Álit

I.

Hinn 22. júní 2004 leitaði A til mín og kvartaði yfir því að ákvarðanir umhverfisráðherra um úthlutun fjár úr veiðikortasjóði samkvæmt 3. mgr. 11. gr. laga nr. 64/1994, um vernd, friðun og veiðar á villtum fuglum og villtum spendýrum hafi ekki verið í samræmi við lög. Bendir A m.a. á að síðustu tvö ár hafi ekki verið leitað tillagna Umhverfisstofnunar um úthlutun eins og lögskylt er.

Kvörtun A beinist ekki að tiltekinni úrlausn eða ákvörðun umhverfisráðherra sem varðar hann með beinum hætti. Brestur því skilyrði 4. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, til að ég geti tekið ofangreint atriði til úrlausnar á grundvelli kvörtunar hans. Ég hef hins vegar með hliðsjón af kvörtun A og með vísan til heimildar í 5. og 10. gr. laga nr. 85/1997 ákveðið fjalla um og að afmarka athugun mína við málsmeðferð umhverfisráðuneytisins vegna úthlutunar úr veiðikortasjóði í þágu rannsókna og vöktunar rjúpnastofnsins árin 2003—2007 á grundvelli tillagna Náttúrufræðistofnunar Íslands. Ég hef þá jafnframt haft í huga að í 3. mgr. 11. gr. laga nr. 64/1994 er kveðið á um opinbera innheimtu á gjaldi og jafnframt að tekjum af því skuli að hluta til varið til rannsókna á stofnum villtra dýra. Þar sem ekki er tekið fram að þarna sé eingöngu um að ræða rannsóknir sem sinnt sé af stofnun ríkisins verður að ganga út frá því að undirbúningur að ráðstöfun þessara fjármuna taki mið af því að þeir einstaklingar, fyrirtæki og stofnanir sem áhuga hafa á því að stunda rannsóknir á þessu sviði geti átt jafna möguleika á því að koma til greina við ráðstöfun þessara fjármuna.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 29. nóvember 2004.

II.

Ég ritaði umhverfisráðuneytinu bréf, dags. 28. júní 2004, þar sem ég rakti ákvæði 3. mgr. 11. gr. laga nr. 64/1994, sbr. lög nr. 164/2002, og athugasemdir sem fylgdu frumvarpi því er varð að lögum nr. 164/2002. Óskaði ég eftir því að ráðuneytið veitti mér upplýsingar um hverjum hefði verið úthlutað fé til rannsókna af tekjum af sölu veiðikorta frá gildistöku laga nr. 164/2002, 1. janúar 2003. Jafnframt óskaði ég eftir því að ráðuneytið léti mér í té afrit af tillögum Umhverfisstofnunar vegna úthlutana frá sama tíma. Í svarbréfi ráðuneytisins, dags. 15. júlí 2004, sem barst mér 22. júlí s.á. segir m.a.:

„Í tilefni þessa upplýsir ráðuneytið að frá og með gildistöku laga nr. 164/2002, þ.e.a.s. frá 1. janúar 2003, hafa ráðuneytinu ekki borist neinar tillögur um úthlutun úr veiðikortasjóði frá Umhverfisstofnun. Haustið 2002 lágu fyrir tillögur Náttúrufræðistofnunar um rjúpnarannsóknir sem ná yfir árin 2003 til og með 2007 en ljóst var að viðbótarfjár úr ríkissjóði væri ekki að vænta vegna þessara rannsókna. Ráðuneytið ákvað því að rannsóknir á rjúpu á árunum 2003 til og með 2007 yrðu að hluta til greiddar úr veiðikortasjóði eins og verið hafði að stærstum hluta frá stofnun hans árið 1994. Ráðuneytið óskaði með bréfi 12. mars 2003 eftir umsögn Umhverfisstofnunar um fram komnar tillögur Náttúrufræðistofnunar í samræmi við þær breytingar sem orðið höfðu með gildistöku laga nr. 164/2002 sem tóku gildi 1. janúar 2003 enda taldi ráðuneytið rétt að leita álits Umhverfisstofnunar á tillögunum þótt þær hefðu borist fyrir gildistöku áðurnefndra laga. Svar stofnunarinnar barst með bréfi dagsettu 28. mars 2003 þar sem ekki er fjallað um tillögurnar efnislega. Ráðuneytið tilkynnti Náttúrufræðistofnun formlega með bréfi 27. janúar 2004 að ráðuneytið hafi samþykkt að veita fé til rjúpnarannsókna úr veiðikortasjóði en skýrt er sbr. 3. mgr. 11. gr. laga nr. 64/1994 með síðari breytingum að það er ráðherra sem úthlutar fé til rannsókna. Einnig þykir rétt að benda á að ótímabundin ákvörðun var tekin árið 1995 að verja árlega úr sjóðnum fé til refarannsókna. Ráðuneytið hefur því ráðstafað fé úr sjóðnum til og með 2007 varðandi rjúpnarannsóknir að því tilskyldu að nægt fé sé í sjóðnum til að standa undir þeim skuldbindingum.“

Af gögnum málsins verður ráðið að Náttúrufræðistofnun Íslands hafi leitað eftir því við ráðuneytið með bréfi, dags. 1. nóvember 2002, að fundin yrði leið til að fjármagna áframhaldandi rjúpnarannsóknir og vöktun rjúpnastofnsins. Segir m.a. svo í bréfi Náttúrufræðistofnunar:

„Í frumvarpi til fjárlaga fyrir árið 2003 er gert ráð fyrir að rjúpnarannsóknum og vöktun rjúpnastofnsins verði hætt við stofnunina í lok árs 2002. Í ljósi þess ástands sem rjúpnastofninn er í um þessar mundir og þeirra aðgerða sem umhverfisráðherra hefur boðað til verndar rjúpu telur Náttúrufræðistofnun nauðsynlegt að rjúpnavöktun og rjúpnarannsóknum verði haldið áfram á næstu árum og þær auknar frá því sem nú er. Meðfylgjandi er greinargerð um stöðu þessara mála og hugmyndir Náttúrufræðistofnunar um framhald rannsókna og vöktunar.

Eigi að vera framhald á rjúpnavöktun og rjúpnarannsóknum þarf að tryggja Náttúrufræðistofnun fjármagn til þeirra. [...] Heildarkostnaður á næsta ári (2003) samkvæmt tillögum Náttúrufræðistofnunar verður að lágmarki um 8-10 m. króna. Óskað er eftir að ráðuneytið taki afstöðu til þessa máls og finni leiðir til að fjármagna verkefnið verði ákveðið að ráðast í það.“

Umhverfisráðuneytið svaraði framangreindu bréfi Náttúrufræðistofnunar Íslands með bréfi, dags. 2. desember 2002, en þar segir m.a.:

„Ráðuneytið telur mjög mikilvægt að rannsóknum á rjúpnastofninum og vöktun stofnsins verði haldið áfram þannig að mögulegt verði að leggja mat á árangur aðgerðanna og ástand rjúpnastofnsins frá ári til árs og fylgjast með því hvernig stofnstærðin breytist. Ekki hafa verið lagðar fram beinar rannsóknaráætlanir um það hvernig unnt verði að gera þetta fyrir utan það sem fram kemur í erindi stofnunarinnar frá 1. nóvember sl. þar sem fjallað er um gerð fjárlaga fyrir árið 2003 og greinargerð með erindinu sem nefnd er Rjúpnarannsóknir 2002-2007 í tengslum við aðgerðir umhverfisráðherra til verndar rjúpu. Ráðuneytið óskar eftir ítarlegri áætlun stofnunarinnar um vöktun og rannsóknirnar og að gerð ver[ði] grein fyrir skiptingu þeirra eftir árum og kostnaði við einstaka þætti.“

Náttúrufræðistofnun Íslands sendi umhverfisráðuneytinu umbeðna áætlun með bréfi, dags. 11. febrúar 2003. Segir m.a. svo í umræddu bréfi stofnunarinnar:

„Vísað er til bréfs ráðuneytisins, dags. 2. desember 2002, þar sem óskað er eftir ítarlegri áætlun Náttúrufræðistofnunar um vöktun og rannsókn á rjúpu 2003-2007. Einnig er vísað til funda með ráðuneytinu um sama efni í desember 2002 og janúar 2003.

Stofnunin sendir umbeðna áætlun hér með og óskar eftir afstöðu ráðuneytisins til hennar.“

Í framhaldi af þessu ritaði umhverfisráðuneytið Umhverfisstofnun bréf, dags. 12. mars 2003, þar sem gerð er grein fyrir tillögum Náttúrufræðistofnunar Íslands um rjúpnarannsóknir og óskað eftir umsögn um fjármögnun rannsóknanna. Í bréfi ráðuneytisins segir m.a.:

„Viðbótarkostnaður við framkvæmd þessara rannsókna er sem hér segir: 2003 – 12 millj. kr., 2004 – 9.8 millj. kr. og næstu þrjú árin 9.5 milljónir ár hvert. Náttúrufræðistofnun Íslands hefur fengið fé úr Veiðikortasjóði á undanförnum árum til rannsókna/talninga á rjúpu og til þess að rannsaka ástand gæsa- og andastofnsins um 10 millj. króna á ári. Ráðuneytið telur að eðlilegast sé að fjármagna ofangreinda rjúpnarannsókn með sama hætti næstu fimm árin þannig í reynd færi sama fé til Náttúrufræðistofun[ar] úr Veiðikortasjóði til verkefnisins og verið hefur undanfarin ár. Ekki yrði um að ræða frekari styrkveitingar úr Veiðikortasjóði á þessu tímabili vegna rannsókna Náttúrufræðistofnun[ar] Íslands.

Með vísun til þess að Umhverfisstofnun hefur það hlutverk að gera tillögur til ráðuneytisins um úthlutun úr Veiðikortasjóði til ráðuneytisins óskar ráðuneytið eftir umsögn yðar um fjármögnun rannsóknanna.

Þess er farið á leit að afgreiðslu málsins verði hraðað.“

Í svarbréfi Umhverfisstofnunar, dags. 28. mars 2003, segir m.a.:

„Um seinustu áramót var tillögugerð að úthlutunum úr Veiðikortasjóð færð undir Umhverfisstofnun og hefur stofnunin hafið undirbúning að gerð stöðumats á veiðistofnum á Íslandi í þeim tilgangi að forgangsraða þeim rannsóknum sem til greina koma. Það kemur því á óvart að umhverfisráðuneyti fari nú fram á umsögn UST um tillögur NÍ um rannsóknir á rjúpnastofninum næstu fimm árin.

Það var skilningur fulltrúa UST í viðræðum við ráðuneytið um framtíð Veiðikortasjóðs að safna bæri ráðstöfunarfé fyrst áður en úthlutanir yrðu ákveðnar þ.e. að engar úthlutanir yrðu árið 2003 heldur allri innkomu safnað saman og síðan úthlutað í byrjun árs 2004 þegar staða sjóðsins lægi fyrir. Þá hefur UST unnið að gerð viðmiðunarreglna sem ætlunin er að nota við tillögugerð vegna úthlutunar úr Veiðikortasjóð. Ofangreind drög liggja fyrir og byggja mikið til á viðmiðunarreglum sem nefnd um úthlutunarreglur úr Veiðikortasjóði mótaði og skilaði til ráðuneytisins 1. október 2001.

Þessar tillögur falla ekki inn í þann ramma sem UST telur að Veiðikortasjóður eigi að starfa eftir sbr. fyrrnefnd drög að viðmiðunarreglum sem eru hjálögð.

Umhverfisráðherra sendi ennfremur erindi til Umhverfisstofnunar þann 21. mars sl. þar sem óskað er eftir tillögum UST að úthlutunarreglum úr Veiðikortasjóð. Verður því erindi svarað sérstaklega.

[...]

UST hefur hug á að kalla saman vísindamenn sem stunda rannsóknir á veiðitegundum. Slíkt samráð er í raun nauðsynlegt ef gera á trúverðugt stöðumat á veiðistofnum á Íslandi og forgangsraða rannsóknarverkefnum. [...]

UST mun ekki leggja í slíka vinnu nema ljóst sé að hægt verði að úthluta styrkjum úr Veiðikortasjóð á næstu árum.

Með tillögum NÍ og þeirri staðreynd að vöktun refastofnsins fær tæplega 2 milljónir á ári úr sjóðnum þá er ljóst að ráðstöfunarfé sjóðsins verður af skornum skammti næstu fimm ár. Umhverfisstofnun getur af þessum sökum ekki mælt með þessum tillögum að svo komnu máli.“

Með bréfi, dags. 27. janúar 2004, tilkynnti umhverfisráðuneytið Náttúrufræðistofnun Íslands að það hefði fallist á tillögur hennar. Segir m.a. svo í bréfinu:

„Ráðuneytið vísar til tillagna stofnunarinnar um rjúpnarannsóknir á árunum 2003 til og með 2007 sem bárust ráðuneytinu með bréfi 1. nóvember 2002. Ráðuneytið hefur fjallað um rannsóknaráætlunina m.a. á fundi með yður og fellst á þær.

Í fjárlagagrunni Náttúrufræðistofnunar Íslands er gert ráð fyrir 2 millj. kr. framlagi til rjúpnarannsókna og er gengið út frá því að sá grunnur haldist á því tímabili sem rannsóknirnar standa yfir. Ráðuneytið mun tryggja viðbótarfé til rannsóknanna vegna ársins 2003 að upphæð 12 millj. kr. sem greitt verður úr Veiðikortasjóði. Hvað varðar framlög úr sjóðnum á árunum 2004 til og með 2007 þá ræðst fjárveiting af stöðu sjóðsins ár hvert. Ráðuneytið mun eftir fremsta megni reyna að tryggja stofnuninni þær fjárveitingar á árunum 2004 til og með 2007 sem rannsóknaráætlunin gerir ráð fyrir, en það mun ráðast af fjárveitingu á fjárlögum og stöðu Veiðikortasjóðs á þessu tímabili.“

Í ljósi ofangreindra gagna ritaði ég umhverfisráðuneytinu á ný bréf, dags. 20. september 2004, og óskaði eftir því að ráðuneytið gerði grein fyrir hvaða forsendur og lagarök hefðu legið að baki ákvörðun ráðherra um að verja fé til rjúpnarannsókna, sbr. bréf ráðuneytisins til Náttúrufræðistofnunar Íslands, dags. 27. janúar 2004, án þess að afla fyrst tillagna Umhverfisstofnunar. Í svarbréfi umhverfisráðuneytisins, dags. 21. október 2004, sagði m.a.:

„Haustið 2002 lá fyrir áætlun Náttúrufræðistofnunar Íslands um framhald rjúpnarannsókna á árunum 2003 til og með 2007. Rjúpnarannsóknir höfðu verið stundaðar eftir gildistöku laga nr. 64/1994, um vernd, friðun og veiðar á villtum fuglum og villtum spendýrum, til þess tíma samkvæmt ákvörðun ráðuneytisins. Þegar tillögur Náttúrufræðistofnunar lágu fyrir haustið 2002 varð ráðuneytið að bregðast skjótt við og féllst ráðuneytið á rannsóknaráætlunina og þar með að fé yrði tryggt til rannsóknanna á tímabilinu með sama hætti og verið hafði þ.e.a.s. úr svonefndum veiðikortasjóði. Þessi ákvörðun ráðuneytisins var tilkynnt Náttúrufræðistofnun munnlega haustið 2002 [...] enda nauðsynlegt að hún lægi fyrir þá til þess að hægt væri að halda rannsóknunum áfram í beinu framhaldi af fyrri rannsóknum. Þegar að ákvörðun var tekin höfðu lög nr. 164/2002 ekki öðlast gildi þannig að engin kvöð hvíldi á ráðuneytinu á þeim tíma um að leita eftir tillögum um úthlutanir úr sjóðnum.

Ástæðan fyrir því að ráðuneytið leitaði ekki formlegra tillagna frá Umhverfisstofnun var sú að þegar ákvörðun var tekin um rannsóknirnar höfðu lög nr. 164/2002 ekki tekið gildi. Þótt formleg tilkynning hafi fyrst verið send Náttúrufræðistofnun með bréfi 27. janúar 2004 þess efnis að ráðuneytið hefði samþykkt að veita fé til rjúpnarannsókna úr sjóðnum lá ákvörðun fyrir þegar haustið 2002 og hafði Náttúrufræðistofnun Íslands verið gerð grein fyrir því á þeim tíma eins og áður kemur fram.“

III.

1.

Í hinn svonefnda veiðikortasjóð rennur gjald sem veiðimönnum er gert að greiða fyrir veiðikort samkvæmt 3. mgr. 11. gr. laga nr. 64/1994, um vernd, friðun og veiðar á villtum fuglum og villtum spendýrum, eins og því ákvæði var breytt með 39. gr. laga nr. 164/2002. Ákvæði 3. mgr. 11. gr. er svohljóðandi:

„Gjald fyrir veiðikort skal vera 2.200 kr. á ári. Gjaldið skal notað til rannsókna, vöktunar og stýringar á stofnum villtra dýra, auk þess að kosta útgáfu kortanna. Ráðherra úthlutar fé til rannsókna af tekjum af sölu veiðikorta að fengnum tillögum Umhverfisstofnunar.“

Í athugasemdum í frumvarpi því er varð að lögum nr. 164/2002 segir m.a. svo um ofangreint ákvæði:

„Í greininni er gert ráð fyrir að gjald fyrir veiðikort verði hækkað úr 1.900 kr. í 2.200 kr. í samræmi við verðlagsþróun. Umhverfisstofnun mun annast innheimtu gjaldsins samfara útgáfu veiðikorta jafnframt sem gert er ráð fyrir því að stofnunin geri tillögur til ráðherra um úthlutun til rannsókna af þeim tekjum sem fást með sölu veiðikorta. Ekki munu verða stundaðar rannsóknir á villtum dýrum og villtum spendýrum á vegum Umhverfisstofnunar en vegna ýmissa framkvæmda og stjórnsýsluþátta kann að vera þörf á tilteknum rannsóknum og því eðlilegt að stofnunin geri tillögur þar um.“ (Alþt. 2002—2003, A-deild, bls. 2238).

Lög nr. 164/2002 tóku gildi 1. janúar 2003, sbr. 49. gr. laganna.

Af gögnum málsins verður ráðið að haustið 2002 leitaði Náttúrufræðistofnun Íslands til umhverfisráðuneytisins og óskaði eftir að fundin yrði leið til að fjármagna áframhaldandi rjúpnarannsóknir og vöktun rjúpnastofnsins. Í bréfi stofnunarinnar, dags. 1. nóvember 2002, til ráðuneytisins er rakið að eigi framhald að vera á rannsókn og vöktun rjúpnastofnsins þurfi að tryggja Náttúrufræðistofnun Íslands fjármagn til þeirra og er rakinn áætlaður heildarkostnaður að þessu leyti á árinu 2003. Í svarbréfi ráðuneytisins, dags. 2. desember 2002, er þess óskað að stofnunin sendi ráðuneytinu „ítarlegri áætlun [...] um vöktun og rannsóknirnar og að gerð verði grein fyrir skiptingu þeirra eftir árum og kostnaði við einstaka þætti“. Í framhaldinu sendi Náttúrufræðistofnun Íslands ráðuneytinu áætlunina með bréfi, dags. 11. febrúar 2003, en þá höfðu lög nr. 164/2002 tekið gildi, þ.e. 1. janúar s.á.

Ljóst er að umhverfisráðuneytið óskaði í mars 2003 eftir umsögn Umhverfisstofnunar um fyrirliggjandi tillögur Náttúrufræðistofnunar Íslands um fjármögnun vöktunar og rannsóknar á rjúpnastofninum. Í bréfi ráðuneytisins til Umhverfisstofnunar er sérstaklega tekið fram að umsagnarbeiðnin sé send stofnuninni með „vísun til þess að Umhverfisstofnun hefur það hlutverk að gera tillögur til ráðuneytisins um úthlutun úr Veiðikortasjóði“. Sýnilegt er að ráðuneytið er þarna að vísa til hins nýja hlutverks Umhverfisstofnunar samkvæmt lögum nr. 164/2002 sem breyttu 3. mgr. 11. gr. laga nr. 64/1994 og tóku gildi 1. janúar 2003. Ráðuneytinu barst síðan svar Umhverfisstofnunar með bréfi, dags. 28. mars 2003, og verður ekki annað ráðið af gögnum málsins en að umhverfisráðuneytið hafi síðan tilkynnt Náttúrufræðistofnun Íslands formlega að fallist væri á að veita stofnuninni fé úr veiðikortasjóði á grundvelli tillagna hennar með bréfi, dags. 27. janúar 2004, eða rúmu ári eftir að lög nr. 164/2002 tóku gildi.

Ég tek fram að í skýringum umhverfisráðuneytisins til mín, dags. 21. október 2004, er rakið í fyrsta lagi að ráðuneytið hafi haustið 2002, þegar „áætlun Náttúrufræðistofnunar Íslands um framhald rjúpnarannsókna [lá fyrir]“, þurft að bregðast skjótt við og hafi ráðuneytið þá fallist á „rannsóknaráætlunina og þar með að fé yrði tryggt til rannsóknanna á tímabilinu með sama hætti og verið hafði þ.e.a.s. úr svonefndum veiðikortasjóði“. Þá segir í skýringarbréfinu að þessi ákvörðun hafi verið „tilkynnt Náttúrufræðistofnun munnlega haustið 2002“. Þessar skýringar umhverfisráðuneytisins samrýmast ekki þeirri lýsingu á farvegi og meðferð málsins sem fram kemur í fyrirliggjandi gögnum sem rakin hafa verið hér að framan. Í fyrsta lagi er ljóst af svarbréfi umhverfisráðuneytisins til Náttúrufræðistofnunar Íslands, dags. 2. desember 2002, að ráðuneytið óskaði þá „eftir ítarlegri áætlun stofnunarinnar um vöktun og rannsóknirnar og að gerð [yrði] grein fyrir skiptingu þeirra eftir árum og kostnaði við einstaka þætti“. Í svarbréfi náttúrufræðistofnunar af þessu tilefni, dags. 11. febrúar 2003, er því lýst að meðfylgjandi sé umbeðin áætlun og er óskað eftir „afstöðu ráðuneytisins til hennar“. Þá liggur fyrir að ráðuneytið óskaði eftir því við Umhverfisstofnun í marsmánuði 2003 að stofnunin veitti umsögn sína um þær tillögur Náttúrufræðistofnunar Íslands. Með bréfi, dags. 27. janúar 2004, tilkynnti ráðuneytið síðan Náttúrufræðistofnun Íslands formlega að það hefði fallist á tillögurnar og að fé yrði greitt úr veiðikortasjóði í samræmi við þær.

Ég fæ ekki séð að hægt sé að draga þá ályktun af þessum gögnum að umhverfisráðuneytið hafi þegar í lok árs 2002 verið búið að taka ákvörðun um að veita fjármagn úr veiðikortasjóði á grundvelli tillagna Náttúrufræðistofnunar. Ég minni á að með bréfi, dags. 2. desember 2002, leitaði ráðuneytið til stofnunarinnar eftir nánari upplýsingum um þær tillögur sem stofnunin hafði sent ráðuneytinu þá um haustið. Upplýsingaöflun ráðuneytisins vegna erindisins var fram haldið a.m.k. allt fram til þess að umsögn Umhverfisstofnunar var send ráðuneytinu í lok marsmánaðar 2003. Þá er sú fullyrðing umhverfisráðuneytisins að Náttúrufræðistofnun Íslands hafi í lok árs 2002 verið tilkynnt „munnlega“ að ákveðið hefði verið að veita fé úr veiðikortasjóði til rannsókna og vöktunar rjúpnastofnsins hvorki í samræmi við ofangreind gögn né bréf ráðuneytisins, dags. 27. janúar 2004, þar sem stofnuninni er formlega tilkynnt að fallist sé á tillögur hennar og að ákveðið hafi verið að fjármagna nefnt verkefni með fé úr veiðikortasjóði. Að þessu sögðu verður að mínu áliti ekki annað lagt til grundvallar en að við ákvörðun þessa hafi umhverfisráðherra borið að fylgja þeim málsmeðferðarreglum sem fram koma í 3. mgr. 11. gr. laga nr. 64/1994, sbr. 39. gr. laga nr. 164/2002, enda var hún tekin eftir að þau lög tóku gildi. Breytir hér engu þótt umhverfisráðuneytinu hafi borist erindi náttúrufræðistofnunar í lok árs 2002 enda verður ákvörðun um úthlutun fjármuna að samrýmast á hverjum tíma þeim lagareglum sem um úthlutunina gilda nema lög mæli fyrir á annan veg.

2.

Frá gildistöku laga nr. 164/2002, hinn 1. janúar 2003, bar umhverfisráðherra að afla tillagna Umhverfisstofnunar áður en hann tók ákvarðanir um að úthluta fé úr veiðikortasjóði, sbr. 3. mgr. 11. gr. laga nr. 64/1994. Að virtri lögmætisreglu stjórnsýsluréttar hafði umhverfisráðherra ekkert val um hvort fylgt væri þessari málsmeðferð eins og leiðir af orðalagi ákvæðisins og lögskýringargögnum. Þegar lög kveða á um að stjórnvald skuli afla tillagna annars stjórnvalds eða utanaðkomandi aðila, áður en fyrrnefnda stjórnvaldið tekur lögbundna ákvörðun um tiltekið málefni, verður að ganga út frá því að löggjafinn hafi metið það svo að slíkar tillögur séu nauðsynlegur þáttur í rannsókn og undirbúningi þeirra ákvarðana sem um ræðir, m.a. að virtri þekkingu og sérhæfingu þess aðila sem að lögum er falið að gera umræddar tillögur.

Samkvæmt 3. gr. laga nr. 64/1994 hefur umhverfisráðherra yfirumsjón með aðgerðum er varða vernd, friðun og veiðar á villtum dýrum. Um vernd, friðun og veiðar þeirra dýra sem falla undir lög nr. 64/1994 er fjallað í IV. kafla laganna en samkvæmt 3. mgr. 3. gr. sömu laga er það Umhverfisstofnun sem hefur umsjón með og stjórn á þeim aðgerðum af opinberri hálfu sem ætlað er að hafa áhrif á stofnstærð og útbreiðslu villtra dýra eða koma í veg fyrir tjón af þeirra völdum. Í þeim tilvikum, þar sem ákveðið er að aflétta friðun, skal Umhverfisstofnun gera tillögur til umhverfisráðherra um stjórn og framkvæmd veiða á stofnum villtra fugla og spendýra, sbr. 7. gr., að höfðu samráði við Náttúrufræðistofnun Íslands, sbr. 3. mgr. 3. gr. laga nr. 64/1994.

Áður er rakið að samkvæmt 3. mgr. 11. gr. laga nr. 64/1994 skal gjald vegna sölu veiðikorta „notað til rannsókna, vöktunar og stýringar á stofnum villtra dýra, auk þess að kosta útgáfu kortanna“. Ráðherra úthlutar fé til rannsókna af tekjum af sölu veiðikorta „að fengnum tillögum Umhverfisstofnunar“. Að virtu orðalagi þessa ákvæðis, og einnig að teknu tilliti til hlutverks Umhverfisstofnunar sem þess stjórnvalds sem hefur umsjón með og stjórn á aðgerðum sem ætlað er að hafa áhrif á stofnstærð og útbreiðslu villtra dýra, sbr. IV. kafla laganna, tel ég að ganga verði út frá því að stofnuninni sé ætlað að hafa frumkvæði við mótun og gerð tillagna um úthlutun fjármagns úr veiðikortasjóði til rannsókna, vöktunar og stýringar á stofnun villtra dýra. Minni ég á að eins og ráðið verður nánar af lögskýringargögnum að baki 3. mgr. 11. gr. laga nr. 64/1994 fellur það í hlut Umhverfisstofnunar að leggja mat á hvort „þörf er á tilteknum rannsóknum“. Að þessu virtu, og eins og orðalagi 3. mgr. 11. gr. er háttað, tel ég að almennt verði að leggja til grundvallar að úthlutanir umhverfisráðherra á fjármagni úr veiðikortasjóði fari fram á grundvelli fyrirliggjandi tillagna Umhverfisstofnunar hverju sinni. Ákvæði 3. mgr. 11. gr. laga nr. 64/1994 gerir þannig ekki ráð fyrir því að fullnægt sé fyrirmælum ákvæðisins með því einu að Umhverfisstofnun veiti umsagnir um erindi frá öðrum stjórnvöldum, sem borist hafa umhverfisráðuneytinu, þar sem til greina kemur að veita fé úr veiðikortasjóði ef á slík erindi er fallist. Ég vek í þessu sambandi athygli á því að í svarbréfi Umhverfisstofnunar til ráðuneytisins, dags. 28. mars 2003, er, í samræmi við hlutverk stofnunarinnar eftir gildistöku laga nr. 164/2002, rakið að stofnunin hafi hafið undirbúning að gerð stöðumats á veiðistofnum á Íslandi í þeim tilgangi að forgangsraða þeim rannsóknum sem til greina koma á grundvelli 3. mgr. 11. gr. laga nr. 64/1994. Í bréfinu er því lýst að það komi því á „óvart að umhverfisráðuneyti fari nú fram á umsögn UST um tillögur NÍ um rannsóknir á rjúpnastofninum næstu fimm árin“.

Í skýringum umhverfisráðuneytisins til mín, dags. 15. júlí 2004, er rakið að haustið 2002 hafi legið fyrir tillögur Náttúrufræðistofnunar um rjúpnarannsóknir á vegum stofnunarinnar sem hafi náð yfir árin 2003 til og með 2007 en ljóst hafi verið að viðbótarfjár úr ríkissjóði hafi ekki verið að vænta vegna þessara rannsókna. Ráðuneytið hafi því ákveðið að rannsóknir á rjúpu á árunum 2003 til og með 2007 yrðu að hluta greiddar úr veiðikortasjóði eins og verið hafði að stærstum hluta frá stofnun hans árið 1994.

Af gögnum málsins verður ekki annað ráðið en að úthlutun umhverfisráðuneytisins til Náttúrufræðistofnunar Íslands, sem formlega var tilkynnt stofnuninni í janúar 2004 og tekur til áranna 2003 til og með 2007, hafi fyrst og fremst leitt af því að í frumvarpi til fjárlaga fyrir árið 2003 hafi verið gert ráð fyrir skertu fjárframlagi til Náttúrufræðistofnunar Íslands á grundvelli þeirrar forsendu að rannsóknum og vöktun rjúpnastofnsins yrði hætt við stofnunina í lok ársins eins og fram kemur í bréfi forstöðumanns stofnunarinnar til umhverfisráðuneytisins, dags. 1. nóvember 2002. Því hafi verið nauðsynlegt að afla viðbótarfjár til að hægt væri að halda rannsóknunum og vöktuninni áfram. Í ljósi þessa hafi umhverfisráðuneytið ákveðið að það fé skyldi greitt úr veiðikortasjóði.

Áður er rakið að heimildir stjórnvalda til að úthluta fjármagni úr opinberum sjóðum verða að samrýmast þeim lagareglum sem gilda um slíkar úthlutanir á hverjum tíma. Leiðir þetta einnig af áðurnefndri lögmætisreglu stjórnsýsluréttar sem þýðir að stjórnsýslan er lögbundin, þ.á m. sá þáttur hennar er beinist að úthlutun fjármuna. Fyrir gildistöku laga nr. 164/2002 var ekki gert ráð fyrir því að úthlutanir úr veiðikortasjóði af hálfu umhverfisráðherra færu fram að fengnum tillögum Umhverfisstofnunar eða annars stjórnvalds en eldra ákvæði upphafsmálsl. 3. mgr. 11. gr. var svohljóðandi:

„Gjald fyrir veiðikort skal notað til rannsókna og stýringar á stofnum villtra dýra, auk þess að kosta útgáfu kortanna.“ (Stjtíð. A 1994, bls. 227.)

Eins og rakið er í upphafi kafla III.1 var með 39. gr. laga nr. 164/2002 áskilið að úthlutun úr veiðikortasjóði færi fram að fengnum tillögum Umhverfisstofnunar sem tók til starfa 1. janúar 2003, sbr. lög nr. 90/2002. Þótt fyrir lægi í umhverfisráðuneytinu haustið 2002 beiðni annars stjórnvalds, Náttúrufræðistofnunar Íslands, um að fjárveiting yrði fengin til rannsókna og vöktunar á rjúpu á vegum þeirrar stofnunar á árunum 2003 til og með 2007, tel ég samkvæmt framangreindu að hafi umhverfisráðuneytið haft í huga að veita fé úr veiðikortasjóði af þessu tilefni hafi því borið eftir gildistöku laga nr. 164/2002 að fella málsmeðferð og ákvörðunartöku um úthlutanir úr sjóðnum í þann farveg sem hin nýju fyrirmæli 3. mgr. 11. gr. laga nr. 64/1994 gera ráð fyrir. Í ljósi aðdraganda málsins, og að virtu því fyrirkomulagi um úthlutun úr sjóðnum sem lagt var til grundvallar af hálfu umhverfisráðuneytisins, er það niðurstaða mín, að teknu tilliti til skýringa ráðuneytisins, að málsmeðferð ráðuneytisins, sem lauk með ákvörðun um úthlutun úr veiðikortasjóði 27. janúar 2004, hafi ekki samrýmst 3. mgr. 11. gr. laga nr. 64/1994.

Eins og mál þetta er vaxið tel ég ekki tilefni til þess að ég fjalli um það hver viðbrögð umhverfisráðuneytisins skuli vera í tilefni af niðurstöðu minni hér að framan. Verður það að vera verkefni umhverfisráðuneytisins að taka afstöðu til þess. Ég bendi þó á að í því sambandi kann að vera nauðsynlegt að leggja á það mat hvort ástæða sé til að endurskoða að hluta eða að öllu leyti þá úthlutun sem hér hefur verið rædd, ekki síst með tilliti til þess að gert hefur verið ráð fyrir því að hún eigi að gilda til og með árinu 2007.

Ég tel að síðustu rétt að minna á þau sjónarmið sem fram hafa komið í álitum umboðsmanns Alþingis um nauðsyn þess að stjórnvöld auglýsi eftir umsóknum um styrki sem þau hafa heimild til að veita af opinberu fé þegar ekki liggur fyrirfram fyrir hverjir koma til greina sem viðtakendur. Þannig ræki stjórnvöld þá skyldu sem hvílir á þeim um að gæta jafnræðis milli borgaranna. Ég vísa um þetta atriði meðal annars til álita umboðsmanns Alþingis í málum nr. 1820/1996 frá 13. febrúar 1998 og nr. 1718/1996 frá 29. apríl 1997. Um hliðstæð sjónarmið er einnig fjallað í álitum mínum í málum nr. 3699/2003 frá 17. janúar 2003 og nr. 3717/2003 frá 30. desember 2003.

IV.

Niðurstaða.

Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða mín að úthlutun umhverfisráðherra á fé úr veiðikortasjóði til rjúpnarannsókna á tímabilinu 2003—2007, sbr. bréf ráðuneytisins dags. 27. janúar 2004, hafi ekki verið í samræmi við 3. mgr. 11. gr. laga nr. 64/1994, um vernd, friðun og veiðar á villtum fuglum og villtum spendýrum.

Ég beini þeim tilmælum til umhverfisráðuneytisins að það hagi framvegis úthlutun fjármuna úr veiðkortasjóði, sbr. 3. mgr. 11. gr. laga nr. 64/1994, á þá leið að samrýmist þeim sjónarmiðum sem rakin eru í áliti þessu.