Álit

I.

Hinn 13. janúar 2004 leitaði A til mín og kvartaði yfir ófullnægjandi rökstuðningi vegna ákvörðunar Landspítala-háskólasjúkrahúss um ráðningu í starf yfirfélagsráðgjafa á Z-sviði sjúkrahússins.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 28. maí 2004.

II.

Samkvæmt gögnum málsins eru málavextir þeir að starf yfirfélagsráðgjafa á Z-sviði var auglýst laust til umsóknar með auglýsingu sem birtist á starfatorgi.is 8. desember 2002. A sótti um framangreint starf með bréfi, dags. 22. desember 2003, og var hún önnur tveggja umsækjenda. Með bréfi, dags. 17. janúar 2003, var A tilkynnt um að ráðið hefði verið í starfið og henni endursend fylgigögn með umsókn hennar.

Með bréfi, dags. 30. janúar 2003, óskaði A eftir því að sér yrði veittur rökstuðningur fyrir framangreindri ákvörðun. Var henni tilkynnt um það með bréfi Landspítala-háskólasjúkrahúss, dags. 13. febrúar 2003, að mál hennar væri í vinnslu og að beiðni hennar um rökstuðning yrði svarað fljótlega. Með bréfi, dags. 17. mars 2003, ítrekaði A beiðni sína um rökstuðning. Rökstuðningur fyrir ráðningu barst A síðan með bréfi Landspítala-háskólasjúkrahúss, dags. 20. mars 2003, en þar segir meðal annars svo:

„Staða yfirfélagsráðgjafa var auglýst þ. 8. desember 2002 og bárust tvær umsóknir. Auk háskólaprófs í félagsráðgjöf voru gerðar kröfur um víðtæka starfsreynslu úr heilbrigðisþjónustu, hæfileika til sjálfstæðra vinnubragða, stjórnunarreynslu og leikni í samskiptum.

Í umsókn þinni kemur m.a. fram að þú hefur próf í félagsráðgjöf frá árinu [...]. Reynsla þín af störfum sem félagsráðgjafi er við [...] frá árinu 1995. Frá árinu 2001 hefur þú starfað sem yfirfélagsráðgjafi [...] með tvo undirmenn. Jafnframt hefur þú sinnt stundakennslu við [...] frá árinu 1999 og hjá [...] á árunum 1999-2001. Frá árinu 2002 hefur þú starfað aukalega sem ráðgjafi hjá [...]. Af öðrum vettvangi hefur þú m.a. stjórnunarreynslu af setu í stjórn [...] á árunum 1997-2002 og í stjórn [...] á árunum 1999-2001.

Starfsreynsla þín úr heilbrigðiskerfinu takmarkast þó við störf á [...] og getur því ekki talist vera víðtæk eins og gerðar eru kröfur um. Stjórnunarreynsla þín telst fremur stutt, en nokkur. Þá teljum við að þú sért búin mörgum góðum kostum í samskiptum.

Í starfsauglýsingu sagði ennfremur að framhaldsmenntun og sérþekking af málaflokknum væri eftirsóknarverð.

Af umsókn þinni má sjá að þú hefur lokið endurmenntunarnámi við [...]. Sérþekking þín af málaflokknum telst mikil þar sem þú hefur starfað við málaflokkinn frá 1995. Framhaldsmenntun og hin mikla sérþekking þín á málaflokknum telst eftirsóknarverð.

Samantekið var mat undirritaðra að umsókn þín uppfyllti nær allar kröfur til starfsins, en að mótumsækjandi þinn hefði bæði lengri og víðtækari starfs- og stjórnunarreynslu, ásamt viðbótarmenntun og hann þess vegna ráðinn í starfið.“

Í framhaldi af framangreindu bréfi ritaði A Landspítala-háskólasjúkrahúsi bréf að nýju, dags. 2. apríl 2003, þar sem þess var óskað að henni yrði veittur ítarlegri rökstuðningur fyrir ákvörðuninni. Í bréfinu sagði meðal annars svo:

„Í svarbréfi ykkar, dags. 20. mars sl., kemur fram upptalning á starfsreynslu minni og menntun en enginn rökstuðningur fyrir ákvörðun stofnunarinnar um ráðningu í starf yfirfélagsráðgjafa.

Með vísan í gr. 22 stjórnsýslulaga er hér með óskað eftir skýrum samanburði á hæfni minni og hæfni hins umsækjandans. Enn fremur er óskað eftir skematískum samanburði, þar sem annars vegar eru skilgreindir hlutlægir þættir s.s. reynsla, menntun og hins vegar matskenndir þættir.“

Með bréfi Landspítala-háskólasjúkrahúss, dags. 8. apríl 2003, var framangreindri beiðni hafnað með vísan til þess að sjúkrahúsið teldi ákvæðum stjórnsýslulaga um efni rökstuðnings hafa verið fullnægt með bréfi sjúkrahússins frá 20. mars 2003. Var í því sambandi vísað til orðalags 2. málsl. 1. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 en þar segir að greina skuli í rökstuðningi frá þeim „meginsjónarmiðum sem ráðandi voru við matið“ að því marki sem ákvörðun byggist á mati.

III.

Í tilefni af kvörtun A til mín ritaði ég Landspítala-háskólasjúkrahúsi bréf, dags. 23. janúar 2004, þar sem ég óskaði eftir því með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að sjúkrahúsið léti mér í té gögn málsins og skýrði viðhorf sitt til kvörtunar A. Hefði ég þá einkum í huga hvort rétt hefði verið að gera í rökstuðningi þeim er henni var veittur fyrir ráðningu í starfið stutta grein fyrir þeim upplýsingum sem lágu fyrir um starfs- og stjórnunarreynslu, ásamt viðbótarmenntun þess sem ráðinn var í starfið, sbr. 2. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga, en af rökstuðningnum yrði ráðið að þessi atriði hefðu haft verulega þýðingu við ráðninguna. Tæki ég þá mið af því að ekki yrði séð að A hafi óskað eftir aðgangi að þeim gögnum sem ætla má að ákvörðunin hefði byggst á. Þá óskaði ég enn fremur eftir því með vísan til framangreindra lagareglna um umboðsmann Alþingis að sjúkrahúsið skýrði hvers vegna A var ekki leiðbeint um heimild hennar til að fá ákvörðunina rökstudda í bréfi, dags. 17. janúar 2003, en þar var henni tilkynnt um að ráðið hefði verið í starfið. Að lokum óskaði ég eftir skýringum á þeim drætti sem varð á því að rökstuðningur ákvörðunarinnar bærist A. Benti ég í því sambandi á 3. mgr. 21. gr. stjórnsýslulaga þar sem segir að beiðni um rökstuðning skuli bera fram innan 14 daga frá því að aðila var tilkynnt ákvörðunin og að stjórnvald skuli „svara henni innan 14 daga frá því að hún barst“.

Svarbréf Landspítala-háskólasjúkrahúss barst mér 23. febrúar 2004 en þar sagði meðal annars svo:

„1) Óskað er eftir að gögn málsins séu afhent og að sjúkrahúsið skýri viðhorf sín til kvörtunar [A] , einkum um hvort rétt hafi verið að gera í rökstuðningnum stutta grein fyrir þeim upplýsingum sem lágu fyrir um starfs- og stjórnunarreynslu ásamt viðbótarmenntun þess sem ráðinn var í starfið.

Meðfylgjandi eru afrit af umsóknargögnum beggja umsækjenda, [A] og [X]. Í verklagi Landspítala háskólasjúkrahúss hefur verið lögð áhersla á að umsækjendur séu ekki bornir saman þegar erindi eru rökstudd, heldur að eingöngu sé gengið út frá hæfni hvers umsækjanda miðað við kröfur auglýsingar. Svar til [A] tók mið af þessu en þess jafnframt getið hvaða atriði það voru sem hinn umsækjandinn hafði umfram hana.

2) Umboðsmaður óskar eftir skýringum á hvers vegna [A] var ekki leiðbeint um heimild hennar til að fá ákvörðunina rökstudda í bréfi.

Þetta atriði skýrist af ókunnugleika undirritaðra á þeim tíma um að nauðsynlegt væri að geta þess skriflega í svari til umsækjandans.

3) Óskað er eftir skýringum á þeim drætti sem varð á því að rökstuðningur ákvörðunarinnar barst [A].

Á þessum tíma áttu sér stað miklar breytingar á skipulagi félagsráðgjafar á vefrænum deildum Landspítala-háskólasjúkrahúss. Um var að ræða uppstokkun á allri starfsemi einingarinnar sem varðaði um 25 starfsmenn sem störfuðu á átta af tíu klíniskum sviðum spítalans og með verkefni á öllum klínískum deildum sjúkrahússins nema geðdeildum. Verkefnið fólst m.a. í fækkun yfirfélagsráðgjafa úr tíu í fjóra með tilheyrandi endurskipulagningu. Miklar annir voru því hjá undirrituðum. Ósk [A] um rökstuðning, dags. 30. janúar 2003, barst þann 31. janúar. Undirrituðum var fljótlega ljóst að ekki myndi vinnast tími til að sinna erindinu sem skyldi innan 14 daga og sendu því bréf til hennar, dags. 13. febrúar, þar sem gerð var grein fyrir því að bréf hennar væri móttekið og að efni þess væri í vinnslu. Svar til umsækjandans var síðan unnið í samvinnu við skrifstofu starfsmannamála og sent til hennar í bréfi dagsettu 20. mars 2003.“

Með bréfi, dags. 25. febrúar 2004, gaf ég A kost á að gera athugasemdir við framangreint bréf Landspítala-háskólasjúkrahúss. Athugasemdir hennar bárust mér með bréfi 19. mars 2004.

IV.

1.

Kvörtun A beinist að því að hún hafi ekki fengið nægjanlega greinargóða skýringu á því hvers vegna Landspítali-háskólasjúkrahús ákvað að ráða X í starfið.

Af þessu tilefni tel ég rétt að taka fram að umsækjandi um opinbert starf á að jafnaði rétt á því að stjórnvald rökstyðji ákvörðun sína skriflega hafi slíkur rökstuðningur ekki fylgt ákvörðuninni þegar hún var tilkynnt, sbr. 1. mgr. 21. gr. stjórnsýslulaga. Ákvæði 22. gr. sömu laga mælir fyrir um það hvað skuli koma fram í rökstuðningi. Kemur þar fram að vísa skuli til þeirra réttarreglna sem ákvörðunin byggist á og að því marki sem hún byggist á mati skuli enn fremur greina frá þeim meginsjónarmiðum sem ráðandi voru við matið. Þá segir í ákvæðinu að þar sem ástæða er til skuli enn fremur rekja þau málsatvik sem höfðu verulega þýðingu fyrir úrlausn máls, sbr. 2. mgr. 22. gr.

Í samræmi við framangreint ber í rökstuðningi fyrir ákvörðun um veitingu opinbers starfs að gera viðhlítandi grein fyrir þeim meginsjónarmiðum sem réðu því að starfið var veitt þeim umsækjanda er það hlaut og þeim málsatvikum sem höfðu verulega þýðingu fyrir niðurstöðuna. Á umsækjandi almennt ekki tilkall til þess að ákvörðunin sé útskýrð nánar af hálfu handhafa veitingarvaldsins, sjá hér til hliðsjónar álit umboðsmanns Alþingis frá 26. júní 1996 í máli nr. 1391/1995.

Í athugasemdum við V. kafla frumvarps þess er varð að stjórnsýslulögum nr. 37/1993 kemur fram að rökstuðningi stjórnvaldsákvarðana sé einkum ætlað að stuðla að því að aðili máls fái í raun skilið niðurstöðu þess og geti staðreynt að ákvörðun eigi sér stoð í lögum og sé í samræmi við þau (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3299). Með hliðsjón af framangreindu markmiði reglna um rökstuðning ræðst það eðli málsins samkvæmt nokkuð af þeim réttarreglum sem liggja til grundvallar ákvörðun hversu ítarlega grein stjórnvald þarf að gera fyrir þeim atvikum og sjónarmiðum sem réðu niðurstöðu. Þegar skráðar réttarreglur hafa ekki að geyma nein ákveðin fyrirmæli um á hvaða sjónarmiðum ákvörðun skuli byggð, eins og almennt í málum er varða veitingu opinbers starfs, getur eftir atvikum verið rétt að stjórnvald geri nánari grein fyrir meginsjónarmiðum og atvikum að baki ákvörðun í samræmi við hóflegar kröfur um umfang rökstuðnings.

Ég hef áður í álitum mínum lýst þeim kröfum sem ég tel að gera verði til rökstuðnings af hálfu stjórnvalda vegna ákvarðana um veitingu starfa hjá hinu opinbera. Hef ég í því sambandi talið að umsækjendur um störf eigi ekki kröfu á að veitingarvaldshafi lýsi í rökstuðningi til þess sem eftir honum óskar hvaða ástæður hafi ráðið því að hann var ekki ráðinn til starfans. Á umsækjandi þannig ekki rétt á því að í rökstuðningi sé lýst samanburði á honum og þeim sem hlaut starfið. Á hinn bóginn á sá sem óskar eftir rökstuðningi almennt að geta gert sér grein fyrir því á grundvelli rökstuðningsins hvers vegna ákveðinn umsækjandi var ráðinn og hvað réði því að hann fékk starfið, sjá hér til hliðsjónar álit mitt frá 3. maí 2004 í málum nr. 3882/2003, 3909/2003 og 3980/2003.

Í rökstuðningi þeim er A var veittur 20. mars 2003 kemur fram að hún hafi uppfyllt allar þær hæfniskröfur sem gerðar væru til umsækjenda. Meðumsækjandi hennar, X, hafi hins vegar hlotið starfið þar sem hún hefði „bæði lengri og víðtækari starfs- og stjórnunarreynslu, ásamt viðbótarmenntun“. Eins og atvikum málsins var háttað tel ég að rétt hefði verið að gera A nánari grein fyrir þeim upplýsingum um starfs- og stjórnunarreynslu og viðbótarmenntun X sem samkvæmt mati Landspítala-háskólasjúkrahúss gerðu hana að hæfasta umsækjandanum til að gegna starfinu. Bendi ég í því sambandi á að ekki verður ráðið af efni rökstuðningsins í hverju þessi reynsla og menntun X hafi verið fólgin en af þeim sökum var jafnframt ekki unnt að álykta út frá rökstuðningnum hvort ákvörðunin hefði verið tekin á réttum forsendum að þessu leyti.

Með hliðsjón af því sem að framan er rakið er það niðurstaða mín að umræddur rökstuðningur hafi ekki samræmst þeim kröfum sem leiddar verða af ákvæði 2. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga um efni rökstuðnings. Hef ég þá enn fremur í huga að ekki verður séð af gögnum málsins að A hafi á einhverju stigi þess verið veittur aðgangur að gögnum um viðbótarmenntun, svo og starfs- og stjórnunarreynslu X. Gat Landspítali-háskólasjúkrahús þannig ekki gengið út frá því að A væri kunnugt um þessi atriði við veitingu rökstuðnings til hennar fyrir ákvörðuninni.

2.

Af gögnum málsins verður ráðið að A hafi ekki verið leiðbeint um heimild hennar til að óska eftir rökstuðningi þegar henni var birt ákvörðun um það hver hlyti starfið, sbr. bréf Landspítala-háskólasjúkrahúss til A, dags. 17. janúar 2003. Af hálfu Landspítala-háskólasjúkrahúss er því lýst í skýringarbréfi til mín, dags. 16. febrúar 2004, að Ahafi ekki verið leiðbeint um þennan rétt hennar vegna „ókunnugleika [...] á þeim tíma að nauðsynlegt væri að geta þess skriflega í svari til umsækjandans“. Skil ég þessar skýringar svo að framvegis verði þess gætt að veita slíkar leiðbeiningar. Tel ég því ekki þörf á öðru en að minna á að á sjúkrahúsinu hvíldi sú skylda í þessu tilviki að veita Aleiðbeiningar um heimild hennar til þess að fá umrædda ákvörðun rökstudda, sbr. 1. tölul. 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga. Engar slíkar leiðbeiningar er að finna í tilkynningu þeirri sem Avar send með bréfi, dags. 17. janúar 2003.

Að lokum tel ég ástæðu til að gera athugasemdir við þann drátt sem varð á því að Landspítali-háskólasjúkrahús veitti Aumbeðinn rökstuðning. Ljóst er að A óskaði eftir rökstuðningi með bréfi, dags. 30. janúar 2003. Í samræmi við 3. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga var henni tilkynnt um það með bréfi, dags. 13. febrúar 2003, að „málið [væri] í vinnslu“ og að beiðni hennar um rökstuðning yrði svarað „fljótlega“. Með bréfi, 17. mars 2003, ítrekaði A beiðni sína um rökstuðning. Rökstuðningurinn barst A síðan með bréfi, dags. 20. mars 2003.

Í 3. mgr. 21. gr. stjórnsýslulaga er lögfest sú regla að beiðni um rökstuðning skuli svarað innan 14 daga frá því að hún barst. Af athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi því er varð að stjórnsýslulögum verður ráðið að umræddur frestur hafi verið settur í því skyni að stuðla að því að rökstuðningur verði efnislega réttur með því að ekki fyrnist yfir þau sjónarmið sem raunverulega réðu niðurstöðu málsins (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3302). Eins og rakið er hér að framan leið meira en mánuður frá því að A var tilkynnt um að beiðni hennar um rökstuðning yrði svarað fljótlega þar til að umbeðinn rökstuðningur var veittur eftir ítrekaða ósk þar um. Tel ég að dráttur þessi hafi ekki samræmst þeim sjónarmiðum sem leidd verða af 3. mgr. 21. gr. stjórnsýslulaga.

V.

Niðurstaða.

Samkvæmt því sem að framan er rakið tel ég að rökstuðningur sá er Landspítali-háskólasjúkrahús veitti A fyrir ákvörðun um ráðningu í starf yfirfélagsráðgjafa á Z-sviði sjúkrahússins hafi ekki verið í samræmi við kröfur 2. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Beini ég þeim tilmælum til Landspítala-háskólasjúkrahúss að það bæti úr þessum annmarka komi fram um það ósk frá A. Þá er það niðurstaða mín að á það hafi skort að A fengi með tilkynningu sjúkrahússins, dags. 17. janúar 2003, leiðbeiningar um heimild til þess að fá ákvörðun um stöðuveitinguna rökstudda, sbr. 1. tölul. 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga, og að beiðni hennar um rökstuðning yrði svarað innan hæfilegs tíma, sbr. 3. mgr. 21. gr. sömu laga. Beini ég þeim tilmælum til Landspítala-háskólasjúkrahúss að stofnunin taki framvegis mið af þeim sjónarmiðum sem fram koma í áliti þessu.