, hverjir sótt hafa um stöðu. Af þessum ákvæðum er ljóst, hvað sem öðru líður, að nafnleynd umsækjanda verður ekki komið fram gagnvart meðumsækjendum og viðurkenndum stéttarfélögum opinberra starfsmanna. Af þessum sökum get ég út af fyrir sig fallist á það með dóms- og kirkjumálaráðuneytinu, að það geti ekki tryggt, að upplýsingar berist til óviðkomandi aðila, hverjir sótt hafa um opinbera stöðu, enda verður ekki séð að bein þagnarskylda hvíli að lögum á meðumsækjendum og stéttarfélögum opinberra starfsmanna um það, hverjir sótt hafa um stöðu. Það er hins vegar annað mál, hvort upplýsingar berast þannig út, eða hvort stjórnvöld ákveða að eigin frumkvæði að veita almenningi, þ.m.t. fjölmiðlum, upplýsingar um, hverjir sótt hafa um opinberar stöður. Miðlun þessara upplýsinga í hinu síðarnefnda tilviki verður ekki byggð á ákvæðum 2. mgr. 5. gr. laga nr. 38/1954 eða 15. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Eins og mál þetta ber að, snertir það ekki það úrlausnarefni, hvort almenningur, þ.m.t. fjölmiðlar, eigi beinan rétt að lögum til þess að fá upplýsingar um, hverjir sótt hafi um opinbera stöðu. Upplýst er, að dóms- og kirkjumálaráðherra hafi tekið þá ákvörðun, að veita slíkar upplýsingar að eigin frumkvæði og hafi því ákveðið að taka ekki við umsóknum um opinbera stöðu, þegar óskað væri nafnleyndar. Ekki er bein afstaða tekin í lögum til þess, hvort stjórnvöldum sé heimilt að veita upplýsingar um, hverjir sótt hafi um opinbera stöðu, enda hafa ekki verið sett almenn lög um rétt almennings til aðgangs að upplýsingum hjá stjórnvöldum, eins og áður segir. Í stjórnsýslurétti virðist almennt gengið út frá því, að stjórnvöld hafi oft heimild til þess að veita bæði aðila stjórnsýslumáls svo og almenningi aðgang að upplýsingum í ríkara mæli en leiðir af beinum rétti þessara aðila lögum samkvæmt, enda standi reglur um þagnarskyldu því ekki í vegi. Samkvæmt þessum grunnsjónarmiðum verður að telja, að á meðan Alþingi hefur ekki tekið af skarið um, hvernig þessu álitaefni skuli skipað með lögum, geti stjórnvöld oft innan þessara marka ákveðið að veita almenningi upplýsingar. Hafa verður í huga, að umsækjendur þeir, sem upplýsingar hafa verið veittar um, hafa verið að sækja um opinberar stöður, sem skylt er að auglýsa lausar til umsóknar í Lögbirtingablaði, sbr. 1. mgr. 5. gr. laga nr. 38/1954. Þá hvílir sú skylda á veitingarvaldshafa samkvæmt settum sem óskráðum grundvallarreglum stjórnsýsluréttar að velja þann umsækjanda, sem hæfastur verður talinn á grundvelli málefnalegra sjónarmiða. Þá ber einnig að taka tillit til ákvæða laga nr. 28/1991, um jafna stöðu og jafnan rétt kvenna og karla, við val umsækjanda, ef fleiri umsækjendur teljast jafnt að starfi komnir, sbr. dóm Hæstaréttar H 1993:2230. Þá er í lögum einnig að finna aðrar forgangsreglur. Almennt er talið, að miklu skipti fyrir starfsemi ríkisins að vel takist til við val starfsmanna og í opinberri umræðu er oft fjallað um slíkar stöðuveitingar. Eftir því sem best verður séð, eru þær upplýsingar, sem veittar hafa verið um umsækjendur, einungis nöfn þeirra og stöðuheiti. Fallast má á það, að slík nafnbirting geti í sumum tilvikum valdið umsækjendum óhagræði. Með tilvísun til eðlis upplýsinganna og þeirra lagasjónarmiða, sem gilda um veitingu opinberra starfa, tel ég samt að stjórnvöldum sé að lögum slík nafnbirting heimil, en af því leiðir að umsækjendur geta ekki þrengt þá heimild með skilyrðum um nafnleynd. Þar af leiðandi var umrætt skilyrði dóms- og kirkjumálaráðuneytisins ekki ólögmætt. Hins vegar er ótvírætt, að stjórnvöldum ber að gæta samræmis og jafnréttis við meðferð slíkra mála samkvæmt meginreglu þeirri, sem 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 byggir á. Í bréfi forsætisráðuneytisins til mín, dags. 20. mars 1995, kemur fram, að engin ákvörðun hafi verið tekin fyrir Stjórnarráð Íslands í heild eða tilmælum beint til ráðuneyta að hafa slíkan fyrirvara í auglýsingum um opinberar stöður. Að því er snertir þær stöður sem auglýstar hafa verið í Lögbirtingarblaði s.l. tvö ár, er ljóst að framkvæmd er ekki samræmd að þessu leyti. Í bréfi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins til mín, dags. 15. nóvember 1994, kemur fram, að ákveðið hafi verið að setja fyrirvara þann, sem A kvartar yfir, í allar auglýsingar um störf, sem ráðuneytið auglýsti laus til umsóknar. Jafnframt er upplýst, að umræddur fyrirvari hafi þó ekki verið gerður um stöðu framkvæmdastjóra á Litla-Hrauni og fjármálastjóra fyrir fangelsin, án þess að færðar séu fram sérstakar ástæður fyrir því. Af framansögðu virðist ljóst, að samræmis og jafnréttis sé ekki gætt um það, hvort umsækjendur um opinberar stöður geti óskað nafnleyndar, þannig að almenningur, þ.m.t. fjölmiðlar, fái ekki upplýsingar um nafn hlutaðeigandi. Á meðan Alþingi hefur ekki tekið afstöðu til þess, hvaða reglur skuli gilda að þessu leyti, tel ég brýnt, að tekin verði ákvörðun í Stjórnarráði Íslands um, hvort umsækjendur um opinberar stöður geti óskað nafnleyndar, og þess síðan gætt að framkvæmd mála verði með samræmdum hætti." IV. Þá rakti ég ákvæði norskra og danskra laga um þetta efni: "Eins og áður segir, hefur ekki verið tekin bein afstaða til þess í lögum, hvort stjórnvöldum skuli vera heimilt að veita almenningi upplýsingar um, hverjir sótt hafa um opinbera stöðu, enda hafa ekki verið sett almenn lög um rétt almennings til aðgangs að upplýsingum hjá stjórnvöldum. Íslenskur réttur er hvað skyldastur norskum og dönskum stjórnsýslurétti, en í lögum þessara landa hefur bein afstaða verið tekin til þessa álitaefnis. Í Noregi hafa verið sett lög um aðgang almennings að upplýsingum hjá stjórnvöldum (n. offentlighedslov), og er þar mælt fyrir um, hvaða rétt almenningur hafi til að fá upplýsingar um, hverjir sótt hafi um opinber störf. Við setningu laganna fór fram umræða um, hvort veita ætti upplýsingar um þá, sem sótt hefðu um opinber störf, og ef svo væri, þá hvaða upplýsingar. Þau sjónarmið, sem vógust þar aðallega á, voru annars vegar sjónarmið um persónuvernd umsækjenda svo og þeir hagsmunir stjórnsýslunnar, að verða ekki af færum umsækjendum, sem væru í störfum utan opinberrar þjónustu, en almennt var talið, að slíkir umsækjendur gætu lent í erfiðleikum, t.d. vegna þess að þeir misstu viðskiptavini, þegar fréttist um umsókn þeirra. Hins vegar voru það sjónarmið um að "opna stjórnsýsluna" og stuðla meðal annars að umræðu um ráðningu í opinberar stöður og veita stjórnvöldum aðhald. Lögin, sem að lokum voru samþykkt, fólu í sér ákveðna málamiðlun. Þar var kveðið svo á, að skjöl, sem snertu ráðningu opinberra starfsmanna, væru undanþegin aðgangi almennings önnur en listi yfir umsækjendur, en að honum skyldi aðgangur vera frjáls. Var þannig talið að komið væri á móts við hagsmuni umsækjenda og friðhelgi einkalífs þeirra, en fylgigögn umsókna hefðu oft að geyma persónulegar upplýsingar. Núgildandi ákvæði 1. mgr. 6. gr. "Offentlighedsloven" eru svohljóðandi: "Følgende dokumenter kan unntas fra offentlighet: [...] 4) Dokument i sak om ansettelse eller forfremmelse i offentlig tjeneste. Unntaket gjelder ikke søkerliste. Søkerliste skal settes opp snarest etter søknadsfristens utløp og skal foruten søkernes navn inneholde deres alder, stilling eller yrkestittel og bosteds- eller arbeidskommune. [...]" Í Danmörku hafa einnig verið sett lög um aðgang almennings að upplýsingum hjá stjórnvöldum (d. offentlighedslov). Árið 1984 var lagt fram frumvarp á danska þjóðþinginu til nýrra laga um aðgang almennings að upplýsingum hjá stjórnvöldum. Var þar lagt til að meginreglan yrði sú, að almenningur ætti rétt á aðgangi að upplýsingum um nafn umsækjenda um opinberar stöður. Þó var gert ráð fyrir nokkrum undantekningum frá því. Ákvæði 7. gr. frumvarpsins hljóðuðu svo: "I sager om ansættelse eller forfremmelse i det offentliges tjeneste skal ansættelsmyndigheden, når ansøgningsfristen er udløbet, efter begæring udlevere en fortegnelse over ansøgerne (ansøgerliste). Listen kan nægtes udleveret i det omfang, hemmeligholdelse er påkrævet efter stillingens beskaffenhed eller af hensyn til en ansøgers forhold. Vedkommende minister kan fastsætte regler om, at retten til at få udleveret kopi af ansøgerlisten ikke skal gælde ved besættelse af visse stillinger, for hvilke oplysning om ansøgernes navne i almindelighed må afslås efter stk. 1 Forhandlingsberettigede organisationer, hvis medlemmer er naturlige ansøgere til en ledig stilling, er, uanset om der gøres undtagelse efter bestemmelserne i stk 1 og 2, berettiget til efter anmodning at få udleveret kopi af ansøgerlisten." Frumvarpið náði ekki fram að ganga og var árið eftir lagt fram nýtt og breytt frumvarp. Það hlaut samþykki þingsins og er í 2. málsl. 1. mgr. 2. gr. laganna tekið skýrt fram, að lögin taki ekki til mála, sem varða ráðningu, setningu, skipun eða stöðuhækkun opinberra starfsmanna að öðru leyti en því, að ákvæði 6. gr. um skráningu upplýsinga gildi um slík mál. Þá er rétt að benda á, að í 5. mgr. 5. gr. dönsku starfsmannalaganna (lov om tjenestemænd i staten, folkeskolen og folkekirken) er, að viðlagðri sekt, lagt bann við birtingu upplýsinga um umsækjanda opinberrar stöðu, sem óskað hefur nafnleyndar. Virðist því meðal annars hvíla þagnarskylda á umsækjendum og viðurkenndum stéttarfélögum, sem fá upplýsingar um, hverjir sótt hafa um stöðu. Ákvæði 3.-5. mgr. 5. gr. laganna eru svohljóðandi: "Når ansøgningsfristen er udløbet, udleveres der på begæring af ansøgere og organisationer, hvis medlemmer er naturlige ansøgere til stillingen, en liste med oplysning om navnene på alle ansøgere og eventuelt tillige andre personlige data, der er nødvendige for at identificere de enkelte ansøgere. Er der senest inden ansøgningsfristens udløb modtaget skriftlig anmodning fra en ansøger om, at de oplysninger, der skal udleveres i henhold til stk 3, ikke gengives offentligt, skal oplysning herom påføres ansøgerlisten ved udleveringen. Hvis der er fremsat anmodning som nævnt i stk. 4, må offentlig gengivelse af ansøgerlisten eller dele deraf ikke finde sted, og overtrædelse heraf straffes med bøde." Af framansögðu er ljóst, að þjóðþing Norðmanna og Dana hafa tekið með ólíkum hætti á því álitaefni, sem hér hefur verið til umfjöllunar. Endurspeglar það meðal annars ólík viðhorf til þeirra hagsmuna, sem hér vegast á. Ég tek ekki afstöðu til þess, hvernig rétt sé að skipa þessum málum í lögum. Aftur á móti tel ég brýnt, að Alþingi taki af skarið og setji skýr ákvæði í lög um það, hvort veita beri almenningi upplýsingar um þá, sem sækja um opinber störf, og ef svo er, þá hvaða upplýsingar og hvenær það skuli gert. Af þessu tilefni er athygli Alþingis og forsætisráðherra vakin á máli þessu með vísan til 11. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis." V. Niðurstöður álits míns, dags. 13. október 1995, voru svohljóðandi: "Hinn 29. apríl 1994 bar A fram kvörtun yfir því, að dóms- og kirkjumálaráðuneytið tæki ekki til greina umsóknir manna um stöðu dómara við Hæstarétt Íslands, ef óskað væri nafnleyndar. Eins og nánar greinir hér að framan, er niðurstaða mín sú, að þótt fallast megi á það, að slík nafnbirting geti í sumum tilvikum komið umsækjendum illa, sé þó ljóst, að þær upplýsingar, sem veittar hafa verið, snerti einungis nöfn umsækjenda og stöðuheiti. Með tilvísun til eðlis upplýsinganna og þeirra lagasjónarmiða, sem gilda um veitingu opinberra starfa, tel ég, að með þessu hafi stjórnvöld ekki brotið réttarreglur um þagnarskyldu. Hins vegar er ótvírætt, að stjórnvöldum ber að gæta samræmis og jafnréttis við meðferð slíkra mála samkvæmt meginreglu þeirri, sem 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 byggir á, en samkvæmt þeim upplýsingum, sem fyrir liggja í málinu, virðist ljóst, að svo hafi ekki verið. Hefur gilt um það mismunandi framkvæmd, t.d. hjá ráðuneytum, hvort umsækjendur um opinberar stöður gætu óskað nafnleyndar, þannig að almenningi yrðu ekki veittar upplýsingar um nöfn þeirra. Með vísan til 11. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, er athygli Alþingis og forsætisráðherra vakin á málinu og þeirri niðurstöðu minni, að brýnt sé að Alþingi taki með lögum af skarið um, hvort veita beri almenningi upplýsingar um þá, sem sækja um opinber störf. Ég árétta hins vegar, að ég tek ekki afstöðu til þess, hvernig rétt sé að skipa þessum málum í lögum. Með vísan til 1. og 2. tölul. 2. gr. reglugerðar um Stjórnarráð Íslands, sbr. auglýsingu nr. 96/1968, er athygli forsætisráðherra einnig vakin á því, að brýnt er, á meðan Alþingi hefur ekki tekið afstöðu til þessa, að tekin verði ákvörðun í Stjórnarráði Íslands um, hvort umsækjendur um opinberar stöður geti óskað nafnleyndar og þess síðan gætt að framkvæmd mála verði með samræmdum hætti." VI. Hinn 18. janúar 1996, barst mér bréf frá forsætisráðherra, dags. 16. janúar 1996. Þar segir: "Með vísan til erindis yðar, dags. 13. október sl., og álits í ofangreindu máli, dags. sama dag, tilkynnist yður hér með að ég hefi í dag sett og birt stjórnarráðinu hjálagðar reglur um aðgang almennings að upplýsingum um umsækjendur um opinberar stöður. Með hliðsjón af tilmælum yðar í álitum birtum í SUA 1989:28, 1992:74 og 1993:37, um kynningu breytinga á stjórnsýsluframkvæmd, er gildistaka reglnanna miðuð við birtingu auglýsingar um setningu þeirra í Lögbirtingablaði." Reglurnar fylgdu í ljósriti.