Álit

I.

Með bréfi, dags. 13. október 1993, bar Stéttarfélag lögfræðinga í ríkisþjónustu fram kvörtun á hendur dóms- og kirkjumálaráðuneytinu. Í fyrsta lagi er kvartað yfir ráðningu þriggja lögfræðinga í nýjar stöður fulltrúa við héraðsdómstóla, og án þess að þær stöður hafi verið auglýstar. Í öðru lagi er kvartað yfir reglum, sem settar voru hinn 8. mars 1993, um ölvunarakstur lögreglumanna og lögreglustjóra, svo og fulltrúa þeirra.

II.

Eins og áður segir, kvartar Stéttarfélag lögfræðinga í ríkisþjónustu yfir ráðningu þriggja lögfræðinga í nýjar stöður fulltrúa við héraðsdómstóla, og án þess að þær stöður hafi verið auglýstar.

Ég ritaði dóms- og kirkjumálaráðuneytinu bréf hinn 10. nóvember 1993 og óskaði eftir gögnum málsins og skýringum ráðuneytisins, sbr. 7. og 9. gr. laga nr. 13/1987 um umboðsmann Alþingis. Þær bárust mér með bréfi, dags. 28. desember 1993.

Eftir að hafa kannað gögn málsins og skýringar ráðuneytisins, hef ég ákveðið að taka upp sérstakt mál, að eigin frumkvæði, með vísan til 5. gr. laga nr. 13/1987 um umboðsmann Alþingis, og kanna hvernig ákvæðum 1. mgr. 5. gr. laga nr. 38/1954 um auglýsingu lausra staða er beitt af Stjórnarráði Íslands svo og stofnunum, sem undir það heyra. Af þeim sökum hef ég ákveðið að fjalla ekki nánar um kvörtun Stéttarfélags lögfræðinga í ríkisþjónustu, er lýtur að 1. mgr. 5. gr. laga nr. 38/1954. Félaginu verða hins vegar kynntar niðurstöður ofangreinds máls, þegar þær liggja fyrir.

III.

1.

Þá kvartar Stéttarfélag lögfræðinga í ríkisþjónustu yfir reglum, sem settar voru um ölvunarakstur lögreglumanna og lögreglustjóra, svo og löglærðra fulltrúa þeirra af dóms- og kirkjumálaráðuneytinu 8. mars 1993. Í bréfi félagsins segir svo um reglurnar:

"Í mars síðastliðnum var þess getið í hádegisfréttum ríkisútvarpsins að dómsmálaráðherra hefði sett reglur um ölvunarakstur lögreglumanna og lögreglustjóra. Ráðuneytið kynnti félagsmönnum SLÍR þessar reglur ekki frekar. Stjórn félagsins komst yfir bréf ráðuneytisins dags. 8. mars 1993 þar sem tilgreindar reglur var að finna. En ráðuneytið hafði sent öllum lögreglustjórum afrit bréfsins. Ekki er vitað til þess að lögreglustjórar hafi kynnt félagsmönnum SLÍR þessar reglur. Stjórn SLÍR ritaði dómsmálaráðherra bréf þann 3. maí 1993 þar sem setningu ofangreindra reglna var mótmælt og þess krafist að þær yrðu dregnar til baka. Eins og fram kemur í bréfinu er það álit stjórnar SLÍR að reglurnar hafi ekki lagastoð og gangi lengra en lög heimila."

Ofangreint bréf til allra lögreglustjóra, ríkissaksóknara og Lögregluskóla ríkisins, dags. 8. mars 1993, hljóðar svo:

"Efni: Ölvunarakstur lögreglumanna

Ráðuneytið hefur um langt skeið talið nauðsynlegt að móta þurfi reglur um það, hvernig eigi að taka á málum lögreglumanna sem eru staðnir að því að aka undir áhrifum áfengis. Ákvæði starfsmannalaganna eru fáorð um þetta efni. Í 7. gr. þeirra segir að rétt geti verið að veita starfsmanni lausn um stundarsakir, ef hann hefur verið ölvaður að starfi. Í tilvikum, þar sem starfsmenn eru undir áhrifum við akstur, t.d. lögreglumenn, hefur reynslan sýnt að slíkt gerist yfirleitt utan starfs, þó fyrir hafi komið að það hafi gerst í starfi.

Vandinn sem við blasir, þegar sekt lögreglumanns hefur verið sönnuð, og hann hefur verið sviptur ökuleyfi í skemmri eða lengri tíma, er mjög mikill og veruleg röskun fylgir sviptingunni. Lögreglumenn þurfa starfsins vegna að hafa gild ökuréttindi, nema e.t.v. fámennur hópur lögreglumanna í stærri lögregluliðum, sem sinnir sérhæfðum verkefnum af ýmsu tagi. Því eru takmörk sett hvaða störf er unnt að finna lögreglumönnum, sem ekki hafa ökuréttindi. Í sumum umdæmum er óhjákvæmilegt að lögreglumenn séu með ökuréttindi.

Stjórnvöld er fara með fyrirsvar starfsmannamálefna hafa ekki mótað neins konar reglur um meðferð mála af þessu tagi, hvorki fyrir lögreglumenn eða aðra hópa eða stéttir. Ráðuneytið hefur haldið að sér höndum um setningu reglna, en nú er svo komið að ekki er unnt að bíða öllu lengur.

Hefur ráðuneytið ákveðið að hafa hliðsjón af dönskum reglum og að framvegis skuli gilda þær reglur, að lögreglumaður sem gerist sekur um ölvunarakstur, þar sem áfengismagnið er í lægri mörkum, hljóti áminningu en fái að starfa áfram. Sé áfengismagnið í hærri mörkum telst það brottrekstrarsök, og hið sama gildir ef lögreglumaður gerist ítrekað sekur um ölvunarakstur. Lögreglumaður, sem gerist sekur um ölvunarakstur í lægri mörkum og starfar á slíkum stað að ökuréttindi er algjört starfsskilyrði, verður að þurfa að sæta því að vera færður til annarra starfa á sama stað eða á annan stað meðan sviptingartími líður eða þá að fá launalaust leyfi frá störfum.

Þá skal tekið fram að þessi regla tekur ekki aðeins til allra lögreglumanna, heldur einnig til löglærðra fulltrúa við lögreglustjóraembættin og lögreglustjóranna sjálfra."

Ég ritaði dóms- og kirkjumálaráðuneytinu bréf 10. nóvember 1993 og óskaði eftir gögnum málsins og skýringum ráðuneytisins. Þær bárust mér með bréfi, dags. 28. desember 1993. Í bréfinu segir meðal annars svo:

"Forsaga þess að settar voru reglur um viðbrögð við ölvunarakstri lögreglumanna og lögreglustjóra er það ósamræmi sem verið hefur í afgreiðslu mála undanfarna tvo áratugi, þegar lögreglumenn hafa verið staðnir að því að aka undir áhrifum áfengis. Í flestum tilvikum þegar lögreglumenn hafa verið staðnir að ölvunarakstri hefur það verið utan starfs. Sums staðar hafa þeir verið færðir til í starfi og falin önnur verkefni, þar sem ekki kemur að verulegri sök þótt þeir séu án ökuréttinda. Í öðrum tilvikum hefur þeim verið veitt launalaust leyfi meðan sviptingartími líður, og svo eru dæmi þess að lögreglumenn hafi alfarið verið látnir hætta störfum. Almennt eru því þröng takmörk sett hvaða störf er unnt að finna lögreglumönnum, sem ekki eru með ökuréttindi, auk þess sem aðstaða þar að lútandi getur verið mismunandi eftir umdæmum.

Í nokkur ár hefur staðið til í ráðuneytinu að setja samræmdar reglur um það hvernig skuli brugðist við ef lögreglumaður er staðinn að ölvunarakstri og var það gert með bréfi ráðuneytisins til allra lögreglustjóra, dags. 8. mars sl. Þegar þessar reglur voru settar var tekið mið af þeim reglum, sem gilda hjá lögreglunni í Danmörku.

Samkvæmt bréfinu var ákveðið að lögreglumaður sem gerist sekur um ölvunarakstur, þar sem áfengismagn er í lægri mörkum, skuli hljóta áminningu, en fær að starfa áfram. Í slíkum tilvikum þarf hann hugsanlega að sæta því að vera færður til annarra starfa eða verða að taka launalaust leyfi meðan sviptingartími líður, ef kostur á öðrum störfum í lögregluliðinu er ekki til staðar. Sé áfengismagnið hins vegar í hærri mörkum telst það brottrekstrarsök og hið sama gildir um ítrekaðan ölvunarakstur.

Vegna þeirrar fyrirmyndar, sem lögreglumenn eiga að vera, ekki síst hvað löghlýðni snertir, er það álit ráðuneytisins að ölvunarakstur lögreglumanns sé til þess fallinn að varpa rýrð á virðingu lögreglunnar og tiltrú á hana. Það sama hlýtur eðli máls samkvæmt að gilda um alla í lögreglunni, þar með talið lögreglustjórana og þá löglærðu fulltrúa sem fara með lögreglustjórn.

Samkvæmt 3. tl. 1. gr. reglugerðar um veitingu lögreglustarfs, lögregluskóla o.fl. nr. 660/1981 skal lögreglumaður hafa almenn ökuréttindi til bifreiðaaksturs. Samkvæmt 5. tl. 3. gr. laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins er það almennt skilyrði til að fá skipun, setningu eða ráðningu í stöðu að viðkomandi hafi óflekkað mannorð, enda sé þess gætt að hann sé að öðru leyti haldinn annmörkum, er gera mundu hann óverðugan til að gegna slíkri stöðu og samkvæmt 2. tl. 4. gr. sömu laga skal líta svo á að skipaður maður geti gegnt stöðu sinni nema hann fullnægi ekki lengur skilyrðum 3. gr. laganna.

Með hliðsjón af framangreindum lagaákvæðum telur ráðuneytið að sér hafi verið heimilt að setja almennar reglur um skilyrði þess að menn geti haldið starfi vegna þeirra atriða er greinir í bréfi þess frá 8. mars sl.

Ráðuneytið telur að ekki sé unnt að gera vægari kröfur til lögreglustjóra og löglærðra fulltrúa þeirra hvað þetta varðar heldur en um lögreglumenn."

Hinn 29. desember 1993 ritaði ég Stéttarfélagi lögfræðinga í ríkisþjónustu bréf og gaf þeim færi á að gera athugasemdir við framangreint bréf ráðuneytisins. Mér bárust svör félagsins með bréfi þess, dags. 18. janúar 1994.

2.

Samkvæmt 1. mgr. 45. gr. umferðarlaga nr. 50/1987 má enginn stjórna eða reyna að stjórna vélknúnu ökutæki, ef hann er undir áhrifum áfengis. Samkvæmt 103. gr. sömu laga getur lögreglustjóri svipt ökumann ökurétti til bráðabirgða svo fljótt sem unnt er, telji hann skilyrði til sviptingar vera fyrir hendi.

Í 100. gr. umferðarlaga nr. 50/1987 er fjallað um refsingar við brotum gegn umferðarlögunum. Í 102. gr., sbr. 101. gr. umferðarlaga nr. 50/1987, sbr. lög nr. 44/1993, er fjallað um sviptingu ökuréttar. Það fer m.a. eftir eðli brots og afstöðu ökumanns, hvort máli verður lokið með sátt skv. 115. gr. laga nr. 19/1991 um meðferð opinberra mála eða dómi.

Þegar máli hefur verið lokið með sátt eða dómi, sem leiðir til sviptingar ökuréttar í tilefni af ölvunarakstri, getur það haft áhrif á störf þess manns, sem sviptur er ökurétti, og jafnvel starfsgengi til opinbers starfs. Í þessu sambandi koma til athugunar reglur þær, sem dóms- og kirkjumálaráðuneytið setti um ölvunarakstur lögreglumanna hinn 8. mars 1993. Hér er því um að ræða starfsmannamál skv. lögum nr. 38/1954, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Kemur þá til úrlausnar, hvort starfsmaður uppfylli enn almenn hæfisskilyrði til þess að gegna stöðu sinni, hvort hann skuli beittur stjórnsýsluviðurlögum vegna brota í opinberu starfi o.s.frv.

3.

Í reglum þeim, sem dóms- og kirkjumálaráðuneytið setti 8. mars 1993, er ekki vitnað til ákveðinnar lagaheimildar fyrir þeim. Í bréfi ráðuneytisins 28. desember 1993 segir, að "með hliðsjón" af 3. tl. 1. gr. reglugerðar nr. 660/1981 um veitingu lögreglustarfs, lögregluskóla o.fl. svo og 5. tölul. 3. gr. og 2. tölul. 4. gr. laga nr. 38/1954, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, telji ráðuneytið, að sér hafi verið heimilt að setja reglurnar. Í bréfi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins til mín, dags. 28. desember 1993, kemur meðal annars fram, að undanfarna tvo áratugi hafi verið ósamræmi í afgreiðslu mála, er snert hafi ölvunarakstur, og séu reglurnar settar til lausnar á því vandamáli. Óumdeilt er að reglur þessar hafa ekki verið birtar opinberri birtingu, sbr. 2. og 7. gr. laga nr. 64/1943 um birtingu laga og stjórnvaldaerinda.

Að framansögðu athuguðu tel ég því, að reglurnar verði ekki taldar sjálfstæð réttarheimild til að beita nefnda ríkisstarfsmenn stjórnsýsluviðurlögum, heldur séu þær í eðli sínu viðmiðunarreglur, sem ráðuneytið hafi sett á grundvelli stjórnunarheimildar sinnar, sem æðra stjórnvald á umræddu sviði, til þess að samræma úrlausnir í slíkum málum, sem byggðar eru á reglugerð nr. 660/1981, um veitingu lögreglustarfs, lögregluskóla o.fl., svo og lögum nr. 38/1954, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins.

Ég tel, að dóms- og kirkjumálaráðuneytinu sé heimilt að setja reglur um þetta efni til þess að stuðla að því, að samræmis og jafnréttis sé gætt á þessu sviði við framkvæmd hjá stjórnvöldum, enda séu umræddar reglur í samræmi við lög. Þó skal áréttað, að þegar stjórnvöldum er fengið vald til þess að taka ákvörðun, sem best á við í hverju máli með tilliti til allra aðstæðna, er stjórnvöldum óheimilt að afnema með slíkum reglum það mat, sem þeim er fengið. Þegar tekin er ákvörðun, sem að vissu marki er komin undir mati, t.d. um stjórnsýsluviðurlög vegna brots í opinberu starfi, verður stjórnvald því engu að síður að leggja mat á hvert mál fyrir sig og leysa úr því á sjálfstæðan hátt.

4.

Ég skil kvörtun Stéttarfélags lögfræðinga í ríkisþjónustu svo, að félagið telji, að reglur þær, er dóms- og kirkjumálaráðuneytið setti hinn 8. mars 1993, séu ekki í samræmi við lög. Félagið bendir aðallega á þrjú atriði í þessu sambandi.

a.

Hvort ökuréttindi séu meðal almennra hæfisskilyrða löglærðra fulltrúa lögreglustjóra.

Í fyrsta lagi bendir félagið á, að það teljist ekki til almennra hæfisskilyrða löglærðra fulltrúa sýslumanns að hafa ökuréttindi. Af þeim sökum sé ekki heimilt að víkja starfsmanni frá störfum á grundvelli 2. tölul. 4. gr. laga nr. 38/1954 um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, þó að hann sé sviptur ökuréttindum.

Almenn hæfisskilyrði eru í eðli sínu lögfest lágmarksskilyrði, sem opinberir starfsmenn þurfa að uppfylla til þess að geta fengið starf og haldið því. Í 3. gr. laga nr. 38/1954 eru lögfest almenn skilyrði, sem umsækjendur þurfa að uppfylla til þess að geta fengið skipun, setningu eða ráðningu í stöðu ríkisstarfsmanns og haldið stöðunni.

Í 5. tölul. 3. gr. laganna er lögfest eftirfarandi skilyrði: "Almenn menntun og þar að auki sú sérmenntun, sem lögum samkvæmt er krafist eða eðli málsins samkvæmt verður að heimta til óaðfinnanlegrar rækslu starfans." Í 1. gr. reglugerðar nr. 660/1981, um veitingu lögreglustarfs, lögregluskóla o.fl., með síðari breytingum, er getið nánar um þau almennu hæfisskilyrði, sem lögreglumenn þurfa að uppfylla. Í 4. málsl. 3. tölul. 1. gr. segir: "Hann skal hafa almenn ökuréttindi til bifreiðaaksturs." Í 2. tölul. 4. gr. laga nr. 38/1954 um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins segir svo: "Nú er maður skipaður í stöðu, og ber þá að líta svo á, að hann skuli gegna stöðunni, þar til eitthvert eftirgreindra atriða kemur til: 2. að hann fullnægir ekki skilyrðum 3. gr. laga þessara." Þar sem það er almennt hæfisskilyrði fyrir veitingu lögreglustarfa að umsækjandi hafi almenn ökuréttindi, verður að telja, að heimilt sé að víkja lögreglumanni frá starfi, ef hann uppfyllir ekki lengur þetta almenna hæfisskilyrði vegna sviptingar ökuréttar.

Reglugerð nr. 660/1981 tekur ekki til löglærðra fulltrúa sýslumanns. Í 3. mgr. 15. gr., sbr. 5. gr. laga nr. 92/1989 um aðskilnað dómsvalds og umboðsvalds í héraði er það ekki lögmælt hæfisskilyrði, að fulltrúi sýslumanns þurfi að hafa ökuréttindi. Þá verður ekki séð af þeim gögnum, sem fyrir mig hafa verið lögð, að slík skilyrði hafi verið sett í auglýsingu um stöður fulltrúa sýslumanna á grundvelli 5. tölul. 3. gr. laga nr. 38/1954. Ég tel því, að dóms- og kirkjumálaráðuneytið hafi ekki sýnt fram á það, að fulltrúar sýslumanna þurfi að uppfylla það almenna hæfisskilyrði að hafa ökuréttindi. Af þeim sökum hefur svipting ökuréttar sem slík ekki áhrif á starfsgengi fulltrúa sýslumanna með sama hætti og lögreglumanna.

b. Óflekkað mannorð.

Í öðru lagi bendir félagið á, að ölvunarakstur sé ekki brot, sem leitt geti til flekkunar mannorðs í skilningi 4. tölul. 5. gr., sbr. 15. gr. laga nr. 92/1989. Af þeim sökum sé heldur ekki heimilt að víkja löglærðum fulltrúa sýslumanns frá störfum á grundvelli þeirrar meginreglu, sem fram kemur í 2. tölul. 4. gr. laga nr. 38/1954, þó að hann sé sviptur ökurétti.

Ákvæði 2. mgr. 3. gr. laga nr. 38/1954 gildir um lögreglumenn, en þar kemur fram að umsækjandi, sem hlotið hefur dóm fyrir refsiverðan verknað, sem um ræðir í 1. mgr. 68. gr. almennra hegningarlaga, uppfylli ekki starfsskilyrði. Umrætt ákvæði 2. mgr. 3. gr. laga nr. 38/1954 gildir ekki um löglærða fulltrúa sýslumanna, þar sem um þá gildir sérákvæði 4. tölul. 5. gr., sbr. 15. gr. laga nr. 92/1989, um óflekkað mannorð.

Þegar það er ákvarðað, hvort refsiverður verknaður hafi í för með sér flekkun mannorðs, hefur verið venja að leggja til grundvallar hina almennu skilgreiningu hugtaksins óflekkað mannorð í kosningalögum. 3. gr. laga nr. 80/1987 um kosningar til Alþingis hljóðar svo:

"Enginn telst hafa óflekkað mannorð sem er sekur eftir dómi um verk sem er svívirðilegt að almenningsáliti, nema hann hafi fengið uppreist æru sinnar.

Dómur fyrir refsivert brot hefur ekki flekkun mannorðs í för með sér, nema sakborningur hafi verið fullra 18 ára að aldri er hann framdi brotið og refsing sé 4 mánaða fangelsi óskilorðsbundið hið minnsta eða öryggisgæsla sé dæmd."

Jafnvel þótt skilyrði 2. mgr. 3. gr. laga nr. 80/1987 séu uppfyllt, hefur ekki verið talið sjálfgefið að afbrot teljist svívirðilegt að almenningsáliti. Er því talið að meta þurfi eftir sem áður, hvort verk sé svívirðilegt að almenningsáliti, sbr. Hrd. 1972:74 (76). Í því sambandi virðist hafa verið byggt á því, að brot, sem refsing er lögð við í sérrefsilögum, flekki yfirleitt ekki mannorð.

Að framansögðu athuguðu verður því að telja, að yfirleitt hafi það ekki að lögum mannorðsflekkun í för með sér, þótt maður hafi verið dæmdur í refsingu og sviptingu ökuréttar skv. XIV. kafla umferðarlaga nr. 50/1987, með síðari breytingum. Af þeim sökum verður að telja, að yfirleitt glati löglærðir fulltrúar sýslumanna ekki starfsgengi, þótt þeir hafi hlotið slíkan dóm.

c. Brot í opinberu starfi og brot, sem framin eru utan starfs.

Í bréfi Sambands lögfræðinga í ríkisþjónustu til dóms- og kirkjumálaráðherra, dags. 3. maí 1993, kemur fram sú skoðun stjórnar félagsins, að tæpast sé heimilt að víkja löglærðum fulltrúa sýslumanns frá starfi á grundvelli III. kafla laga nr. 38/1954, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, vegna ölvunaraksturs, sem ekki hefur átt sér stað í starfi.

Ef lögreglumaður eða löglærður fulltrúi sýslumanns ekur ölvaður bifreið í starfi sínu, er um að ræða brot í opinberu starfi, sbr. 2. mgr. 7. gr. laga nr. 38/1954, sem fara ber með skv. III. kafla þeirra laga. Af því tilefni getur starfsmaður t.d. sætt áminningu eða brottvikningu, ef sakir eru miklar eða brot ítrekað.

Ef lögreglumaður eða löglærður fulltrúi sýslumanns ekur aftur á móti ölvaður bifreið utan starfs, er spurning, hvort ákvæðum 7.-11. gr. laga nr. 38/1954 verði beitt um slík tilvik. Samkvæmt 3. málsl. 28. gr. laga nr. 38/1954 hvílir sú starfsskylda á ríkisstarfsmanni, að forðast að hafast nokkuð það að í starfi sínu eða utan þess, sem er honum til vanvirðu eða álitshnekkis eða varpað getur rýrð á það starf eða starfsgrein, er hann vinnur við. Samkvæmt 2. mgr. 7. gr. laga nr. 38/1954 er rétt að veita starfsmanni lausn um stundarsakir og fara með mál hans að öðru leyti skv. III. kafla laga nr. 38/1954, ef starfsmaður "... hefur verið ölvaður að starfi eða framkoma hans eða athafnir í því eða utan þess þykir að öðru leyti ósæmileg, óhæfileg eða ósamrýmanleg því starfi". (Leturbreyting mín.) Af 3. málsl. 28. gr. og 2. mgr. 7. gr. laga nr. 38/1954 tel ég ljóst, að yfirmanni sé heimilt að líta t.d. til afbrota ríkisstarfsmanns, sem ekki eru framin í starfi, ef þau varpa rýrð á þau störf, sem starfsmaðurinn hefur með höndum hjá ríkinu.

Þær kröfur, sem gerðar eru til vammleysis ríkisstarfsmanna, eru misríkar og ráðast þær meðal annars eftir eðli starfsins og því trausti og virðingu, sem því verða að fylgja. Í tilefni af þeirri kvörtun, sem hér er til umfjöllunar, tel ég ekki ástæðu til að taka til athugunar, hvort, og þá að hvaða skilyrðum uppfylltum, heimilt sé að víkja löglærðum fulltrúa sýslumanns fyrirvaralaust úr starfi í tilefni af ölvunarakstri utan starfs. Ég tel þó ástæðu til að árétta, að við beitingu þeirra heimilda, sem mælt er fyrir um í 7. og 8. gr. laga nr. 38/1954, verður stjórnvald að taka tillit til allra aðstæðna svo og þeirra sjónarmiða, sem hafa málefnalega þýðingu við það mat. Þannig verður t.d. að vera eðlilegt samræmi á milli eðlis og grófleika brots og þeirra úrræða, sem gripið er til, sbr. 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þó að heimilt sé því að styðjast við viðmiðunarreglur til að stuðla að samræmi í úrlausn mála, verður stjórnvald engu að síður að leggja mat á hvert mál fyrir sig og leysa úr því á sjálfstæðan hátt. Dóms- og kirkjumálaráðuneytinu er því óheimilt að afnema matið, með því að mæla afdráttarlaust fyrir, að það teljist "brottrekstrarsök", hafi áfengismagn mælst í hærri mörkum hjá löglærðum fulltrúum sýslumanns.

IV.

Niðurstöður álits míns, dags. 30. desember 1994, dró ég saman með þessum hætti:

"Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða mín, að reglur þær, er dóms- og kirkjumálaráðuneytið setti hinn 8. mars 1993, feli ekki í sér sjálfstæðar heimildir til að beita löglærða fulltrúa sýslumanna stjórnsýsluviðurlögum í tilefni af ölvunarakstri. Með hliðsjón af skýringum dóms- og kirkjumálaráðuneytisins tel ég ljóst, að reglurnar séu í eðli sínu viðmiðunarreglur, sem ráðuneytið hafi sett á grundvelli stjórnunarheimildar sinnar, sem æðra stjórnvald á umræddu sviði, til þess að samræma úrlausnir í slíkum málum, sem byggðar eru á reglugerð nr. 660/1981, um veitingu lögreglustarfs, lögregluskóla o.fl., svo og lögum nr. 38/1954 um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins.

Eins og nánar er vikið að hér að framan, þá tel ég að ekki séu gerðar sambærilegar almennar hæfiskröfur að lögum til lögreglumanna og löglærðra fulltrúa sýslumanna, meðal annars að því er varðar áskilnað um ökuréttindi. Af þeim sökum hefur svipting ökuréttar ekki sömu lögfylgjur í för með sér fyrir löglærða fulltrúa sýslumanna og lögreglumenn. Í fyrrnefndum reglum dóms- og kirkjumálaráðuneytisins kemur þessi mismunur ekki fram.

Að því er varðar beitingu 7. og 8. gr. laga nr. 38/1954 þá tel ég að fyrrnefndar reglur dóms- og kirkjumálaráðuneytisins séu orðaðar á fullafdráttarlausan hátt, þannig að misskilningi geti valdið. Þó að heimilt sé að styðjast við viðmiðunarreglur til að stuðla að samræmi í úrlausn stjórnsýslumála, verða stjórnvöld engu að síður að leggja mat á hvert mál fyrir sig og leysa úr því á sjálfstæðan hátt.

Af framangreindri ástæðu beini ég því til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, að taka framangreindar reglur til endurskoðunar og verði við þá endurskoðun meðal annars höfð hliðsjón af þeim sjónarmiðum, sem gerð hefur verið grein fyrir hér að framan."

V.

Með bréfi, dags. 2. maí 1995, óskaði ég eftir því við dóms- og kirkjumálaráðherra að upplýst yrði, hvort einhverjar ákvarðanir hefðu verið teknar í framhaldi af áliti mínu. Svar dóms- og kirkjumálaráðuneytisins er dagsett 1. júní 1995. Þar segir:

"Ráðuneytið hefur í dag sent öllum lögreglustjórum, ríkissaksóknara og Lögregluskóla ríkisins bréf er fylgir hjálagt í ljósriti. Ber að skoða þetta bréf sem breytingar á þeim reglum er kvörtunin beindist að."

Umrætt bréf hljóðar svo:

"Með bréfi, dags. 8. mars 1993, setti ráðuneytið viðmiðunarreglur um hvernig bregðast skyldi við þegar lögreglumenn, lögreglustjórar og löglærðir fulltrúar þeirra gerðust sekir um ölvun við akstur.

Stéttarfélag lögfræðinga í ríkisþjónustu bar fram kvörtun vegna þessara reglna við umboðsmann Alþingis, sem nú hefur skilað áliti um kvörtunarefnið, er fylgir hjálagt í ljósriti. Í áliti sínu beinir umboðsmaður þeim tilmælum til ráðuneytisins að það taki umræddar reglur til endurskoðunar og hafi við þá endurskoðun m.a. hliðsjón af þeim sjónarmiðum er fram koma í áliti hans.

Í framhaldi af framangreindu áliti tekur ráðuneytið fram að það hefur ákveðið að hverfa frá því sem fram kom í tilvitnuðu bréfi og setja ekki fastar viðmiðanir um viðbrögð við ölvunarakstri starfsmanna, hvorki lögreglumanna né annarra.

Að því er lögreglumenn varðar vekur ráðuneytið sérstaka athygli á því að það er almennt skilyrði þess að fá lögreglustarf og halda því að lögreglumaður hafi almenn ökuréttindi, sbr. 3. tl. 1. gr. reglugerðar um veitingu lögreglustarfs, lögregluskóla o.fl. nr. 660/1981.

Jafnframt vekur ráðuneytið athygli lögreglustjóra á 7., sbr. og 28. gr. laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins nr. 38/1954 varðandi starfsmenn embættanna.

Við afgreiðslu mála samkvæmt framangreindu ber lögreglustjórum að beita reglum stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þeim ber að leggja mat á hvert mál sjálfstætt eins og það liggur fyrir og taka sjálfstæða ákvörðun í því."