Bréf

  

I

Ég vísa til kvörtunar yðar 10. september 2023 en hún beinist að úrskurði dómsmálaráðuneytisins 15. desember 2022. Með úrskurðinum staðfesti ráðuneytið úrskurð sýslumannsins á höfuðborgarsvæðinu 14. október 2021 þar sem hafnað var kröfu um að felld yrði niður skylda til greiðslu aukins meðlags með barni yðar. Í tilefni af kvörtuninni var dómsmálaráðuneytinu ritað bréf 3. október 2023 þar sem þess var óskað að ráðuneytið afhenti afrit af öllum gögnum málsins. Bárust gögnin frá ráðuneytinu 5. sama mánaðar.

Með bréfi forseta Alþingis, dags. 22. mars sl., var undirritaður settur umboðsmaður Alþingis til að fara með ofangreinda kvörtun yðar en kjörinn umboðsmaður, Skúli Magnússon, hefur vikið sæti við meðferð málsins. Eftir að ég tók við málinu óskaði ég eftir afriti af úrskurði sýslumannsins á höfuðborgarsvæðinu frá 24. apríl 2020 og hann barst 12. apríl sl.

  

II

Í kvörtun yðar gerið þér athugasemdir við að í úrskurði dómsmálaráðuneytisins hafi ekki verið tekið tillit til þess að umgengni og dvöl barnsins sé jöfn milli foreldra þess og það hafi áhrif á hlutdeild yðar í framfærslu og öðrum kostnaði vegna barnsins. Þér teljið að niðurstaða ráðuneytisins sé ekki í samræmi við jafnréttislög og meðalhófsreglu stjórnsýsluréttarins og vísið þar m.a. til almennra breytinga sem þér teljið að hafi orðið á fyrirkomulagi þessara mála með jafnari skiptingu á umgengni og búsetu barna vegna samvistarslita foreldra og nýlegra lagabreytinga. Þá hafi skort á að tekið hafi verið tillit til breyttra aðstæðna í kjölfar þess að tekjur yðar lækkuðu. Við mat á tekjum yðar hafi einnig ranglega verið miðað við vísitölu neysluverðs við framreikning teknanna.

  

III

Til grundvallar þeim meðlagsgreiðslum sem úrskurður dómsmála-ráðuneytisins fjallar um liggur dómsátt sem þér og móðir barnsins gerðuð í Héraðsdómi Reykjavíkur 28. október 2016. Auk þess sem þar var kveðið á um meðlagsgreiðslur ykkar beggja með sameiginlegum börnum ykkar voru þar ákvæði um sameiginlega forsjá barnanna, hvar þau ættu lögheimili og að börnin yrðu hjá foreldrum sínum til skiptis, þannig að umgengni yrði sem jöfnust, auk ákvæða um umgengni á stórhátíðum og í sumarleyfum.

Í kvörtun yðar kemur fram að þér hafið í fjórgang frá árinu 2016 með erindum til sýslumanns óskað eftir niðurfellingu á auknu meðlagi og ákvæði sáttarinnar um greiðslu yðar á öllum námskeiðs- og fatakostnaði af tómstundaiðkun. Fram kemur að sýslumaður hafi í öllum tilvikum hafnað kröfu yðar um breytingar á meðlaginu en í úrskurði frá 24. apríl 2020 var ákvæði sáttarinnar um greiðslu yðar á öllum námskeiðs- og fatakostnaði af tómstundaiðkun dóttur yðar fellt niður. Sá úrskurður sýslumanns sem var tilefni þess úrskurðar dómsmálaráðuneytisins sem kvörtun yðar til umboðsmanns Alþingis beinist að var kveðinn upp 14. október 2021.

Reglur um framfærslu barns eru í IX. kafla barnalaga nr. 76/2003 en orðalag þeirra ákvæða hefur tekið nokkrum breytingum frá því að dómsáttin var gerð árið 2016. Þannig voru með lögum nr. 28/2021 gerðar breytingar vegna svonefndrar skiptrar búsetu barns og þær tóku gildi 1. janúar 2022. Vegna athugasemdar í kvörtun yðar um hvernig hugtökin lögheimili og búseta barns koma fram í núgildandi barnalögum skal tekið fram að þær breytingar sem gerðar voru með lögunum frá 2021 lutu m.a. að notkun þessara hugtaka. Á þeim tíma sem dómsáttin var gerð miðuðu lögin almennt við að barn ætti búsetu á skráðu lögheimili en með lagabreytingunni fékk búseta barna sjálfstæða þýðingu þegar m.a kemur að kröfu foreldris um greiðslu meðlags.

Þrátt fyrir þessar breytingar hefur meginreglan um skyldu foreldra, báðum saman og hvoru um sig, að framfæra barn sitt, staðið óbreytt að efni til og að framfærslu barns skal haga með hliðsjón af högum foreldra og þörfum barns. Sama á við um það úrræði að fá úrskurðað meðlag með barni til að mæta kostnaði við framfærslu þess. Í 2. mgr. 57. gr. laganna segir að meðlag skuli ákveða með hliðsjón af þörfum barns og fjárhagsstöðu og öðrum högum beggja foreldra, þ. á m. aflahæfi þeirra. Þá segir í 5. mgr. sömu greinar að ráðuneytið gefi út leiðbeiningar um viðmiðunarfjárhæðir vegna krafna um meðlag umfram lágmarksmeðlag.

Foreldrum barns er þó jafnan heimilt að semja um hvernig skuli skipta kostnaði vegna framfærslu barns, þ.m.t. með greiðslu meðlags, hvort sem það er gert í formi samnings sem staðfestur er af sýslumanni eða sáttar fyrir dómi. Ekki er þó heimilt að semja um lægra meðlag en sem nemur fjárhæð barnalífeyris hverju sinni, svonefnt lágmarksmeðlag.

Samkvæmt 2. mgr. 63. gr. barnalaga tilheyrir meðlag samkvæmt ákvæðum IX. kafla laganna barni og skal notað í þágu þess þótt innheimta þess og viðtaka sé í höndum þess foreldris sem fengið hefur meðlag ákveðið með úrskurði eða samkomulagi.

Í 64. gr. barnalaga er fjallað um breytingu á samningi eða dómsátt um meðlag eða um skiptingu framfærslu. Sýslumaður getur, ef rökstudd krafa kemur fram, með úrskurði breytt samningi foreldra um skiptingu kostnaðar vegna framfærslu barns eða um greiðslu meðlags. Skilyrði þess að sýslumaður geti gert slíkar breytingar með úrskurði eru útlistuð í þremur stafliðum 1. mgr. 64. gr. en þau eru að aðstæður hafi breyst verulega, samningur eða dómsátt gangi í berhögg við þarfir barns eða að samningur eða dómsátt sé ekki í samræmi við fjárhagsstöðu foreldra.

  

IV

Þegar metið er hvort sýslumaður og dómsmálaráðuneytið hafi réttilega leyst úr kröfu yðar um lækkun á meðlagi með barni yðar frá því sem ákveðið var í dómsáttinni reynir á hvort a.m.k. eitt af framangreindum þremur skilyrðum 1. mgr. 64. gr. barnalaga sé uppfyllt í tilviki yðar og þá að teknu tilliti til þeirra röksemda sem þér byggið kröfu yðar á.

Fyrst kemur til skoðunar skilyrðið um að aðstæður hafi breyst verulega. Eins og lýst var hér að framan byggist skylda yðar til að greiða umrætt tvöfalt meðlag á samkomulagi sem gert var milli ykkar foreldranna við skilnað ykkar í formi dómsáttar. Til grundvallar hinu tvöfalda meðlagi í upphafi lá því ekki mat sýslumanns eða dómara á aðstæðum eða aflahæfi heldur var greiðslan hluti af efni gagnkvæms samkomulags sem þið foreldrar barnsins gerðuð þar sem samið var um sameiginlega forsjá tveggja barna ykkar, hvar lögheimili þeirra yrði, að börnin yrðu til skiptist hjá ykkur foreldrunum, þannig að umgengni yrði sem jöfnust. Þá var auk samkomulags um meðlagsgreiðslur yðar með dótturinni samið um greiðslu yðar á öllum námskeiðs- og fatakostnaði af tómstundaiðkun beggja barna ykkar, að uppfylltu tilteknu skilyrði og að móðirin greiddi yður einfalt meðlag með syni ykkar.

Ég skil rökstuðning að baki kröfu yðar til sýslumanns og kæru til ráðuneytisins þannig að þér teljið að það fyrirkomulag sem er á umgengni og skiptingu á dvalartíma dóttur yðar, og kostnaður yðar sem af því leiðir, eigi auk annars að leiða til lækkunar á meðlagsgreiðslu yðar. Þetta er líka stutt því að almennar breytingar hafi orðið á fyrirkomulagi þessara mála á árunum eftir að dómsáttin var gerð með með aukinni skiptri búsetu barna eftir sambúðarslit foreldra og því hafi nú síðast verið fylgt eftir með lagabreytingum. Þegar metið er hvort þessi atriði feli í sér að aðstæður hafi breyst verulega í merkingu 64. gr. barnalaga í tilviki yðar tel ég að líta verði til þess að í upphafi var samið um tiltekið fyrirkomulag á umgengninni, dvöl barnanna á heimilum ykkar samhliða greiðslum milli ykkar foreldranna til framfærslu á börnunum. Af gögnum málsins verður ekki ráðið að nein breyting, og hvað þá veruleg, hafi orðið á skipan mála varðandi umgengni og skiptingu á dvöl dóttur ykkar og þar með aðstæðum að þessu leyti frá því að samið var um fyrirkomulagið og þar til þeir úrskurðir sem kvartað er yfir voru kveðnir upp.

Ég tek líka fram að þær almennu breytingar sem þér vísið til og áðurnefndar lagabreytingar byggja á því að foreldrar hafi með samkomulagi komið á ákveðnu fyrirkomulagi varðandi skipta búsetu barna eftir sambúðarslit og um skiptingu framfærslukostnaðar. Þessar breytingar hafa því sem slíkar ekki áhrif við mat á því hvað falli undir að aðstæður hafi breyst verulega í tilviki yðar.

Annað atriði sem getur heimilað breytingar á samkomulagi og dómsátt til lækkunar á meðlagsgreiðslum og hlutdeild í framfærslu-kostnaði er ef ákvæði í þessum gerningum eru talin ganga í berhögg við þarfir barns. Miðað við rökstuðning sýslumanns í úrskurði hans frá 24. apríl 2020 var talið að nægjanlega væri fram komið að tiltekin atriði við framkvæmd ákvæðis sáttarinnar um greiðslu yðar á öllum námskeiðs- og fatakostnaði af tómstundaiðkun dóttur yðar leiddu til þess að það gengi þá í berhögg við þarfir barnsins og það ásamt lækkun launa yðar á þeim tíma leiddi til niðurfellingar á umræddu ákvæði um námskeiðs- og fatakostnað. Í erindi yðar til sýslumanns, kæru til dómsmálaráðuneytisins og kvörtun til umboðsmanns Alþingis er vikið að mögulegum áhrifum þess fyrirkomulags sem nú er í gildi um aukið meðlag af þinni hálfu á hvernig þér náið að leysa úr þörfum barnsins. Ég fæ þó ekki séð að þar sé nægjanlega sýnt fram á að uppfyllt séu skilyrði til breytinga á sáttinni og þar með að það sé tilefni til athugasemda af minni hálfu við það hvernig stjórnvöld leystu úr kröfu yðar að því er þetta atriði varðar í því máli sem úrskurður dómsmálaráðuneytisins fjallar um.

Þriðja atriðið sem getur heimilað sýslumanni að gera breytingar er ef samningur eða dómsátt er ekki í samræmi við fjárhagsstöðu foreldra. Þér vísið í þessu sambandi sérstaklega til þess að ekkert tillit sé tekið til þess að þér hafið farið í aðra vinnu og lækkað í launum. Hér að framan var vísað til þess að meðal þeirra atriða sem réðu niðurstöðu sýslumanns í úrskurði frá 24. apríl 2020 um að fella niður ákvæði sáttarinnar um greiðslu námskeiðs- og fatakostnaðar af tómstundaiðkun var að tekjur yðar höfðu lækkað. Ég ræð af gögnum málsins að þér hafið þurft að fara í aðra atvinnu um áramótin 2019/2020 og því hafi fylgt lækkun launa yðar frá því sem áður var.

Í úrskurði dómsmálaráðuneytisins kemur fram að ráðuneytið hafi eftir að því barst kæra yðar á úrskurði sýslumanns, sem kveðinn var upp 14. október 2021, aflað viðbótargagna um tekjur yðar og barnsmóður yðar fyrir árið 2021 og þá mánuði sem voru liðnir af árinu 2022. Á grundvelli þessara upplýsinga miðaði ráðuneytið tekjuútreikninga við tímabilið árið 2020 til og með 1. ágúst 2022. Útreikningarnir miðuðust því við tímann eftir að þér skiptuð um atvinnu og lækkuðuð í launum. Niðurstöðum útreikninganna er lýst í úrskurði ráðuneytisins og ég hef farið tölulega yfir þá.

Samkvæmt framreikningi, sem ráðuneytið lýsir í úrskurði sínum, voru meðalmánaðarlaun yðar á tímabilinu 2020 til og með 1. ágúst 2022 um 807.000 krónur en miðað við þær viðmiðunartölur sem ráðuneytið fylgdi á þeim tíma sem úrskurðurinn var kveðinn upp þurfti meðlagsgreiðandi að hafa um 671.000 krónur í heildartekjur á mánuði til að teljast hafa fjárhagslegt bolmagn til greiðslu tvöfalds meðlags með einu barni. Á þessum grundvelli var það niðurstaða ráðuneytisins að fallast á úrlausn sýslumanns í máli yðar. Þér gerið m.a. athugasemdir við að ráðuneytið skuli nota umræddar viðmiðunartölur og framreikning launa miðað við vísitölu neysluverðs í niðurstöðu sinni.

Hér að framan var vísað til þess að í 5. mgr. 57. gr. barnalaga hefur Alþingi mælt svo fyrir að ráðuneytið skuli gefa út leiðbeiningar um viðmiðunarfjárhæðir vegna krafna um meðlag umfram lágmarksmeðlag. Í athugasemd við þetta ákvæði í frumvarpi til laganna var tekið fram að þrátt fyrir þessar viðmiðunartekjur sem ráðuneytið reiknaði og birti bæri ávallt að gæta að því í sérhverju máli að ákveða fjárhæð meðlags með hliðsjón af þörfum barns og fjárhagsaðstöðu og öðrum högum beggja foreldra, þ. á m. aflahæfi þeirra. Viðmiðunartaflan leysti úrskurðaraðila ekki undan skyldubundnu mati á aðstæðum í hverju máli fyrir sig. Í athugasemdum með frumvarpinu kemur einnig fram að  vísitala neysluverðs hafi verið notuð til að framreikna tekjur og gert sé ráð fyrir að sá háttur verði áfram viðhafður við árlegan framreikning viðmiðunarteknanna(Alþt. 2002-2003, A-deild, bls. 946).

Í ljósi þeirrar afstöðu Alþingis sem þarna birtist eru ekki forsendur til þess að ég geri athugasemdir við að ráðuneytið hafi í úrskurði sínum litið til hinna birtu viðmiðunartalna og viðhaft framreikning miðað við vísitölu neysluverðs í úrlausn sinni, enda kemur þar fram að ráðuneytið hafi jafnframt lagt mat á fleiri atriði sem þarna skipta máli lögum samkvæmt. Ég lít svo á að umræddum viðmiðunartölum sem ráðuneytið reiknar í samræmi við lög og gefur út sé ætlað að vera úrskurðaraðilum til leiðbeiningar þannig að þeir gæti að samræmi í ákvörðunum um þessi mál m.t.t. hagsmuna bæði foreldra og barna sem í hlut eiga en þó að því gættu að tekið sé tillit til mismunandi aðstæðna í hverju tilviki.

Þér teljið jafnframt að við úrlausn á máli yðar hafi stjórnvöld brotið gegn jafnréttislögum og ekki tekið tillit til meðalhófsreglu. Þegar gætt er að því hvaða umgjörð Alþingi hefur með lögum búið þessum málum, og stöðu foreldra og barna, fæ ég ekki séð að þær ákvarðanir sem um er fjallað í þessu máli hafi brotið gegn reglum um jafnrétti kynja eða meðalhófsreglunni.

Hvað varðar almennar athugasemdir yðar um lagareglur og framkvæmd stjórnvalda á þeim málum sem hér reynir á tek ég fram að Alþingi hefur sett almennar reglur um þessi mál og þær hafa nýlega verið til endurskoðunar af hálfu þess. Þessi málefni varða sérstaklega þá umgjörð sem Alþingi hefur ákveðið að búa þátttöku foreldra, sem ekki búa saman, í framfærslukostnaði barna þeirra. Þegar í hlut eiga ákvarðanir eða samningar sem foreldrar hafa gert fyrir einhverjum tíma verður líka að gæta að gagnkvæmum hagsmunum foreldranna, og ekki síst þeirra barna sem í hlut eiga, ef það á að gera breytingar á þeim fjárhagslegu skuldbindingum sem aðilar hafa undirgengist. Í barnalögum eru ákveðnar heimildir fyrir sýslumann til slíkra breytinga eins og lýst hefur verið hér að framan auk þess sem foreldrar kunna semja um breytingar á fyrirkomulagi þessara mála.

Í ljósi þess sem rakið hefur verið hér að framan tel ég mig ekki hafa forsendur til þess að gera athugasemdir við það hvernig dómsmálaráðuneytið úrskurðaði að efni til í máli yðar. Þá tel ég heldur ekki tilefni til þess, í samræmi við það sem ég nefndi hér fyrr, að umboðsmaður Alþingis taki lagareglur og almenna framkvæmd þeirra mála sem kvörtun yðar fjallar um til athugunar á grundvelli þeirra athugasemda sem þar er lýst.

  

V

Með vísan til framangreinds er athugun minni vegna málsins lokið, sbr. 1. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis. Undirritaður hefur eins og fram kom í lok kafla I farið með mál þetta sem settur umboðsmaður Alþingis í samræmi við bréf forseta Alþingis, dags. 22. mars sl., á grundvelli 2. mgr. 14. gr. sömu laga.