Settur umboðsmaður Alþingis ákvað að taka til skoðunar að eigin frumkvæði lögmæti þeirrar afstöðu Fjármálaeftirlitsins að hljóðupptökur af fundum starfsmanna stofnunarinnar með starfsmönnum eftirlitsskyldra aðila við vettvangskannanir teldust vinnuskjöl í merkingu 3. tölul. 1. mgr. 16. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og væru þar af leiðandi undanþegin aðgangi aðila máls samkvæmt 15. gr. stjórnsýslulaga.
Tildrög málsins voru þau að A hf. leitaði til umboðsmanns og kvartaði yfir nánar tilgreindum atriðum í málsmeðferð Fjármálaeftirlitsins við yfirstandandi athugun á tilteknum þáttum í starfsemi fyrirtækisins. Meðal annars voru gerðar athugasemdir við það að Fjármálaeftirlitið hefði synjað A hf. um aðgang að hljóðupptökum með viðtölum sem tekin voru við starfsmenn A hf. vegna athugunarinnar. Umboðsmaður lauk máli A þar sem ekki var talið tilefni til nánari athugunar. Hann ákvað þó, eins og fyrr segir, að taka fyrrnefnd atriði til frekari athugunar að eigin frumkvæði.
Í ljósi skýringa Fjármálaeftirlitsins, og þá einkum þess að eftir nánari athugun teldi Fjármálaeftirlitið að þeir hlutar slíkra hljóðupptaka, sem innihéldu aðeins viðtöl starfsmanna Fjármálaeftirlitsins við starfsmenn eftirlitsskyldra aðila, féllu eftir atvikum ekki undir hugtakið „vinnuskjal“ í skilningi 3. tölul. 1. mgr. 16. gr. stjórnsýslulaga, taldi umboðsmaður Alþingis ekki ástæðu til að aðhafast frekar vegna málsins og lauk málinu með bréfi, dags. 14. september 2010.
Í bréfi umboðsmanns Alþingis, dags. 14. september 2010, segir m.a. svo:
...
III.
Í tilefni af framangreindu árétta ég að aðgangur að málsgögnum er forsenda þess að aðili stjórnsýslumáls geti tjáð sig um málefni svo að fullt gagn sé að. Upplýsingarétturinn gegnir þannig lykilhlutverki í því regluverki sem ætlað er að tryggja að ákvarðanir stjórnvalda séu löglegar og réttar og byggðar á lögmætum forsendum þannig að réttindi borgaranna verði ekki skert og hagsmunum þeirra stefnt í voða með handahófskenndum ákvörðunum. Þá getur greiður aðgangur málsaðila að gögnum verið forsenda þess að hann geti metið hvort tilefni sé til að hann leiti réttar síns sökum þess að á honum hafi verið brotið við meðferð eða afgreiðslu málsins, s.s. hjá umboðsmanni Alþingis eða dómstólum.
Þegar stjórnvöld tileinka sér nýja tækni eða aðferðir við gagnaöflun við meðferð stjórnsýslumála er nauðsynlegt að tryggja að hið nýja fyrirkomulag leiði ekki til þess að réttarstaða þeirra sem í hlut eiga verði lakari en áður, s.s. með takmarkaðra aðgengi að fyrirliggjandi gögnum og upplýsingum. Í því sambandi bendi ég á að 15. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 tekur til skjala og gagna er mál varða óháð því á hvaða formi þau eru. Þegar nýtt verklag leiðir til þess að umfangsmeiri upplýsingar safnast við meðferð stjórnsýslumáls en áður er jafnframt ljóst að upplýsingaréttur málsaðila nær til viðbótarupplýsinganna, rétt eins og annarra fyrirliggjandi upplýsinga sem málið varða, nema undanþágur og takmarkanir 15.-17. gr. stjórnsýslulaga eigi við.
Nýtt verklag Fjármálaeftirlitsins hefur leitt til þess að nú liggja ekki aðeins fyrir í málsgögnum vegna athugana stofnunarinnar minnisblöð um fundi með starfsmönnum eftirlitsskyldra aðila heldur einnig hljóðupptökur af viðtölunum. Eins og að líkum lætur eru slíkar hljóðupptökur mun nákvæmari heimildir um það sem kemur fram í slíkum viðtölum en minnisblöð rituð af starfsmönnum Fjármálaeftirlitsins, s.s. um efni og orðalag bæði spurninga og svara. Málsaðili getur því haft af því talsverða hagsmuni að fá aðgang að hljóðupptökunum. Ég tel einsýnt að almennt verði að gera greinarmun á annars vegar slíkum upptökum og hins vegar upptökum sem eingöngu hafa að geyma vangaveltur og hugleiðingar starfsmanna Fjármálaeftirlitsins. Að mínu mati ætti, í samræmi við sjónarmið um vandaða stjórnsýsluhætti, sbr. 1. mgr. 2. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að halda slíkum upptökum aðgreindum, s.s. með því að vista þær í aðskildum hljóðskrám, til að ekki valdi vafa hvort veita beri aðgang að þeim í samræmi við 15. gr. stjórnsýslulaga. Þegar í einni og sömu hljóðskránni er hins vegar bæði að finna upptökur af viðtölum við starfsmenn eftirlitsskyldra aðila og samtölum starfsmanna Fjármálaeftirlitsins sín á milli getur verið skylt, í samræmi við þau sjónarmið sem búa að baki 2. mgr. 16. gr. stjórnsýslulaga, að veita málsaðila aðgang að þeim hluta skrárinnar sem viðtalið er á.
Að þessu sögðu og með vísan til skýringa Fjármáleftirlitsins, sér í lagi þeirrar afstöðu stofnunarinnar að þeir hlutar hljóðupptaka, sem innihalda aðeins viðtöl starfsmanna Fjármálaeftirlitsins við starfsmenn eftirlitsskyldra aðila, falli eftir atvikum ekki undir hugtakið „vinnuskjal“ í skilningi 3. tölul. 1. mgr. 16. gr. stjórnsýslulaga tel ég ekki ástæðu til að aðhafast frekar í máli þessu á grundvelli 5. gr. laga nr. 85/1997. Ég læt málinu því hér með lokið, sbr. a-lið 2. mgr. 10. gr. laganna.
Tryggvi Gunnarsson