Bréf

I

Vísað er til kvörtunar yðar 4. júní sl., f.h. A ehf., yfir töfum á afgreiðslu matvælaráðuneytisins á stjórnsýslukæru félagsins 16. maí 2023 vegna ákvörðunar Fiskistofu 16. desember 2022 um niðurfellingu aflahlutdeildar af skipinu X sem og ákvörðun ráðuneytisins 19. apríl sl. um að hafna beiðni um frestun réttaráhrifa hinnar kærðu ákvörðunar. Þér hafið í tvígang leitað til umboðsmanns með kvörtun yfir töfum á afgreiðslu matvælaráðuneytisins á stjórnsýslukæru félagsins 16. maí sl. Kvartanir yðar hlutu númerin 12552/2024 og 12644/2024 í málaskrá embættisins.

Í tilefni af kvörtun yðar nú var ráðuneytinu ritað bréf 27. júní sl. þar sem m.a. var óskað eftir því að umboðsmanni yrðu veittar upplýsingar um hvað liði meðferð og afgreiðslu stjórnsýslukærunnar. Þess var einnig óskað að umboðsmanni yrði afhent afrit af öllum gögnum er lutu að ákvörðun ráðuneytisins um að hafna beiðni um frestun réttaráhrifa hinnar kærðu ákvörðunar. Svar barst frá ráðuneytinu 25. júlí sl. Þar kemur m.a. fram að ráðuneytið hafi tvö mál til meðferðar sem tengist téðri ákvörðun Fiskistofu í máli félagsins, þ.e. mál með númerin [...]. Í ljósi tengsla þessara mála telji ráðuneytið rétt að afgreiða þau samtímis. Ráðgert sé að ljúka meðferð þeirra fyrir 30. ágúst nk. en málið hafi tafist m.a. vegna mikilla anna í ráðuneytinu og sumarleyfa. Í svari ráðuneytisins kemur fram að yður hafi með tölvubréfi 25. júlí sl. verið tilkynnt um fyrirsjáanlegar tafir á afgreiðslu mála yðar, ástæður tafanna og hvenær áformað sé að afgreiða þau.

Með tölvubréfi 27. ágúst sl. upplýstuð þér umboðsmann um að ráðuneytið hefði tilkynnt yður sama dag um frekari tafir á meðferð stjórnsýslukæru félagsins 16. maí 2023 vegna mikilla anna í ráðuneytinu og stefnt væri að því að afgreiða hana eigi síðar en 30. september nk.

II

Í upphafi skal tekið fram að samkvæmt 3. mgr. 6. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, er gert ráð fyrir að umboðsmaður hafi ekki afskipti af máli fyrr en stjórnvöld, þ.m.t. æðra stjórnvald, hafi lokið umfjöllun sinni um málið. Af því leiðir m.a. að almennt verður mál ekki tekið til með­ferðar af hálfu umboðsmanns á grundvelli kvörtunar fyrr en það hefur verið endanlega til lykta leitt í stjórnsýslunni.

Þegar umboðsmanni berast kvartanir vegna töfum á afgreiðslu mála og sá sem í hlut á hefur ítrekað erindi sitt hefur almennt, þrátt fyrir áðurnefnda reglu, verið farin sú leið, og þá með hliðsjón af fyrirliggjandi samskiptum viðkomandi við stjórnvaldið sem á í hlut, að spyrjast fyrir um hvað líði svörum við viðkomandi erindum, og eftir atvikum afgreiðslu mála. Þetta hefur ekki síst verið gert til þess að greiða fyrir því að borgararnir fái sem fyrst úrlausn sinna mála enda hefur reyndin í flestum tilvikum verið sú að stjórnvaldið hefur brugðist við og afgreitt málið eða gefið skýringar á því hvað hafi valdið töfunum og hvenær ráðgert sé að afgreiða málið. Í þessum tilvikum lýkur umboðsmaður þá athugun sinni á málinu.

Umboðsmaður hefur hins vegar gætt varúðar gagnvart því að fjalla um og taka afstöðu til þess hvort málsmeðferð stjórnvalds hafi brotið í bága við málshraðareglu áður en málið hefur verið til lykta leitt. Rétt er þó að taka fram að samkvæmt óskráðri meginreglu stjórnsýsluréttar skulu ákvarðanir í málum teknar svo fljótt sem unnt er, sbr. til hliðsjónar 1. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þetta hefur gjarnan verið orðað svo að leysa beri úr málum borgaranna og erindum þeirra án þess að óeðlilegar eða óréttlættar tafir verði þar á. Það fer m.a. eftir umfangi viðkomandi máls og álagi í starfi stjórnvaldsins hvaða tími telst hæfilegur og eðlilegur við afgreiðslu þess. Verður því að ætla stjórnvöldum nokkuð svigrúm þegar kemur að því að meta hversu langur tími geti talist eðlilegur við afgreiðslu hvers og eins máls.

Fyrir liggur að matvælaráðuneytið hefur upplýst yður um tafir á afgreiðslu mála félagsins og áformað sé að afgreiða téða stjórnsýslukærufélagsins eigi síðar en 30. september nk. Með hliðsjón af því tel ég að svo stöddu ekki tilefni til að aðhafast frekar í tilefni af kvörtun yðar að þessu leyti. Ég tek þó fram að ég hef ritað ráðuneytinu hjálagt bréf þar sem tiltekinni ábendingu er komið á framfæri.

III

Í kvörtun yðar eru sem fyrr segir gerðar athugasemdir við synjun ráðuneytisins á beiðni yðar um frestun réttaráhrifa. Í því sambandi takið þér fram að þótt hugsanlegt sé að unnt verði að bæta tjón félagsins sé réttaröryggi þess ógnað. Þá séu hagsmunir þriðja aðila vart mælanlegir í málinu.

Um réttaráhrif kærðrar ákvörðunar er fjallað í 29. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þar kemur fram sú meginregla að stjórnsýslukæra fresti ekki réttaráhrifum ákvörðunar, sbr. 1. mgr. Æðra stjórnvaldi er þó heimilt að fresta réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar meðan kæra er til meðferðar þar sem ástæður mæla með því, sbr. 2. mgr. ákvæðisins. Í frestun réttaráhrifa felst að stjórnvaldsákvörðun er ekki hrundið í framkvæmd fyrr en reynt hefur á lögmæti hennar fyrir þar til bæru æðra stjórnvaldi.

Í athugasemdum við frumvarp það er varð að stjórnsýslulögum kemur m.a. fram að heimild æðra stjórnvalds til að fresta réttaráhrifum kærðrar ákvörðunar sé nauðsynleg í þeim tilvikum sem kæruheimild geti að öðrum kosti í raun orðið þýðingarlaus. Í hverju tilviki verði hins vegar að vega og meta hvort réttlætanlegt sé að fresta réttaráhrifum kærðrar ákvörðunar. Við slíkt mat beri m.a. að líta til þess hversu langt sé um liðið frá því að hin kærða ákvörðun var tilkynnt aðilum (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3309). Í þessum efnum hefur m.a. þýðingu ef ákvörðun hefur þegar komið til framkvæmda þegar beiðni um frestun réttaráhrifa kemur fram, sbr. til hliðsjónar álit umboðsmanns Alþingis 13. október 1995 í máli nr. 1302/1994.

Við mat á því hvort fresta skuli réttaráhrifum kærðrar ákvörðunar verður einnig að líta til þess hversu líklegt það er að ákvörðuninni verði breytt. Þá er það svo að almennt mælir það á móti því að réttaráhrifum ákvörðunar verði frestað ef fleiri en einn aðili með ólíka hagsmuna eru að máli eða ef fyrir hendi eru mikilvægir almannahagsmunir. Það mælir hins vegar með því að fresta réttaráhrifum ákvörðunar ef aðili máls er aðeins einn og ákvörðun er íþyngjandi fyrir hann og veldur honum tjóni. Þetta sjónarmið vegur sérstaklega þungt í þeim tilvikum þar sem erfitt er að ráða bót á tjóninu, enda þótt ákvörðunin verði síðar felld úr gildi af hinu æðra stjórnvaldi (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3309).

Í samræmi við framangreint felur mat ráðuneytisins á því hvort fresta beri réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar í sér matskennda stjórnvaldsákvörðun. Af því leiðir að ljá verður ráðuneytinu tiltekið svigrúm við mat á því hvort „ástæður mæli með því“ að réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar verði frestað og þá í ljósi allra atvika. Við ákvörðunartöku sína ber ráðuneytinu eftir sem áður að gæta að ákvæðum stjórnsýslulaga sem og óskráðum reglum stjórnsýsluréttarins.

Í samræmi við 1. mgr. 2. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, beinist eftirlit umboðsmanns með stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga í tilvikum sem þessum fyrst og fremst að því hvort málsmeðferð og ákvörðun stjórnvalds hafi verið í samræmi við lög. Athugun umboðsmanns tekur þannig m.a. til þess hvort fylgt hafi verið réttum málsmeðferðarreglum í lögum, hvort mat stjórnvalds hafi byggst á fullnægjandi upplýsingum og hvort þær ályktanir sem dregnar eru af þeim gögnum og upplýsingum sem lágu fyrir í málinu séu bersýnilega óforsvaranlegar.

Af ákvörðun ráðuneytisins 19. apríl sl. verður ráðið að það hafi talið óumdeilt að hin kærða ákvörðun væri íþyngjandi fyrir yður og töluverðir hagsmunir í húfi. Aðstæður væru aftur á móti ekki með þeim hætti að kæruréttur yrði þýðingarlaus án beitingar heimildarinnar. Í þeim efnum taldi ráðuneytið atvik ekki vera með þeim hætti að óafturkræft tjón hlytist af eða tjón sem erfitt yrði að bæta án þess að réttaráhrifum  hinnar kærðu ákvörðunar yrði frestað. Þá var einnig á því byggt að langt væri um liðið frá því að ákvörðunin var tilkynnt yður og þar til beiðni um frestun réttaráhrifa kom fram. Ákvörðunin hafi þannig þegar verið komin til framkvæmda og réttaráhrif hennar varað í nokkurn tíma þegar fyrst var óskað eftir frestun réttaráhrifa. Þótt þér væruð einir aðilar málsins hefði aflahlutdeild annarra skipa hækkað sem nam niðurfellingu aflahlutdeildar yðar.

Eftir að hafa kynnt mér kvörtunina og önnur gögn málsins og með vísan til áðurrakinna sjónarmiða að baki undantekningarheimild 2. mgr. 29. gr. stjórnsýslulaga tel ég mig ekki hafa forsendur, í ljósi þess svig­rúms sem játa verður stjórnvöldum í málum af þessu tagi, til að gera athuga­semdir við það mat ráðuneytisins að hafna beiðni um frestun réttaráhrifa. Hef ég þá m.a. í huga að frestun réttaráhrifa er undantekningarheimild frá meginreglunni um að kæra ákvörðunar til æðra stjórnvalds fresti ekki réttaráhrifum og ber því að túlka hana þröngt. Í því sambandi hef ég einkum í huga að ákvörðun Fiskistofu var tilkynnt yður 16. desember 2022 en beiðni um frestun réttaráhrifa barst ráðuneytinu ekki fyrr en 3. janúar sl. Ákvörðunin hafði þá þegar komið til framkvæmda fyrir nokkru og haft áhrif á fleiri aðila. Í því sambandi vísa ég til þess að þær aflaheimildir sem felldar höfðu verið niður með téðri ákvörðun Fiskistofu höfðu þegar verið fluttar á önnur skip. Ég tek einnig fram að þótt þér hafið byggt á því að téð ákvörðun hafi verið íþyngjandi fyrir félagið getur það eitt og sér ekki leitt til þess að réttaráhrifum verði frestað.

Með hliðsjón af því sem að framan er rakið lýk ég meðferð minni á kvörtun yðar með vísan til 1. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997. Ég tek fram að ef ekki hefur verið leyst úr máli félagsins að liðnum þeim afgreiðslutíma sem ráðuneytið hefur boðað getið þér leitað til mín á nýjan leik með kvörtun þar að lútandi.