Bréf

I

Vísað er til kvörtunar yðar 23. september 2023, f.h. A, er lýtur að ákvörðun menningar- og viðskiptaráðuneytisins 5. júlí þess árs í máli nr. [...]. Þar var beiðni A um að tilnefndir yrðu rannsóknarmenn samkvæmt 72. gr. laga nr. 138/1994, um einkahluta­félög, til að rannsaka nánar tilgreind atriði í starfsemi einkahluta­félagsins X ehf. hafnað á þeim grundvelli að ekki væru fyrir hendi nægilegar ástæður til að tilnefna rannsóknarmenn á grundvelli téðrar lagagreinar til að rannsaka þau atriði í starfsemi félagsins. Í kvörtuninni kemur m.a. fram að við skoðun gagna úr bókhaldi félagsins virtist sem tveir nafngreindir einstaklingar hefðu dregið að sér fé og verðmæti í eigu þess með ólögmætum hætti.

Gögn málsins bárust frá menningar- og viðskiptaráðuneytinu 1. nóvember 2023.

II

Um sérstakar rannsóknir er fjallað í 72. gr. laga nr. 138/1994 um einkahlutafélög. Samkvæmt 1. mgr. 72. gr. getur hluthafi á aðalfundi eða öðrum hluthafafundi, þar sem málið er á dagskrá, komið fram með tillögu um að fram fari rannsókn á stofnun félags, tilgreindum atriðum varðandi starfsemi þess eða ákveðnum þáttum bókhalds eða ársreiknings. Hljóti tillagan fylgi hluthafahóps sem ræður yfir minnst 1/10  hlutafjárins getur hluthafi í síðasta lagi einum mánuði frá lokum fundarins farið þess á leit við ráðherra að hann tilnefni rannsóknarmenn. Tilmælin skal taka til greina svo framarlega sem ráðherra telur nægilegar ástæður til þeirra. Ráðherra skal gefa stjórn félagsins og endurskoðendum þess og, þegar við á, þeim sem málið varðar tækifæri til að láta í ljós álitt sitt um kröfuna áður en hann tekur ákvörðun sína. Ráðherra ákveður fjölda rannsóknarmanna en meðal þeirra skulu vera bæði löggiltur endurskoðandi og lögfræðingur.

Samkvæmt 3. mgr. 72. gr. laganna skulu rannsóknarmennirnir gefa skriflega skýrslu til hluthafafundar. Þeir skulu fá greidda þóknun frá félaginu og skal hún ákveðin af ráðherra. Þess í stað er ráðherra þó heimilt að setja það skilyrði að sá er biður um rannsókn skuli setja tryggingu fyrir greiðslu kostnaðar. Félagið ber þá kostnaðinn endanlega. Greiði félagið ekki reikning innan þriggja mánaða frá dagsetningu hans glatar rannsóknarbeiðandi tryggingarfé sínu en á í þess stað kröfu á félagið.

Með 8. gr. laga nr. 93/2006, um breytingu á lögum um einkahlutafélög, var 72. gr. laganna breytt þannig að atkvæði þess er ræður 1/10 hlutafjárins nægja til að óska eftir tilnefningu rannsóknarmanna í stað 1/4 áður. Í athugasemdum við 8. gr. í frumvarpi því er varð að lögum nr. 93/2006 segir m.a. eftirfarandi: 

[...] Örfá dæmi eru um að þessi heimild hafi verið nýtt undanfarin ár.

     Hér er lagt til að ákvæðið standi óbreytt að öðru leyti en því að lagt er til að tillagan þurfi aðeins stuðning hluthafa sem ráða yfir 10% hlutafjárins til að hluthafi geti óskað eftir því að ráðherra tilnefni rannsóknarmenn. Tilgangurinn með breytingunni er að veita stjórnendum félaga aukið aðhald og auka minnihlutavernd og möguleika lítilla hluthafa til að bregðast við aðstæðum sem upp kunna að koma, t.d. ef grunur leikur á um að stjórn, stjórnendur eða stærri hluthafar hafi nýtt sér stöðu sína til að hagnast á kostnað félagsins eða talið er að stjórn eða stjórnendur sinni ekki skyldum sínum. Breytingin er í samræmi við umræðu sem orðið hefur um möguleika hluthafa á að láta rannsaka tiltekin atriði í starfsemi félags (Alþt. 2005-2006, A-deild, bls. 2671).

Með 72. gr. laga nr. 138/1994 hefur löggjafinn falið ráðherra mat á því hvort hluthafi hafi með tilmælum sínum fært fram nægilegar röksemdir fyrir því að rétt sé að tilnefna rannsóknarmenn sem þá er falið að kanna frekar þau málsatvik sem búa þeim að baki. Um matskennda stjórnvaldsákvörðun er að ræða þar sem ljá verður ráðherra tiltekið svigrúm við mat á því hvort tilmæli hluthafa feli í sér „nægilegar ástæður“ í skilningi ákvæðisins og þá í ljósi allra atvika. Þá ber ráðherra við ákvörðunartöku sína að gæta að ákvæðum stjórnsýslulaga nr. 37/1993 sem og óskráðum reglum stjórnsýsluréttarins.

Við þessar aðstæður leiðir af 1. mgr. 2. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að eftirlit umboðsmanns beinist fyrst og fremst að því að kanna hvort málsmeðferð stjórnvalds hafi verið í samræmi við lög og hvort mat þess hafi grundvallast á málefnalegum sjónarmiðum. Ef ekki eru annmarkar á stjórnvaldsákvörðun að þessu leyti takmarkast frekari athugun umboðsmanns almennt við hvort þær ályktanir sem stjórnvald hefur dregið af fyrir­liggjandi gögnum málsins séu forsvaranlegar.

III

Af áðurlýstri 72. gr. laga nr. 138/1994 og þeim lögskýringargögnum sem liggja að baki ákvæðinu verður ráðið að tilgangur reglunnar sé einkum að veita stjórnendum félags aukið aðhald. Þá verður ráðið að með fyrrgreindum breytingarlögum nr. 93/2006 hafi verið stefnt að því að auka minnihlutavernd og möguleika minni hluthafa til að bregðast við aðstæðum sem upp kunna að koma í starfsemi einkahlutafélaga. Með síðargreindu lögunum var hins vegar ekki gerð breyting á lagalegum grundvelli mats ráðherra við ákvörðun um tilnefningu rannsóknarmanna.

Af áskilnaði ákvæðisins um „nægilegar ástæður“ verður ráðið að ráðherra ber að gæta að jafnvægi milli möguleika minni hluthafa til að óska rannsóknar á starfsemi félags og hins vegar hagsmuna þess, sem og annarra hluthafa, vegna þeirra áhrifa sem slíkt inngrip kann að hafa. Ber í því sambandi að hafa í huga að hlutaðeigandi félagi er skylt, séu rannsóknarmenn tilnefndir, að greiða þeim þóknun vegna starfa þeirra samkvæmt ákvörðun ráðherra, sbr. 3. mgr. 72. gr. laga nr. 138/1994, sbr. til hliðsjónar álit umboðsmanns Alþingis frá 16. desember 2009 í máli nr. 5617/2009. Í ljósi tilgangs ákvæðisins hefur verið litið svo á að ráðherra geti ekki gert svo strangar kröfur að í reynd sé minni hluthöfum í reynd gert ókleift að nýta úrræðið. Að þessum sjónarmiðum slepptum nýtur ráðherra hins vegar töluverðs svigrúms til mats, svo sem áður er vikið að.

Af kvörtun yðar, meðfylgjandi gögnum og úrskurði ráðuneytisins í málinu er ljóst að aðilum greinir á um hvort nánar tilgreindir einstaklingar hafi dregið að sér fé og verðmæti í eigu félagsins með ólögmætum hætti. Er annars vegar um að ræða hluthafa, núverandi framkvæmdastjóra og stjórnarmann félagsins og hins vegar bókara þess. Með beiðni umbjóðanda yðar til ráðuneytisins fylgdu gögn er lúta að reikningum merktum Y í Z, tiltekna milli­færslu til bókara félagsins auk gagna er lutu að nánar tilteknum úttektum sem framkvæmdar voru af hálfu félagsins. Hvað snertir þann þátt málsins, er lýtur að reikningum sem merktir eru framangreindri fasteign og er samkvæmt gögnum málsins íbúðarhús skráð í eigu núverandi framkvæmdastjóra félagsins, kom fram í úrskurði ráðuneytisins að búið væri að greiða hluta úttektanna og lokareikningur hefði verið gefinn út 30. nóvember 2022 fyrir eftirstöðvum. Hvað snertir aðrar athugasemdir vegna téðrar millifærslu og úttekta félagsins verður ekki annað ráðið en að ráðuneytið hafi talið að fullnægjandi skýringar hafi komið fram í áliti stjórnar félagsins sem ráðuneytið aflaði við meðferð málsins.

Það var mat ráðuneytisins að þegar litið væri heildstætt á öll gögn málsins, þ.m.t. fylgigögn umbjóðanda yðar og innsent skjal með áliti stjórnar þar sem búið var að flokka fylgigögnin og gefa skýringar við hvert skjal, að umbjóðandi yðar hefði í beiðni sinni ekki fært nægilega sterk rök fyrir því að rannsóknarmenn yrðu tilnefndir. Þannig hefði ekki verið sýnt fram á með full­nægjandi hætti að ástæða væri til að ætla að núverandi stjórnarmaður félagsins og bókari þess hefðu dregið að sér fé og verð­mæti í eigu þess með ólögmætum hætti og þannig misbeitt valdi sínu. Þá kom fram í úrskurði ráðuneytisins að mat á því hvort færðar hefðu verið fram nægilegar röksemdir fyrir því að verða við beiðni um rannsókn sneri ekki eingöngu að því að tryggja að réttindi hluthafa í félaginu væru virk heldur yrði einnig að horfa til stöðu félagsins sjálfs, m.a. með tilliti til áhrifa sem slíkt inngrip kynni að hafa fyrir starfsemi félagsins og ásýnd þess og þess kostnaðar sem félagið myndi bera yrði krafan samþykkt. Við mat á því hvort „nægilegar ástæður“ væru til að fallast á tilmælin bæri að gæta ákveðinnar varfærni og meta atvik og aðstæður að baki tilmælum heildstætt. Svo sem áður greinir var það niðurstaða ráðuneytisins samkvæmt öllu þessu að ekki væru nægilegar ástæður til að tilnefna rannsóknarmenn á grundvelli 72. gr. laga nr. 138/1994.

Eftir að hafa kynnt mér gögn málsins fæ ég ekki annað ráðið en að meðferð málsins hafi verið í samræmi við 1. mgr. 72. gr. laga nr. 138/1994 og þær reglur stjórnsýsluréttar sem hér eiga við. Liggur þannig fyrir að ráðuneytið aflaði m.a. álits stjórnar og skoðunarmanns félagsins, líkt og áskilið er í ákvæðinu. Þá tel ég mig ekki hafa forsendur til að gera athugasemdir við efnislega niðurstöðu ráðuneytisins. Er í því sambandi vísað til þess sem áður er rakið um eftirlit umboðsmanns við aðstæður sem þessar. Hef ég þá einkum í huga að hvorki verður ráðið af úrskurðinum að ómálefnaleg sjónarmið hafi legið til grundvallar mati ráðuneytisins né að dregnar hafi verið óforsvaranlegar ályktanir af gögnum málsins. Í því tilliti athugast að ég tel ekki tilefni til að gera athugasemdir við að ráðuneytið hafi við mat sitt m.a. litið til stöðu félagsins sjálfs, ásýnd þess og kostnaðar sem það myndi bera ef krafan yrði samþykkt.

IV

Með vísan til alls þess sem að framan hefur verið rakið lýk ég athugun minni á kvörtun yðar, sbr. 1. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis.