Álit

I. Kvörtun.

Hinn 19. júlí 2004 leitaði til mín B, héraðsdómslögmaður, fyrir hönd A ehf., og kvartaði yfir úthlutun sjávarútvegsráðherra á veiðiheimildum í úthafskarfa á árinu 2004. Beinist kvörtunin nánar tiltekið að því að sjávarútvegsráðherra hafi með reglugerð nr. 271/2004, um veiðar úr úthafskarfastofnum 2004, úthlutað veiðiheimildum í úthafskarfa innan íslenskrar fiskveiðilögsögu án fenginnar tillögu frá Hafrannsóknastofnuninni. Þá eru gerðar athugasemdir við það að af 1. gr. reglugerðar sjávarútvegsráðherra nr. 409/2004, um breytingu á reglugerð nr. 271/2004, hafi leitt að allur karfaafli skipa á árinu 2004 sem veiddist í flotvörpu á tilteknu svæði innan íslensku fiskveiðilögsögunnar taldist vera úthafskarfi og reiknaðist til aflamarks samkvæmt því.

Af kvörtuninni má ráða að A ehf. telur að sá karfi sem veiðist í flotvörpu á framangreindu svæði innan íslensku fiskveiðilögsögunnar sé í raun djúpkarfi af sama stofni og sá sem veiðist annars staðar innan íslensku lögsögunnar. Af þeim sökum hafi 3. gr. reglugerðar nr. 271/2004 leitt til aukinna veiða á djúpkarfa og hafi hið aukna veiðiálag dregið úr afla þeirra skipa sem þær veiðar stunduðu eingöngu á grundvelli veiðiheimilda innan lögsögunnar og þar með verðmæti aflaheimilda þeirra.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 24. apríl 2006.

II. Málavextir.

Á árinu 2004 setti sjávarútvegsráðherra reglugerð nr. 271/2004, um veiðar á úthafskarfastofnum 2004, en í 3. gr. hennar, sbr. 1. gr. reglugerðar nr. 409/2004, sagði svo:

„Á árinu 2004 er þeim íslensku fiskiskipum, sem leyfi fá til veiða á úthafskarfa með flotvörpu, sbr. 2. gr. heimilt að veiða 45.000 lestir af úthafskarfa á „deilisvæði“ innan línu sem dregin er á milli eftirgreindra punkta [...]

Þá er þeim íslensku fiskiskipum sem leyfi fá til veiða á úthafskarfa með flotvörpu á árinu 2004, sbr. 2. gr. heimilt að veiða 10.000 lestir af úthafskarfa á „deilisvæði“ utan línu sem dregin er milli eftirgreindra punkta [...]

Heimilt er að veiða úthafskarfa sem fjallað er um í 1. mgr. 3. gr. á því svæði sem fjallað er um í 2. mgr. 3. gr.

Fiskistofa skal úthluta hverju skipi aflamarki í úthafskarfa á grundvelli aflahlutdeildar þess, annars vegar innan þess svæðis sem skilgreint er í 1. mgr. 3. gr. og hins vegar innan þess svæðis sem skilgreint er í 2. mgr. 3. gr. í þeim hlutföllum sem í 1. og 2. mgr. þessarar greinar segir.

Stundi skip veiðar með flotvörpu á svæðum, sem skilgreind eru í 1.—2. mgr. þessarar greinar, reiknast allur karfaafli skipsins til aflamarks skipsins í úthafskarfa samkvæmt reglugerð þessari.“

Þær línur sem dregnar voru samkvæmt 1. og 2. mgr. 3. gr. reglugerðarinnar afmarka svokölluð „deilisvæði“ til veiða á úthafskarfa en ljóst er að svæðið samkvæmt 1. mgr. 3. gr. er að hluta innan íslensku fiskveiðilögsögunnar. Með ákvæðinu var því þeim skipum, sem höfðu aflaheimild í úthafskarfa, veitt heimild til að veiða innan lögsögunnar. Með þeirri breytingu sem gerð var á reglugerð nr. 271/2004 með 1. gr. reglugerðar nr. 409/2004 var jafnframt lagt til grundvallar að allur karfaafli skips, sem stundaði veiðar með flotvörpu á þessum svæðum, reiknaðist til aflamarks skipsins í úthafskarfa samkvæmt reglugerðinni.

Félagið A ehf. hafði yfir að ráða aflaheimildum til veiða á karfa fiskveiðiárið 2003—2004 innan íslenskrar fiskveiðilögsögu. Í bréfi lögmanns félagsins til Hafrannsóknastofnunar, dags. 9. júní 2004, kemur fram að útgerðum er hefðu veiðiréttindi í djúpkarfa innan íslenskrar fiskveiðilandhelgi þætti mörgum á rétti sínum brotið með framangreindri reglugerð nr. 271/2004 þar sem vitað væri með nokkurri vissu að skip þau er vikið væri að í reglugerðinni veiddu í raun djúpkarfa innan íslenskrar landhelgi. Í bréfinu vísaði lögmaðurinn til 2. og 3. gr. laga nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða, og til 1. mgr. 5. gr. laga nr. 151/1996, um fiskveiðar utan lögsögu Íslands. Í bréfinu var óskað eftir upplýsingum um hvort Hafrannsóknastofnunin hefði gert tillögu til sjávarútvegsráðherra um veiðar á úthafskarfa innan íslenskrar lögsögu fyrir setningu reglugerðar nr. 271/2004.

Í svarbréfi Hafrannsóknastofnunarinnar til lögmanns A ehf., dags. 6. júlí 2004, er greint frá því að stofnunin hafi ekki gert beinar tillögur til ráðherra aðrar en þær sem fram komi á bls. 41 í Fjölriti Hafrannsóknastofnunarinnar nr. 97. Þar komi fram að stofnunin styðji tillögur Alþjóðahafrannsóknaráðsins um að ráðstafanir verði gerðar til að jafna sókn í mismunandi stofnhluta karfa sem veiðist í flotvörpu í Grænlandshafi og nærliggjandi hafsvæðum.

Eins og fram hefur komið leitaði lögmaður A ehf. til mín 19. júlí 2004 og lagði fram fyrrgreinda kvörtun og fylgdu henni afrit af framangreindum bréfaskiptum.

III. Athugun umboðsmanns Alþingis.

Í tilefni af kvörtun A ehf. ritaði ég sjávarútvegsráðherra bréf, dags. 29. júlí 2004. Þar gerði ég grein fyrir efni kvörtunarinnar en tók fram að ég hefði ákveðið að svo stöddu að takmarka athugun mína við þann hluta hennar er sneri að því hvort ákvæði 1. gr. reglugerðar nr. 409/2004, um breytingu á reglugerð nr. 271/2004, væri í samræmi við ákvæði laga nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða, og eftir atvikum við ákvæði laga nr. 151/1996, um fiskveiðar utan lögsögu Íslands. Með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, óskaði ég eftir skýringum og afstöðu ráðuneytisins til nokkurra atriða en þeim var lýst svo:

„Í kvörtuninni er því haldið fram að umrætt reglugerðarákvæði hafi gert það að verkum að veiðiálag á karfa innan fiskveiðilögsögunnar hafi aukist svo að aflabrögð þeirra sem veiða á grundvelli aflamarks í djúpkarfa og gullkarfa hafi versnað af þeim sökum. Með hliðsjón af þessu óska ég eftir því að ráðuneyti yðar upplýsi hvaða forsendur og rök búi að baki umræddu reglugerðarákvæði. Í þessu sambandi óska ég sérstaklega eftir því að ráðuneytið upplýsi hvort það álíti að einungis sé unnt að veiða úthafskarfa í flottroll á þeim svæðum sem skilgreind eru í 1. og 2. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 271/2004 eða hvort jafnframt sé unnt að veiða aðrar karfategundir í slíkt veiðarfæri. Verði talið að unnt sé að veiða aðrar karfategundir með flottrolli á tilgreindum svæðum óska ég eftir því að ráðuneytið útskýri hvernig það telji tryggt að karfaveiðar flottrollsskipa á umræddum svæðum á grundvelli aflamarks í úthafskarfa raski ekki afrakstursgetu annarra karfastofna sem veiðar hafa verið takmarkaðar á á grundvelli verndunar- og nýtingarsjónarmiða skv. lögum nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða.

Að því gefnu að unnt sé að veiða aðra karfastofna í flottroll á tilgreindum svæðum má segja að umrætt reglugerðarákvæði feli í sér sjálfvirka tegundatilfærslu þar sem allur karfaafli, óháð því af hvaða karfastofni hann er í raun, telst sjálfkrafa til aflamarks í úthafskarfa. Samkvæmt 10. gr. laga nr. 38/1990, sbr. lög nr. 14/2001, eru settar takmarkanir við tegundatilfærslum í einstökum tegundum. Í 2. málsl. 4. gr. reglugerðar nr. 271/2004 er gildissvið þessa ákvæðis takmarkað en þar segir að 10. gr. laga nr. 38/1990 gildi ekki um aflamark sem úthlutað er í úthafskarfa samkvæmt reglugerðinni. Ég tel ástæðu til að ráðuneyti yðar útskýri á hvaða lagagrundvelli þetta reglugerðarákvæði er byggt. Jafnframt óska ég eftir því að ráðuneyti yðar útskýri með almennum hætti hvernig skilja beri umrætt reglugerðarákvæði og þá sérstaklega hvort líta beri svo á að ráðu-neytið hafi ótakmarkað svigrúm til að heimila hvers kyns tegundatilfærslu þegar úthafskarfi er annars vegar.

Eins og komið er inn á hér að framan nær heimild 1. gr. reglugerðar nr. 409/2004 til svokallaðs „deilisvæðis“ sem afmarkað er með línu sem dregin er á milli tilgreindra punkta, sbr. 1. og 2. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 271/2004. Í því skyni að fá gleggri mynd af því svæði sem hér um ræðir óska ég eftir því að ráðuneytið útvegi mér uppdrátt af miðunum þar sem hið svonefnda „deilisvæði“ er afmarkað og auðkennt.“

Í svarbréfi sjávarútvegsráðuneytisins, dags. 26. ágúst 2004, segir m.a. svo:

„Vegna fyrirspurnar yðar vill ráðuneytið upplýsa, að úthafskarfasvæðið í 1. mgr. 3. gr. reglugerðar 271, 17. mars 2004, um veiðar á úthafskarfa, er sett að tillögu Hafrannsóknastofnunarinnar og eru mörk þess dregin þannig, að á því svæði veiðist eingöngu úthafskarfi í flotvörpu. Tillaga Hafrannsóknastofnunarinnar byggir á bestu fyrirliggjandi upplýsingum um stofngerð og dreifingu karfastofnanna. Fylgir hér með kort af þessu svæði og til skýringar skal þess getið, að fiskveiðilandhelgislínan er dregin inn á kortið og sker hún svæðið endilangt. Svæði það sem skilgreint er í 2. mgr. 3. gr. reglugerðarinnar liggur síðan utan þess svæðis og er allt utan lögsögunnar.

Vegna útgáfu reglugerðar nr. 409 12. maí 2004, um breytingu á reglugerð nr. 271, 17. mars 2004, um veiðar á úthafskarfastofnum 2004, vill ráðuneytið láta fram koma, að það hefur ávallt verið túlkun þess, að allur karfi sem veiddur væri í flotvörpu á svæðum, sem skilgreind hafa verið sem úthafskarfasvæði í árlegum reglugerðum um veiðar úr úthafskarfastofnum, teldist til úthafskarfa. Vegna fyrirspurna, sem ráðuneytinu og Fiskistofu bárust, taldi ráðuneytið það hins vegar rétt að kveða á um það með ótvíræðum hætti í reglugerðinni og því kom til útgáfu áðurnefndrar reglugerðar.

Í ljósi ofangreindra skýringa ráðuneytisins telur ráðuneytið ekki ástæðu til að fjalla um önnur atriði bréfs yðar.“

Með bréfi, dags. 27. ágúst 2004, gaf ég lögmanni A ehf. kost á að gera athugasemdir við framangreint svarbréf ráðuneytisins og bárust mér athugasemdir af því tilefni með bréfi, dags. 11. september 2004.

Ég ritaði sjávarútvegsráðherra á ný bréf, dags. 31. desember 2004. Þar vísaði ég til þess sem sagði í svarbréfi ráðuneytisins, dags. 26. ágúst 2004, að 1. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 271/2004 hefði verið sett að tillögu Hafrannsóknastofnunarinnar og væru mörk dregin þannig að á því svæði veiddist eingöngu úthafskarfi í flotvörpu. Jafnframt vísaði ég til skýrslu Hafrannsóknastofnunarinnar, Nytjastofnar sjávar 2003/2004 — aflahorfur 2004—2005, þar sem segði á bls. 40 að „mikil óvissa [ríki] um tengsl þeirra karfastofna sem nýttir [séu] á Íslandsmiðum við stofna á nærliggjandi svæðum“.

Í bréfinu rakti ég jafnframt viðhorf sem fram hefðu komið í svarbréfi Hafrannsóknastofnunar, dags. 8. mars 2004, við erindi B, héraðsdómslögmanns, um úthafskarfaveiðar íslenskra skipa og stofneiningar djúpkarfa. Þar tók Hafrannsóknastofnun fram að í framhaldi af rannsóknum á árinu 2004 hafi komið í ljós að enginn munur hefði verið á djúpkarfa á heimamiðum og karfa sem veiddur hefði verið við úthafskarfaveiðar í apríl—júlí 2004. Hafi verið taldar „yfirgnæfandi líkur á að um sama stofn djúpkarfa“ væri að ræða. Því næst sagði meðal annars svo í bréfi mínu til sjávarútvegsráðherra:

„Með hliðsjón af framangreindu bréfi og ummælum í skýrslu Hafrannsóknastofnunar óska ég eftir því, með vísan til 7. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að ráðuneyti yðar láti mér í té afrit af öllum gögnum sem lágu til grundvallar afmörkun á „deilisvæði“ skv. 1. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 271/[2004] þar með talið af tillögu Hafrannsóknastofnunar sem vísað er til í bréfi ráðuneytis yðar til mín.

Í framangreindu bréfi Hafrannsóknastofnunar, dags. 8. mars sl., kemur fram að yfirgnæfandi líkur séu á því að frá apríl til júlí séu skip sem stunda „úthafskarfaveiðar“ á 600—800 metra dýpi að veiða sama stofn djúpkarfa og veiðist á heimamiðum. Með hliðsjón af þessu mati stofnunarinnar óska ég eftir því með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997 að ráðuneyti yðar veiti mér upplýsingar um hvort tekið hafi verið tillit til þessarar afstöðu Hafrannsóknastofnunar við stjórnun úthafskarfaveiða á árinu 2004 eða við afmörkun á „deilisvæði“ skv. 1. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 271/[2004].

[...]

Í bréfi ráðuneytis yðar, dags. 26. ágúst sl., segir jafnframt að það hafi „ávallt verið túlkun [ráðuneytisins], að allur karfi, sem veiddur væri í flotvörpu á svæðum, sem skilgreind hafa verið sem úthafskarfasvæði í árlegum reglugerðum um veiðar á úthafskarfastofnum, teldist til úthafskarfa”. Þá kemur fram að reglugerð nr. 409/2004 hafi verið sett til að taka af vafa um þetta. Í 1. mgr. 9. gr. reglugerðar nr. 271/2004 segir hins vegar að „skylt sé að halda úthafskarfa aðgreindum frá öðrum karfa um borð í veiðiskipi og skal hann veginn og skráður sérstaklega við löndun“. Óska ég eftir því að ráðuneyti yðar láti í ljós afstöðu sína til þess hvernig skilja beri framangreint ákvæði eða hvort líta beri svo á að það hafi verið afnumið efnislega með setningu reglugerðar nr. 409/2004.

Í bréfi mínu til yðar, dags. 29. [júlí] sl., óskaði ég eftir því að ráðuneyti yðar útskýrði á hvaða lagagrundvelli ákvæði 2. málsl. 4. gr. reglugerðar nr. 271/2004 væri byggt. Jafnframt óskaði ég eftir því að ráðuneyti yðar útskýrði með almennum hætti hvernig skilja bæri þetta reglugerðarákvæði. Þar sem mér hafa ekki borist svör við þessum fyrirspurnum tel ég ástæðu, með vísan til 9. gr. laga nr. 85/1997, að ítreka þær hér.

Á bls. 41 í framangreindri skýrslu Hafrannsóknastofnunar kemur fram að ráðgjafarnefnd Alþjóðahafrannsóknaráðsins muni veita ráðgjöf fyrir djúpkarfa og úthafskarfa fyrir árið 2005 nú í október. Verður sú ráðgjöf byggð á niðurstöðum fundar um stofngerð tegundarinnar sem fram fór í september sl. Ætlar Hafrannsóknastofnun að veita ráðgjöf um heildaraflamark í framhaldi af því. Í tilefni af athugun minni í þessu máli óska ég þess með vísan til 7. gr. laga nr. 85/1997 að ráðuneyti yðar láti mér í té gögn og upplýsingar um ráðgjöf ráðgjafarnefndar Alþjóðahafrannsóknaráðsins og Hafrannsóknastofnunar þegar þær liggja fyrir og niðurstöður þessara aðila um stofngerð djúpkarfa og úthafskarfa.“

Í svarbréfi ráðuneytisins, dags. 3. febrúar 2005, er vísað til minnisblaðs Hafrannsóknastofnunarinnar til ráðuneytisins, dags. 31. janúar 2005, í tengslum við fyrirspurnina um þau gögn sem lágu til grundvallar afmörkun á „deilisvæði“ samkvæmt 1. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 271/2004. Upplýsti ráðuneytið að ekki hefði legið fyrir skrifleg tillaga frá stofnuninni um mörkun svæðisins. Skýringin væri sú að umfjöllun um stjórn veiða úr úthafskarfastofninum hefði farið fram í viðræðum milli ráðuneytisins og Hafrannsóknastofnunarinnar. Auk þessa hefðu mörk svæðisins verið rædd á sameiginlegum fundum strandríkja. Síðan segir svo í bréfi ráðuneytisins:

„2. Óskað er eftir upplýsingum um það hvort við ákvörðun „deilisvæðis“ hafi verið tekið tillit til þess sem fram kemur í bréfi Hafrannsóknastofnunarinnar frá 8. mars 2004.

Ráðuneytið vísar enn til meðfylgjandi minnisblaðs frá Hafrannsóknastofnuninni. Ráðuneytið leggur áherslu á að algerlega er óraunhæft að við karfaveiðar sé karfaafli flokkaður um borð í veiðiskipum eftir stofnskiptingu. Verður ekki hjá því komist að miða við veiðisvæði og tegund veiðarfæra eins og gert er í gildandi reglum. Svæðin eru mörkuð á grundvelli bestu vísindalegu upplýsinga á hverjum tíma. Þá má geta þess hér að samkvæmt grænlenskum reglum telst allur karfi úthafskarfi, sem veiðist í flottroll í grænlensku fiskveiðilandhelginni, en sá karfi sem veiddur er þar í botntroll telst djúpkarfi og er sömu gerðar og sá djúpkarfi sem veiðist á heimamiðum hér við land.

3. Þá er spurt hvort 1. mgr. 9. gr. reglugerðar nr. 271/2004 hafi með setningu reglugerðar nr. 409/2004 verið afnumin efnislega eða hvernig beri að skilja ákvæðið um skyldu til að halda úthafskarfa aðgreindum frá öðrum karfa um borð í veiðiskipum.

[Vegna þessarar] fyrirspurnar vill ráðuneytið upplýsa að stundum kemur það fyrir að veiðiskip í einni og sömu veiðiferð stundar [úthafskarfaveiðar] á deilisvæði skv. 1. mgr. 3. gr. reglugerðar 271/2004 og einnig djúpkarfaveiðar á heimamiðum. Þá ber að skilja milli afla með þeim hætti sem á er kveðið í reglugerðinni.

4. Þá er þess óskað að ráðuneytið upplýsi með almennum hætti hvernig skilja beri ákvæði 2. málsl. 4. gr. reglugerðar 271/2004 og á hvaða lagastoð það sé byggt.

Í árlegum reglugerðum um veiðar á úthafskarfastofnum hefur verið kveðið á um það, að ákvæði 10. gr. laga nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða, gildi ekki um aflamark sem úthlutað er í úthafskarfa, sbr. 2. málsl. 4. gr. reglugerðar 271/2004.

Í 10. gr. laga nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða eru ákvæði um svonefnda tegundartilfærslu (l.—2. mgr.), flutning aflamarks milli ára (3.—5. mgr.), undirmálsfisk (6. mgr.) og loks eru ákvæði í 6. og 8. mgr. sem samkvæmt orðalagi taka ekki til veiða á úthafskarfa. Ástæður þess að ekki er talið unnt að láta áður tilgreind ákvæði 10. gr. laga nr. 38/1990 um nýtingu aflamarks taka til veiða á úthafskarfa eru m.a. þessar:

a) Ísland ákveður einhliða eða semur við önnur aðildarríki NEAFC um leyfilegt veiðimagn á hverju ári. Íslensk stjórnvöld eru bundin þeirri ákvörðun og geta ekki veitt neina tilhliðrun í leyfilegu veiðimagni hvers árs eins og óhjákvæmilega myndi gerast ef ákvæðin giltu.

b) Ákvörðun um stjórnun veiða úr úthafskarfastofninum á hverju ári er ekki tekin fyrr en að loknum aðalfundi NEAFC í nóvember árið áður. Veiðar í úthafskarfa hefjast að jafnaði í marsmánuði ár hvert og lýkur síðla sumars eða snemma hausts. Þegar veiðum lýkur á einu ári er ekki ljóst hvort sambærilegar reglur gildi um hvernig veiðum verður stjórnað á næsta ári.

c) Tilgangur ákvæða 1.—5. mgr. 10. gr. var sá að gera fiskveiðistjórnarkerfið sveigjanlegra og koma í veg fyrir brottkast. Við veiðar innan lögsögunnar veiðir skip oftast fleiri en eina tegund samtímis og kemur þá einatt upp að skip hefur fiskað upp heimildir í einni tegund en á eftir aflaheimildir í öðrum. Til að skapa svigrúm og koma í veg fyrir brottkast afla í tegund þar sem aflaheimildir eru fullnýttar, er því heimilt að veiða umfram aflamark og flytja afla milli ára. Þessi staða kemur ekki upp við hreinar veiðar eins og úthafskarfaveiðar.

d) Loks miðast úthlutun aflamarks í úthafskarfa við almanaksár en almenn úthlutun aflaheimilda miðast við fiskveiðiár. Í 10. gr. er vísað til flutnings milli fiskveiðiára sbr. 3.—4. mgr. Auk þess gerir það framkvæmdina á t.d. 1. mgr. næsta ómögulega að mismunandi tímabil eru lögð til grundvallar úthlutun.

Í 2. mgr. 4. gr. laga nr. 151/1996, um fiskveiðar utan lögsögu Íslands segir að ráðherra skuli með reglugerð binda veiðar íslenskra skipa á úthafinu sérstökum leyfum sé það talið nauðsynlegt til að vernda hagsmuni Íslands að því er varðar fiskistofna er veiðast innan og utan lögsögunnar og skulu leyfin bundin þeim skilyrðum sem nauðsynleg séu. Reglugerð nr. 271/2004 um veiðar á úthafskarfa 2004 er gefin út með stoð í lögum nr. 151/1996. Í 5. mgr. 4. gr. sömu laga er fjallað um þær reglur sem ráðherra getur sett í þeim tilvikum sem Ísland hefur nýtt sér rétt sinn til að mótmæla samþykktum um fiskveiðistjórn, sem gerðar hafa verið á grundvelli samnings sem Ísland er aðili að. Í lokamálslið þeirrar greinar segir m.a. að ákvæði 5. gr. gildi í þeim tilvikum eftir því sem við geti átt. Á grundvelli þessa og með hliðsjón af ákvæði 1. mgr. 5. gr. laga nr. 151, 27. desember 1996, hefur ráðuneytið ákveðið að sömu reglur giltu við veiðar á deilistofnum, án tillits til þess, hvort þær færu fram utan lögsögunnar eða innan. Ef gera ætti greinarmun á því við nýtingu aflamarks hvort veiðar færu fram innan eða utan lögsögunnar þá kæmi upp staða, sem væri mjög flókin og nánast óviðráðanleg auk þess sem mikil óvissa við lagaframkvæmdina skapaðist. Má í því sambandi benda á að við veiðar [á] deilistofnum stundar skip iðulega veiðar bæði innan og utan íslensku lögsögunnar í sömu veiðiferð.“

Í umræddu minnisblaði Hafrannsóknastofnunarinnar til ráðuneytisins, dags. 31. janúar 2005, er rakin þróun rannsókna hjá stofnuninni á erfðaefni karfa og greiningu karfa í tegundir og stofna. Er einnig vikið að samskiptum stofnunarinnar í því efni við erlenda vísindamenn á vettvangi Alþjóðahafrannsóknaráðsins (ICES). Í minnisblaðinu segir meðal annars svo:

„Eins og fram kemur í erindi umboðsmanns […] var hins vegar uppi sú breytta túlkun hjá sérfræðingum Hafrannsóknastofnunarinnar í byrjun árs 2004, að djúpkarfinn og karfi í neðri lögum væri af sama meiði. Þó að þessi sýn hafi verið kynnt stjórnvöldum með óformlegum hætti, var ekki talin ástæða til að taka tillit til þessa í maí 2004, þegar Hafrannsóknastofnunin kynnti ráðgjöf sína fyrir yfirstandandi fiskveiðiár, þar sem fyrir dyrum stóð í lok ágúst lokafundur alþjóðlegs sérfræðingahóps sem unnið hafði um nokkurra ára skeið að víðtæku samstarfsverkefni sem beindist sérstaklega að greiningu karfa í stofna. Ráðgjöf ICES um karfastofnana var einnig frestað til haustsins þar sem rétt var talið að bíða niðurstöðu sérfræðingafundarins í lok ágúst.

Í stuttu máli sagt um niðurstöðu ágústfundarins, þá var kynnt ný greining á öllum fyrirliggjandi erfðagögnum (skýrsla nefndar [...]) , sem festi aftur í sessi fyrri hugmyndir um a.m.k. þrjár stofneiningar. Þó svo að ekki hafi verið full eining meðal sérfræðinganna um þetta, m.a. vegna annarra rannsókna en þeirra sem snerta erfðarannsóknirnar, mælti þetta gegn þeim hugmyndum sem uppi voru á Hafrannsóknastofnuninni fyrr á árinu. Í ljósi þessa var hins vegar ekki þörf á að breyta nálguninni við veiðistjórnunina. Á fundi veiðiráðgjafarnefndar ICES í nóvember s.l. [...] var nálgunin því svipuð og undanfarin ár, lagt til að sókninni verði beint hæfilega á efri og neðri karfa utan lögsögunnar, svo sóknin verði ekki aðeins í neðri og verðmætari karfann.

Enn hefur Hafrannsóknastofnunin ekki lagt fram formlega ráðgjöf um karfaveiðarnar árið 2005, en mun eins og fyrr taka mið af ráðgjöf ICES. Þó stofnunin hafi gengið lengra í túlkun erfðaupplýsinga til stofngreiningar en flestar aðrar þjóðir, hefur fengist aukin viðurkenning í ráðgjafarnefnd ICES á tillögum stofnunarinnar um mikilvægi þess að skipta aflaheimildum milli einstakra stofna eða stofneininga. Ráðuneytið hefur fylgt þessari nálgun en í ljósi þess sem að ofan greinir kom aldrei til þess að ráðuneytið þyrfti að taka formlega til greina þau nýju viðhorf sem uppi voru á fyrrihluta árs 2004, enda kom aldrei til þess að þau yrðu hluti hinnar formlegu ráðgjafar Hafrannsóknastofnunarinnar um hámarksafla.“

Með bréfi, dags. 7. febrúar 2005, gaf ég lögmanni A ehf. kost á að koma að athugasemdum við ofangreint bréf ráðuneytisins, dags. 3. febrúar 2005, og minnisblað Hafrannsóknastofnunarinnar og bárust mér athugasemdirnar með bréfi, dags. 18. febrúar 2005.

Til þess að glöggva mig betur á fiskifræðilegri hlið málsins átti ég fund með fulltrúa Hafrannsóknastofnunarinnar 6. júní 2005. Athuganir mínar og þær skýringar sem sjávarútvegsráðuneytið lét mér í té í tilefni af þeim leiddu til þess að ég taldi óhjákvæmilegt að rita sjávarútvegsráðherra á ný bréf og óska eftir því að ráðuneytið skýrði viðhorf sitt til nokkurra atriða. Í bréfi mínu, dags. 18. nóvember 2005, óskaði ég eftir að ráðuneytið skýrði á grundvelli hvaða ákvæða í lögum nr. 151/1996 það taldi sér heimilt að mæla fyrir um veiðar úr svonefndum úthafskarfastofnum með reglugerð nr. 271/2004 innan fiskveiðilandhelgi Íslands og heimila þannig íslenskum skipum, sem byggðu veiðar sínar á úthlutun aflaheimilda samkvæmt sérstökum reglum 2.—6. mgr. 5. gr. laga nr. 151/1996, veiðar innan íslensku fiskveiðilandhelginnar. Þá sagði meðal annars svo í bréfi mínu:

„Sé það afstaða ráðuneytisins að tilvísun til þess að reglugerð nr. 271/2004 hafi einnig verið sett samkvæmt lögum nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða, hafi verið lagagrundvöllur fyrir ákvörðunum um veiðar úr svonefndum úthafskarfastofnum innan fiskveiðilandhelgi Íslands og þar með samkvæmt þeim aflahlutdeildum sem úthlutað hafði verið samkvæmt 2. til og með 6. mgr. 5. gr. laga nr. 151/1996 óska ég eftir að það verði skýrt nánar. Hafi verið byggt á lögum nr. 38/1990 að þessu leyti óska ég eftir að skýrt verði á hvaða lagagrundvelli var vikið frá reglu 2. mgr. 3. gr. laganna um hið afmarkaða fiskveiðiár.

[...]

Auk þess sem að framan greinir tel ég rétt að óska eftir að ráðuneytið taki beinlínis afstöðu til þess hvort litið hafi verið svo á að uppfylla bæri þá kröfu 3. gr. laga nr. 38/1990 um að fá tillögu Hafrannsóknastofnunarinnar áður en ákvarðanir um leyfðan heildarafla úthafskarfa voru teknar með reglugerð nr. 271/2004, og þá sérstaklega að því er tók til veiða innan fiskveiðilandhelginnar.“

Í svarbréfi sjávarútvegsráðuneytisins, dags. 8. janúar 2006, er í upphafi gerð grein fyrir fyrirkomulagi á veiðum á úthafskarfastofnunum, hvernig þeim hefur verið stjórnað og aðkomu Alþjóðahafrannsóknaráðsins (ICES) og Norðaustur-Atlantshafsfiskveiðinefndarinnar (NEAFC) að þeim. Til frekari skýringar á samskiptum NEAFC og ráðuneytisins vísar ráðuneytið til bréfs þess frá 11. mars 2003 þar sem tilkynnt var um einhliða aðgerðir Íslands varðandi nýtingu úthafskarfastofnanna á árinu 2003 og ennfremur bréfs ráðuneytisins frá 7. janúar 2004 vegna nýtingar það ár. Fylgdu þessi bréf ráðuneytisins svarbréfi þess til mín í ljósriti. Þá er í bréfinu vikið að tildrögum svæðaskiptingar á veiðum úthafskarfastofna með reglugerðum frá árinu 2001 en um það segir svo í bréfinu:

„Hefur skipting stofnanna á árunum 2001, 2002, 2003, 2004 og 2005 þannig verið miðuð við svæði, sbr. 3. gr. reglugerðar nr. 270/2001 um veiðar á úthafskarfastofnum 2001. Hefur sú skipan í árlegum reglugerðum verið óbreytt síðan að öðru leyti en því að í reglugerð nr. 424, 11. júní 2003 var innra svæði breytt í samræmi við breytta göngu neðri hluta úthafskarfans og gilti sú breyting aðeins til áramóta. Þá voru með reglugerð nr. [409], 12. maí 2004, um breytingu á reglugerð nr. 271, 17. mars 2004, um veiðar á úthafskarfa 2004, tekin af tvímæli um að allur karfi sem fengist í flotvörpu á svæðinu teldist til úthafskarfa eins og áður hefur verið skýrt frá sbr. bréf ráðuneytisins frá 26. ágúst 2004.

Rétt er að árétta að hér að ofan er verið að ræða um svæðaskiptingu sem segir til um skiptingu afla milli úthafskarfastofnanna. Þá er það skilgreiningaratriði varðandi úthafskarfa að hann verður aðeins veiddur í flotvörpu. Veiðar með botnvörpu fara að jafnaði ekki fram á dýpra vatni en 800 metrum þannig að togskip hafa að jafnaði ekki möguleika á að stunda veiðar með botnvörpu á úthafskarfasvæðunum sem skilgreind eru í reglugerðum um úthafskarfaveiðar, með þeirri undantekningu sem gerð var á árinu 2003 þegar línunni var tímabundið breytt. Samkvæmt meðfylgjandi skýrslu ICES til NEAFC leiddi það til aukningar í veiðum á djúpkarfa sem að öllum líkindum hefur verið úthafskarfi [...].“

Í svarbréfinu er síðan vikið að þeim þætti fyrirspurnar minnar er laut að því á grundvelli hvaða ákvæða í lögum nr. 151/1996 ráðuneytið taldi sér heimilt að mæla fyrir um veiðar úr svonefndum úthafskarfastofnum með reglugerð nr. 271/2004 innan fiskveiðilandhelgi Íslands og heimila þannig íslenskum skipum, sem byggðu veiðar sínar á úthlutun aflaheimilda samkvæmt sérstökum reglum 2.—6. mgr. 5. gr. laga nr. 151/1996, veiðar innan íslensku fiskveiðilandhelginnar. Skýringar ráðuneytisins á þessu atriði eru teknar orðrétt upp í kafla IV.2 í áliti þessu og vísast þangað. Í skýringunum er síðan vísað til almennra athugasemda í frumvarpi því er varð að lögum nr. 151/1996 og einstakra ákvæða laganna, einkum í 3.—5. gr. Síðan segir svo:

„Þær reglur sem þau ákvæði sem hér hafa verið rakin vísa til að ráðherra geti sett eru m.a. takmarkanir á heildarafla. Það er því ótvíræður skilningur ráðuneytisins að þegar um deilistofna er að ræða taki heimildirnar jafnt til þeirra utan og innan lögsögu.

Þetta er í samræmi við reglur laga nr. 68/1981 um aðild Íslands að samningi um framtíðarsamvinnu ríkja varðandi fiskveiðar í Norðaustur-Atlantshafi. En þar er gert ráð fyrir því að Ísland og önnur aðildarríki samningsins geti fallist á að ákvarðanir NEAFC um stjórn veiða úr deilistofnum taki einnig til veiða innan lögsagna einstakra aðildarríkja, sbr. 5. og 6. gr. samningsins.

Þessu næst rekur sjávarútvegsráðuneytið dóm Hæstaréttar frá 15. janúar 1998 í máli nr. 286/1997 þar sem Hæstiréttur fjallaði að mati ráðuneytisins um úthlutun aflaheimilda í úthafskarfa á Reykjaneshrygg með reglugerð nr. 27/1997. Með þeirri reglugerð hafi veiðiheimildum í úthafskarfa verið úthlutað í fyrsta skipti á því svæði en síðari úthlutanir byggi á þeirri reglugerð frá 1997. Síðan segir svo í skýringum ráðuneytisins:

„Það sem breyst hefur varðandi grundvöll stjórnunar á úthafskarfa frá því að Hæstiréttur kvað upp dóm sinn í máli nr. 286/1997 er að frá árinu 2000 hafa íslensk stjórnvöld mótmælt ákvörðunum Norðaustur-Atlantshafsfiskveiðinefndarinnar um stjórn veiða á úthafskarfa, en sú stjórn hefur í grundvallaratriðum haldist óbreytt. Fyrir þeim aðstæðum sem nú eru komnar upp sjá ákvæði 4. mgr. 3. gr. [...], en þar er sérstaklega fjallað um heimildir ráðherra til að stjórna veiðum íslenskra skipa í þeim tilvikum þar sem Ísland hefur mótmælt alþjóðlegum samþykktum um fiskveiðistjórnun.

Ráðuneytið rekur í framhaldinu þá breytingu sem varð á lögum nr. 151/1996 með lögum nr. 50/2002 í tilefni af úthlutun á hlutdeildum í norsk-íslenska síldarstofninum. Þá fjallar sjávarútvegsráðuneytið um dóm Hæstaréttar frá 18. nóvember 2004 í máli nr. 221/2004 þar sem fjallað var að áliti ráðuneytisins um úthlutun þess á veiðiheimildum í norsk-íslenskri síld samkvæmt reglugerð ráðuneytisins sem sett var á grundvelli ofangreindra laga. Síðan segir svo í svarbréfinu:

„Ráðuneytið telur á grundvelli þessa ótvírætt að skilyrði lögmætisreglunnar hafi verið uppfyllt við útgáfu reglugerðar nr. 271/2004.

Í erindi yðar er á það bent að við úrlausn kvörtunarinnar kunni að reyna á sjónarmið um hvaða stjórnskipulegrar verndar veiðiheimildir af þessu tagi njóti í hendi eigenda fiskiskipa og hvaða þýðingu sú staða hefur við skýringu á valdheimildum stjórnvalda. Í þessu sambandi er, eftir því sem best fæst séð, vísað til þess að í kvörtun [A] ehf. sé í reynd byggt á því að ráðherra hafi, með því að úthluta úthafskarfa á grundvelli laga nr. 151/1996, skert heimildir sem [A] ehf. var úthlutað á grundvelli laga nr. 38/1990 til karfaveiða innan landhelgi. Af þessu tilefni vill ráðuneytið að fram komi að úthlutun aflahlutdeildar miðast ætíð við fiskistofna, hvort heldur miðað er við lög 38/1990 eða 151/1996. Eins og fram hefur komið hér að ofan er veiðireynsla skipa [A] ehf., úr öðrum stofnum karfa en úthafskarfa og kæmu þau skip því ekki til greina við úthlutun veiðiheimilda úr honum, sama á hvorum grunni slík úthlutun færi fram. Ráðuneytið telur þó rétt að ítreka í þessu sambandi það sem áður er komið fram um lögmæti þeirra reglugerða sem gilda um stjórn veiða á úthafskarfa.

Í erindinu er enn fremur óskað eftir því að ráðuneytið taki beinlínis afstöðu til þess hvort litið hafi verið svo á að uppfylla bæri þá kröfu 3. gr. laga nr. 38/1990 um að fá tillögu Hafrannsóknastofnunarinnar áður en ákvarðanir um leyfilegan heildarafla úthafskarfa voru teknar með reglugerð nr. 271/2004, og þá sérstaklega að því er tók til veiða innan fiskveiðilandhelginnar. Eins og að framan greinir geta ákvarðanir um heildarafla deilistofna komið til með ýmsum hætti, t.d. með alþjóðlegum samningum um stjórn veiða, með einhliða ákvörðunum ráðherra til að vernda slíka stofna eða sem viðbrögð í kjölfar mótmæla við ákvörðunum svæðasamtaka sem Ísland er aðili að. Er ljóst að tillögur um heildarafla geta borist úr ýmsum áttum þegar um slíkt alþjóðlegt samstarf er að ræða. Þannig felur 14. gr. samnings um framtíðarsamvinnu ríkja varðandi fiskveiðar í Norðaustur-Atlantshafi, sbr. lög nr. 68/1981, sem áður er getið, Alþjóðahafrannsóknaráðinu það hlutverk að upplýsa nefndina um ástand fiskistofna. Engu að síður hefur ráðuneytið Hafrannsóknastofnunina ávallt með í ráðum áður en ákvarðanir af þessu tagi eru teknar.

[...]

Á fundi sem tveir starfsmenn ráðuneytisins áttu með umboðsmanni Alþingis 30. desember 2005 kom fram hjá umboðsmanni að hann óskaði eftir því að ráðuneytið skýrði sérstaklega með stoð í hvaða lagaheimildum í fyrsta lagi skipum sem stunduðu veiðar á úthafskarfa væri hleypt til veiða innan íslenskrar lögsögu og í öðru lagi takmarkaðar væru karfaveiðar þeirra skipa sem úthlutað hefði verið aflaheimildum í karfa samkvæmt lögum nr. 38/1990.

Vegna þess vill ráðuneytið árétta til viðbótar því sem þegar er komið fram í greinargerð þessari:

1. Skilningur ráðuneytisins hefur verið sá að með stoð í 4.—5. gr. laga nr. 151, 27. desember 1996, sé heimilt að hleypa skipum sem stunda veiðar á deilistofnum til veiða innan lögsögunnar. Ráðuneytið telur að sá skilningur sé studdur af þeim sjónarmiðum sem greinilega koma fram í greinargerð með þeim lögum og bendir til frekari áréttingar á ákvæði 2. gr. [laga] nr. 68, 29. maí 1981 um aðild Íslands að samningi um framtíðarsamvinnu ríkja varðandi fiskveiðar á Norðaustur-Atlantshafi. Í 6. gr. samningsins sem er fylgiskjal með lögum nr. 68/1981 kemur fram að samþykktir nefndarinnar taki einnig til nýtingar stofna innan lögsögu einstakra ríkja fallist hlutaðeigandi samningsríki á það. Í málflutningi Íslands innan NEAFC varðandi nýtingu úthafskarfastofnanna hefur ávallt legið fyrir af Íslands hálfu að það væri forsenda fyrir ábyrgri nýtingu stofnanna að veiðistjórnin tæki einnig til veiða innan lögsögu samningsaðila.

2. Ráðuneytið vill fyrst láta fram koma að stjórn hefur verið á hefðbundnu íslensku karfastofnunum allt frá 1984. Hinir hefðbundnu karfastofnar eru gullkarfi og djúpkarfi en heimildum til veiða úr þeim stofnum hefur verið úthlutað í „karfa“, eins og sjá má í árlegum reglugerðum um veiðar í atvinnuskyni. Ráðuneytið telur að öllum sem veiðar stunda sé ljóst að aflaheimildir í karfa standa fyrir veiðar á þessum tveimur áðurgreindu tegundum og að aflamark í karfa veiti ekki heimild til veiða á úthafskarfastofnunum. Ráðuneytið sendir hér með sem fylgiskjal 5 og 6 tilkynningar frá Fiskistofu og ráðuneytinu þar sem þessi skilningur kemur m.a. greinilega fram. Í upphafi úthafskarfaveiða voru karfasvæðin og úthafskarfasvæðin nokkuð aðskilin en þegar á leið gekk úthafskarfinn meira upp á landgrunnið og þá fóru veiðar að skarast nokkuð. Það leiddi til þess að ráðuneytið setti inn ákvæði í reglugerð um veiðar á úthafskarfastofnunum um að allur karfi sem veiddist í flotvörpu á tilgreindu svæði teldist til úthafskarfa. Ráðuneytið hefur fyrr í þessu bréfi ítarlega rakið að það hafi verið gert í samræmi [við] tillögur Hafrannsóknastofnunarinnar. Ráðuneytið fór þá leið að setja þessi ákvæði inn í reglugerð um veiðar á úthafskarfastofnum en ekki inn í reglugerð um veiðar í atvinnuskyni eins og mætti þó segja að rétt hefði verið að gera einnig. Ráðuneytið bendir í þessu sambandi á heimild í 12. gr. laga 38/1990 sem stoð til að skilgreina veiðisvæði tegunda, sem úthlutað hefur verið heimildum í á grundvelli laganna en reglugerðir um úthafskarfaveiðar hafa einnig verið gefnar út með stoð í þeim lögum.“

Með bréfi, dags. 10. janúar 2006, gaf ég lögmanni A ehf. færi á að koma að athugasemdum í tilefni af bréfi ráðuneytisins. Bárust mér athugasemdir af því tilefni með bréfi lögmannsins, dags. 25. janúar 2006.

IV. Álit umboðsmanns Alþingis.

1.

Kvörtun A ehf. er tvíþætt. Í fyrsta lagi er því haldið fram að sjávarútvegsráðherra hafi með reglugerð nr. 271/2004, um veiðar úr úthafskarfastofnum 2004, tekið ákvörðun um leyfilegan heildarafla íslenskra fiskiskipa í úthafskarfa á því ári án þess að legið hafi fyrir tillaga Hafrannsóknastofnunarinnar um heildarafla samkvæmt ákvæði 1. málsl. 1. mgr. 3. gr. laga nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða, og því hafi lagaskilyrði fyrir þeirri ákvörðun ráðherra ekki verið uppfyllt. Í öðru lagi er því haldið fram að með reglugerð nr. 409/2004, sem breytti reglugerð nr. 271/2004, hafi verið lagt til grundvallar að allur karfaafli fiskiskipa sem stunda úthafskarfaveiðar innan íslenskrar fiskveiðilögsögu yrði reiknaður sem úthafskarfi óháð því hvort karfinn væri úthafskarfi eða annar karfi. Með þessum veiðum hafi veiðiálag á karfa innan íslenskrar fiskveiðilandhelgi aukist sem þeim nemur. Karfaveiði skips í eigu A ehf. hafi því eðlilega minnkað með aukinni veiði úthafsveiðiskipa á karfa innan íslenskrar lögsögu.

2.

Ákvæði 3. gr. reglugerðar nr. 271/2004, sbr. og 1. gr. reglugerðar nr. 409/2004, er rakið í upphafi kafla II hér að framan. Eins og þar kemur fram afmörkuðu þær línur, sem dregnar voru samkvæmt punktum sem fram koma í 1. og 2. mgr. 3. gr., svokallað „deilisvæði“ til veiða á úthafskarfa. Ljóst er að svæðið samkvæmt 1. mgr. 3. gr. reglugerðarinnar er að hluta innan íslensku fiskveiðilögsögunnar, sbr. bréf sjávarútvegsráðuneytisins til mín, dags. 26. ágúst 2004. Með ákvæðinu var því þeim skipum, sem hafa aflaheimildir í úthafskarfa, veitt heimild til að veiða innan lögsögunnar og jafnframt lagt til grundvallar með þeirri breytingu sem gerð var á reglugerð nr. 271/2004 með 1. gr. reglugerðar nr. 409/2004 að allur karfaafli skips, sem stundar veiðar með flotvörpu á þessum svæðum, reiknist til aflamarks skipsins í úthafskarfa samkvæmt reglugerðinni.

Eins og rakið er í bréfi mínu til sjávarútvegsráðuneytisins skil ég skýringar þess til mín svo að sú stjórnun sem ákveðin var með reglugerð nr. 271/2004 sé byggð á því að með henni sé verið að mæla fyrir um veiðar úr „úthafskarfastofnum“ í heild og þar með einnig veiðar úr þessum stofnum, þ.m.t. heildarafla, innan íslensku fiskveiðilögsögunnar á hinu tilgreinda svæði, sbr. 3. gr. reglugerðarinnar. Í 12. gr. reglugerðarinnar segir að hún sé sett samkvæmt heimild í lögum nr. 151/1996, um fiskveiðar utan lögsögu Íslands, og lögum nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða, með síðari breytingum.

Fyrirspurnir mínar til sjávarútvegsráðuneytisins hafa beinst að því að staðreyna á grundvelli hvaða ákvæða í lögum nr. 151/1996 ráðuneytið taldi sér heimilt að mæla fyrir um veiðar úr úthafskarfastofnum með reglugerð nr. 271/2004 innan fiskveiðilögsögu Íslands og heimila þannig íslenskum skipum sem byggðu veiðar sínar á úthlutun aflaheimilda samkvæmt sérstökum reglum 2.—6. mgr. 5. gr. laga nr. 151/1996 að veiða innan íslensku lögsögunnar. Ég tek fram að þótt sagt sé í reglugerð nr. 271/2004 að hún sé einnig sett með heimild í lögum nr. 38/1990 verður ekki séð að slíkar heimildir sé að finna í þeim lögum, enda ekki um það að ræða að veiðiheimildum þessara skipa vegna veiða á svonefndum úthafskarfa innan lögsögunnar sé úthlutað til þeirra á grundvelli þeirra reglna sem fram koma í lögum nr. 38/1990. Um heimild erlendra skipa til að veiða úr umræddum úthafskarfastofni innan íslensku lögsögunnar fer eftir 3. gr. laga nr. 79/1997, um veiðar í fiskveiðilandhelgi Íslands, en samkvæmt því ákvæði er erlendum skipum sem til þess hafa leyfi á grundvelli milliríkjasamninga heimilt að veiða í fiskveiðilandhelgi Íslands.

Í skýringum ráðuneytisins til mín, dags. 3. febrúar 2005, segir svo:

„Í 2. mgr. 4. gr. laga nr. 151/1996, um fiskveiðar utan lögsögu Íslands segir að ráðherra skuli með reglugerð binda veiðar íslenskra skipa á úthafinu sérstökum leyfum sé það talið nauðsynlegt til að vernda hagsmuni Íslands að því er varðar fiskistofna er veiðast innan og utan lögsögunnar og skulu leyfin bundin þeim skilyrðum sem nauðsynleg séu. Reglugerð nr. 271/2004 um veiðar á úthafskarfa 2004 er gefin út með stoð í lögum nr. 151/1996. Í 5. mgr. 4. gr. sömu laga er fjallað um þær reglur sem ráðherra getur sett í þeim tilvikum sem Ísland hefur nýtt sér rétt sinn til að mótmæla samþykktum um fiskveiðistjórn, sem gerðar hafa verið á grundvelli samnings sem Ísland er aðili að. Í lokamálslið þeirrar greinar segir m.a. að ákvæði 5. gr. gildi í þeim tilvikum eftir því sem við geti átt. Á grundvelli þessa og með hliðsjón af ákvæði 1. mgr. 5. gr. laga nr. 151, 27. desember 1996, hefur ráðuneytið ákveðið að sömu reglur giltu við veiðar á deilistofnum, án tillits til þess, hvort þær færu fram utan lögsögunnar eða innan. Ef gera ætti greinarmun á því við nýtingu aflamarks hvort veiðar færu fram innan eða utan lögsögunnar þá kæmi upp staða, sem væri mjög flókin og nánast óviðráðanleg auk þess sem mikil óvissa við lagaframkvæmdina skapaðist. Má í því sambandi benda á að við veiðar á deilistofnum stundar skip iðulega veiðar bæði innan og utan íslensku lögsögunnar í sömu veiðiferð.“

Þá tekur sjávarútvegsráðuneytið meðal annars eftirfarandi fram í skýringarbréfi sínu til mín, dags. 8. janúar 2006:

„Ráðuneytið telur heimildir sínar til umræddra ákvarðana byggja á 3.—5. gr. laga 151/1996 um fiskveiðar utan lögsögu Íslands. Ákvæði umræddra laga eru að mati ráðuneytisins sérreglur er víkja til hliðar reglum laga nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða sem gilda að öðru leyti um veiðar innan íslenskrar fiskveiðilögsögu.

Lög nr. 151/1996 voru sett til að bregðast við nýjum aðstæðum er þá voru að skapast vegna aukinnar sóknar íslenskra og erlendra fiskiskipa í fiskistofna sem veiðanlegir eru utan íslenskrar fiskveiðilögsögu. Jafnframt var með þeim miðað að því að koma til móts við alþjóðlegar skuldbindingar sem Ísland hafði undirgengist með því að gerast aðili að hafréttar- og úthafsveiðisamningi Sameinuðu þjóðanna. Aðdraganda laganna er lýst í greinargerð með frumvarpi til laganna, en það var unnið á grundvelli starfs nefndar sem skipuð var þingmönnum úr öllum þingflokkum auk fulltrúa helstu hagsmunasamtaka.

Líkt og lesa má úr lögunum og lögskýringargögnum með þeim var ætlunin að lögin gerðu stjórnvöldum kleift að stjórna veiðum íslenskra skipa utan lögsögu með sama hætti og gert er innan lögsögu að því marki sem unnt er vegna alþjóðlegra skuldbindinga og aðstæðna sem kunna að vera með öðrum hætti en raunin er innan íslenskrar fiskveiðilögsögu. Var í þessu sambandi sérstaklega horft til svokallaðra íslenskra deilistofna og gera lögin ráð fyrir sérstökum reglum varðandi stjórnun veiða úr þeim. Var lögunum ætlað að tryggja að unnt væri að stjórna veiðum úr slíkum stofnum innan og utan lögsögu með sama hætti, enda öllum er að málinu komu ljóst að annað er ómögulegt í raun.“

Þá eru í sama bréfi ráðuneytisins til mín ítarlega raktar athugasemdir greinargerðar með frumvarpi því er varð að lögum nr. 151/1996. Þá er, eins og rakið er í kafla III hér að framan, í þessu sambandi vikið að ákvæðum laga nr. 68/1981, um aðild Íslands að samningi um framtíðarsamvinnu ríkja varðandi fiskveiðar á Norðaustur-Atlantshafi og alþjóðasamning um það efni frá 18. nóvember 1980.

Lög nr. 151/1996 bera heitið „um fiskveiðar utan lögsögu Íslands“ og í 1. gr. segir að ákvæði þess kafla, þ.e. I. kafla, taki til veiða íslenskra skipa úr nytjastofnum „utan lögsögu Íslands“, sbr. lög um landhelgi, efnahagslögsögu og landgrunn. Í einstökum ákvæðum laganna er mælt fyrir um að ráðherra geti sett reglur um veiðar íslenskra skipa utan lögsögu, sbr. 3. gr., og að um veiðar utan lögsögu Íslands úr stofnum, sem veiðast bæði innan og utan hennar, íslenskum deilistofnum, skuli gilda ákvæði laga um stjórn fiskveiða „eftir því sem við getur átt“, sbr. þó ákvæði 5. gr.

Í 3. gr. laga nr. 151/1996 segir:

„Ráðherra getur sett reglur um veiðar íslenskra skipa utan lögsögu sem nauðsynlegar eru til að fullnægja almennum skyldum Íslands til verndunar lifandi auðlindum hafsins eins og nánar er kveðið á um í lögum þessum.“

Í athugasemdum með frumvarpi því sem varð að lögum nr. 151/1996 segir svo um þessa grein:

„Með þessu ákvæði er lagt til að ráðherra sé heimilað að setja reglur til að fullnægja þeirri almennu hafréttarskyldu Íslands að vernda lifandi auðlindir hafsins. Að því er varðar úthafið kemur þessi skylda fram í 2. kafla VII. hluta hafréttarsamningsins og er nánar útfærð í úthafsveiðisamningnum, einkum II. hluta hans. Hér er um sjálfstæða skyldu Íslands að ræða án þess að til þess þurfi að koma frekari skuldbindingar samkvæmt öðrum samningum en þeim sem hér eru nefndir.“ (Alþt. 1996—1997, A-deild, bls. 699.)

Í 2. mgr. 4. gr. laganna eru síðan svohljóðandi ákvæði:

„Ráðherra skal með reglugerð binda veiðar íslenskra skipa á úthafinu sérstökum leyfum sé það nauðsynlegt vegna alþjóðlegra samningsskuldbindinga Íslands, til þess að fullnægja almennum ákvörðunum sem teknar eru með stoð í 3. gr., eða til að vernda hagsmuni Íslands að því er varðar fiskstofna sem um ræðir í 5. gr., og eru veiðar í þessum tilvikum óheimilar án slíkra leyfa. Skulu leyfin bundin þeim skilyrðum sem nauðsynleg eru. [...]“

Um þessi ákvæði segir m.a. í athugasemdum með frumvarpi því sem varð að lögum nr. 151/1996:

„Í 2. mgr. eru nefnd þrjú tilvik þar sem ráðherra er skylt að leyfisbinda veiðar íslenskra skipa á úthafinu:

[...]

Í þriðja lagi ef það er nauðsynlegt til þess að vernda hagsmuni Íslands að því er varðar fiskstofna sem veiðast bæði innan og utan íslensku lögsögunnar. Í þessu sambandi skal bent á að nauðsynlegt kann að vera fyrir íslensk stjórnvöld að sýna frumkvæði í verndaraðgerðum hvað varðar viðkomandi stofna, enda þótt ekki sé á þeirri stundu sýnt fram á að slíkra aðgerða sé þörf til þess að fullnægja skyldum Íslands til verndunar lifandi auðlindum hafsins. Skoða ber þetta ákvæði m.a. í ljósi 116. gr. hafréttarsamningsins en samkvæmt henni er heimild ríkja til að láta ríkisborgara sína stunda veiðar á úthafinu háð því að réttindi, skyldur og hagsmunir strandríkja séu virt. Einnig er vert að geta þess að í 7. gr. úthafsveiðisamningsins er byggt á því að verndunar- og stjórnunarreglur, sem samþykktar eru fyrir úthafið annars vegar og þær sem ákveðnar eru fyrir innlenda lögsögu hins vegar, skuli vera samþýðanlegar. Ákvæði sama efnis er í 5. gr. samnings um framtíðarsamvinnu ríkja varðandi fiskveiðar á Norðaustur-Atlantshafi sem Ísland er aðili að.

Sérstaklega er tekið fram í 2. málsl. 2. mgr. að viðkomandi veiðileyfi skuli bundin þeim skilyrðum sem nauðsynleg eru.“ (Alþt. 1996—1997, A-deild, bls. 699—700.)

Í 5. gr. laga nr. 151/1996 eru ákvæði er varða úthlutun heimilda til veiða úr svonefndum deilistofnum, þ.e. stofnum sem veiðast bæði innan og utan lögsögu Íslands. Úthafskarfi hefur af hálfu stjórnvalda verið felldur undir þá skilgreiningu og samkvæmt því hefur heimildum til veiða á honum verið úthlutað á grundvelli þeirra ákvæða. Ákvæði 5. gr. laga nr. 151/1996 er svohljóðandi í heild sinni:

„Um veiðar utan lögsögu Íslands úr stofnum, sem veiðast bæði innan og utan hennar, íslenskum deilistofnum, skulu gilda ákvæði laga um stjórn fiskveiða eftir því sem við getur átt, sbr. þó ákvæði þessarar greinar.

Sé tekin ákvörðun um að takmarka heildarafla úr slíkum stofni sem samfelld veiðireynsla er á skal aflahlutdeild einstakra skipa ákveðin á grundvelli veiðireynslu þeirra miðað við þrjú bestu veiðitímabil þeirra á undangengnum sex veiðitímabilum. Veiðireynsla telst samfelld samkvæmt lögum þessum hafi ársafli íslenskra skipa úr viðkomandi stofni a.m.k. þrisvar sinnum á undangengnum sex árum svarað til a.m.k. þriðjungs þess heildarafla sem er til ráðstöfunar af hálfu íslenskra stjórnvalda.

Hafi skip, sem reglulega hefur stundað veiðar úr stofni sem varanleg veiðireynsla er á, tafist frá veiðum í a.m.k. sex mánuði samfellt vegna meiri háttar tjóns eða bilana skal við ákvörðun aflahlutdeildar á grundvelli veiðireynslu skv. 2. mgr. reikna skipinu afla á því tímabili sem frátafirnar verða. Skal aflinn fyrir hvert heilt veiðitímabil talinn nema sama hlutfalli af heildarafla og nam meðaltalshlutfalli skipsins í heildarafla af viðkomandi tegund á þeim tveimur veiðitímabilum sem næst liggja því tímabili eða þeim tímabilum sem frátafirnar verða. Verði frátafirnar aðeins hluta veiðitímabils skal reikna aflareynsluna hlutfallslega að teknu tilliti til almennra aflabragða þann hluta veiðitímabils sem frátafirnar verða.

Ráðherra getur bundið úthlutun skv. 2. og 6. mgr. því skilyrði að skip afsali sér aflaheimildum innan lögsögu Íslands er nemi, reiknað í þorskígildum, allt að 15% af þeim aflaheimildum sem ákveðnar eru á grundvelli þeirra málsgreina. Þær útgerðir, sem ekki geta uppfyllt skilyrði þessarar málsgreinar, skulu sæta skerðingu á úthlutuðum aflaheimildum samkvæmt þessari grein sem þessu nemur.

Þeim aflaheimildum, sem ekki er úthlutað samkvæmt framansögðu, skal ráðstafað með þeim hætti sem um ræðir í 6. mgr.

Sé ekki fyrir hendi samfelld veiðireynsla úr viðkomandi stofni skal ráðherra ákveða aflahlutdeild einstakra skipa. Skal hann við þá ákvörðun m.a. taka mið af fyrri veiðum skips. Einnig getur hann tekið mið af stærð skips, gerð þess eða búnaði og öðrum atriðum er máli skipta. Þá getur hann ráðstafað veiðiheimildum til skipa þeirra útgerða sem að undangenginni auglýsingu hafa lýst sig með skuldbindandi hætti reiðubúnar til þess að afsala af viðkomandi skipi mestum aflaheimildum, reiknað í þorskígildum, á tegundum sem heildarafli er takmarkaður af.

Þeim aflaheimildum, sem afsalað hefur verið á grundvelli 1. málsl. 4. mgr. eða á grundvelli 6. mgr., skal úthlutað til annarra skipa í hlutfalli við samanlagða aflahlutdeild sem þau hafa, í þorskígildum talið, á grundvelli 2. mgr. 7. gr. laga um stjórn fiskveiða eða á grundvelli þessara laga.

Ráðherra er heimilt að veita íslenskum skipum, sem ekki hafa leyfi til veiða í atvinnuskyni í íslenskri lögsögu skv. 1. mgr. 4. gr. laga um stjórn fiskveiða, leyfi til veiða úr þeim stofnum sem um ræðir í þessari grein utan lögsögunnar, enda uppfylli þau skilyrði lokamálsliðar 2. mgr. 4. gr. þessara laga. Þá skulu slík skip koma til greina við úthlutun aflahlutdeildar, enda hafi þau veiðireynslu úr viðkomandi stofni.

Ráðherra getur, þrátt fyrir ákvæði þessarar greinar, ákveðið að allt að 5% heildaraflans verði sérstaklega úthlutað til þeirra skipa sem hófu veiðar úr viðkomandi stofni.

Í athugasemdum með frumvarpi því sem varð að lögum nr. 151/1996 segir meðal annars svo um 5. gr:

„Í 1. mgr. er lagt til að ákvæði laganna um stjórn fiskveiða gildi eftir því sem við getur átt um veiðar utan íslensku lögsögunnar úr íslenskum deilistofnum, þ.e. stofnum sem veiðast bæði innan og utan lögsögumarkanna. Ákvæði þetta verður að sjálfsögðu að skilja með þeim fyrirvara að samningar við önnur ríki eða ákvarðanir innan svæðisbundinna stofnana geta sett þessum veiðum sérstakar takmarkanir. Verður að telja mjög æskilegt að samræmd stjórn gildi um veiðar úr slíkum stofnum hvort sem þær fara fram innan eða utan lögsögu. Þannig hefur þessu verið varið með nýtingu loðnustofnsins til þessa. Þar hefur kvóta verið úthlutað til skipa án tillits til þess hvort hann er veiddur innan eða utan lögsögumarka og gilda allar sömu reglur um veiðarnar án tillits til þess hvar þær fara fram, að teknu tilliti til samningsákvæða um tilkynningaskyldu o.fl. Af upphafsorðum 2. mgr. er ljóst að ekki er ætlunin að hrófla við aflahlutdeild skipa sem úthlutað hefur verið fyrir gildistöku laga þessara.

Í 5. gr er lagt til að mismunandi ákvæði gildi eftir því hvort veiðireynsla er samfelld úr viðkomandi stofni eða ekki. Varðandi fyrra tilvikið er í 2. mgr. fylgt þeirri meginreglu, sem fram kemur í 1. mgr. 8. gr. laga nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða, að þar sem heildarafli er ákveðinn skuli úthluta tilteknu aflamarki til einstakra skipa á grundvelli veiðireynslu þeirra. Er sérstaklega tekið fram í þessu sambandi hvenær veiðireynsla telst samfelld. Er miðað við að afli íslenskra skipa hafi í a.m.k. þrjú af undangengnum sex almanaksárum svarað til a.m.k. þriðjungs þess sem íslensk stjórnvöld hafa til skipta í umrætt sinn. Er kveðið svo á að aflahlutdeild hvers skips skuli miðast við þrjú bestu veiðitímabil þess. Þegar rætt er um veiðitímabil er átt við þau árlegu tímabil, eða vertíðir, sem viðkomandi veiðar standa venjulega. Þegar ekki er hægt að afmarka slík tímabil sýnist augljóst að miðað sé við fiskveiðiár hafi viðkomandi stofni verið stjórnað með stoð í lögum um stjórn fiskveiða en almanaksár í öðrum tilvikum. Af þessu má ljóst vera að um mismunandi viðmiðunartímabil getur verið að ræða eftir því hvort metin er veiðireynsla einstakra skipa eða metið er hvort veiðireynsla íslenskra skipa telst samfelld úr tilteknum stofni.

Með 3. mgr. er ráðherra veitt heimild til þess að binda úthlutun aflamarks skv. 2. mgr. því skilyrði að viðkomandi skip afsali sér aflaheimildum innan lögsögu Íslands, er svari, reiknað í þorskígildum, til allt að 15% af þeim aflaheimildum sem til skipta koma samkvæmt þeirri málsgrein. Umreikningur veiðiheimilda í þorskígildi er byggður á verðmætastuðlum sem gefnir eru út af sjávarútvegsráðuneytinu með stoð í lögum um stjórn fiskveiða. Til þess að jafnræðis sé gætt skal ráðherra láta þær útgerðir sem ekki geta afsalað sér aflaheimildum innan íslenskrar lögsögu sæta skerðingu á úthlutuðum aflaheimildum skv. 5. gr.

Þegar ekki er um að ræða veiðireynslu sem telst samfelld skal ráðherra skv. 5. mgr. engu að síður ákveða aflahlutdeild einstakra skipa. Er honum þá skylt að taka mið af fyrri veiðum skips meðal annarra atriða. Vísað er til athugasemda við 1. mgr. 6. gr., sem þó eru ekki tæmandi taldar um það hvaða viðmiðun hann getur að öðru leyti lagt til grundvallar úthlutun og hvaða aðferðum hann getur beitt við hana. Sérstaklega er tekið fram í niðurlagsákvæði 5. mgr. að ráðherra geti með sérstakri aðferð úthlutað veiðiheimildum til útgerða þeirra skipa sem láta fyrir þær aðrar veiðiheimildir.

Í 6. mgr. er gert er ráð fyrir að þær aflaheimildir sem útgerðir hafa afsalað af skipum sínum á grundvelli 1. málsl. 3. mgr. og á grundvelli 5. gr. skuli ráðstafað til annarra skipa í hlutfalli við samanlagða aflahlutdeild hvers þeirra.

Eftir að í íslenska fiskiskipaflotann hafa bæst skip, sem ekki hafa leyfi til veiða innan íslensku lögsögunnar, skapast sérstök vandamál varðandi veiðar úr deilistofnum sem grein þessi tekur til. Með ákvæði 7. mgr. er tekinn af vafi um heimildir ráðherra til að veita slíkum skipum leyfi til veiða úr viðkomandi stofni komi til leyfisbindingar veiðanna á grundvelli 2. mgr. 4. gr. Þessi heimild er þó bundin við veiðar utan lögsögunnar. Jafnframt skulu þessi skip koma til greina við úthlutun aflahlutdeildar hafi þau veiðireynslu úr viðkomandi stofni.

Með ákvæði lokamálsgreinar 5. gr. er ætlunin að veita ráðherra heimild til þess að verðlauna sérstaklega frumkvöðla í veiðum á úthafinu.“ (Alþt. 1996—1997, A-deild, bls. 701—702.)

Samkvæmt gögnum málsins hefur sjávarútvegsráðuneytið lagt til grundvallar að úthafskarfi sé „deilistofn“ í merkingu 1. mgr. 5. gr. laga nr. 151/1996. Ég tek fram að ég tel mig hvorki hafa forsendur til þess að fjalla sérstaklega um það mat stjórnvalda sem liggur til grundvallar þeirri afstöðu né um afmörkun á þeim „deilisvæðum“ sem mælt var fyrir um í 1. og 2. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 271/2004. Með þá afstöðu í huga að stofn úthafskarfa sé „deilistofn“ verður hins vegar í samræmi við 1. mgr. 5. gr. laga nr. 151/1996 að leggja til grundvallar að um veiðar „utan lögsögu Íslands“ úr slíkum stofnum gildi lög nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða, „eftir því sem við getur átt“, sbr. þó sérreglur annarra ákvæða 5. gr. sem teknar eru orðrétt upp hér að framan. Álitaefnið í máli þessu snýst ekki um veiðar á deilistofni „utan lögsögu Íslands“ heldur hvort ráðuneytinu hafi með ofangreindri reglugerð nr. 271/2004 verið heimilt að veita þeim íslensku skipum, sem höfðu yfir að ráða aflaheimildum í úthafskarfa, heimild til að veiða þann deilistofn „innan“ fiskveiðilögsögunnar.

Aflaheimildum í karfa innan íslensku fiskveiðilögsögunnar var úthlutað til einstakra fiskiskipa á grundvelli laga nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða. Aflaheimildum í úthafskarfa var hins vegar úthlutað til einstakra fiskiskipa samkvæmt 2. mgr. 5. gr. laga nr. 151/1996. Heimildir sem einstakar útgerðir hafa til veiða úr úthafskarfastofninum annars vegar og djúpkarfastofninum hins vegar byggjast því á tveimur jafngildum lagaheimildum. Við nýtingu aflaheimilda í mismunandi tegundum eða fiskistofnum, s.s. úthafskarfa og djúpkarfa, kunna hagsmunir þeirra útgerða, sem hafa yfir heimildum að ráða í einni tegund eða stofni, með einum eða öðrum hætti að rekast á við hagsmuni þeirra sem ráða yfir heimildum í öðrum tegundum eða stofnum. Reglur sem stjórnvöld setja og varða nýtingu aflaheimilda í einni tegund eða stofni kunna því að hafa í för með sér skerðingar, af einum eða öðrum toga, á hagsmunum þeirra sem ráða yfir aflaheimildum í öðrum tegundum eða öðrum stofnum.

Að þessu virtu hefur athugun mín, eins og fyrr getur, beinst að því að afla skýringa og upplýsinga til að hægt sé að taka afstöðu til þess hvort skilyrði lögmætisreglunnar hafi verið uppfyllt við útgáfu reglugerðar nr. 271/2004. Í því efni er rétt að minna á að kvörtun A ehf. byggir í reynd á því að ráðherra hafi með því að heimila íslenskum skipum sem ekki voru komin að umræddum veiðiheimildum á grundvelli úthlutunar samkvæmt reglum laga nr. 38/1990, heldur laga nr. 151/1996, um fiskveiðar utan lögsögu Íslands, skert þau réttindi sem A ehf. hafði til karfaveiða innan íslensku lögsögunnar.

Af lestri tilvitnaðra lögskýringargagna að baki lögum nr. 151/1996 og með hliðsjón af aðdraganda laganna má ráða að það hafi að líkindum verið ætlun löggjafans að gera lagaumhverfið þannig úr garði að heildstæð stjórnun veiða úr deilistofnum gæti farið fram, hvort sem slíkar veiðar ættu sér stað innan eða utan lögsögunnar og þá að gættum meginreglum laga nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða. Hvað sem því líður tel ég að af lestri laga nr. 151/1996 fáist vart séð að með ákvæðum laganna, sbr. einkum 5. gr. sem sjávarútvegsráðuneytið hefur vísað til, hafi ráðuneytinu verið fengin heimild til að mæla svo fyrir að íslensk skip, sem hefur yfir að ráða aflaheimildum í úthafskarfa samkvæmt veiðireynslu utan lögsögunnar eða með framsali slíkra heimilda, geti veitt þá tegund innan lögsögunnar eins og 1. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 271/2004 mælti fyrir um. Til þess þurfti viðkomandi skip þá að fullnægja ákvæðum hinna almennu fiskveiðistjórnunarlaga nr. 38/1990 um að hafa yfir að ráða aflaheimildum í viðkomandi deilistofni sem skipið hefði fengið á grundvelli veiðireynslu þess innan lögsögunnar eða að útgerð skipsins hefði aflað sér slíkra heimilda fyrir framsal. Á þetta ekki síst við þegar ætla má að veiðar skipa innan lögsögunnar á úthafskarfa, á grundvelli aflaheimilda í þeim stofni sem myndast hefur vegna veiðireynslu utan lögsögunnar, kunni að hafa tiltekin áhrif við að takmarka sóknarmöguleika skipa með aflaheimildir í karfa sem þar veiðist, þ.e. djúpkarfa og gullkarfa. Ég minni í þessu sambandi á það að í fyrirliggjandi upplýsingum og gögnum, einkum minnisblaði Hafrannsóknastofnunarinnar, sem vitnað er til í kafla III hér að framan, kemur fram að varðandi úthafskarfastofninn hafi sú staða verið uppi á þeim tíma sem reglugerð nr. 271/2004 var sett að ekki var aðeins allmikil óvissa um stofngerð hans og tengsl við þann stofn karfa sem veiddist við Ísland heldur virtist einnig hugsanlegt að dreifing stofnanna skaraðist. Af því leiddi að ekki var hægt að útiloka að skip sem stundaði veiðar á úthafskarfa kynni jafnframt að fá þann karfa sem sætir takmörkunum samkvæmt lögum nr. 38/1990 og öfugt.

Ég tek fram að tilvísanir sjávarútvegsráðuneytisins til laga nr. 68/1981 breyta engu um þá réttaróvissu sem er til staðar í þessum efnum enda var þar einungis verið að veita ríkisstjórninni heimild til að fullgilda umræddan samning um framtíðarsamvinnu ríkja varðandi fiskveiðar í Norðaustur-Atlantshafi og var sjávarútvegsráðherra aðeins fengin heimild í ákvæði 2. gr. laganna til að setja reglur um „framkvæmd“ samningsins. Eins og segir í athugasemdum greinargerðar með frumvarpi því er varð að lögum nr. 68/1981 var þeirri alþjóðlegu fiskveiðinefnd, sem stofnað var til með samningnum, „ætlað það hlutverk fyrst og fremst að gera tillögur um fiskveiðar utan þeirra svæða sem falla undir fiskveiðilögsögu samningsaðila, og [skyldi] hún gera ályktanir um veiðar innan fiskveiðilögsögu aðila aðeins ef hlutaðeigandi aðili [óskaði] þess“. (Alþt. 1980—1981, A-deild, bls. 2223). Ákvæði 6. gr. samningsins sem ráðuneytið vísar til áréttar einungis þennan skilning.

Eins og kvörtun þessa máls er fram sett, og í ljósi þeirra sjónarmiða sem leiða má af lögskýringargögnum að baki lögum nr. 151/1996, sbr. framangreint, tel ég ekki tilefni til að ganga hér lengra en að leggja á það áherslu að mikilvægt er að ekki ríki réttaróvissa um hvort og þá að hvaða marki stjórnvöld fiskveiðistjórnunarmála geti á hverjum tíma tekið ákvarðanir um hvort skip, sem hafa yfir að ráða aflaheimildum í deilistofnum sem byggðar eru á 2. mgr. 5. gr. laga nr. 151/1996, geti veitt innan fiskveiðilögsögunnar. Er þá einnig horft til réttarstöðu þeirra útgerða sem eiga skip sem hafa slíkar heimildir og sækja í karfastofn innan lögsögunnar sem vísindalegar rannsóknir gefa vísbendingu um að geti hugsanlega verið af sömu stofngerð og úthafskarfi sem þar veiðist. Þá skiptir einnig máli eins um er fjallað í kafla IV.2 hér á eftir að ótvírætt sé hvaða reglur eigi við um undirbúning slíkra ákvarðana af hálfu stjórnvalda, þ.m.t. um vísindalega ráðgjöf.

Því hefur áður verið lýst að samkvæmt orðanna hljóðan er í þeim lagatexta sem Alþingi hefur samþykkt greint á milli veitingar heimilda til fiskveiða innan landhelginnar annars vegar og utan hennar hins vegar. Í þessum lagareglum felst jafnframt inngrip löggjafans í atvinnustarfsemi þeirra sem stunda fiskveiðar við Ísland. Ákvæði 75. gr. stjórnarskrárinnar mæla fyrir um vernd atvinnufrelsis og af lagaáskilnaðarreglu greinarinnar leiðir að mikilvægt er að lagareglur á þessu sviði séu skýrar og löggjafinn hafi sjálfur tekið afstöðu til meginreglna um skipan þeirra. Í þessu máli byggja stjórnvöld á ætluðum vilja löggjafans sem kann að verða studdur með ummælum í lögskýringargögnum. Hér er eðlilegra og í betra samræmi við framangreint stjórnarskrárákvæði að afstaða löggjafans til heimilda skipa, sem fá úthlutað veiðiheimildum á grundvelli laga um fiskveiðar utan lögsögu Íslands, til að veiða samkvæmt þeim heimildum innan lögsögunnar og hafa þannig áhrif á mögulegar veiðar skipa sem njóta réttinda þar á grundvelli hinna almennu fiskveiðistjórnunarlaga, komi beint fram í lagareglum um þessi mál.

3.

Eins og fram hefur komið beinist kvörtun sú er A ehf. bar fram við mig annars vegar að ákvæðum reglugerðar sem sjávarútvegsráðherra setti og heimiluðu þeim íslensku skipum sem fengið höfðu leyfi til úthafskarfaveiða að veiða þann afla að hluta innan íslensku fsikveiðilögsögunnar. Hins vegar laut kvörtunin að því að ráðherra hefði með umræddri reglugerð nr. 271/2004, um veiðar úr úthafskarfastofnum 2004, úthlutað veiðiheimildum innan íslensku lögsögunnar án þess að hafa fengið tillögur þar um frá Hafrannsóknastofnuninni.

Af hálfu A ehf. er í þessu sambandi vísað til þess að í 3. gr. laga nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða, segir að sjávarútvegsráðherra skuli, að fengnum tillögum Hafrannsóknastofnunarinnar, ákveða með reglugerð þann heildarafla sem veiða má á ákveðnu tímabili eða vertíð úr þeim einstökum nytjastofnum við Ísland sem nauðsynlegt er talið að takmarka veiðar á og skulu heimildir til veiða samkvæmt þeim lögum miðast við það magn. Þá segi í 1. mgr. 5. gr. laga nr. 151/1996, um fiskveiðar utan lögsögu Íslands, að um veiðar utan lögsögu Íslands úr stofnum, sem veiðast bæði innan og utan hennar, íslenskum deilistofnum, skuli gilda ákvæði laga um stjórn fiskveiða eftir því sem við getur átt, sbr. þó ákvæði greinarinnar. Er það afstaða A ehf. að af þessum lagareglum hafi leitt að áður en sjávarútvegsráðherra tók ákvörðun um veiðar úr úthafskarfastofninum 2004 hafi, að minnsta kosti að því marki sem þær veiðar voru heimilaðar innan fiskveiðilögsögunnar, þurft að afla tillagna frá Hafrannsóknastofnuninni. Í svari stofnunarinnar við bréfi lögmanns félagsins, dags. 6. júlí 2004, komi fram að stofnunin hafi ekki gert beinar tillögur til ráðherra að þessu leyti aðrar en þær sem komi fram í fjölriti hennar eins og nánar er lýst í kafla II hér að framan. Í skýringum ráðuneytisins og minnisblaði frá Hafrannsóknastofnuninni sem það afhenti mér og gerð er grein fyrir í kafla III er lýst samskiptum ráðuneytisins og stofnunarinnar sem voru undanfari þeirra ákvarðana um veiði úr úthafskarfastofninum sem um er fjallað í þessu máli.

Um þetta atriði kvörtunarinnar á við það sama og bent hefur verið á í kafla IV. 2 hér að framan um að hinn beini lagatexti laga nr. 151/1996 hljóðar um veiðar utan lögsögu Íslands. Þannig er tekið fram um tengslin við lög 38/1990, um stjórn fiskveiða, í 1. mgr. 5. gr. laganna að þau eigi við „um veiðar utan lögsögu Íslands úr stofnun, sem veiðast bæði innan og utan hennar, íslenskum deilistofnum“. Hér á því við það sama og áður sagði um lagalegan grundvöll ákvarðana sem teknar eru samkvæmt lögum nr. 151/1996 um heimildir til veiða innan lögsögunnar og mikilvægi þess að ekki ríki réttaróvissa að þessu leyti.

Ég tek hins vegar fram að við skýringu á 3. gr. laga nr. 38/1990 og að því marki sem hún kann að hafa átt við um veiðar úr úthafskarfastofninum árið 2004 verður að gæta þess að hún mælir aðeins fyrir um skyldu ráðherra til að afla tillagna Hafrannsóknastofnunarinnar en þær tillögur eru ekki bindandi við hina endanlegu ákvörðun ráðherra um leyfðan heildarafla sem veiða má. Þar geta einnig komið til önnur málefnaleg sjónarmið sem ráðherra ákveður að byggja á og þegar um hina svonefndu deilistofna, sem veiðast bæði utan og innan íslensku lögsögunnar, er að ræða geta fjölþjóðlegir samningar, ráðgjöf sem veitt er á þeim vettvangi og afstaða Íslands gagnvart slíku fjölþjóðlegu samstarfi eða einstökum ríkjum haft áhrif á hina endanlegu ákvörðun ráðherra um þann heildarafla sem hann ákveður á grundvelli þeirra lagaheimilda sem honum eru fengnar hverju sinni.

Með tilliti til skýringa ráðuneytisins um þetta atriði kvörtunarinnar, meðal annars um að fram hafi farið ákveðið samráð við Hafrannsóknastofnunina þegar reglugerð nr. 271/2004 var sett, og í ljósi niðurstöðu minnar hér að framan, tel ég ekki tilefni til þess að taka hér endanlega afstöðu til þess hvort og þá að hvaða marki ráðuneytið var bundið af fyrirmælum 1. málsl. 1. mgr. 3. gr. laga nr. 38/1990 um hina lögbundnu álitsumleitan þegar það setti reglugerðina, og ef svo var hvort ráðuneytið hafi fylgt þeim fyrirmælum við undirbúning setningar reglugerðar. Ég tek aðeins fram að ég tel nauðsynlegt að tekið verði með skýrari hætti afstaða til þess, við hugsanlegt endurmat á þeim efnisreglum laga sem gilda eiga um skipan veiða á deilistofnum innan lögsögunnar, hvort og þá að hvaða marki sjávarútvegsráðuneytinu ber að undirbúa slíkar ákvarðanir sínar að teknu tilliti til almennra reglna laga nr. 38/1990.

4.

Í hvorugu þeirra tilvika sem kvörtun A ehf. tekur til er um að ræða atriði sem beindust beint að félaginu heldur telur það að þessar ákvarðanir hafi takmarkað möguleika þess til að nýta úthlutaðar veiðiheimildir sínar til veiða á karfa innan lögsögunnar og að annmarki hafi verið á undirbúningi þeirra ákvarðana sem sjávarútvegsráðherra tók um úthlutun veiðiheimilda úr úthafskarfastofninum árið 2004. Eins og niðurstaða mín hefur orðið hér að framan um lagalegan grundvöll þeirra ákvarðana sjávarútvegsráðherra sem við sögu koma í málinu er ekki tilefni til þess að ég fjalli frekar um hugsanleg áhrif þeirra á réttarstöðu A ehf. Telji félagið sig hafa orðið fyrir fjártjóni vegna umræddra ákvarðana ráðherra og telji sig geta sýnt fram á bótaábyrgð ríkisins af þeim sökum verður það að vera hlutverk dómstóla að fjalla um þau mál.

V.

Niðurstaða.

Samkvæmt því sem rakið er hér að framan er það niðurstaða mín að réttaróvissa sé til staðar um hvort og þá að hvaða marki stjórnvöld fiskveiðistjórnunarmála geti á hverjum tíma tekið ákvarðanir um hvort íslensk skip, sem hafa yfir að ráða aflaheimildum í deilistofnum sem byggðar eru á 2. mgr. 5. gr. laga nr. 151/1996, um fiskveiðar utan lögsögu Íslands, geti veitt innan íslensku fiskveiðilögsögunnar, og þá með tilliti til réttarstöðu þeirra útgerða sem eiga skip sem hafa slíkar heimildir og sækja í stofn innan lögsögunnar sem vísindalegar rannsóknir gefa vísbendingu um að geti hugsanlega verið af sömu stofngerð.

Ég vek athygli á því að samkvæmt fréttatilkynningu sjávarútvegsráðuneytisins, dags. 17. mars 2006, gaf ráðherra þann dag út reglugerð um veiðar á úthafskarfastofnum 2006, sjá reglugerð nr. 201/2006. Í fréttatilkynningunni kemur fram að með henni hafi íslenskum skipum verið veitt heimild til að veiða samtals 28.610 lestir af úthafskarfa á árinu og væri þessu magni skipt á tvö svæði. Heimilt væri að veiða 23.406 lestir á deilisvæði „sem að hluta liggi innan lögsögunnar“ en sá karfi sé veiddur á fyrri helmingi ársins, en 5.204 lestir á deilisvæði sem liggi alfarið utan lögsögunnar en sá karfi sé veiddur á seinni helmingi ársins.

Með vísan til 11. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, beini ég þeim tilmælum til sjávarútvegsráðuneytisins að hugað verði að því hvort og þá hvaða lagabreytinga sé þörf þannig að kveðið verði með skýrari hætti á um heimildir stjórnvalda fiskveiðistjórnunarmála við þær aðstæður sem mál þetta fjallar um og þá með þau sjónarmið sem fram koma í þessu áliti í huga.

VI. Viðbrögð stjórnvalda.

Ég ritaði sjávarútvegsráðuneytinu bréf, dags. 7. febrúar 2007, þar sem ég tók fram að mér væri kunnugt um frumvarp sem lagt hefði verið fram á Alþingi til breytinga á lögum nr. 79/1997, um veiðar í fiskveiðilandhelgi Íslands (þingskjal nr. 239, mál nr. 236). Óskaði ég eftir upplýsingum um hvort og þá að hvaða leyti frumvarpi þessu væri ætlað að koma til móts við þau sjónarmið sem fram komu í áliti mínu. Í svarbréfi sjávarútvegsráðuneytisins, dags. 16. mars s.á., segir m.a.:

„Eins og fram kom í bréfum þeim, sem ráðuneytið sendi yður vegna ofangreinds máls og einnig á fundum sem starfsmenn ráðuneytisins áttu með yður af sama tilefni, er það álit ráðuneytisins að sú aðferð sem höfð hefur verið við stjórn úthafskarfaveiða og þær reglur sem ráðuneytið hefur sett í því sambandi hafi verið í samræmi við lög. Ráðuneytið getur þó, með vísan til sjónarmiða sem fram koma í tilvitnuðu áliti yðar, tekið undir að æskilegt sé að skýra nokkuð lagaheimildir ráðherra til að setja reglur um stjórn á veiðum úr deilistofnum innan fiskveiðilandhelginnar. Ofangreint lagafrumvarp var lagt fram m.a. í því skyni. Þegar ráðuneytið kynnti 1. gr. lagafrumvarpsins fyrir sjávarútvegsnefnd Alþingis í nóvembermánuði sl. gerði það grein fyrir þeim tilgangi frumvarpsins og vísaði í því sambandi til álits yðar í máli nr. 4163/2004. Frumvarpið hefur síðan verið til meðferðar hjá sjávarútvegsnefnd og er nú ljóst að ekki næst að afgreiða það úr nefndinni á yfirstandandi þingi.“

Umrætt frumvarp var enn til meðferðar í sjávarútvegsnefnd við lok 133. löggjafarþings.