Álit

I. Kvörtun.

Hinn 21. mars 1991 leitaði framkvæmdastjórn stjórnmálasamtakanna X til mín og kvartaði yfir fyrirkomulagi Ríkisútvarpsins á kynningu stjórnmálaflokka í tilefni af alþingiskosningunum 1991.

Kvörtun X var í aðalatriðum tvíþætt.

Í fyrsta lagi beindist kvörtunin að þeirri ákvörðun Ríkisútvarpsins, að X væri gert að bera kostnað af 12 mínútna flokkskynningu í sjónvarpi. Fæli þessi ákvörðun í sér mismunun gagnvart X miðað við stjórnmálaflokka, sem fulltrúa ættu á Alþingi, þar sem síðastgreindir flokkar fengju verulegar fjárhæðir úr ríkissjóði, meðal annars til kynningarstarfs, en X nytu á hinn bóginn engra slíkra fjárveitinga.

Í öðru lagi kvörtuðu X yfir mismunun, sem fælist í þeirri ákvörðun Ríkisútvarpsins, að bjóða einungis fulltrúum þeirra stjórnmálaflokka, er fulltrúa áttu á Alþingi, sérstaka 45 mínútna kynningu í sjónvarpi, en ekki forystumönnum annarra stjórnmálaflokka.

Í rökstuðningi með kvörtuninni sagði:

"Vísað er til jafnréttissjónarmiða stjórnarskrárinnar nr. 33/1944, sérstaklega til ákv. 78. gr. hennar. Einnig er vísað til ákv. 15. gr. útvarpslaga nr. 68/1985 þar sem fyrir Ríkisútvarpið er lagt að halda í heiðri lýðræðislegar grundvallarreglur, mannréttindi og frelsis til orðs og skoðana. Einnig að Ríkisútvarpið eigi að gæta fyllstu óhlutdrægni í túlkun, frásögn og dagskrárgerð.

Með ríflegum fjárveitingum til þeirra, sem eiga fulltrúa á Alþingi, er mönnum mismunað, svo og flokkum. Það brýtur gróflega gegn starfsskyldum Ríkisútvarpsins að taka þátt í þessari mismunun, sem grunnur er lagður að á Alþingi með þessum sérstöku fjárveitingum til þeirra flokka, sem fulltrúa eiga á Alþingi.

Sérstakir útsendingartímar, 45 mín., í miðri kosningabaráttu fyrir þá flokka eina, sem fulltrúa eiga á Alþingi er einnig brot á framan greindum grundvallarsjónarmiðum og ákv."

II. Athugun umboðsmanns Alþingis.

Hinn 5. apríl 1991 ritaði ég formanni útvarpsráðs bréf, þar sem ég óskaði eftir því, sbr. 9. gr. laga nr. 13/1987 um umboðsmann Alþingis og 20. gr. útvarpslaga nr. 68/1985, að útvarpsráð skýrði afstöðu sína til ofangreindrar kvörtunar X.

Svar formanns útvarpsráðs barst mér með bréfi, dags. 16. apríl 1991, og sagði þar m.a. svo:

"Á fundi útvarpsráðs hinn 8. febrúar sl. var gengið frá tillögum um kosningadagskrár í sjónvarpi og hinn 15. febrúar sl. frá tilhögun kosningadagskrár í hljóðvarpi.

Kosningadagskrárnar eru fólgnar í eftirfarandi:

1. Kjördæmaþættir

Meginþáttur kosningadagskránna eru átta kjördæmaþættir 90 mínútna langir í sjónvarpi og átta kjördæmaþættir 90 mínútna langir í hljóðvarpi. Í þeim eru kynnt öll framboð í viðkomandi kjördæmi og sitja fulltrúar þeirra þar fyrir svörum.

2. Kynningardagskrár

Þeir aðilar, sem bjóða fram í öllum kjördæmum, fá til frjálsrar ráðstöfunar 12 mínútur í sjónvarpi og 20 mínútur í hljóðvarpi. Þetta fyrirkomulag hefur tíðkast í undanfarandi kosningum. Framboðsaðilar fá upptökutíma í hljóðvarpi sem nemur 90 mínútum. Ekki var gert ráð fyrir slíkum upptökutíma í sjónvarpi nú, þar sem reynslan hefur sýnt að framboðsaðilar hafa ekki haft áhuga á að nýta sér þann takmarkaða tíma og einföldu vinnslu sem hægt er að bjóða upp á í Sjónvarpinu. Enginn framboðsaðili hefur óskað eftir slíkum tíma.

3. Yfirheyrslur

Að þessu sinni var tekin upp sú nýbreytni að fulltrúar þeirra flokka, sem átt hafa sæti á Alþingi þetta kjörtímabil og bjóða fram í öllum kjördæmum, voru boðaðir til yfirheyrslu um framgöngu sína á kjörtímabilinu. Þessir sjónvarpsþættir eru 30 mínútna langir og einnig sendir út á Rás 1.

4. Hringborðsumræður

Kvöldið fyrir kjördag er formönnum þeirra flokka, sem bjóða fram í öllum kjördæmum, boðið til umræðna í lok kosningabaráttunnar.

Einhugur var um afgreiðslu þessarar tilhögunar í útvarpsráði nema hvað Magdalena Schram var á móti 3. lið tillagnanna (yfirheyrslur) með þeirri bókun að hún teldi að öll framboð ættu að eiga kost á að vera með í yfirheyrslunum.

Auk nefndra kosningadagskráa standa fréttastofur hljóðvarps og sjónvarps fyrir margs konar umfjöllun tengdri kosningabaráttunni í fréttum og fréttatengdum þáttum eftir því sem tilefni gefst til. Fréttastofur starfa í samræmi við fréttareglur sem byggjast á því meginmarkmiði er fram kemur í 15. gr. útvarpslaga.

Varðandi kvörtun [X], sem í fyrsta lagi beinist að meintri fjárhagslegri mismunun vegna kynningardagskráa, vill útvarpsráð taka fram að allir framboðsaðilar sitja við sama borð í þessum efnum hvað Ríkisútvarpið varðar. Kvörtun [X] virðist því beinast að Alþingi.

Í öðru lagi kvarta [X] yfir að einungis fulltrúum þeirra flokka, sem sæti eiga á Alþingi, skuli boðið til yfirheyrslu (sbr. 3. lið að ofan). Sá þáttur kosningadagskránna, sem hér er vísað til, fjallar um störf stjórnmálamanna á því kjörtímabili, sem nú er að ljúka, með hliðsjón af orðum þeirra í upphafi þess. Eðli málsins samkvæmt er ekki unnt að "yfirheyra" fulltrúa þeirra flokka sem ekki hafa setið á Alþingi.

Þegar spurt er hvort gætt hafi verið ákvæða 2. mgr. 15. gr. útvarpslaga er nauðsynlegt að skoða tilhögun kosningadagskrár í heild sinni. Útvarpsráð telur að vel sé gætt þeirra grundvallarreglna, sem umrædd lagagrein felur í sér, og bendir sérstaklega á að kjördæmaþættirnir (1. liður) eru meginuppistaðan í kynningu Ríkisútvarpsins."

Með bréfi, dags. 22. apríl 1991, gaf ég X kost á að gera athugasemdir við bréf formanns útvarpsráðs. Athugasemdir þeirra bárust mér 26. apríl 1991.

III. Álit umboðsmanns Alþingis.

Í niðurstöðu álits míns, dags. 25. nóvember 1991, sagði svo:

"Í fyrsta lagi beinist kvörtun X að þeirri mismunun, sem X telja felast í þeirri ákvörðun Ríkisútvarpsins, að þau skyldu bera kostnað af umræddri 12 mínútna flokkskynningu í sjónvarpi.

Það fellur utan valdsviðs umboðsmanns Alþingis, sbr. 2. gr. laga nr. 13/1987 um umboðsmann Alþingis, að fjalla um fjárveitingar Alþingis til sérfræðilegrar aðstoðar fyrir þingflokka, sbr. lög nr. 56/1971, og þann mun, sem X telja stafa af þessum fjárveitingum á aðstöðu stjórnmálaflokka. Ég tel, að þess verði heldur ekki krafist af Ríkisútvarpinu að það jafni aðstöðu stjórnmálaflokka í þessu tilliti.

Þess er hins vegar að gæta, að gera má ráð fyrir að kynning stjórnmálaflokka í sjónvarpi í tilefni af væntanlegum kosningum til Alþingis geti haft veruleg áhrif á skoðanir kjósenda. Er því brýnt að Ríkisútvarpið gæti jafnræðisreglna við slíka kynningu. Fær ekki samrýmst jafnræðisreglum, þar á meðal grundvallarreglu 2. mgr. 15. gr. útvarpslaga nr. 68/1985, að af fjárhagslegum ástæðum séu verulegir tálmar í vegi stjórnmálaflokka um þátttöku í slíkri kynningu. Við kynningu þá, sem hér um ræðir, veitti Ríkisútvarpið X sama tækifæri til kynningar og öðrum stjórnmálaflokkum, sem þátt tóku, og ekki verður séð að af hálfu Ríkisútvarpsins hafi verið gerðar slíkar kröfur um undirbúning og búnað slíkrar kynningar, að af hafi stafað verulegur tálmi vegna kostnaðar. Ber hér einnig að hafa í huga, að 72. gr. stjórnarskrárinnar felur ekki í sér neina kröfu um framlög úr opinberum sjóðum til upplýsingar- og kynningarstarfs. Niðurstaða mín er því sú, að ekki sé ástæða til að gagnrýna Ríkisútvarpið vegna tilhögunar á umræddri kynningu í sjónvarpi.

Kvörtun X lýtur í öðru lagi að þeirri ákvörðun Ríkisútvarpsins, að heimila einungis forystumönnum þeirra stjórnmálaflokka, er höfðu fengið þingmenn kjörna til setu á Alþingi, að koma fram í þáttum, sem nefndust "yfirheyrslur" og voru hver um sig 30 mínútna langir.

Ekki er til að dreifa neinum skráðum réttarreglum um tilhögun kynningar á vegum Ríkisútvarpsins á stjórnmálaflokkum í tilefni af alþingiskosningum, sem í hönd fara. Í 2. mgr. 15. gr. útvarpslaga nr. 68/1985 segir hins vegar: "Ríkisútvarpið skal halda í heiðri lýðræðislegar grundvallarreglur og mannréttindi og frelsi til orðs og skoðana. Það skal gæta fyllstu óhlutdrægni í frásögn, túlkun og dagskrárgerð." Í 3. mgr. sömu greinar segir enn fremur: "Ríkisútvarpið skal... vera vettvangur fyrir mismunandi skoðanir á þeim málum sem efst eru á baugi hverju sinni..."

Ríkisútvarpið er ríkisstofnun og er því bundið af almennum jafnræðisreglum stjórnsýsluréttar, sem meðal annars gilda í samskiptum Ríkisútvarpsins við stjórnmálaflokka, svo sem ofangreind ákvæði 15. gr. útvarpslaga gefa eindregna vísbendingu um. Slíkar jafnræðisreglur fela hins vegar ekki í sér, að aldrei megi gera neinn mun á stjórnmálaflokkum, t.d. við kynningu þeirra í útvarpi. Munur, sem byggist á frambærilegum og málefnalegum rökum, fær tvímælalaust staðist og verður í því efni að játa stjórnvöldum eftir atvikum nokkuð svigrúm til ákvörðunar meðal annars með tilliti til þess, hvað framkvæmanlegt getur talist.

Viðfangsefni þátta þeirra, sem hér eru til umræðu, var framganga stjórnmálaflokka á Alþingi liðið kjörtímabil, og var þátturinn í formi "yfirheyrslu" útvarpsmanna. Með hliðsjón af þessu markmiði þáttarins og þeim hætti, sem á honum var hafður, tel ég ekki ástæðu til athugasemda við þá ákvörðun Ríkisútvarpsins að takmarka þátttöku við fulltrúa þeirra flokka, sem höfðu fengið þingmenn kjörna á þing og buðu fram í öllum kjördæmum. Hef ég þar tekið tillit til þess, hvernig kynningu Ríkisútvarpsins á stjórnmálaflokkum var hagað í heild fyrir alþingiskosningar vorið 1991, en fyrirkomulaginu er lýst í greinargerð útvarpsráðs í II. kafla hér að framan. Tel ég, að þess hafi verið gætt af hálfu Ríkisútvarpsins, að stjórnmálaflokkar, þar á meðal X, fengju viðhlítandi tækifæri til að koma sjónarmiðum sínum á framfæri, meðal annars með þátttöku í hringborðsumræðum formanna stjórnmálaflokka kvöldið fyrir kjördag.

Niðurstaða mín er því sú, að kvörtun X gefi ekki tilefni til athugasemda við þær ákvarðanir Ríkisútvarpsins, sem kvörtunin lýtur að."