Álit

I.

Hinn 12. mars 2003 leituðu til mín A og B, f.h. dóttur sinnar C, og kvörtuðu yfir úrskurði menntamálaráðuneytisins frá 10. janúar 2003. Með úrskurðinum var staðfest sú ákvörðun námsstyrkjanefndar samkvæmt lögum nr. 23/1989, um ráðstafanir til jöfnunar á námskostnaði, að synja umsókn C um styrk til jöfnunar á námskostnaði fyrir skólaárið 2001-2002 en hún var þá í framhaldsnámi við alþjóðabraut menntaskólans í X í Danmörku.

Ég hef ákveðið að afmarka athugun mína, sbr. 1. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, við þann þátt úrskurðar menntamálaráðuneytisins sem lýtur að skýringu b-liðar 1. mgr. 5. gr. laga nr. 23/1989, um ráðstafanir til jöfnunar á námskostnaði, sem þá voru í gildi.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 3. júlí 2003.

II.

Málavextir eru þeir að með bréfi til námsstyrkjanefndar, dags. 31. október 2001, sóttu A og B um námsstyrk fyrir hönd dóttur sinnar C með vísan til b-liðar 1. mgr. 5. gr. laga nr. 23/1989, um ráðstafanir til jöfnunar á námskostnaði. Námsstyrkjanefnd synjaði erindinu með bréfi, dags. 19. nóvember 2001, en í bréfinu sagði meðal annars svo:

„Á undanförnum árum hefur nefndin ekki séð sér fært að samþykkja undanþágu vegna náms í erlendum skólum, enda er ekki gert ráð fyrir þeim möguleika í umsóknarformi. Í öðru lagi gerir reglugerðin ekki ráð fyrir styrkjum til nemenda með erlent lögheimili. Samkvæmt framangreindu telur nefndin sér ekki fært að verða við erindinu og er því synjað.“

Með bréfi, dags. 18. febrúar 2002, kærðu A og B framangreinda ákvörðun námsstyrkjanefndar til menntamálaráðuneytisins. Óskaði ráðuneytið af því tilefni eftir umsögn námsstyrkjanefndar um kæruna og að nefndin lýsti afstöðu sinni til þeirra sjónarmiða er þar kæmu fram. Í svarbréfi námsstyrkjanefndar til ráðuneytisins, dags. 5. mars 2002, sagði meðal annars svo:

„[C] stundar IB-nám við [X] Gymnasium í Danmörku. Réttur til námsstyrkja er á hinn bóginn háður því að reglubundið framhaldsnám sé stundað hér á landi sbr. 2. gr. laga um ráðstafanir til jöfnunar á námskostnaði og a-lið 1. gr. reglugerðar um jöfnun námskostnaðar. Ekki er fordæmi fyrir undanþágu frá þessu skilyrði. Sambærilegt nám og [C] stundar er í boði við Menntaskólann við Hamrahlíð.“

Með bréfi, dags. 7. mars 2002, var A og B gefinn kostur á að gera athugasemdir við bréf námsstyrkjanefndar og bárust þær ráðuneytinu með bréfi, dags. 19. mars 2002.

Í úrskurði ráðuneytisins frá 10. janúar 2003 sagði meðal annars svo:

„Í lögum nr. 23/1989 um ráðstafanir til jöfnunar á námskostnaði er mælt fyrir um þau skilyrði sem umsækjendur þurfa að fullnægja svo að af styrkveitingu geti orðið. Samkvæmt 2. gr. laga nr. 23/1989 njóta nemendur, sem stunda reglubundið framhaldsnám hér á landi sem ekki er á háskólastigi eða gerir sambærilegar kröfur til undirbúningsmenntunar og nám á háskólastigi og verða að vista sig utan lögheimilis og fjarri fjölskyldu sinni vegna náms, réttar til námsstyrkja samkvæmt lögunum. Það er skilyrði styrkveitingar að ekki sé unnt að stunda sambærilegt nám frá lögheimili eða öðrum dvalarstað sem námsstyrkjanefnd metur jafngildan. Í 3. gr. laganna er mælt fyrir um að styrkir sem nemendur njóti séu a) ferðastyrkir, b) fæðisstyrkir, c) húsnæðisstyrkir og d) sérstakir styrkir, sem námsstyrkjanefnd sé heimilt að veita efnalitlum nemendum.

Í lokamálsl. 1. mgr. 4. gr. laganna er mælt fyrir um að námsstyrkjanefnd úthluti námsstyrkjum til styrkhæfra nemenda. Í 6. gr. laganna segir að menntamálaráðuneytið setji reglugerð er mæli fyrir um með nánari hætti hvernig lögin skulu framkvæmd.

Í b-lið 1. mgr. 5. gr. laganna er mælt fyrir um að námsstyrkjanefnd sé heimilt að veita einstökum nemendum styrki þótt þeir fullnægi ekki 2. gr. laganna ef þröngur efnahagur eða aðrar gildar ástæður torvelda þeim nám.

Reglugerð nr. 605/2001 um jöfnun námskostnaðar.

Í gildi er reglugerð nr. 576/2002 um jöfnun námskostnaðar. Reglugerðin leysti af hólmi eldri reglugerð nr. 605/2001. Þar sem umsókn kæranda barst kærða fyrir gildistöku reglugerðar nr. 576/2002 verður eingöngu byggt á eldri reglugerð nr. 605/2001 við úrlausn máls þessa.

Samkvæmt 1. gr. reglugerðarinnar eiga nemendur á framhaldsskólastigi sem fullnægja eftirtöldum skilyrðum rétt til námsstyrkja til jöfnunar á fjárhagslegum aðstöðumun vegna búsetu:

a) Nemandi stundar reglubundið nám á framhaldsskólastigi hér á landi, sem ekki er á háskólastigi eða gerir sambærilegar kröfur til undirbúningsmenntunar og nám á háskólastigi, enda sé um að ræða a.m.k. eins árs skipulagt nám við framhaldsskóla sem fellur undir ákvæði laga um framhaldsskóla nr. 80/1996.

b) Nemandi nýtir sér ekki rétt til láns úr Lánasjóði íslenskra námsmanna eða nýtur hliðstæðrar fyrirgreiðslu.

Niðurstaða.

Í máli þessu liggja fyrir gögn um fjárhagslega stöðu foreldra kæranda, en kærandi er á framfæri þeirra. Samkvæmt bréfi frá Svæðisvinnumiðlun [Y], dags. 11. febrúar sl., hefur móðir kæranda verið atvinnulaus frá 1. janúar 2001 til 11. febrúar 2002 án nokkurra atvinnuleysisbóta og faðir kæranda hefur verið á atvinnuleysisskrá frá 1. mars til 6. september 2001 og frá 30. október 2001 til 11. febrúar 2002. Þá liggur fyrir að foreldrar kæranda hafi fengið fjárhagsaðstoð frá Félagsþjónustu [Z] tímabilið janúar 1999 til ágúst 2000 vegna erfiðrar fjárhagsstöðu. Í bréfi foreldra kæranda, dags. 18. febrúar sl., kemur fram, að þau séu bæði atvinnulaus og þurfi að lifa á atvinnuleysisbótum föður kæranda sem nemi kr. 3.391 á hverjum virkum degi. Að ósk ráðuneytisins bárust því við meðferð málsins staðfest endurrit af skattframtölum foreldra kæranda 2001 og 2002, sem staðfesta bága fjárhagsstöðu þeirra. Þá liggur fyrir í málinu að kærandi nýtur ekki námsstyrkjar í Danmörku. Með hliðsjón af framangreindum gögnum verður að telja að fjárhagslegar aðstæður kæranda séu slíkar að þær kunni að torvelda henni nám í skilningi b-liðar 1. mgr. 5. gr. laga nr. 23/1989.

Í ljósi fjárhagsaðstæðna kæranda er óhjákvæmilegt að skera úr um hvort túlka beri heimildarákvæði b-liðar 1. mgr. 5. gr. laga nr. 23/1989 á þann veg að það heimili námsstyrkjanefnd að veita styrk í þeim tilvikum þegar um er að ræða nemendur sem stunda framhaldsskólanám við erlenda skóla. Skv. ákvæðinu er námsstyrkjanefnd heimilt að veita einstökum nemendum styrki þótt þeir fullnægi ekki skilyrðum 2. gr. laganna ef þröngur efnahagur eða aðrar gildar ástæður torvelda þeim nám.

Skv. 2. gr. njóta íslenskir nemendur réttar til námsstyrkja samkvæmt lögunum sem stunda reglubundið framhaldsnám hér á landi sem ekki er á háskólastigi eða gerir sambærilegar kröfur til undirbúningsmenntunar og nám á háskólastigi og verða að vista sig utan lögheimilis og fjarri fjölskyldu sinni vegna námsins. Skilyrði styrkveitingar er að ekki sé unnt að stunda sambærilegt nám frá lögheimili eða öðrum dvalarstað sem námsstyrkjanefnd metur jafngildan. Eigi skulu þeir njóta styrks samkvæmt lögum þessum er nýta rétt til láns úr Lánasjóði íslenskra námsmanna eða njóta hliðstæðrar fyrirgreiðslu.

Við túlkun á heimildarákvæði b-liðar 1. mgr. 5. gr. ber að líta til tilgangs laga nr. 23/1989. Í 1. gr. laganna segir að ríkissjóður veiti námsstyrki til jöfnunar á fjárhagslegum aðstöðumun nemenda í framhaldsskólum að því leyti sem búseta veldur þeim misþungum fjárhagsbyrðum eða efnaleysi torveldar þeim nám. Tilgangur laganna er þannig að jafna fjárhagslegan aðstöðumun nemenda í framhaldsskólum, annars vegar vegna búsetu og hins vegar vegna efnaleysis.

Sérstök nefnd sem menntamálaráðherra skipaði samdi lagafrumvarp það sem varð að lögum nr. 23/1989. Í umfjöllun í greinargerð frumvarpsins vitnar nefndin til þágildandi laga nr. 69/1972 um ráðstafanir til jöfnunar á námskostnaði og segir að tilgangur þeirra laga sé að jafna með styrkveitingum úr ríkissjóði aðstöðumun nemenda í framhaldsskólum að því leyti sem búseta veldur þeim misþungum fjárhagsbyrðum. Einnig sé í lögum þessum ákvæði sem heimila að veita styrki vegna efnaleysis námsmanna. Í greinargerðinni er bent á að frá setningu laganna hafi framhaldsskólum fjölgað mikið og nú sé hægt að stunda framhaldsnám í öllum kjördæmum landsins. Nemendum hafi fjölgað að sama skapi. Af umfjöllun í greinargerðinni má ráða að einungis er þar miðað við framhaldsskólanám hér á landi og hvergi er þar vikið að því að þágildandi lögum né frumvarpinu sé ætlað ná til styrkveitinga vegna framhaldsskólanáms við erlenda framhaldsskóla. Í niðurlagi umfjöllunar í almennum athugasemdum greinargerðar frumvarpsins segir að nefndin hafi komist að þeirri niðurstöðu að gildandi lög hafi þjónað tilgangi sínum vel að ýmsu leyti og beri því að styðjast áfram við grundvallaratriði þeirra.

Í framangreindu frumvarpi sem varð að lögum nr. 23/1989 segir um 1. mgr. 5. gr. að málsgreinin sé að mestu efnislega samhljóða 5. gr. laga nr. 69/1972, með nokkrum áherslumun þar sem námsstyrkjanefnd sé gefið nokkurt svigrúm til að vega og meta ástæður til styrkveitinga, þótt þeirra sé ekki sérstaklega getið í frumvarpinu. Ekki er að finna frekari umfjöllun um greinina í frumvarpinu en í frumvarpi því er varð að lögum nr. 69/1972 segir orðrétt í umfjöllun um 5. gr. þeirra:

„Nefndin telur, að rétt sé að veita námsstyrkjanefnd heimild, að fengnu samþykki menntamálaráðherra, til nokkurra undantekninga um styrkveitingar frá þeim meginreglum er getur í 2. gr. frumvarpsins. Þessi frávik eru:

að veita nemanda námsstyrk, þótt hann dvelji ekki utan lögheimilis síns við nám, ef sannanlegt er, að hann getur ekki, að öðrum kosti stundað nám vegna efnaleysis. Með þessu ákvæði er viðurkennd sú siðferðislega skylda þjóðfélagsins, að engin ungmenni eigi að gjalda þess í námi, að foreldrar eða forráðamenn þeirra búa við efnaskort.

að veita þeim nemendum hærri námsstyrki, sem eru frá fjölskyldum, er þurfa að kosta tvo eða fleiri nemendur við framhaldsnám á sama tíma. Hér er verið að hamla gegn því, að sumir unglingar sömu fjölskyldu geti ekki aflað sér menntunar vegna erfiðra fjárhagsástæðna fjölskyldunnar.

að veita skólanemanda námsstyrk, þótt hann fullnægi ekki að öllu leyti ákvæðum 2. gr., ef sérstakar ástæður mæla með því. Má þar nefna t.d. að nemandi nær ekki fullri námstímalengd vegna veikinda eða annarra forfalla, eða að lítið á skortir að öðru leyti, að hann fullnægi skilyrðum til námsstyrks.“

Eins og sjá má af þessum athugasemdum um 5. gr. eldri laga nr. 69/1972 er ekki gert ráð fyrir því að heimildarákvæði 5. gr. geti náð til nemenda sem stunda framhaldsskólanám erlendis og ekki verður séð að ætlunin hafi verið með 5. gr. gildandi laga nr. 23/1989 að breyta því. Þá ber að líta til þess að annar megintilgangur laganna skv. 1. gr. er að jafna fjárhagslegan aðstöðumun nemenda í framhaldsskólum vegna búsetu. Af lögskýringargögnum verður ekki annað ráðið en að eingöngu sé átt við búsetu hér á landi en ekki erlendis. Í samræmi við framangreint er í 1. gr. reglugerðar nr. 605/2001 um jöfnun námskostnaðar, sem sett var á grundvelli laga nr. 23/1989, sett það skilyrði fyrir styrkveitingu að framhaldsnám sé stundað hér á landi.

Með hliðsjón af öllu framansögðu verður að telja að námsstyrkir til jöfnunar á fjárhagslegum aðstöðumun nemenda í framhaldsskólum skv. lögum nr. 23/1989 nái einungis til nemenda sem stunda framhaldsskólanám hér á landi og að undanþáguheimild b-liðar 1. mgr. 5. gr. nái ekki til þess að veita undanþágu frá því ákvæði 2. gr. laganna, að um sé að ræða nám sem stundað er hér á landi. Því ber að staðfesta hina kærðu ákvörðun í máli þessu eins og nánar greinir í úrskurðarorðum.“

III.

Í tilefni af kvörtun A og B ritaði ég menntamálaráðherra bréf, dags. 26. maí 2003. Í bréfinu tilkynnti ég ráðuneytinu að athugun mín á kvörtuninni beindist eingöngu að þeirri niðurstöðu í úrskurði ráðuneytisins að heimild sú sem námsstyrkjanefnd var veitt í b-lið 1. mgr. 5. gr. laga nr. 23/1989 „[næði] einungis til nemenda sem stunda framhaldsskólanám hér á landi og að undanþáguheimild b-liðar 1. mgr. 5. gr. [næði] ekki til þess að veita undanþágu frá því ákvæði 2. gr. laganna, að um sé að ræða nám sem stundað er hér á landi“. Í bréfinu sagði meðal annars svo:

„Ég vek athygli á því að ákvæði laga nr. 23/1989 gerðu annars vegar ráð fyrir rétti íslenskra nemenda sem stunda reglubundið framhaldsnám hér á landi til námsstyrkja að uppfylltum þeim skilyrðum sem komu fram í 2. gr. laganna. Í 3. gr. var tilgreint hvaða styrkja þessir nemendur gætu notið og í a-lið 1. mgr. 5. gr. var heimild til að veita einstökum nemendum viðbótarstyrki ef efnaleysi torveldaði nám. Hins vegar var í b-lið 5. gr. sjálfstæð heimild til námsstyrkjanefndar til að verja hluta af árlegri fjárveitingu til að veita einstökum nemendum styrki þótt þeir fullnægðu ekki skilyrðum 2. gr. laganna ef þröngur efnahagur eða aðrar gildar ástæður torvelduðu þeim nám. Í þessu síðastnefnda ákvæði var ekki vikið að einstökum skilyrðum 2. gr. laganna og þar með talið skilyrðinu um framhaldsnám „hér á landi“. Ég bendi jafnframt á að reglugerð nr. 605/2001, sem til er vitnað í úrskurði ráðuneytisins, fjallar eingöngu um þann þátt laga nr. 23/1989 sem laut að því þegar nemendur á framhaldsskólastigi áttu rétt til námsstyrkja. Þar var ekki nánar mælt fyrir um framkvæmd námsstyrkjanefndar á heimildinni í b-lið 1. mgr. 5. gr. laga nr. 23/1989.

Með hliðsjón af framangreindu óska ég eftir að menntamálaráðuneytið skýri viðhorf sitt til ofangreindrar kvörtunar, sbr. 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, og þá eins og ég hef afmarkað athugun mína. Jafnframt óska ég eftir að ráðuneytið láti mér í té gögn málsins. Ég óska sérstaklega eftir að ráðuneytið skýri nánar þann lagagrundvöll sem úrskurðurinn er byggður á og þá ályktun sem dregin er af lögskýringargögnum um að ekki verði annað ráðið af þeim en að eingöngu sé átt við búsetu hér á landi en ekki erlendis og með tilliti til þess sem þar segir um fjárhagsaðstæður foreldra ungmenna og áhrif þess á möguleika ungmenna til að afla sér menntunar.“

Svarbréf menntamálaráðuneytisins barst mér 10. júní 2003 en þar sagði meðal annars:

„Eins og fram kemur í framangreindum úrskurði ráðuneytisins byggði niðurstaða hans á túlkun á heimildarákvæði b-liðar 1. mgr. 5. gr. laga nr. 23/1989 sem heimilar námsstyrkjanefnd að veita einstökum nemendum styrki þótt þeir fullnægi ekki skilyrðum 2. gr. laganna ef þröngur efnahagur eða aðrar gildar ástæður torvelda þeim nám. Fram kom í úrskurðinum að skv. fyrirliggjandi gögnum yrði að telja að fjárhagslegar aðstæður kæranda væru slíkar að þær kynnu að torvelda henni nám. Því þyrfti að skera úr um það hvort túlka bæri heimildarákvæði b-liðar 1. mgr. 5. gr. laganna þannig að það heimilaði að veita styrk til kæranda þar sem hún stundaði ekki nám í framhaldsskóla hér á landi, heldur í menntaskóla í Danmörku. Við þá túlkun þyrfti að líta til skilyrða 2. gr. laganna með hliðsjón af tilgangi þeirra eins og hann er settur fram í 1. gr., nánar tiltekið að ríkissjóður veiti námsstyrki til jöfnunar á fjárhagslegum aðstöðumun nemenda í framhaldsskólum að því leyti sem búseta ylli þeim misþungum fjárhagsbyrðum eða efnaleysi torveldaði þeim nám. Í rökstuðningi niðurstöðu ráðuneytisins er á því byggt að styrkveitingar skv. lögunum nái einungis til nemenda sem stunda framhaldsskólanám hér á landi og í því sambandi vísað til umfjöllunar í lögskýringargögnum.

Vegna sérstakrar óskar yðar um að ráðuneytið skýri nánar þann lagagrundvöll sem úrskurðurinn byggði á vísast til þess sem segir hér að framan að niðurstaðan byggði á túlkun ráðuneytisins á þeim ákvæðum laga nr. 23/1989 sem málið varða og um er fjallað í úrskurðinum. Sú ályktun sem dregin var af lögskýringargögnum studdist við það sem fram kom í frumvarpi því sem varð að lögum nr. 69/1972 sem hafði að geyma efnislega sambærilegt ákvæði í 5. gr. og b-lið 1. mgr. 5. gr. gildandi laga, er fjallaði um þau frávik frá 2. gr. sem ætlunin var að undanþáguheimildin næði til. Þar er m.a. bent á að undanþáguheimildinni væri ætlað veita skólanemanda námsstyrk, þótt hann fullnægði ekki að öllu leyti ákvæði 2. gr., ef sérstakar ástæður mæltu með því. Er þar nefnt í dæmaskyni að nemandi nái ekki fullri námstímalengd vegna veikinda eða annarra forfalla, eða að lítið á skorti að öðru leyti, að hann fullnægði skilyrðum til námsstyrks. Telur ráðuneytið að framangreindar athugasemdir bendi til þess að ekki hafi verið gert ráð fyrir því að undanþáguheimildin gæti náð til þeirra tilvika að nemendur yrðu styrktir til náms í erlendum framhaldsskólum. Sú ályktun er einnig í samræmi við tilgang laganna eins og hann birtist í 1. gr. þeirra, þ.e. að ríkissjóður veiti námsstyrki til jöfnunar á fjárhagslegum aðstöðumun nemenda í framhaldsskólum og jafnframt í samræmi við umfjöllun í greinargerð frumvarps þess sem varð að lögum nr. 23/1989, þar sem einungis er miðað við framhaldsskólanám hér á landi. Hvergi er þar vikið að því að þágildandi lögum né frumvarpinu væri ætlað að ná til styrkveitinga vegna framhaldsskólanáms við erlenda framhaldsskóla, eins og fram kemur í rökstuðningi niðurstöðu úrskurðar ráðuneytisins.

Til viðbótar framangreindu skal bent á að 2. gr. laga nr. 23/1989 var breytt með 1. gr. laga nr. 143/1989. Megintilgangur breytingarinnar fólst í því að í stað þess að útiloka þá frá styrkveitingu skv. lögunum sem ættu rétt til láns úr Lánasjóði íslenskra námsmanna eða nytu hliðstæðrar fyrirgreiðslu, var ákveðið að orða greinina þannig að þeir sem nýttu rétt til láns úr Lánasjóði íslenskra námsmanna eða nytu hliðstæðrar fyrirgreiðslu ættu ekki rétt á styrk skv. lögunum. Með því var gert ráð fyrir því að nemendur gætu valið milli námsaðstoðar Lánasjóðsins og styrks til jöfnunar á námskostnaði, en ekki að réttur þeirra til láns úr sjóðnum útilokaði einn og sér rétt nemenda til styrks skv. lögunum. Breytingin fól jafnframt í sér þá breytingu á orðalagi 2. gr. að sérstök skilyrði fyrir styrkveitingu skv. lögunum voru tilgreind sem ekki var áður, þ.e. að ekki væri unnt að stunda sambærilegt nám frá lögheimili eða öðrum dvalarstað sem námsstyrkjanefnd mæti jafngildan. Ekki kemur fram í lögskýringargögnum með hvaða hætti beri að skilja þessa breytingu, en skv. orðalagi 2. gr. eins og það varð eftir breytinguna, var með skýrum hætti kveðið á um skilyrði styrkveitingar skv. ákvæðinu. Spurning er hvernig túlka beri þessa breytingu á 2. gr. með hliðsjón af undanþáguheimild b-liðar 1. mgr. 5. gr. laganna og er sá kostur nefndur hér að túlka megi þessa breytingu á þann veg að eftir hana nái b-liður 1. mgr. 5. gr. einungis til undanþágu frá því að ekki sé unnt að stunda sambærilegt nám frá lögheimili eða öðrum dvalarstað sem námsstyrkjanefnd metur jafngildan. Á því var þó ekki byggt í úrskurði ráðuneytisins.

Verði talið að b-liður 1. mgr. 5. gr. heimili undanþágu frá öllum efnisákvæðum 2. gr. verður ekki annað ráðið en að nemendur sem ekki stunda reglubundið framhaldsnám gætu átt rétt á námsstyrk skv. lögunum, uppfylli þeir skilyrðið um þröngan efnahag eða aðrar gildar ástæður sem torveldi þeim nám. Þannig gætu nemendur sem stunduðu t.d. grunnskólanám eða nám á háskólastigi átt rétt á námsstyrk skv. b-lið 1. mgr. 5. gr. Telur ráðuneytið að slík túlkun væri í andstöðu við tilgang laganna að jafna fjárhagslegan aðstöðumun nemenda í framhaldsskólum.“

IV.

1.

Eins og fram kemur í úrskurði menntamálaráðuneytisins frá 10. janúar 2003 var það mat ráðuneytisins að aðstæður C væru með þeim hætti að þær kynnu að torvelda henni nám í skilningi b-liðar 1. mgr. 5. gr. laga nr. 23/1989. Ráðuneytið taldi hins vegar rétt að staðfesta ákvörðun námsstyrkjanefndar um synjun námsstyrks á þeim forsendum að ekki væri gert ráð fyrir því að ákvæðið gæti náð til nemenda sem stunduðu framhaldsskólanám erlendis. Vísaði ráðuneytið í því sambandi til þess að samkvæmt 1. gr. laganna væri megintilgangur þeirra að jafna fjárhagslegan aðstöðumun vegna búsetu, en af lögskýringargögnum „[yrði] ekki annað ráðið en að eingöngu [væri] átt við búsetu hér á landi en ekki erlendis“. Loks segir í úrskurði ráðuneytisins að í samræmi við framangreint sé í 1. gr. reglugerðar nr. 605/2001, um jöfnun námskostnaðar, sem sett var á grundvelli laga nr. 23/1989, sett það skilyrði fyrir styrkveitingu að framhaldsnám sé stundað hér á landi.

Samkvæmt framansögðu var úrskurður menntamálaráðuneytisins byggður á þeim grundvelli að ákvæði b-liðar 1. mgr. 5. gr. laga nr. 23/1989 gæti ekki náð til nemenda sem stunda nám í framhaldsskólum erlendis. Af skýringum ráðuneytisins til mín, dags. 4. júní 2003, verður enn fremur ráðið að við þá túlkun hafi verið litið til skilyrðis 2. gr. laga nr. 23/1989 með hliðsjón af tilgangi laganna eins og hann væri settur fram í 1. gr. þeirra, nánar tiltekið að ríkissjóður veitti námsstyrki til jöfnunar á fjárhagslegum aðstöðumun nemenda í framhaldsskólum að því leyti sem búseta ylli þeim misþungum fjárhagsbyrðum eða efnaleysi torveldaði þeim nám. Til stuðnings framangreindri túlkun er í bréfi ráðuneytisins vísað til athugasemda við ákvæði 5. gr. í frumvarpi því sem varð að lögum nr. 69/1972 en þar hafi verið nefnd nokkur dæmi um þær „sérstöku ástæður“ sem leitt gætu til þess að fallist yrði á styrkveitingu og væri þar ekki gert ráð fyrir að undanþáguheimildin næði til þeirra tilvika að nemendur yrðu styrktir til náms í erlendum framhaldsskólum. Þá segir í bréfi ráðuneytisins að verði „talið að b-liður 1. mgr. 5. gr. heimili undanþágu frá öllum efnisákvæðum 2. gr. [verði] ekki annað ráðið en að nemendur sem ekki stunda reglubundið framhaldsnám gætu átt rétt á námsstyrk skv. lögunum, uppfylli þeir skilyrðið um þröngan efnahag eða aðrar gildar ástæður sem torveldi þeim nám.“ Segir loks í bréfinu að þannig gætu nemendur sem stunduðu t.d. grunnskólanám eða nám á háskólastigi „átt rétt á námsstyrk skv. b-lið 1. mgr. 5. gr.“ og telji ráðuneytið að slík túlkun væri í andstöðu við tilgang laganna að jafna fjárhagslegan aðstöðumun nemenda í framhaldsskólum.

2.

Með ákvæði 1. gr. laga nr. 23/1989, um ráðstafanir til jöfnunar á námskostnaði, var mælt fyrir um að ríkissjóður veitti námsstyrki til jöfnunar á fjárhagslegum aðstöðumun nemenda í framhaldsskólum að því leyti sem búseta ylli þeim misþungum fjárhagsbyrðum eða efnaleysi torveldaði þeim nám, sbr. 5. gr. sömu laga. Samkvæmt 4. gr. laganna skyldi sérstök fimm manna nefnd sem menntamálaráðherra skipaði, námsstyrkjanefnd, úthluta styrkjum til styrkhæfra nemenda og leggja fyrir ráðuneytið tillögur um árlegar fjárveitingar í samræmi við markmið laganna.

Í 3. gr. laganna var kveðið nánar á um tegundir styrkja sem nemendur nutu samkvæmt lögunum og hvaða kostnaði þeim væri ætlað að mæta. Var þar miðað við að nemendur gætu fengið styrki vegna ferða-, fæðis- og húsnæðiskostnaðar sem félli til vegna þess að þeim væri nauðsynlegt að dvelja fjarri lögheimili sínu, sbr. a til c-lið 3. gr. Í d-lið 3. gr. var hins vegar kveðið á um að námsstyrkjanefnd væri heimilt að veita efnalitlum nemendum sérstaka styrki.

Í 2. gr. laganna var fjallað um það hverjir nytu þeirra námsstyrkja sem lögin mæltu fyrir um. Samkvæmt ákvæðinu var þar um að ræða íslenska nemendur sem stunduðu reglubundið framhaldsnám hér á landi sem ekki væri á háskólastigi eða gerði sambærilegar kröfur til undirbúningsmenntunar og nám á háskólastigi og yrðu að vista sig utan lögheimilis og fjarri fjölskyldu sinni vegna námsins. Þá var rakið í ákvæðinu það skilyrði styrkveitingar að ekki væri unnt að stunda sambærilegt nám frá lögheimili eða öðrum dvalarstað sem námsstyrkjanefnd mæti jafngildan. Í b-lið 5. gr. var hins vegar mælt fyrir um undantekningu frá framangreindri reglu 2. gr. en þar sagði að námsstyrkjanefnd væri heimilt að verja hluta af árlegri fjárveitingu sinni með þeim hætti að veita einstökum nemendum styrki þótt þeir fullnægðu ekki skilyrðum 2. gr. laganna ef þröngur efnahagur eða aðrar gildar ástæður torvelduðu þeim nám.

Ákvæði b-liðar 1. mgr. 5. gr. laga nr. 23/1989 átti sér efnislega samsvörun í a-lið 5. gr. laga nr. 69/1972, um jöfnun námskostnaðar, en ákvæðið var svohljóðandi:

„Menntamálaráðherra getur heimilað námsstyrkjanefnd að verja einhverjum hluta af heildarfjárveitingu í þessu skyni:

a) að veita skólanemanda námsstyrk, þótt hann fullnægi ekki ákvæðum 2. gr. þessara laga, ef hann sannanlega að öðrum kosti getur ekki stundað nám vegna efnaleysis,“

Af 1. gr. laganna og almennum athugasemdum við frumvarp það sem varð að lögum nr. 69/1972 verður ráðið að megintilgangur laganna hafi verið sá að draga úr aðstöðumun nemenda í framhaldsskólum eftir því sem búseta ylli þeim misþungum fjárhagsbyrðum með opinberum styrkveitingum. Með ákvæði 5. gr. laganna var menntamálaráðherra hins vegar veitt ákveðið svigrúm til að heimila námsstyrkjanefnd að greiða nemendum styrki vegna efnaleysis, jafnvel þótt þeir fullnægðu ekki skilyrðum 2. gr. laganna, en með 2. gr. var réttur til styrkveitinga bundinn við íslenska skólanemendur sem stunduðu reglubundið framhaldsnám hér á landi og urðu að vista sig utan lögheimilis síns og fjarri fjölskyldu sinni vegna námsins, sbr. nú upphafsmálsl. 2. gr. laga nr. 23/1989. Í athugasemdum við ákvæði 5. gr. frumvarps þess sem varð að lögum nr. 69/1972 kemur fram að námsstyrkjanefnd væri heimilt að veita nemanda námsstyrk, þótt hann dveldist ekki utan lögheimilis síns við nám, ef sannanlegt væri að hann gæti ekki að öðrum kosti stundað nám vegna efnaleysis. Verður jafnframt ráðið af athugasemdum við ákvæðið að markmið þess hafi verið að veita námsstyrkjanefnd svigrúm til undantekninga frá meginreglum 2. gr. Með hliðsjón af framansögðu verður að leggja til grundvallar að löggjafinn hafi með ákvæði a-liðar 5. gr. laga nr. 69/1972 ætlað að tryggja námsstyrkjanefnd, að fengnu samþykki menntamálaráðuneytisins, úrræði til að bregðast við beiðni nemanda um fjárhagslegan stuðning í ákveðnum tilvikum jafnvel þótt viðkomandi nemandi sætti ekki aðstöðumun vegna búsetu sinnar. Miðaði ákvæðið þannig að því marki að ungmenni þyrftu ekki að gjalda þess í námi, að foreldrar eða forráðamenn þeirra byggju við efnaskort. (Alþt. 1971, A-deild, bls. 1431-1432.)

Með lögum nr. 23/1989 var orðalagi ákvæðis þess sem var í a-lið 5. gr. eldri laga breytt í það horf sem það var í þegar menntamálaráðuneytið kvað upp úrskurð sinn í máli þessu og heimild námsstyrkjanefndar afmörkuð með þeim hætti að veita mátti einstökum nemendum styrki þótt þeir fullnægðu ekki skilyrðum 2. gr. laganna ef „þröngur efnahagur eða aðrar gildar ástæður [torvelduðu] þeim nám“. Kemur fram í almennum athugasemdum við frumvarp það er varð að lögum nr. 23/1989 að löggjafinn hafi leitast við að setja lögunum með afdráttarlausari hætti en áður það markmið að veita styrk þeim nemendum sem efnaleysi torveldaði nám. Þá sagði í sérstökum athugasemdum við 5. gr. frumvarpsins að þótt ákvæðið væri að mestu leyti samhljóða 5. gr. laga nr. 69/1972 væri þar nokkur áherslumunur. Var nefnt í því sambandi að með ákvæðinu væri námsstyrkjanefnd gefið nokkurt svigrúm til að meta ástæður til styrkveitinga þótt þeirra væri ekki sérstaklega getið í frumvarpinu, sjá hér til hliðsjónar Alþt. 1988-89, A-deild, bls. 1089-1090. Verður sú ályktun dregin af framangreindu að löggjafinn hafi með lögum nr. 23/1989 viljað árétta enn frekar það sjálfstæða markmið laga nr. 69/1972 að veita nemendum styrk vegna efnaleysis og af því tilefni fengið námsstyrkjanefnd auknar heimildir til að verða við óskum um veitingu styrkja af því tilefni.

Með hliðsjón af forsögu og aðdraganda að setningu ákvæðis b-liðar 1. mgr. 5. gr. laga nr. 23/1989 verður ráðið að löggjafinn hafi með lögfestingu ákvæðisins kveðið á um sjálfstæða heimild námsstyrkjanefndar til að veita framhaldskólanemendum styrki ef efnaleysi torveldaði þeim nám. Var sú heimild ekki háð því að búseta íþyngdi nemandanum fjárhagslega umfram aðra heldur var nefndinni með henni fengið sérstakt félagslegt úrræði til að styðja þá einstaklinga til náms sem byggju við bágar efnahagslegar aðstæður án þess að önnur ákvæði laganna um aðstöðumun vegna búsetu ættu nauðsynlega við. Í samræmi við framangreint mælti löggjafinn fyrir um að veiting umræddra styrkja stæði ekki í efnislegum tengslum við 2. gr. laganna, sbr. b-lið 1. mgr. 5. gr., en eins og áður er rakið var réttur til styrkja samkvæmt 2. gr. almennt einskorðaður við íslenska nemendur sem stunduðu reglubundið framhaldsnám hér á landi og urðu að vista sig utan lögheimilis og fjarri fjölskyldu sinni vegna námsins.

Ég bendi á að samkvæmt orðalagi sínu tók undanþága b-liðar 1. mgr. 5. gr. laga nr. 23/1989 frá skilyrðum 2. gr. til allra þeirra skilyrða sem þar voru tilgreind. Þau skilyrði sem fram komu í 2. gr. girtu því ekki fyrir að námsstyrkjanefnd tæki ákvörðun um að veita nemanda styrk samkvæmt heimildinni í b-lið 1. mgr. 5. gr. laganna, ákvæði nefndin á annað borð að beita þeirri heimild. Ég tek jafnframt fram að í lögskýringargögnum er hvergi að finna ráðagerð löggjafans um að takmarka efnissvið ákvæðisins við þá framhaldsskólanemendur sem stunduðu nám hér landi. Þá verður ekki séð að slíkt skilyrði verði leitt af ákvæðum þágildandi reglugerðar nr. 605/2001, um jöfnun námskostnaðar, en þar er í engu fjallað um styrkveitingar í þeim tilvikum þar sem efnaleysi torveldar nám. Í tilefni af ummælum í skýringum menntamálaráðuneytisins til mín um að sú túlkun b-liðar 1. mgr. 5. gr. laga nr. 23/1989, sem hér hefur verið lögð til grundvallar, leiði til þess að nemendur sem ekki stunda reglubundið framhaldsnám geti átt „rétt á námsstyrk“, þar á meðal þeir sem stundi grunn- eða háskólanám, tel ég rétt að árétta að ekki verður ráðið af ákvæði b-liðar 1. mgr. 5. gr. og lögskýringargögnum að löggjafinn hafi með ákvæðinu ætlað að kveða á um sjálfstæðan rétt námsmanna til greiðslu styrks vegna efnaleysis. Bendi ég í því sambandi á að framangreind heimild b-liðar 1. mgr. 5. gr. er bundin við að námsstyrkjanefnd ákveði að verja hluta af árlegri fjárveitingu sinni til greiðslu styrkja samkvæmt ákvæðinu og er því ekki um að ræða að ákvæðið skapi framhaldsskólanemanda lögvarða kröfu til fjárgreiðslu úr ríkissjóði þótt efnisleg skilyrði þess séu að öðru leyti uppfyllt.

Með hliðsjón af því sem að framan greinir get ég ekki fallist á þá afstöðu menntamálaráðuneytisins að heimild b-liðar 1. mgr. 5. gr. laga nr. 23/1989 hafi ekki náð til þess að veita undanþágu frá því ákvæði 2. gr. laganna að um væri að ræða framhaldsskólanám sem stundað væri hér á landi. Það eitt að C stundaði framhaldsskólanám erlendis leiddi ekki til þess að námsstyrkjanefnd væri óheimilt að beita heimild sinni samkvæmt b-lið 1. mgr. 5. gr. laganna. Ég tel því að umræddur úrskurður ráðuneytisins hafi að þessu leyti ekki verið byggður á réttum lagagrundvelli.

V. Niðurstaða

Samkvæmt framangreindu er það niðurstaða mín að úrskurður menntamálaráðuneytisins frá 10. janúar 2003 hafi ekki verið reistur á réttum lagagrundvelli. Eru það tilmæli mín til menntamálaráðuneytisins að það taki mál A og B til endurskoðunar, komi um það ósk frá þeim, og leysi þá úr því í samræmi við þau sjónarmið sem fram koma í áliti þessu.

VI. Viðbrögð stjórnvalda.

Hinn 25. júlí 2003 barst mér afrit af bréfi menntamálaráðuneytisins til A og B, dags. 23. sama mánaðar. Í bréfinu kom fram að ráðuneytið fallist á endurskoðun máls þeirra með hliðsjón af tilmælum umboðsmanns Alþingis. Með bréfi til menntamálaráðuneytisins, dags. 30. janúar 2004, óskaði ég eftir upplýsingum um hvort meðferð máls þeirra A og B væri lokið og þá hvort einhverjar ákvarðanir hefðu verið teknar í því eða hvort það væri enn til meðferðar. Í bréfi ráðuneytisins, dags. 29. febrúar 2004, kemur fram að málinu hafi verið lokið með úrskurði, dags. 5. nóvember 2003 og fylgdi afrit hans með bréfinu. Í niðurstöðukafla úrskurðarins segir m.a. eftirfarandi:

„Í samræmi við [...] álit umboðsmanns Alþingis er á því byggt í úrskurði þessum að b-liður 1. mgr. 5. gr. laga nr. 23/1989 feli í sér sjálfstæða styrkheimild fyrir kæranda. Jafnframt að heimildin feli ekki í sér lögvarða kröfu kæranda um styrk á grundvelli lagaákvæðisins, jafnvel þótt efnisleg skilyrði ákvæðisins séu uppfyllt, heldur sé um að ræða heimild sem kærði ákveður hvort beita eigi. Í umsögn kærða, dags. 3. júlí sl., kemur fram að kærði hafi ekki á liðnum þremur árum ákveðið að beita þeirri heimild.

[...]

Með vísan til þess að kærði hefur ekki nýtt heimild b-liðar 1. mgr. 5. gr. laga nr. 23/1989 til að verja hluta af árlegri fjárveitingu sinni til greiðslu styrkja til efnalítilla nemenda, verður ekki talið að lagaskilyrði séu til þess að veita kæranda styrk á grundvelli ákvæðisins.

Því ber að staðfesta hina kærðu ákvörðun í máli þessu [...].“