Álit

I. Kvörtun.

Hinn 7. október 2009 leitaði A til mín og kvartaði yfir úrskurði úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða frá 1. október 2009, en með þeim úrskurði var staðfest ákvörðun Vinnumálastofnunar frá 31. mars 2009 um að endurgreiða A kr. 21.600 af útlögðum kostnaði, þ.e. 80% af kr. 27.000, vegna leigu á sendibifreið. A gerir einkum athugasemdir við það að Vinnumálastofnun hafi ekki greitt honum að fullu umbeðinn styrk til búferlaflutninga á grundvelli reglugerðar nr. 12/2009, um þátttöku atvinnuleitenda sem tryggðir eru innan atvinnuleysistryggingakerfisins í vinnumarkaðsaðgerðum og um búferlastyrki, en hann hafi sótt um styrk fyrir annan útlagðan kostnað að upphæð kr. 136.000, þ.e. kostnað vegna aksturs eigin bifreiðar og greiðslu til aðstoðarfólks. Þá gerir A athugasemdir við það að stofnunin hafi sett sér verklagsreglur sem takmarki rétt styrkbeiðenda frá því sem reglugerðin segir til um og að umræddar reglur hafi verið settar eftir að styrkumsókn hans hafi borist stofnuninni. Loks kvartar hann yfir drætti á meðferð málsins hjá úrskurðarnefndinni.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 24. nóvember 2010.

II. Málavextir.

Með bréfi til Vinnumálastofnunar, dags. 20. febrúar 2009, sótti A um styrk vegna búferlaflutninga á grundvelli reglugerðar nr. 12/2009, um þátttöku atvinnuleitenda sem tryggðir eru innan atvinnuleysistryggingakerfisins í vinnumarkaðsaðgerðum og um búferlastyrki.

Með bréfi Vinnumálastofnunar til A, dags. 31. mars 2009, var tilkynnt að stofnunin hefði í tilefni af umsókn hans um styrk fallist á að endurgreiða kr. 21.600 af útlögðum kostnaði, þ.e. 80% af kr. 27.000, vegna leigu á sendibifreið.

A kærði framangreinda afgreiðslu Vinnumálastofnunar til úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða með bréfi, dags. 2. apríl 2009. Í kærunni tók A m.a. fram að hann kærði þá mismunun sem hann sætti og að honum skyldi vera refsað fyrir að gæta aðhalds og sparnaðar. Augljóst væri af afgreiðslu Vinnumálastofnunar að ef hann hefði farið dýrustu leiðina, fengið flutningafyrirtæki til að sjá um flutningana að öllu leyti og setið aðgerðarlaus hjá, þá hefði stofnunin greitt 80% kostnaðar upp að hámarki. Yrði afgreiðsla stofnunarinnar hins vegar látin standa sæti hann uppi með allan eldsneytiskostnað af bifreið sinni, mikið slit á bíl og kerru, þrálátan bakverk, frátafir frá sínu verkefni og frátafir ættingja úr vinnu.

Með bréfi úrskurðarnefndarinnar til Vinnumálastofnunar, dags. 7. apríl 2009, var stofnuninni m.a. gefinn kostur á að tjá sig um stjórnsýslukæru A. Umsögn hennar kom fram í bréfi hennar til úrskurðarnefndar, dags. 12. maí 2009.

Í bréfi Vinnumálastofnunar var m.a. vikið að efni 14. og 18. gr. reglugerðar nr. 12/2009. Stofnunin tók fram að það leiddi af ákvæðum þessara greina að það væri nauðsynlegt að fara skyldi fram einstaklingsbundið mat á umsóknum þeirra sem sæktu um styrki til búferlaflutninga. Stofnunin hefði sett sér ákveðnar verklagsreglur varðandi endurgreiðslu á kostnaði vegna búferlaflutninga. Tilgangur verklagsreglnanna væri að gæta samræmis og jafnræðis í stjórnsýsluframkvæmd. Þær leiddu einnig til aukinnar skilvirkni hjá stofnuninni. Í reglunum segði að heimilt væri að endurgreiða kaup á þjónustu sendibíla og flutningafyrirtækja á landi og sjó, leigu á sendibíl, vöru- eða flutningabíl, fargjöld fjölskyldumeðlima með hópferðabílum eða flugfélagi. Vinnumálastofnun benti á að þessar reglur miðuðust eingöngu við hóflegan flutningskostnað svo sem sendingu búslóðar með sendibíl eða flutningafyrirtæki eða leigu á sendibíl eða flutningabíl ef styrkþegi kysi síður að aka með búslóð sína sjálfur. Ekki væri gert ráð fyrir að styrkþegar gætu nýtt sér þjónustu flutningafyrirtækis með þeim hætti að fyrirtækið pakkaði saman búslóð og sæi um allan flutning bæði út af gamla heimilinu og til þess nýja og gengi þar frá búslóð aftur. Ekki væri heldur gert ráð fyrir að hægt væri að biðja um endurgreiðslu vegna þrifa á gamla heimilinu né að launað væri ættingjum eða vinum sem legðu hönd á plóginn með styrkþega.

Með bréfi úrskurðarnefndarinnar til A, dags. 14. maí 2009, var honum veittur frestur til 28. maí 2009 til að koma á framfæri frekari athugasemdum vegna umsagnar Vinnumálastofnunar óskaði hann þess. A gerði engar frekari athugasemdir.

Úrskurðarnefnd atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða kvað þann 1. október 2009 upp úrskurð í máli A. Það var niðurstaða meirihluta nefndarmanna, tveggja af þremur, að staðfesta ákvörðun Vinnumálastofnunar um greiðslu búferlastyrkja. Í II. kafla úrskurðarins færa nefndarmennirnir eftirfarandi rök fyrir niðurstöðu sinni:

„Kærandi í máli þessu unir þeirri ákvörðun Vinnumálastofnunar að greiða honum 80% styrk vegna leigu sendibifreiðar að fjárhæð 27.000 kr. en telur sig eiga rétt á styrk vegna aksturs eigin bifreiðar að fjárhæð 84.000 kr. og vegna greiðslu til aðstoðarfólks að fjárhæð 25.000 kr. Fyrir úrskurðarnefnd atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða hafa ekki verið lögð fram gögn um þá kostnaðarliði sem um er deilt í þessu máli en fram kemur í kæru að kærandi hafi lagt fram afrit af bensínúttektum eigin bifreiðar til Vinnumálastofnunar. Þann kostnaðarlið taldi kærandi eiga að reikna þannig að hann hefði farið sjö ferðir, margfaldað með 240 km og margfaldað með 50 kr. fyrir hvern keyrðan kílómetra eða samtals 84.000 kr. Hinn kostnaðarliðurinn stafar af greiðslu kæranda til vandamanna sem aðstoðuðu hann við flutningana.

Í 62. gr. laga um atvinnuleysistryggingar kemur fram að heimilt sé að veita sérstaka styrki vegna búferlaflutninga hins tryggða innan lands vegna starfstilboða og er félagsmálaráðherra gert að setja nánari reglur þar að lútandi. Í 14. gr. reglugerðar nr. 12/2009, um þátttöku atvinnuleitenda sem tryggðir eru innan atvinnuleysistryggingakerfisins í vinnumarkaðsaðgerðum og um búferlastyrki, segir meðal annars að Vinnumálastofnun sé heimilt að veita sérstaka styrki vegna búferlaflutnings atvinnuleitanda í því skyni að sækja vinnu hjá nýjum vinnuveitanda. Styrkurinn nær bæði til flutnings á fjölskyldu atvinnuleitanda og á búslóð hans. Af 18. gr. reglugerðarinnar leiðir að umsókn um búferlaflutning skuli fylgja nauðsynleg fylgigögn, svo sem frumrit reikninga fyrir kostnaði vegna búferlaflutnings.

Vinnumálastofnun hefur sett verklagsreglur um endurgreiðslu á kostnaði vegna búferlaflutninga og eru þær birtar á vef stofnunarinnar. Samkvæmt þeim er heimilt að endurgreiða eftirfarandi útlagðan kostnað samkvæmt framlögðu afriti af reikningum;kaup á þjónustu sendibíla og flutningafyrirtækja á landi og sjó, leigu á sendibíl, vöru- eða flutningabíl og fargjöld fjölskyldumeðlima með hópferðabílum eða flugfélagi.

Eins og lýst er hér að framan þá gera reglugerðarákvæði ráð fyrir að styrkur vegna búferlaflutninga nái til flutnings á fjölskyldu atvinnuleitanda og á búslóð hans en að slík styrkveiting verði að vera reist á nauðsynlegum fylgigögnum, svo sem frumriti reikninga fyrir útlögðum kostnaði. Með hliðsjón af þessu verður ekki talið að kærandi hafi lagt fram fullnægjandi gögn til að réttlæta styrkveitingu vegna þeirra kostnaðarliða sem um er deilt í þessu máli. Þessi niðurstaða byggir á að styrkþega sé skylt að sýna fram á kostnað sinn með haldbærum gögnum til að geta fengið einstaka kostnaðarliði styrkta en telja verður að afrit af bensínúttektum til eigin nota falli þar ekki á meðal. Jafnframt verður ekki talið að greiðsla til aðstoðarfólks við búferlaflutninga samrýmist 14. gr. reglugerðarinnar auk þess sem að engin gögn hafa verið lögð fram um þann kostnað kæranda. Af þessum ástæðum verður hin kærða ákvörðun staðfest.“

Sératkvæði eins nefndarmanns var hins vegar svohljóðandi:

„Í 62. gr. laga um atvinnuleysistryggingar kemur fram að heimilt sé að veita sérstaka styrki vegna búferlaflutninga hins tryggða innan lands vegna starfstilboða og er félagsmálaráðherra gert að setja nánari reglur þar að lútandi. Í 14. gr. reglugerðar nr. 12/2009, sem fjallar meðal annars um búferlastyrki, segir að Vinnumálastofnun sé heimilt að veita styrki vegna búferlaflutnings atvinnuleitanda í því skyni að sækja vinnu hjá nýjum vinnuveitanda. Styrkurinn nái bæði til flutnings á fjölskyldu atvinnuleitanda og á búslóð hans. Í 15. gr. reglugerðarinnar segir að atvinnuleitandi skuli þegar hafa lagt út fyrir kostnaði vegna flutninganna. Í 18. gr. segir að umsókn um styrk skuli fylgja nauðsynleg fylgigögn, svo sem frumrit reikninga fyrir kostnaði vegna búferlastyrks.

Vinnumálastofnun hefur sett verklagsreglur um endurgreiðslu á kostnaði vegna búferlaflutninga og eru þær birtar á vef stofnunarinnar. Samkvæmt þeim er aðeins heimilt að endurgreiða eftirfarandi útlagðan kostnað samkvæmt framlögðu afriti af reikningum;kaup á þjónustu sendibíla og flutningafyrirtækja á landi og sjó, leigu á sendibíl, vöru- eða flutningabíl og fargjöld fjölskyldumeðlima með hópferðabílum eða flugfélagi. Almennt verður að telja skynsamlegt og til marks um góða stjórnsýslu að setja slíkar verklagsreglur. Á hinn bóginn mega verklagsreglurnar ekki vera svo þröngar að heimildin sem þær byggjast á nái ekki tilgangi sínum. Telja verður að með því að greiða aðeins styrk vegna þeirra kostnaðarliða sem tilgreindir eru í verklagsreglum Vinnumálastofnunar hafi stofnunin þrengt svo svigrúmið til styrkveitinga að lög og reglugerð um búferlastyrki nái ekki tilgangi sínum. Í ljósi þess að niðurstaða mála virðist alfarið byggð á umræddum verklagsreglum virðist stofnunin að auki hafa takmarkað hið skyldubundna mat sem henni ber að framkvæma.

Vinnumálastofnun féllst á að veita kæranda styrk vegna kostnaðar við leigu á sendibifreið, en hafnaði beiðni um styrk vegna kostnaðar við akstur með eigin bifreið og kerru og þóknunar til ættingja. Telja verður eldsneytiskostnað svo nauðsynlegan hluta flutningskostnaðar að ekki sé hægt að líta fram hjá honum. Í því sambandi ætti ekki að skipta máli hvort eldsneytiskostnaður fellur til hjá eiganda sendibíls sem selur umsækjanda þjónustu sína eða við akstur umsækjanda á eigin ökutæki. Synjun á greiðslu eldsneytiskostnaðar atvinnuleitanda sjálfs virðist ekki aðeins andstæð tilgangi reglugerðarinnar heldur einnig ósanngjörn, en hún leiðir til þess að kostnaður þess sem leitast við að gæta hófs í flutningskostnaði með því að aka sjálfur verður meiri en þess sem kaupir þjónustuna að fullu af þriðja aðila. Á hinn bóginn er fallist á þau rök stofnunarinnar að styrkur skuli aðeins ná til hóflegs flutningskostnaðar og hvorki verði bættur kostnaður vegna launa til ættingja sem aðstoða við flutninga né kostnaður sem er byggður á útreiknuðu kílómetragjaldi.

Kærandi kveðst hafa lagt fram afrit af nótum vegna bensínúttektar vegna eigin bifreiðar. Geti hann sýnt fram á að umræddur kostnaður hafi fallið til vegna búferlaflutninga verður að teljast eðlilegt og í samræmi við tilgang reglna um búferlaflutninga að hann fái þann kostnað bættan. Með vísan til þess sem hér hefur verið rakið telst kærandi eiga rétt á styrk vegna eldsneytiskostnaðar, framvísi hann frumriti greiðslukvittana og geri það almennt sennilegt að kostnaðinn megi rekja til búferlaflutninga vegna atvinnuleitar hans, sbr. 14. gr. reglugerðar 12/2009.“

III. Samskipti umboðsmanns Alþingis og stjórnvalda.

Í tilefni af kvörtun A til mín ákvað ég að rita bréf til úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða, dags. 2. nóvember 2009. Ég óskaði eftir því með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að úrskurðarnefndin léti mér í té öll þau gögn sem hún hafði undir höndum við gerð úrskurðarins og lýsti viðhorfi sínu til kvörtunar A. Í bréfinu tók ég orðrétt upp þær forsendur meirihluta nefndarmanna úrskurðarnefndarinnar sem raktar eru í kafla II. Einnig óskaði ég sérstaklega eftir skýringum nefndarinnar á nokkrum atriðum, sbr. 9. gr. laga nr. 85/1997.

Í fyrsta tölulið bréfs míns óskaði ég eftir afstöðu úrskurðarnefndarinnar til þess hvort og þá hvernig það samrýmdist 1. mgr. 7. gr. og 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 að nefndin hefði ekki gefið A færi á að skila inn frumriti af reikningi eða öðrum gögnum vegna kostnaðar af akstri eigin bifreiðar og leiðbeina honum um afleiðingar þess yrði það ekki gert áður en ákvörðun Vinnumálastofnunar um greiðslu búferlastyrkja til hans var staðfest.

Í öðrum tölulið bréfs míns til úrskurðarnefndarinnar óskaði ég eftir að nefndin gerði mér grein fyrir afstöðu sinni til þess hvort ekki væri unnt að leggja afrit af bensínúttektum til grundvallar við mat á þeim kostnaði sem aðili hefði orðið fyrir vegna búferlaflutnings. Ég benti á að í 1. mgr. 18. gr. reglugerðar nr. 12/2009 kæmi fram að umsókn skyldi vera skrifleg á þar til gerðum eyðublöðum ásamt nauðsynlegum fylgigögnum, „svo sem frumriti reikninga“. Af hinum tilvitnuðu orðum yrði ráðið að ekki væri um tæmandi upptalningu á fylgigögnum að ræða.

Í þriðja tölulið bréfs míns til úrskurðarnefndarinnar óskaði ég eftir afstöðu úrskurðarnefndarinnar til sjónarmiða þeirra sem fram hefðu komið í sératkvæði eins nefndarmanns um að umræddar verklagsreglur þrengdu um of þann rétt sem veittur væri á grundvelli reglugerðar nr. 12/2009 og þá einnig að nefndin tæki afstöðu til þeirra sjónarmiða um þetta efni sem fram kæmu í sératkvæði nefndarmannsins. Þá óskaði ég þess að úrskurðarnefndin léti mér í té afrit af verklagsreglunum.

Í fjórða tölulið bréfs míns til úrskurðarnefndarinnar óskaði ég eftir að nefndin upplýsti mig um ástæðu þess að það tók hana tæpa sex mánuði að afgreiða kæru A og hvernig sá afgreiðslutími samrýmdist 5. mgr. 12. gr. laga nr. 54/2006, um atvinnuleysistryggingar.

Svarbréf úrskurðarnefndarinnar barst mér 10. desember 2009. Áður en framangreindum spurningum var svarað taldi nefndin tilefni til að rekja eftirfarandi tvö atriði:

„Ágreiningur málsins laut að kröfu kæranda um endurgreiðslu kostnaðar við búferlaflutninga vegna tveggja kostnaðarliða, þ.e. annars vegar um þann kostnaðarlið sem stafaði af kostnaði við akstur eigin bifreiðar að fjárhæð 84.000 kr. og hins vegar kostnaðarliðar sem laut að greiðslu til aðstoðarfólks að fjárhæð 25.000 kr. Þessi kröfugerð gaf til kynna að úrskurðarnefndinni bar að taka afstöðu til þess hvort kærandi ætti rétt til endurgreiðslu og ef svo væri hversu háa fjárhæð hann ætti að fá greidda til baka. Minnihluti nefndarinnar komst að þeirri niðurstöðu að kærandi ætti rétt til endurgreiðslu en ákvað hins vegar ekki hversu há sú endurgreiðsla ætti að vera. Meirihlutinn taldi hins vegar að kærandi ætti ekki rétt til endurgreiðslu.

Hvað varðar fyrri kostnaðarliðinn studdist krafa kæranda við eigin bensínúttektir og við útreikninga kæranda sjálfs á hvernig reikna skyldi út bensínkostnað hans við búferlaflutningana. Það var mat meirihlutans að þessi gögn, jafnvel þó í frumriti væru, gætu ekki talist fullnægjandi til að styrkveiting væri möguleg. Þetta mat meirihlutans byggðist á því að eigin bensínúttektir atvinnuleitanda og eigin útreikningar atvinnuleitanda á bensíngjaldi duga ekki til að sýna fram á kostnað við búferlaflutninga. Meirihlutinn var þeirrar skoðunar að þegar taka þarf afstöðu til umsóknar um endurgreiðslu kostnaðar við búferlaflutninga þá sé nauðsynlegt að leggja til grundvallar haldbær gögn. Slík gögn eru ekki haldbær þegar kærandi sjálfur heldur því fram að hann hafi farið í sjö ökuferðir vegna flutninganna og endurgjaldið fyrir bensínkostnaðinn sé ákveðið af honum sjálfum. Hér má hafa til hliðsjónar þær kröfur sem önnur stjórnvöld gera til endurgreiðslu kostnaðar, sjá t.d. gildandi 7. og 8. gr. reglugerðar nr. 449/1990, með síðari breytingum, um endurgreiðslu virðisaukaskatts af vinnu manna við íbúðarhúsnæði. Að mati meirihlutans var það grundvallaratriði í málinu að þessi kröfuliður kæranda studdist ekki við þau gögn sem nauðsynleg væru. Það var einnig mat meirihlutans að krafan um endurgreiðslu til vandamanna studdist hvorki við lagaheimildir né við gögn.“

Svör við framangreindum spurningum í þeirri röð sem þeim var beint til úrskurðarnefndarinnar voru eftirfarandi:

„Eins og þegar hefur komið fram var það ekki úrslitaatriði í málinu hvort eigin bensínúttektir væru í afriti eða frumriti. Það var því mat meirihlutans að kærandi hafi fengið þær leiðbeiningar sem nauðsynlegar væru áður en komist var að niðurstöðu. Rannsókn málsins var einnig talin fullnægjandi þar sem fullyrðing kæranda um framlagningu þessara bensínúttekta var ekki dregin í efa, hvorki af hálfu Vinnumálastofnunar né af nefndinni. Með hliðsjón af þessu telur meirihluti nefndarinnar að ákvæðum 1. mgr. 7. gr. og 10. gr. stjórnsýslulaga hafi verið framfylgt í málinu.

Eins og rakið er hér að framan taldi meirihlutinn að kærandi hafi ekki lagt fram fullnægjandi gögn til að réttlæta styrkveitingu til hans vegna þess kostnaðarliðar er laut að eigin bensínúttektum. Engar lagaheimildir gátu réttlætt endurgreiðslu kostnaðar vegna þeirrar ákvörðunar kæranda að greiða vandamönnum 25.000 kr. fyrir aðstoð við búferlaflutningana.

Þau ákvæði laga, reglugerða og verklagsreglna sem máli skipta eru rakin í atkvæði meirihlutans. Það er hugsanlegt að verklagsreglur Vinnumálastofnunar þrengi um of þann rétt sem veittur sé á grundvelli reglugerðar nr. 12/2009. Það var hins vegar skoðun meirihluta nefndarinnar að verklagsreglurnar væru eðlilegar og sanngjarnar. Í þessu tiltekna máli höfðu þær jafnframt enga úrslitaþýðingu þar sem það var mat meirihlutans að engin haldbær gögn höfðu verið lögð fram sem réttlættu endurgreiðslu þeirra kostnaðarliða sem um var deilt.

Samkvæmt 5. mgr. 12. gr. laga um atvinnuleysistryggingar nr. 54/2006 skal úrskurðarnefnd atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða leitast við að kveða upp úrskurð innan tveggja mánaða eftir að henni berst mál. Ákvæðið mælir eingöngu fyrir um að nefndin skuli gera tilraun til þess að kveða upp úrskurð innan tveggja mánaða eftir að henni berst mál, ekki að henni beri skylda til þess. Úrskurðurinn er kveðinn upp tæpum sex mánuðum eftir að kæran barst. Um miðjan maí sl. lá fyrir afstaða Vinnumálastofnunar og var kæranda veittur kostur á að svara henni fyrir lok maí. Eftir að ljóst varð að kærandi gerði engar frekari athugasemdir tafðist afgreiðsla málsins fram á haustið vegna sumarleyfa starfsmanns nefndarinnar sem og nefndarmanna. Þegar vinnsla málsins hófst kom í ljós að nefndarmenn voru í grundvallaratriðum ósammála um hvernig ætti að afgreiða það. Það lengdi málsmeðferðina lítillega en úrskurðurinn var svo kveðinn upp 1. október síðastliðinn. Einnig er rétt að benda á mikinn málafjölda nefndarinnar en hann hefur meira en tvöfaldast á árinu 2009 í samanburði við árið 2008 en árið 2008 voru mál nefndarinnar samtals 50 en frá ársbyrjun 2009 til 20. nóvember sama árs voru málin fyrir nefndinni orðin 120. Með hliðsjón af þessum skýringum telur úrskurðarnefndin að afgreiðsla hennar hafi samrýmst 5. mgr. 12. gr. laga um atvinnuleysistryggingar.“

Með bréfi til A, dags. 10. desember 2009, gaf ég honum kost á að senda þær athugasemdir sem hann teldi ástæðu til að gera í tilefni af ofangreindu svarbréfi úrskurðarnefndarinnar. Athugasemdir hans bárust mér 18. desember 2009.

Ég ritaði að nýju bréf til úrskurðarnefndarinnar, dags. 21. desember 2009, sökum þess að með svarbréfi nefndarinnar fylgdu ekki þau gögn sem nefndin hafði undir höndum við gerð úrskurðar síns og ekki afrit af verklagsreglum Vinnumálastofnunar um endurgreiðslu á kostnaði vegna búferlaflutninga en í fyrirspurnarbréfi mínu til nefndarinnar frá 2. nóvember 2009 hafði ég óskað eftir gögnunum og afritinu. Því ítrekaði ég þessa ósk mín í umræddu bréfi frá 21. desember 2009. Gögnin og afritið af verklagsreglunum bárust mér síðan 5. janúar 2010.

IV. Álit umboðsmanns Alþingis.

1. Afmörkun athugunar.

Athugun mín á kvörtun A hefur í fyrsta lagi beinst að því hvort úrskurðarnefnd atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða hafi gætt 7. gr. og 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 áður en úrskurðarnefndin staðfesti ákvörðun Vinnumálastofnunar um greiðslu búferlastyrkja til hans. Verður vikið að þessu í kafla IV.3. Í öðru lagi hefur athugun mín beinst að því hvort málsmeðferð nefndarinnar hafi verið í samræmi við 5. mgr. 12. gr. laga nr. 54/2006, um atvinnuleysistryggingar, og málshraðareglu 9. gr. stjórnsýslulaga, sbr. kafla IV.4.

Kvörtun A laut einnig að því að verklagsreglur, sem Vinnumálastofnun hefur sett, takmarki rétt beiðenda um búferlastyrki sem veittir eru á grundvelli reglugerðar nr. 12/2009, um þátttöku atvinnuleitenda sem tryggðir eru innan atvinnuleysistryggingakerfisins í vinnumarkaðsaðgerðum og um búferlastyrki. Í kafla IV.5 fjalla ég í þriðja lagi um hvort umræddar verklagsreglur geti talist lögmætar eins og ákvæðum laga nr. 54/2006 og reglugerðar nr. 12/2009 er háttað.

2. Lagagrundvöllur styrkja vegna búferlaflutninga.

Samkvæmt 1. gr. laga nr. 54/2006, um atvinnuleysistryggingar, gilda lögin um atvinnuleysistryggingar launamanna eða sjálfstætt starfandi einstaklinga á innlendum vinnumarkaði þegar þeir verða atvinnulausir. Í 2. gr. laganna kemur fram að markmið þeirra sé að tryggja launamönnum eða sjálfstætt starfandi einstaklingum tímabundna fjárhagsaðstoð meðan þeir eru að leita sér að nýju starfi eftir að hafa misst fyrra starf sitt.

Í 62. gr. laga nr. 54/2006 eru ákvæði um styrki úr Atvinnuleysistryggingasjóði vegna einstaklinga. Ákvæðin hljóða svo:

„Vinnumálastofnun er heimilt að veita styrki vegna þátttöku þeirra sem teljast tryggðir samkvæmt lögum þessum í vinnumarkaðsaðgerðum, þar á meðal starfsþjálfunarúrræðum. Enn fremur er heimilt að veita sérstaka styrki vegna búferlaflutninga hins tryggða innan lands vegna starfstilboða.

Félags- og tryggingamálaráðherra skal setja nánari reglur, að fenginni tillögu stjórnar Atvinnuleysistryggingasjóðs, um styrki skv. 1. mgr.“

Sambærilegt ákvæði kom fram í 2. málsl. 1. mgr. 22. gr. laga nr. 12/1997, um atvinnuleysistryggingar, en þar sagði að stjórn Atvinnuleysistryggingasjóðs væri enn fremur heimilt að veita styrki til þess að aðstoða atvinnulausa við búferlaflutninga vegna atvinnutilboða. Í athugasemdum greinargerðar við 22. gr. í frumvarpi því er varð að lögum nr. 12/1997 kemur eftirfarandi fram:

„Í 33.-37. gr. gildandi laga eru ákvæði um heimildir Atvinnuleysistryggingasjóðs til að veita ýmiss konar lán og styrki. Eftir þær breytingar sem átt hafa sér stað á undanförnum árum á fjárhag sjóðsins eru að mestu leyti brostnar forsendur fyrir þessum ákvæðum. Með frumvarpinu er mörkuð sú stefna að eingöngu verði heimilt að veita styrki úr sjóðnum til að aðstoða við að hrinda í framkvæmd úrræðum á vegum svæðisvinnumiðlana til þess að auka starfshæfni og starfsmöguleika atvinnulausra og til þess að aðstoða atvinnulausa við búferlaflutninga. Er byggt á því að þessir styrkir muni draga úr útgjöldum sjóðsins til lengri tíma litið þar sem úrræðin muni auka möguleika atvinnulausra á að fá atvinnu til frambúðar.“ (Alþt. 1996-1997, A-deild, bls. 1472.)

Þess skal einnig getið að sambærilegt ákvæði og í gildandi 1. mgr. 62. gr. laga nr. 54/2006 kom fram í 2. málsl. 3. mgr. 36. gr. laga nr. 96/1990, um atvinnuleysistryggingar. Þar sagði að stjórn Atvinnuleysistryggingasjóðs væri heimilt að veita styrki til að greiða fyrir tilfærslu starfsmanna milli starfsgreina og vegna búferlaflutninga í atvinnuskyni.

Samkvæmt 2. mgr. 62. gr. laga nr. 54/2006 skal félags- og tryggingamálaráðherra setja nánari reglur, að fenginni tillögu stjórnar Atvinnuleysistryggingasjóðs, um styrki samkvæmt 1. mgr. Á grundvelli þessa ákvæðis hefur m.a. verið sett reglugerð nr. 12/2009, um þátttöku atvinnuleitenda sem tryggðir eru innan atvinnuleysistryggingakerfisins í vinnumarkaðsaðgerðum og um búferlastyrki, sbr. 23. gr. reglugerðarinnar.

Í 1. gr. reglugerðarinnar segir að reglugerðin gildi um þátttöku atvinnuleitenda sem eru tryggðir innan atvinnuleysistryggingakerfisins í vinnumarkaðsaðgerðum, úthlutun Vinnumálastofnunar á sérstökum styrkjum úr Atvinnuleysistryggingasjóði vegna þátttöku þeirra í vinnumarkaðsaðgerðum og „úthlutun styrkja vegna búferlaflutninga innanlands vegna starfstilboða“. Í 2. gr. reglugerðarinnar segir að markmið hennar sé að stuðla að þátttöku atvinnuleitenda í vinnumarkaðsaðgerðum sem og að auðvelda þeim að þiggja starf fjarri lögheimili sínu.

Í IV. kafla reglugerðarinnar eru ákvæði um búferlastyrki úr Atvinnuleysistryggingasjóði. Í 1. mgr. 14. gr. er mælt fyrir um að Vinnumálastofnun sé heimilt að veita sérstaka styrki vegna búferlaflutninga atvinnuleitanda sem er tryggður innan atvinnuleysistryggingakerfisins innanlands frá þeim stað þar sem atvinnuleitandi hefur lögheimili sitt til þess staðar sem hann flytur lögheimili sitt í því skyni að sækja vinnu hjá nýjum vinnuveitanda sem hefur sannanlega boðið honum starf. Styrkurinn nái bæði til flutnings á fjölskyldu atvinnuleitanda og á búslóð hans. Í 2. mgr. 14. gr. er kveðið á um að þrátt fyrir 1. mgr. séu búferlastyrkir ekki greiddir vegna búferlaflutnings atvinnuleitanda innan höfuðborgarsvæðisins. Í 1. og 2. mgr. 15. gr. reglugerðarinnar eru ákvæði um skilyrði búferlastyrkja. Þessi skilyrði þurfa öll að vera uppfyllt, sbr. þó 2. mgr., en á þessi skilyrði reynir ekki í máli þessu.

Í 16. gr. reglugerðarinnar eru ákvæði um fjárhæð búferlastyrkja. Í 1. mgr. kemur fram að búferlastyrkur samkvæmt 14. gr. skuli nema að hámarki 80% af kostnaði við flutning á fjölskyldu og búslóð atvinnuleitandans til þess sveitarfélags þar sem hin nýja starfsstöð er. Í 2. mgr. segir að þrátt fyrir 1. mgr. skuli hámarksfjárhæð búferlastyrks aldrei vera hærri en sem nemur hámarksfjárhæð tekjutengdra atvinnuleysisbóta samkvæmt 6. mgr. 32. gr. laga um atvinnuleysistryggingar.

Í 18. gr. reglugerðar nr. 12/2009 eru ákvæði er lúta að umsókn um styrk. Í 1. mgr. kemur fram að atvinnuleitandi, fyrirtæki, stofnun eða frjáls félagasamtök skuli sækja um styrk samkvæmt III. og IV. kafla reglugerðarinnar, eftir því sem við geti átt, til Vinnumálastofnunar. Umsóknin skuli vera skrifleg á þar til gerðum eyðublöðum ásamt nauðsynlegum fylgigögnum, svo sem frumriti reikninga fyrir kostnaði vegna búferlaflutnings, skriflegri staðfestingu frá vinnuveitanda um ráðningu eða vottorði um þátttöku í námi. Þegar umsækjandi sé yngri en 18 ára skuli foreldri eða forráðamaður samþykkja umsóknina með undirritun sinni. Í 2. mgr. 18. gr. er mælt fyrir um að Vinnumálastofnun sé heimilt að óska eftir umsögn frá öðrum aðila vegna einstakra umsókna þegar ástæða er til að mati hennar.

3. Var ákvæða 7. og 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 gætt af hálfu úrskurðarnefndarinnar?

Af úrskurði úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða í máli þessu verður ráðið að meirihluti nefndarmanna telji að A hafi ekki lagt fram fullnægjandi gögn til að fullnægt sé skilyrðum um veitingu búferlastyrks vegna kostnaðar við akstur eigin bifreiðar. Þessi niðurstaða byggi á að styrkþega sé skylt að sýna fram á kostnað sinn með haldbærum gögnum til að geta fengið einstaka kostnaðarliði styrkta. Afrit af bensínúttektum til eigin nota falli þar ekki á meðal. Einnig telji nefndarmenn að greiðsla til aðstoðarfólks við búferlaflutninga samrýmist ekki 14. gr. reglugerðar nr. 12/2009, auk þess sem engin gögn hafi verið lögð fram um þann kostnað A.

Í skýringarbréfi meirihluta úrskurðarnefndar til mín, dags. 9. desember 2009, er tekið fram að krafa um endurgreiðslu til vandamanna styðjist hvorki við „lagaheimildir“ né við gögn. Af þessu tilefni tek ég aðeins fram að óumdeilt er að A lagði ekki fram gögn sem sýndu beinlínis fram að hvort og þá með hvaða hætti hann hafi sjálfur orðið fyrir kostnaði af því að fá aðstoð við búferlaflutninginn úr hópi ættingja. Af þeirri ástæðu tel ég ekki forsendur til að fjalla frekar um þennan þátt.

Að þessu virtu miðast eftirfarandi umfjöllun mín við það hvort afstaða meirihluta úrskurðarnefndarinnar um að A hafi ekki lagt fram fullnægjandi gögn til að réttlæta veitingu styrks vegna kostnaðar við akstur eigin bifreiðar sé í samræmi við lög.

Í skýringum sínum til mín, sbr. kafla III, segir meirihluti nefndarmanna að krafa A hafi stuðst við eigin bensínúttektir og við útreikninga hans sjálfs á hvernig reikna skyldi út bensínkostnað hans við búferlaflutningana. Það hafi verið mat meirihlutans að þessi gögn, jafnvel þótt í frumriti væru, gætu ekki talist fullnægjandi til að styrkveiting væri möguleg. Matið byggðist á því að eigin bensínúttektir atvinnuleitanda og eigin útreikningar atvinnuleitanda á bensíngjaldi dygðu ekki til að sýna fram á kostnað við búferlaflutninga. Meirihlutinn hafi verið þeirrar skoðunar að þegar taka þurfi afstöðu til umsóknar um endurgreiðslu kostnaðar við búferlaflutninga þá sé nauðsynlegt að leggja fram haldbær gögn. Slík gögn séu ekki haldbær þegar kærandi sjálfur haldi því fram að hann hafi farið í sjö ökuferðir vegna flutninganna og endurgjaldið fyrir bensínkostnaðinn sé ákveðið af honum sjálfum. Síðar í skýringunum segir svo:

„Eins og þegar hefur komið fram var það ekki úrslitaatriði í málinu hvort eigin bensínúttektir væru í afriti eða frumriti. Það var því mat meirihlutans að kærandi hafi fengið þær leiðbeiningar sem nauðsynlegar væru áður en komist var að niðurstöðu. Rannsókn málsins var einnig talin fullnægjandi þar sem fullyrðing kæranda um framlagningu þessara bensínúttekta var ekki dregin í efa, hvorki af hálfu Vinnumálastofnunar né af nefndinni. Með hliðsjón af þessu telur meirihluti nefndarinnar að ákvæðum 1. mgr. 7. gr. og 10. gr. stjórnsýslulaga hafi verið framfylgt í málinu.“

Samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga skal stjórnvald sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því. Það fer eftir eðli stjórnsýslumáls og réttarheimild þeirri sem er grundvöllur ákvörðunar hvaða upplýsinga stjórnvald þarf sjálft að afla svo að rannsókn máls teljist fullnægjandi. Í þeim tilvikum þegar aðili sækir um tiltekin réttindi, leyfi eða fyrirgreiðslu og leggur í því skyni fram upplýsingar á sérstöku umsóknareyðublaði eða öðru skjali ber stjórnvaldinu að meta hvort upplýsingarnar séu nægilegar til að unnt sé að taka efnislega rétta ákvörðun í málinu. Í þeim tilvikum þegar ákvörðun stjórnvalds byggist á mati verða að liggja fyrir þær upplýsingar sem nauðsynlegar eru svo að hægt sé að beita þeim sjónarmiðum sem ætlun er að byggja stjórnvaldsákvörðun á, sjá til hliðsjónar álit umboðsmanns Alþingis frá 24. febrúar 2003 í máli nr. 3545/2002.

Samkvæmt 1. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga skal stjórnvald veita þeim sem til þess leita nauðsynlega aðstoð og leiðbeiningar varðandi þau mál sem snerta starfssvið þess. Veita ber aðila þær leiðbeiningar sem honum eru nauðsynlegar svo að hann geti gætt hagsmuna sinna á sem bestan hátt. Í athugasemdum greinargerðar með frumvarpi því sem varð að stjórnsýslulögum segir m.a. um 7. gr.:

„Veita ber leiðbeiningar um það hvaða réttarreglur gilda á viðkomandi sviði, hvernig meðferð mála er venjulega hagað, hvaða gögn aðila ber að leggja fram, hversu langan tíma það tekur venjulega að afgreiða mál o.s.frv.“ (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3292.)

Í leiðbeiningarskyldunni felst ekki eingöngu skylda til að svara fyrirspurnum frá málsaðilum. Í þeim tilvikum þar sem stjórnvaldi má af atvikum vera ljóst að aðili hefur ekki skilað inn nauðsynlegum gögnum, ekki veitt nægjanlega ítarlegar upplýsingar eða hefur að öðru leyti bersýnilega þörf fyrir leiðbeiningarnar, kann stjórnvaldi að vera rétt að gera aðila viðvart og veita honum viðeigandi leiðbeiningar.

Það liggur fyrir að A sendi inn umsókn um styrk vegna búferlaflutninga á venjulegu A 4 blaði til Vinnumálastofnunar, dags. 20. febrúar 2009. Í umsókninni tók hann m.a. fram að vegalengdin til Keflavíkur hefði verið löng, 120 km, og því hefði eldsneytiskostnaður hans verið verulegur vegna flutninganna. Kostnaður vegna aksturs eigin bifreiðar hefði numið kr. 84.000 (7 ferðir x 240 km x 50 kr/km). Með umsókninni fylgdu ekki önnur gögn en afrit af bensínúttektum A og framangreindur útreikningur sem leiddi í ljós hvernig reikna ætti út bensínkostnaðinn.

Samkvæmt 1. mgr. 18. gr. reglugerðar nr. 12/2009 skal umsókn um búferlastyrk vera skrifleg á þar til gerðum eyðublöðum ásamt nauðsynlegum fylgigögnum, svo sem frumriti reikninga fyrir kostnaði vegna búferlaflutnings, skriflegri staðfestingu frá vinnuveitanda um ráðningu eða vottorði um þátttöku í námi. Af þessu ákvæði verður ráðið að umsækjanda beri að láta nauðsynleg gögn fylgja með umsókn sinni um styrk. Í ákvæðinu er tilgreint frumrit reikninga en önnur gögn koma samkvæmt orðanna hljóðan til greina, sbr. orðalagið „svo sem“.

Gögn málsins og skýringar meirihluta úrskurðarnefndarinnar til mín bera ekki með sér að nefndin hafi, áður en hún staðfesti ákvörðun Vinnumálastofnunar um synjun á að greiða búferlastyrk til A vegna eldsneytiskostnaðar, upplýst hann um að afritin af bensínúttektunum og eigin útreikningur hans væru að mati meirihluta nefndarinnar ekki fullnægjandi gögn til sönnunar á beiðni hans um greiðslu búferlastyrks, gefið honum kost á að skila inn öðrum gögnum vegna kostnaðar af akstri eigin bifreiðar, og þá eftir atvikum tilgreina hvaða gögn væru nauðsynleg, og leiðbeint honum um afleiðingar þess yrði það ekki gert. Samkvæmt 18. gr. reglugerðar nr. 12/2009 skulu fylgja umsókn um búferlastyrk „nauðsynleg fylgigögn“. Fyrst meirihluti úrskurðarnefndarinnar taldi að afrit af bensínúttektunum væru ekki fullnægjandi gögn bar honum í samræmi við 7. og 10. gr. stjórnsýslulaga að veita A upplýsingar og leiðbeiningar um hvað hann þyrfti að leggja fram til viðbótar svo að til greina kæmi að fallast á styrkbeiðni hans.

Ég tek auk þess sérstaklega fram að ekki er loku fyrir það skotið að af ofangreindum ákvæðum laga nr. 54/2006 og reglugerðar nr. 12/2009 og meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga leiði, að leggi styrkbeiðandi fram gögn, sem a.m.k. veiti nægjanlegar vísbendingar um að búferlaflutningur hafi átt sér stað frá tilteknum stað á landinu til annars, beri Vinnumálastofnun eða eftir atvikum úrskurðarnefndinni að áætla hver geti talist almennur og hæfilegur kostnaður miðað við atvik máls, t.d. af akstri bifreiðar, sem styrkur taki mið af, m.a. með hliðsjón af vegalengd á milli staða. Það er ljóst að eðli máls samkvæmt eru tiltekin takmörk fyrir því hvaða gögn er hægt að leggja fram til stuðnings styrkbeiðni um greiðslu kostnaðar vegna aksturs eigin bifreiðar og mega kröfur stjórnvalda í þessum efnum í ljósi meðalhófsreglu ekki vera með þeim hætti að styrkveiting á þeim grundvelli sé í reynd útilokuð.

Ég bendi jafnframt á það að ganga verður út frá því að þeir, sem eru atvinnulausir, hljóta eðli máls samkvæmt að reyna eins og unnt er að lágmarka þann kostnað sem af því hlýst að flytja búslóð á milli landshluta. Af því leiðir að framkvæmd styrkveitinga af slíku tilefni má ekki vera með þeim hætti að í reynd sé girt fyrir að þeir, sem í hlut eiga, leitist við að notast t.d. við eigin bifreiðar við búferlaflutninginn þar sem þá kann að vera ómögulegt að beiðast endurgreiðslu kostnaðar sem af því hlýst. Ég legg í þessu sambandi á það áherslu að ekkert í ákvæðum reglugerðar nr. 12/2009 girðir beinlínis fyrir að bensínkostnaður vegna aksturs eigin bifreiðar, sem notuð er við búferlaflutninga, geti fallið undir þann kostnað sem liggur til grundvallar styrkveitingu, en um verklagsreglur Vinnumálastofnunar um þær tegundir kostnaðar, sem til greina koma, fjalla ég í kafla IV.5 hér síðar.

Ég vek loks athygli á því að ákvörðun Vinnumálastofnunar um hvort A ætti rétt á greiðslu styrks vegna búferlaflutninga varðaði fjárhagslega hagsmuni hans. Hann hafði misst vinnuna í X og farið á atvinnuleysisskrá í kjölfarið. Síðan ákvað hann að flytja til Y. Í ljósi atvinnumissis naut hann ekki fullra atvinnutekna heldur komu atvinnuleysisbætur í stað þeirra. Með tilliti til þessa verður að ætla að kostnaður vegna búferlaflutninganna hafi haft í för með sér tilfinnanleg útgjöld. Með þetta í huga, og að virtu því að það var markmið löggjafans með veitingu styrkja úr Atvinnuleysistryggingasjóði að aðstoða við að hrinda í framkvæmd úrræðum á vegum svæðisvinnumiðlana til þess að „aðstoða atvinnulausa við búferlaflutninga“, var þýðingarmikið að meirihluti úrskurðarnefndarinnar gætti vel að ákvæðum 1. mgr. 7. og 10. gr. stjórnsýslulaga.

Það er því samkvæmt öllu framansögðu niðurstaða mín að meirihluti úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða hafi ekki, með úrskurði sínum frá 1. október 2009 í máli nr. 37/2009, gætt ákvæða 1. mgr. 7. og 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Tilvísun meirihlutans í gildandi 7. og 8. gr. reglugerðar nr. 449/1990, um endurgreiðslu virðisaukaskatts af vinnu manna við íbúðarhúsnæði, hefur enga þýðingu í því sambandi.

4. Um afgreiðslutíma málsins.

A kvartar einnig yfir drætti á meðferð kærumálsins hjá úrskurðarnefnd atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða. Af gögnum málsins verður ráðið að úrskurðarnefndin hafi kveðið upp úrskurð 1. október 2009 en stjórnsýslukæra A hafi komið fram á eyðublaði, dags. 2. apríl 2009. Samkvæmt þessu tók það nefndina tæpa sex mánuði að afgreiða kæru A.

Í ákvæði 5. mgr. 12. gr. laga nr. 54/2006, um atvinnuleysistryggingar, er mælt fyrir um að úrskurðarnefndin skuli leitast við að kveða upp úrskurð innan tveggja mánaða eftir að henni berst mál. Í athugasemdum greinargerðar við 12. gr. frumvarps þess er varð að lögum nr. 54/2006 kemur eftirfarandi fram:

„Tilgreindur er viðmiðunartími um afgreiðslu mála hjá nefndinni sem verður að teljast eðlilegur málshraði þegar litið er til þess að veita skal aðilum kost á að tjá sig um málið áður en það er tekið til úrskurðar. Séu mál sérstaklega umfangsmikil og tímafrekt reynist að undirbúa þau og rannsaka með viðunandi hætti er hugsanlegt að afgreiðslutíminn lengist að sama skapi. Gert er ráð fyrir að stjórnsýslukæra fresti ekki réttaráhrifum ákvörðunar eins og verið hefur en það er í samræmi við 29. gr. stjórnsýslulaga. Að öðru leyti er gert ráð fyrir að ákvæði stjórnsýslulaga gildi um málsmeðferð nefndarinnar.“ (Alþt. 2005-2006, A-deild, bls. 4653.)

Það tók úrskurðarnefndina, eins og fyrr greinir tæpa sex mánuði að afgreiða kæru A með uppkvaðningu úrskurðar frá því að kæran barst henni. Við mat á því hvort þessi málsmeðferðartími við úrlausn kærumáls á grundvelli 1. mgr. 12. gr. laga nr. 54/2006 hafi verið of langur í merkingu 5. mgr. sömu greinar, tel ég að hafa beri hliðsjón af almennri málshraðareglu stjórnsýslulaga. Í 1. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga kemur fram að ákvarðanir í málum skuli teknar svo fljótt sem unnt er. Í ákvæðinu felst m.a. áskilnaður um að aldrei megi vera um óréttlætanlegan drátt á afgreiðslu máls að ræða.

Við mat á því hvað geti talist eðlilegur afgreiðslutími verður að meta málsmeðferð í hverju máli heildstætt. Við matið er litið til umfangs máls og atvika hverju sinni.

Þótt það dragi almennt úr afköstum stjórnvalda yfir sumarmánuði vegna sumarleyfa starfsmanna hvílir sú skylda á forstöðumönnum ríkisstofnana og úrskurðarnefndum að haga skiptingu verkefna milli starfs- og nefndarmanna og skipulagi sumarleyfa og ráðstöfunum af því tilefni þannig að hægt sé að afgreiða mál þar sem stjórnvaldinu er falið að fjalla um mikilvæg mál sem varða hagsmuni einstaklinga með eðlilegum hraða. Með hliðsjón af þessu fellst ég ekki á þá skýringu úrskurðarnefndarinnar að sumarfrí starfsmanna hennar og nefndarmanna hafi getað réttlætt þann drátt sem varð á meðferð málsins.

Þótt það hafi orðið ágreiningur meðal nefndarmanna urðu þeir að afgreiða viðkomandi stjórnsýslumál sem kæra A laut að innan hæfilegs tíma, enda hafði hann fjárhagslegra hagsmuna að gæta af því að nefndin skæri sem fyrst úr um það hvort hann ætti rétt á búferlastyrk eður ei þar sem hann hafði misst atvinnu sína í X. Þá geri ég mér grein fyrir því að vegna mikils málafjöldans kunna að hafa verið miklar starfsannir hjá nefndinni. Hins vegar geta margra mánaða tafir á afgreiðslu mála umfram lögbundið meginviðmið um málshraða stjórnvalds ekki verið réttlætanlegar vegna mikils fjölda mála.

Í tilviki A lá fyrir í maílok 2009 að hann myndi ekki gera athugasemdir vegna umsagnar Vinnumálastofnunar frá 14. maí 2009. Frá maílokum liðu rúmlega fjórir mánuðir þar til úrskurðarnefndin kvað upp úrskurð í málinu, þ.e. 1. október 2009. Þegar litið er til þess að málið var ekki mjög umfangsmikið að vexti er það niðurstaða mín í ljósi framangreindra sjónarmiða, og þá sérstaklega meginviðmiðs 5. mgr. 12. gr. laga nr. 54/2006, að þessi dráttur í máli A hafi ekki verið réttlættur af hálfu úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða.

5. Verklagsreglur Vinnumálastofnunar og meginreglan um skyldubundið mat.

Í kvörtun sinni tekur A fram að Vinnumálastofnun hafi sett sér verklagsreglur sem takmarka mjög rétt styrkbeiðenda frá því sem reglugerð nr. 12/2009 segir til um. Í hans tilviki afnemi verklagsreglurnar þann rétt sem hann telur sig eiga á grundvelli reglugerðar nr. 12/2009.

Í skýringum meirihluta úrskurðarnefndarinnar til mín kemur fram að þau ákvæði laga, reglugerða og verklagsreglna sem máli skipta séu rakin í atkvæði meirihlutans. Það sé hugsanlegt að verklagsreglur Vinnumálastofnunar þrengi um of þann rétt sem veittur sé á grundvelli reglugerðar nr. 12/2009. Það hafi hins vegar verið skoðun meirihluta nefndarinnar að verklagsreglurnar væru eðlilegar og sanngjarnar. Í málinu hefðu þær jafnframt enga úrslitaþýðingu þar sem það hefði verið mat meirihlutans að engin haldbær gögn hefðu verið lögð fram sem réttlættu endurgreiðslu þeirra kostnaðarliða sem um var deilt.

Ég tek af þessu tilefni fram að þær verklagsreglur sem hér um ræðir og nánar verða raktar hér síðar beinast að þeim tegundum kostnaðar sem Vinnumálastofnun hefur lagt til grundvallar að geti verið andlag búferlastyrks til atvinnuleitanda. Að virtri kvörtun A, efni styrkbeiðni hans og ofangreindra skýringa meirihluta úrskurðarnefndarinnar, tel ég því tilefni til þess að fjalla um hvort verklagsreglurnar geti talist lögmætar þótt á þær hafi ekki reynt beinlínis í úrskurði meirihluta úrskurðarnefndarinnar. Hef ég þá einnig í huga að sérstaklega er vikið almennum orðum að þessum verklagsreglum í forsendum meiri- og minnihluta nefndarinnar við úrlausn málsins.

Í kvörtun málsins heldur A því fram að umræddar verklagsreglur hafi verið settar eftir að styrkumsókn hans hafi borist Vinnumálastofnun. Samkvæmt gögnum málsins liggur fyrir að A sótti um styrk 20. febrúar 2009 en fékk formlega synjun frá stofnuninni 31. mars 2009. Í gögnum málsins er ekki að finna upplýsingar um útgáfudagsetningu verklagsreglnanna. Hins vegar fullyrðir A að forstöðumaður Vinnumálastofnunar hafi hringt í sig og sagt að verið væri að vinna að verklagsreglum. Verklagsreglurnar hafi síðan borist honum með synjunarbréfi Vinnumálastofnunar frá 31. mars 2009.

Að þessu sögðu tel ég mig hvorki hafa forsendur til að fullyrða að Vinnumálastofnun hafi sett sér umræddar verklagsreglur eftir að styrkumsókn A var borin fram né að þær hafi verið gefnar út á vegum stofnunarinnar eftir þann tíma. Hvað sem þessu líður tel ég ástæðu til að taka fram að þegar stjórnvald hefur mótað sér verklagsreglur um framkvæmd matskenndra stjórnvaldsákvarðana, sem ekki eru undirorpnar birtingarskyldu laga nr. 15/2005, um Stjórnartíðindi og Lögbirtingablað, er nauðsynlegt í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti og grundvallarsjónarmið um réttaröryggi að þær reglur séu birtar eins fljótt og kostur er opinberlega svo borgararnir hafi tækifæri til að haga málefnum sínum og samskiptum við stjórnvaldið með slíkar reglur í huga. Þá tel ég jafnframt að kröfur um vandaða stjórnsýsluhætti áskilji að stjórnvöld hagi útgáfu slíkra verklagsreglna, t.d. á heimasíðu eða á öðrum opinberum stað, með þeim hætti að útgáfudagur sé tilgreindur.

Samkvæmt 62. gr. laga nr. 54/2006 er heimilt að veita sérstaka styrki vegna búferlaflutninga hins tryggða vegna starfstilboða. Á grundvelli 2. mgr. 62. gr. laganna var, eins og áður hefur komið fram, sett reglugerð nr. 12/2009, um þátttöku atvinnuleitenda sem tryggðir eru innan atvinnuleysistryggingakerfisins í vinnumarkaðsaðgerðum og um búferlastyrki. Í 1. mgr. 14. gr. reglugerðarinnar kemur fram að Vinnumálastofnun sé heimilt að veita sérstaka styrki vegna búferlaflutninga atvinnuleitanda sem er tryggður innan atvinnuleysistryggingakerfisins innanlands frá þeim stað þar sem atvinnuleitandi hefur lögheimili sitt til þess staðar sem hann flytur lögheimili sitt í því skyni að sækja vinnu hjá nýjum vinnuveitanda sem hefur sannanlega boðið honum starf. Styrkurinn nái bæði til „flutnings á fjölskyldu atvinnuleitanda og á búslóð hans“. Í a-e- liðum 15. gr. er mælt fyrir um skilyrði fyrir búferlastyrkjum. F-liður hljóðar svo: „Atvinnuleitandi hafi þegar lagt út fyrir kostnaði vegna flutninganna“.

Í 1. mgr. 14. gr. og f-lið 15. gr. reglugerðar nr. 12/2009 er ekki tilgreint hvaða kostnaðarliðir eru styrkhæfir úr sjóðnum. Þar segir aðeins að búferlastyrkur nái til flutnings á „fjölskyldu atvinnuleitanda og á búslóð hans“. Af þessu leiðir að Vinnumálastofnun sem styrkveitandi leggur mat á það, að undangenginni umsókn um búferlastyrk, hvort og þá hvaða kostnaður sem atvinnuleitandi hefur þegar lagt út fyrir vegna búferlaflutninga sé styrkhæfur. Ráðherra hefur því á grundvelli reglugerðarheimildar 2. mgr. 62. gr. laga nr. 54/2006 ekki sett fastmótuð og hlutlæg viðmið um þær tegundir kostnaðar sem til greina koma sem andlag búferlastyrks heldur falið Vinnumálastofnun mat á því atriði í hverju tilviki innan þess matskennda ramma sem slíkri ákvörðun er settur í 14. og 15. gr. reglugerðar nr. 12/2009.

Í þeim tilvikum þegar stjórnvöldum hefur með lögum verið fengið mat til þess að geta tekið ákvörðun, sem best hentar í hverju og einu tilviki með tilliti til allra aðstæðna, er stjórnvöldum á grundvelli meginreglu stjórnsýsluréttar óheimilt að afnema matið eða takmarka það óhóflega með því að setja reglu, sem tekur til allra tilvika, sambærilegra eða ósambærilegra. Í slíkum tilvikum er mat stjórnvalda skyldubundið, sjá til hliðsjónar grein Páls Hreinssonar: Skyldubundið mat stjórnvalda. Tímarit lögfræðinga, 2006, bls. 266. Þótt ákvæði laga eða reglugerða áskilji með þessum hætti að stjórnvald framkvæmi skyldubundið mat, sem taki mið af einstaklingsbundnum atvikum, hefur almennt verið lagt til grundvallar að stjórnvald geti eftir atvikum útfært nánar slíkar matskenndar efnisreglur með verklagsreglum þannig að leitast sé við að gæta samræmis, jafnræðis, fyrirsjáanleika og skilvirkni við úrlausn mála. Hins vegar mega verklagsreglurnar ekki í framkvæmd afnema eða takmarka óhóflega hið einstaklingsbundna mat.

Þær verklagsreglur sem Vinnumálastofnun hefur sett og vikið er að hér að framan eru m.a. svohljóðandi um þær tegundir kostnaðar sem heimilt er að endurgreiða:

„Útlagður kostnaður sem heimilt er að endurgreiða skv. framlögðu afriti af reikningum:

1.Kaup á þjónustu sendibíla og flutningafyrirtækja á landi og sjó.

2. Leiga á sendibíl, vöru- eða flutningabíl.

3. Fargjöld fjölskyldumeðlima með hópferðarbílum eða flugfélagi.“

Ekki verður önnur ályktun dregin af orðalagi verklagsreglnanna eða skýringum stjórnvalda en að annar útlagður kostnaður en sá sem þarna kemur fram fáist ekki endurgreiddur í formi búferlastyrks. Vinnumálastofnun hefur því sett sér verklagsreglur sem leiða til þess að ekki fer fram mat í hverju tilviki á því hvort annar kostnaður, en greinir hér að framan, sem atvinnuleitandi hefur þegar sannanlega lagt út fyrir vegna búferlaflutninga, sé styrkhæfur. Ekki verður þannig ráðið af verklagsreglunum að t.d. eldsneytiskostnaður vegna aksturs eigin ökutækis í tengslum við flutning á búslóð, sem styrkbeiðni A var m.a. reist á, geti verið andlag styrks úr Atvinnuleysistryggingasjóði á grundvelli f-liðar 15. gr. reglugerðar nr. 12/2009.

Að framangreindu virtu tel ég ljóst að með setningu umræddra verklagsreglna hafi Vinnumálastofnun afnumið með fortakslausum hætti það mat sem f-liður 15. gr. reglugerðar nr. 12/2009 áskilur, sbr. 2. mgr. 62. gr. laga nr. 54/2006. Verklagsreglurnar eru þannig í andstöðu við ákvæði reglugerðarinnar og laga nr. 54/2006 um búferlastyrki til atvinnuleitenda. Verða þær því ekki, svo lögmætt sé, lagðar til grundvallar við úrlausn mála af þessu tagi með þeim hætti að annar mögulegur kostnaður af búferlaflutningum komi ekki til greina þegar ákvörðun er tekin um hvort greiða skuli atvinnuleitanda, sem þess óskar, búferlastyrk.

V. Niðurstaða

Með vísan til þess sem að framan er rakið er það niðurstaða mín að meirihluti úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða hafi með úrskurði sínum frá 1. október 2009 í máli A, nr. 37/2009, ekki gætt 1. mgr. 7. og 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þá er það niðurstaða mín að sá dráttur sem varð á því að úrskurðarnefndin lyki málinu hafi ekki verið réttlættur og þá sérstaklega í ljósi meginviðmiðs 5. mgr. 12. gr. laga nr. 54/2006, um atvinnuleysistryggingar. Loks er það niðurstaða mín að verklagsreglur Vinnumálastofnunar um þær tegundir kostnaðar sem heimilt er að endurgreiða í formi búferlastyrks séu í andstöðu við ákvæði reglugerðar 12/2009 og ákvæði laga nr. 12/2006 um búferlastyrki til atvinnuleitenda.

Ég beini þeim tilmælum til úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða að hún taki mál A til endurskoðunar, komi fram beiðni þess efnis frá honum, og að hún taki þá mið af þeim sjónarmiðum sem rakin eru í áliti þessu.

Vegna umfjöllunar minnar í kafla IV.5 hef ég loks ákveðið að vekja athygli félags- og tryggingamálaráðuneytisins á áliti þessu í ljósi yfirstjórnunarhlutverks ráðherra á þessu sviði, sbr. 4. gr. laga nr. 54/2006, um atvinnuleysistryggingar, sbr. 11. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis.

Undirritaður hefur í samræmi við ákvæði 3. mgr. 14. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, sbr. breytingu með lögum nr. 142/2008, farið með mál þetta sem settur umboðsmaður Alþingis í fjarveru kjörins umboðsmanns á tímabilinu 1. janúar 2009 til 30. júní 2010. Forsætisnefnd Alþingis samþykkti á fundi sínum 23. júní 2010 að ég yrði áfram settur umboðsmaður Alþingis í ákveðnum málum sem voru til lokaafgreiðslu við lok þess tímabils og er mál þetta þar á meðal.

Róbert R. Spanó.

VI. Viðbrögð stjórnvalda.

Úrskurðarnefnd atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða var ritað bréf, dags. 1. febrúar 2011, þar sem þess var óskað að úrskurðarnefndin upplýsti mig um það hvort álit setts umboðsmanns í málinu hefði orðið tilefni til einhverra ráðstafana hjá nefndinni og ef svo væri í hverju þær ráðstafanir hefðu falist.

Í svarbréfi úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða, dags. 16. mars 2011, kom fram að A hefði óskað eftir endurupptöku málsins og nefndin hefði orðið við þeirri kröfu. Í bréfinu kom einnig fram að vegna mikillar fjölgunar mála hefði starfsmönnum hjá nefndinni verið fjölgað í von um að stytta mætti afgreiðslutíma mála. Auk þess myndu formaður og starfsmaður nefndarinnar hitta skrifstofustjóra í velferðarráðuneytinu 16. mars 2011 og ráðgast um hvað geri megi til að unnt verði að ljúka málum innan lögbundins frests. Tekið var fram að yfirleitt væri mikil töf á því að greinargerðir í málum bærust nefndinni frá Vinnumálastofnun og því mætti oft rekja ástæðu þess að langan tíma tæki að ljúka málum til Vinnumálastofnunar. Það vandamál yrði einnig rætt á fundinum 16. mars.

Í símtali við starfsmann úrskurðarnefndarinnar 17. október 2011 kom fram að staðan hefði lagast talsvert. Greinargerðir bærust nú almennt frá Vinnumálastofnun án þess að tafir yrðu á, en auk þess hefði kærumálum fækkað. Enn væru nokkrar tafir á afgreiðslu mála hjá úrskurðarnefndinni sjálfri en útlit væri fyrir að því tækist að koma í lag.