Álit

I.

Hinn 21. júní 2004 leitaði A, fangi í fangelsinu Litla-Hrauni, til mín og kvartaði yfir úrskurði dóms- og kirkjumálaráðuneytisins frá 10. júní 2004 þar sem staðfest var ákvörðun fangelsismálastofnunar, dags. 23. apríl 2004, um að staðfesta ákvörðun forstöðumanns fangelsisins á Litla-Hrauni um að synja beiðni A um að unnusta hans fengi að heimsækja hann í fangelsið.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 14. október 2004.

II.

Málsatvik eru þau að forstöðumaður fangelsisins á Litla-Hrauni synjaði beiðni A um að unnusta hans fengi að heimsækja hann í fangelsið. Lögmaður A kærði synjunina til Fangelsismálastofnunar ríkisins með bréfi, dags. 23. apríl 2004. Niðurstaða fangelsismálastofnunar var send lögmanninum með bréfi, dags. 29. apríl 2004. Þar segir meðal annars:

„Fangelsismálastofnun vísar til bréfs yðar, dags. 23. apríl sl. Í bréfinu kærið þér fyrir hönd [A], refsifanga í Fangelsinu Litla-Hrauni, synjun fangelsisyfirvalda á Litla-Hrauni á heimsókn unnustu hans í fangelsið.

Samkvæmt 3. mgr. 12. gr. reglugerðar um bréfaskipti, símtöl og heimsóknir til afplánunarfanga er forstöðumanni fangelsis m.a. heimilt að synja vandamönnum fanga um heimsóknir í fangelsið teljist það nauðsynlegt til að halda góðri reglu og öryggi í fangelsinu eða til að koma í veg fyrir refsiverðan verknað.

Unnusta [A] var tvívegis sakfelld fyrir brot á fíkniefnalöggjöf á liðnu ári og er nú í boðun á 48 daga vararefsingu vegna þess. Fangelsismálastofnun er sammála því mati forstöðumanns Fangelsisins Litla-Hrauns að nauðsynlegt sé að banna heimsóknir slíkra aðila í fangelsið með vísan til 3. mgr. 12. gr. reglugerðarinnar. Ákvörðun forstöðumanns Fangelsisins Litla-Hrauns stendur því óhögguð.“

Lögmaður A kærði fyrir hans hönd framangreinda ákvörðun fangelsismálastofnunar til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins með bréfi, dags. 24. maí 2004. Í bréfi lögmannsins til ráðuneytisins segir meðal annars svo:

„Rökstuðningur Fangelsismálastofnunar er í stuttu máli sá að forstöðumanni fangelsis sé með vísan til 3. mgr. 12. gr. rgl. um bréfaskipti, símtöl og heimsóknir, heimilt að synja vandamönnum fanga um heimsóknir. Slíkar ákvarðanir eru sérstaklega þungbærar fyrir fanga sem afplána langa refsivist eins og [A] gerir nú.

Þá er ástæða bannsins, þ.e. að unnusta [A] hafi tvívegis verið sakfelld fyrir fíkniefnabrot á síðasta ári, óraunhæf ástæða heimsóknarbanns og felur í sér sérstaka þyngingu refsingar [A].

Að sjálfsögðu er unnt að koma í veg fyrir hættu á að unnustan smygli inn í fangelsið fíkniefnum með því að leita á henni fyrir heimsókn.“

Dóms- og kirkjumálaráðuneytið aflaði í kjölfarið umsagnar fangelsismálastofnunar um málið. Hinn 10. júní 2004 úrskurðaði ráðuneytið svo í málinu og staðfesti hina kærðu ákvörðun. Í úrskurði ráðuneytisins segir meðal annars svo:

„Ráðuneytinu hefur nú borist umsögn Fangelsismálastofnunar vegna málsins. Í þeirri umsögn kemur fram að unnusta [A] hafi tvívegis á síðastliðnu ári verið sakfelld fyrir fíkniefnabrot og var hún í boðun á 48 daga vararefsingu vegna þessa þegar beiðni um heimsókn var tekin fyrir. Fangelsismálastofnun hefur metið það svo á grundvelli 3. mgr. 12. gr. reglugerðar nr. 119/1990, um bréfaskipti, símtöl og heimsóknir til afplánunarfanga, að eðlilegt sé að banna heimsóknir aðila í fangelsi sem ítrekað hafi brotið gegn fíkniefnalöggjöf, enda er algengt að fíkniefni komi inn í fangelsi með heimsóknargestum fanga.

Ráðuneytið telur ekki efni til þess að hrófla við umræddu mati Fangelsismálastofnunar, og er hinn kærði úrskurður því staðfestur.“

III.

Ég ritaði dóms- og kirkjumálaráðuneytinu bréf, dags. 21. júní 2004, þar sem ég óskaði eftir því, sbr. 7. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að ráðuneytið sendi mér öll gögn málsins. Eftir að hafa fengið gögnin í hendur ritaði ég dóms- og kirkjumálaráðherra bréf, dags. 6. júlí 2004, þar sem þess var óskað, sbr. 9. gr. laga nr. 85/1997, að ráðuneytið lýsti viðhorfi sínu til kvörtunar A. Þá óskaði ég sérstaklega eftir afstöðu ráðuneytisins til þess hvort það hefði í úrskurði sínum tekið með fullnægjandi og rökstuddum hætti afstöðu til þeirrar málsástæðu að unnt hefði verið að koma í veg fyrir hættu á því að unnustan leitaðist við að koma með fíkniefni í fangelsið með því að leita á henni fyrir heimsókn. Vísaði ég í þessu efni til 4. tölul. 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sbr. 1. mgr. 22. gr. sömu laga og til álita minna í málum nr. 4030/2004 og nr. 3960/2003. Þá rakti ég í bréfi mínu viðeigandi ákvæði laga nr. 48/1988, um fangelsi og fangavist, og ákvæði reglugerðar nr. 119/1990, um bréfaskipti, símtöl og heimsóknir til afplánunarfanga. Þá sagði svo í bréfi mínu:

„Athugun mín beinist samkvæmt framangreindu einnig að því hvort dóms- og kirkjumálaráðuneytið hafi í úrskurði sínum gætt nægilega að meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga í þessu máli. Á ég þá nánar tiltekið við hvort ráðuneytinu hafi borið að velja vægara úrræði, sem náð gæti sama markmiði, þ.e. að veita unnustu [A] kost á heimsókn með því skilyrði að hún samþykkti leit á sér við komu í fangelsið, sbr. ákvæði 4. mgr. 17. gr. laga nr. 48/1988, sbr. einnig tilvitnuð 1. mgr. 17. gr. reglugerðar nr. 119/1990. Ég óska eftir viðhorfi ráðuneytisins til þessa atriðis.“

Í svarbréfi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 14. september 2004, segir meðal annars svo:

„Þér kveðist ráða það af lestri kærubréfs lögmanns [A], dags. 24. maí sl., að á því hafi fyrst og fremst verið byggt af hálfu [A] að unnt hafi verið að koma í veg fyrir hættu á því að unnustan leitaðist við að koma með fíkniefni í fangelsið með því að leita á henni fyrir heimsókn.

Að mati ráðuneytisins varð ekki ráðið af lestri bréfs lögmannsins að hann byggði kæru sína á þessari málsástæðu fyrst og fremst. Ráðuneytið taldi að meginmálsástæða lögmannsins hefði verið sú að fá breytt ákvörðuninni, þannig að heimsókn unnustunnar yrði leyfð án leitar, og að ábendingin um möguleikann á að leita á unnustunni fyrir heimsókn hefði verið varamálsástæða eða aukaatriði sem varpað var án sérstakra útskýringa. Af þessum sökum láðist að víkja sérstaklega að henni í úrskurði ráðuneytisins.“

Í bréfinu kemur fram að dóms- og kirkjumálaráðuneytið kallaði eftir viðhorfum fangelsismálastofnunar til atriða er vörðuðu fyrirspurn mína. Þess var einnig farið á leit að stofnunin lýsti viðhorfi sínu til þess hvort ástæða kynni að vera til að heimila gestum, eins og ástatt var um unnustu A, að koma í heimsókn þar sem heimsóknin færi fram í sérstöku heimsóknarherbergi með skilrúmi. Í bréfi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins til mín segir að öðru leyti svo:

„Fangelsismálastofnun svaraði bréfi ráðuneytisins með bréfi, dags. 4. f.m., er fylgir hjálagt í ljósriti, þar sem hún lýsir viðhorfi sínu til þeirra atriða sem um var beðið. Þar er rakið að fíkniefnaneysla fanga sé eitt helsta vandamál sem fangelsiskerfið glímir við og algengt sé að fíkniefni berist inn í fangelsin með heimsóknargestum. Stofnunin telur því nauðsynlegt og eðlilegt, til að ná fram þeim markmiðum sem að er stefnt, að takmarka heimsóknir aðila í fangelsi sem ítrekað hafa brotið gegn fíkniefnalöggjöfinni. [...] Hins vegar er það mat stofnunarinnar að í tilvikum sem hér um ræðir og í ljósi meðalhófsreglunnar, að hægt sé að beita vægara úrræði en að synja alfarið um heimsóknir til þess að tryggja að fíkniefni komi ekki inn í fangelsin. Fangelsismálastofnun sér því ekkert því til fyrirstöðu að heimsóknir í umræddum tilvikum verði takmarkaðar með þeim hætti að þær fari fram í sérstökum heimsóknarherbergjum með glerskilrúmi þar sem því verður við komið.

Takmarkanir þær á heimsóknum til fanga, sem lýst hefur verið hér að framan eru til athugunar í ráðuneytinu í tengslum við endurskoðun frumvarps til laga um fullnustu refsinga. Til athugunar hefur verið að taka heimsóknir til fanga til endurskoðunar í ljósi meðalhófsreglunnar, þannig að nánustu vandamenn geti átt þess kost að heimsækja fanga, þótt þeir hafi verið uppvísir að fíkniefnabrotum eða mál gegn þeim séu til meðferðar í refsivörslukerfinu, ef þau teljast ekki gróf eða meiri háttar. Með því að takmarka heimsóknir við sérstök heimsóknarherbergi með glerskilvegg, er unnt að útiloka að heimsóknargestur geti smyglað fíkniefnum til fangans í þeirri heimsókn. Með sama hætti verður einnig áfram til athugunar í ráðuneytinu hvort til greina geti komið að heimila nánustu vandamönnum, sem koma í heimsókn til fanga, en neita að undirgangast leit vegna fíkniefna, að mega heimsækja þá í heimsóknarherbergi.

Fyrir nokkrum árum var tekið upp í fangelsunum, þegar fangar voru uppvísir að fíkniefnabrotum í fangelsum, ýmist vegna neyslu fíkniefna, neitunar á að láta í té þvagsýni eða vörslu fíkniefna, að ákveða að meðal agaviðurlaga skyldi vera takmörkun á heimsóknum, þ.e. að þær yrðu án snertingar og færu fram í sérstöku heimsóknarherbergi með glerskilrúmi. [...]“

Í bréfi ráðuneytisins er þessu næst rakið að á komandi hausti sé ráðgert að leggja fram að nýju á Alþingi frumvarp til laga um fullnustu refsinga og við þá lagasamningu hafi sjónarmið stjórnsýsluréttar um meðalhóf verið og verði höfð til hliðsjónar. Þá sendi ráðuneytið mér ljósrit af drögum að reglum um leit á gestum fanga, sem tekin voru saman í ráðuneytinu.

Ég gaf A kost á því að koma að frekari athugasemdum vegna málsins áður en ég lauk athugun minni.

IV.

1.

Eins og fram kemur í ákvörðun fangelsismálastofnunar og úrskurði dóms- og kirkjumálaráðuneytisins var ákvörðun stjórnvalda um að synja A um að unnusta hans fengi að heimsækja hann í fangelsið reist á 3. mgr. 12. gr. reglugerðar nr. 119/1990, um bréfaskipti, símtöl og heimsóknir til afplánunarfanga. Þar segir að forstöðumaður geti bannað tilteknum einstaklingum að koma í heimsókn, einnig vandamönnum fanga, ef það telst nauðsynlegt til að halda góðri reglu og öryggi í fangelsinu eða til að koma í veg fyrir refsiverðan verknað.

Samkvæmt 1. mgr. 17. gr. laga nr. 48/1988, um fangelsi og fangavist, hefur fangi „rétt“ til að þiggja heimsókn af nánustu vandamönnum sínum á tilteknum viðtalstímum. Þá getur forstöðumaður leyft frekari heimsóknir, sbr. fyrri málsl. 2. mgr. sömu greinar. Í síðari málsl. 2. mgr. 17. gr. segir síðan að séu „sérstakar ástæður“ fyrir hendi geti forstöðumaður bannað tilteknum mönnum að heimsækja fanga, einnig vandamönnum hans. Þá segir svo í 4. mgr. 17. gr. laga nr. 48/1988:

„Heimilt er að leita á þeim sem heimsækja fanga.“

Í II. kafla reglugerðar nr. 119/1990 er að finna almennar reglur um heimsóknir en í úrskurði ráðuneytisins er vísað sérstaklega til 3. mgr. 12. gr. Í ákvæði 17. gr. reglugerðarinnar er að finna nánari útfærslu á tilvitnaðri 4. mgr. 17. gr. laga nr. 48/1988 en í reglugerðarákvæðinu segir svo:

„Til að hafa eftirlit með því að heimsóknir séu ekki notaðar til að afhenda eða flytja frá fanga efni, muni eða annað sem honum er óheimilt að hafa í fangelsinu er heimilt að leita á þeim er heimsækir fanga.

Heimilt er að leita á fanga og í klefa hans eða herbergi eftir að hann hefur fengið heimsókn, sem farið hefur fram án eftirlits.

Leit á fanga eða á þeim er heimsækir hann skal framkvæmd af fangaverði sama kyns og sá er, sem leitað er á.“

Ákvæðið lýsir þannig úrræðum sem stjórnvöldum eru tiltæk til þess m.a. að koma í veg fyrir að heimsóknir séu notaðar „til að afhenda eða flytja frá fanga efni“ líkt og stjórnvöld hugðust gera í máli þessu með því að banna unnustu A að heimsækja hann í fangelsið.

Ákvörðun fangelsisyfirvalda um að synja beiðni fanga um heimsókn er stjórnvaldsákvörðun í merkingu 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Samkvæmt 12. gr. stjórnsýslulaga skal stjórnvald því aðeins taka íþyngjandi ákvörðun þegar lögmætu markmiði, sem að er stefnt, verður ekki náð með öðru og vægara móti. Skal þess þá gætt að ekki sé farið strangar í sakirnar en nauðsyn ber til. Af þessu leiðir að þegar stjórnvöld hafa val um fleiri en eina leið til að ná markmiði sínu, sem í þessu tilfelli var að koma í veg fyrir smygl á fíkniefnum inn í fangelsi, ber því að velja það úrræði sem vægast er og að gagni getur komið. Því tilfinnanlegri sem sú réttindaskerðing er sem gripið er til, þeim mun strangari kröfur verður að gera til þess að sýnt sé fram á nauðsyn ákvörðunar sem áhrif hefur á slík réttindi. Mál það sem hér er til umfjöllunar varðar hagsmuni A af því að geta notið þess lögbundna réttar að fá heimsóknir frá unnustu sinni á meðan á dvöl hans í fangelsi stendur.

Í svarbréfi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins til mín vísar ráðuneytið almennt til þess álits fangelsismálastofnunar að í ljósi meðalhófsreglunnar sé hægt að beita vægara úrræði en að synja alfarið um heimsóknir til þess að tryggja að fíkniefni komi ekki inn í fangelsin og að stofnunin sjái því ekkert til fyrirstöðu að heimsóknir í umræddum tilvikum verði takmarkaðar með þeim hætti að þær fari fram í sérstökum heimsóknarherbergjum með glerskilrúmi þar sem því verði við komið. Þá segir einnig í svari ráðuneytisins að til athugunar hafi komið að endurskoða reglur um heimsóknir fanga í ljósi meðalhófsreglunnar.

Hvað sem endurskoðun á reglum um heimsóknir til fanga líður er ljóst að í gildandi löggjöf eru þegar fyrir hendi úrræði fyrir fangelsisyfirvöld sem eru vægari en bann við heimsókn náins vandamanns en sem eftir sem áður geta eftir atvikum fullnægt því lögmæta markmiði að sporna við innstreymi fíkniefna. Í svari dóms- og kirkjumálaráðuneytisins til mín er ekki greint frá því hvers vegna ekki var gripið til vægara úrræðis í þessu máli, í stað þess að banna unnustu A alfarið að heimsækja hann í fangelsið, t.d. þess að óska eftir leit á henni og/eða láta heimsókn fara fram án snertingar. Ég legg á það áherslu í þessu sambandi að dóms- og kirkjumálaráðuneytið og fangelsismálastofnun hafa ekki haldið því fram að rökstuddur grunur hafi í raun legið fyrir um að unnustan hafi ætlað að smygla fíkniefnum inn í fangelsið. Það að hún hafi tvívegis á síðastliðnu ári verið sakfelld fyrir fíkniefnabrot og verið „í boðun á 48 daga vararefsingu vegna þessa þegar beiðni um heimsókn var tekin fyrir“ gat ekki eitt og sér leitt til þess að slíkur grunur hefði réttilega verið talinn liggja fyrir.

Af gögnum málsins og skýringum ráðuneytisins til mín verður þannig ekki séð að fram hafi farið mat á því af hálfu ráðuneytisins hvaða úrræði væru tiltæk til þess að ná því markmiði sem að var stefnt sem jafnframt gætu samrýmst lögbundnum réttindum A til að þiggja heimsóknir unnustu sinnar. Eins og fyrr greinir er raunar viðurkennt að unnt hefði verið að ná fram því markmiði sem að var stefnt til dæmis með leit eða með því að láta heimsóknina fara fram án snertingar.

Með vísan til framangreinds er það niðurstaða mín að við meðferð umsóknar A um heimsóknarleyfi fyrir unnustu sína og þá ákvörðun að synja umsókninni hafi fangelsisyfirvöld ekki gætt að meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga. Úrskurður dóms- og kirkjumálaráðuneytisins var því að þessu leyti ekki í samræmi við lög.

2.

Samkvæmt 4. tölul. 31. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sbr. 1. mgr. 22. gr. sömu laga, ber stjórnvaldi á kærustigi að gera í úrskurði með fullnægjandi hætti grein fyrir þeim meginsjónarmiðum sem ráðandi eru við mat á réttarstöðu aðila máls. Stjórnvöldum á kærustigi er almennt ekki skylt að taka sérhverja málsástæðu sem aðili hefur fært fram til rökstuddrar úrlausnar í úrskurði. Á hinn bóginn myndi kærurétturinn vart geta þjónað tilgangi sínum ef ekki yrði lagt til grundvallar að í úrskurðarskyldu stjórnvalds á kærustigi fælist sú skylda að taka með rökstuddum hætti afstöðu til þeirra meginmálsástæðna sem aðilar byggja á og hafa þýðingu fyrir úrlausn málsins, sjá hér til hliðsjónar tvö álit mín frá 7. júní 2004 í málum nr. 4030/2004 og 3960/2003.

Í kærubréfi lögmanns A til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins var á það bent sérstaklega að hægt væri að koma í veg fyrir að unnusta A smyglaði fíkniefnum í fangelsið með því að leita á henni fyrir heimsókn. Þessi málsástæða var ekki tekin til rökstuddrar umfjöllunar í úrskurði ráðuneytisins. Í svari ráðuneytisins til mín um þetta atriði kemur fram að það telji að ábendingin um möguleikann á því að leita á unnustunni fyrir heimsókn hafi verið varamálsástæða eða aukaatriði sem varpað hafi verið fram án sérstakra útskýringa. Af þeim sökum hafi láðst að víkja sérstaklega að málsástæðunni í úrskurðinum.

Að virtu efni þeirrar synjunar á beiðni A um heimsóknarleyfi fyrir unnustu sína, sem hann ákvað að skjóta til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, og efni kærubréfs lögmanns hans tel ég að dóms- og kirkjumálaráðuneytinu hafi borið skylda til, sbr. 4. tölul. 31. gr. og 1. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga, að taka rökstudda afstöðu í úrskurðinum til málsástæðu lögmannsins um að hægt hefði verið að beita öðrum úrræðum til að koma í veg fyrir smygl á fíkniefnum inn í fangelsið en því að banna heimsókn unnustunnar alfarið. Vegna þeirra sjónarmiða sem fram koma í skýringum ráðuneytisins til mín um þetta atriði tek ég fram að samkvæmt stjórnsýslulögum eru ekki gerðar sérstakar kröfur um form eða efni stjórnsýslukæru. Ég tel ljóst að framsetning lögmanns A á þessu atriði í kærubréfinu hafi, að virtum atvikum og eðli þessa máls, verið fullnægjandi til þess að ráðuneytinu hafi borið að líta á þetta atriði sem meginmálsástæðu stjórnsýslukærunnar. Það er samkvæmt þessu niðurstaða mín að úrskurður dóms- og kirkjumálaráðuneytisins hafi ekki fullnægt 4. tölul. 31. gr., sbr. 1. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga.

V.

Niðurstaða.

Með vísan til þess sem að framan er rakið er það niðurstaða mín að við meðferð umsóknar A um að unnusta hans fengi að heimsækja hann í fangelsið á Litla-Hrauni og þá ákvörðun að synja umsókninni hafi fangelsisyfirvöld ekki gætt að meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Það er því niðurstaða mín að úrskurður dóms- og kirkjumálaráðuneytisins frá 10. júní 2004 hafi að þessu leyti ekki verið í samræmi við lög. Þá er það niðurstaða mín að úrskurðurinn hafi ekki fullnægt kröfum 4. tölul. 31. gr. stjórnsýslulaga, sbr. 22. gr. sömu laga.

Ég beini þeim tilmælum til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins að það taki mál A til athugunar að nýju, komi fram ósk þess efnis frá honum, og taki þá mið af þeim sjónarmiðum sem rakin eru í þessu áliti. Þá beini ég þeim tilmælum til ráðuneytisins að það leitist við í framtíðinni að haga framkvæmd mála af þessu tagi með þeim hætti sem samrýmist sjónarmiðum þeim sem fram koma í álitinu.