Að undanförnu hafa umboðsmanni Alþingis borist kvartanir þar sem reynt hefur á möguleika á stjórnsýslukærum vegna ákvarðana um sóttvarnaráðstafanir vegna COVID-19. Við athuganir á þessum málum hafa komið fram upplýsingar um afstöðu ráðuneyta til kæruheimilda að þessu leyti, m.a. um möguleika á stjórnsýslukæru vegna ákvarðana sóttvarnalæknis um að einstaklingur skuli sæta sóttkví, en lagaákvæði þar um eru ekki fyllilega skýr.
Rétt þykir að draga þessar upplýsingar saman og birta auk hluta úr bréfi sem umboðsmaður hefur ritað forsætisráðherra og heilbrigðisráðherra þar sem hann kemur á framfæri ábendingu um að betur verði hugað að leiðbeiningum um kæruleiðir vegna ákvarðana um sóttvarnaaðgerðir og málshraða við afgreiðslu slíkra stjórnsýslukæra. Það hvort kæruleiðir innan stjórnsýslunnar til æðra stjórnvalds eða sérstaks kærustjórnvalds, t.d. úrskurðarnefndar, séu til staðar skiptir líka máli um möguleika umboðsmanns til þess að fjalla um kvartanir. Í lögum um umboðsmann er gerð krafa um að búið sé að tæma kæruleiðir áður en umboðsmaður getur tekið kvörtun til meðferðar.
Þær kvartanir sem borist hafa til umboðsmanns vegna sóttvarnaráðstafana tengdum COVID-19 hafa einkum lotið að ákvörðunum um sóttkví einstaklinga og grímunotkun í framhaldsskólum.
Ákvarðanir um sóttkví
Í kvörtun sem umboðsmanni barst voru gerðar athugasemdir um heimildir stjórnvalda samkvæmt reglugerð nr. 800/2020, um sóttkví og einangrun og sýnatöku við landamæri Íslands vegna COVID-19, til að ákveða að einstaklingur búsettur hér á landi þyrfti að sæta svonefndri heimasóttkví eftir komu til landsins. Sá sem kvartaði vísaði m.a. til þess að þessi skylda um tímabundna sóttkví gerði honum í raun ómögulegt að sinna atvinnu sem hann hefði sinnt erlendis með því að fara tímabundið til viðkomandi lands. Í bréfi umboðsmanns til heilbrigðisráðherra var óskað eftir afstöðu ráðuneytisins til þess hvort einstaklingur í þeirri stöðu sem lýst var í kvörtuninni ætti þess kost að fá skorið úr um gildi umræddra takmarkana með stjórnsýslukæru til ráðuneytisins. Samkvæmt svari ráðuneytisins er kæruheimild fyrir hendi í slíkum tilvikum. Nánar sagði um þetta atriði í bréfi heilbrigðisráðuneytisins frá 13. október sl.:
„Samkvæmt 1. mgr. 14. gr. [sóttvarnalaga] skal sóttvarnalæknir í samráði við yfirlækni heilsugæslu sjá til þess að gripið sé til aðgerða til að fyrirbyggja eða hefta útbreiðslu smitunar sem ógnað getur almannaheill. Með aðgerðum er átt við læknisrannsókn, einangrun hins smitaða á sjúkrahúsi og aðrar nauðsynlegar ráðstafanir, sbr. 2. gr. 14. gr., en áður en gripið er til þvingunaraðgerða skal ætíð reynt að leysa mál með öðrum hætti. Samkvæmt 3. mgr. 14. gr. eru ákvarðanir sóttvarnalæknis um slíkar aðgerðir kæranlegar til ráðherra en kæra frestar ekki framkvæmd.
Ráðuneytið telur að af 14. gr. og 15. gr. laganna, sem kveður á um að meðferð máls fyrir dómi, sé ekki fyllilega skýrt hvaða ákvarðanir séu kæranlegar til ráðherra og hverjar þurfi að fara með fyrir dóm. Hins vegar megi ráða af samspili ákvæðanna að kæruheimild 3. mgr. 14. gr. laganna taki til þeirra mála þegar ekki er um að ræða einangrun sem framkvæmd er í andstöðu við hinn smitaða, en viðkomandi vill engu að síður bera ákvörðunina undir æðra stjórnvald. Þetta á m.a. við um ákvarðanir sóttvarnalæknis um að setja einstaklinga í sóttkví á grundvelli reglugerðar nr. 800/2020, um sóttkví og einangrun og sýnatöku við landamæri Íslands vegna COVID-19, með síðari breytingum. Að mati ráðuneytisins á þetta jafnframt við um þá sem skylt er að fara í sóttkví við komuna til landsins, hvort sem þeir velja að fara í 14 daga sóttkví eða tvöfalda sýnatöku með sóttkví á milli. Ráðuneytið telur því að unnt sé að bera þær takmarkanir sem fjallað er um í umræddri kvörtun undir ráðuneytið, hvort sem þær eru liðnar undir loka eða ekki.
Tekið skal fram að ráðuneytið hefur allt frá upphafi faraldursins beint því til sóttvarnalæknis og embættis landlæknis að leiðbeiningar sem beint er til þeirra sem sæta sóttvarnaráðstöfunum feli í sér fullnægjandi upplýsingar um réttarstöðu þessara aðila, svo sem kæruleið til ráðherra. Ráðuneytið er meðvitað um að misbrestur hefur verið á því að leiðbeina um kæruleiðir en að búið sé að koma þeim málum í betra horf, sbr. meðfylgjandi bréf til þeirra sem sæta sóttkví.“
Með svari ráðuneytisins fylgdi eintak af uppfærðum leiðbeiningum til þeirra sem hafa verið skráðir i sóttkví og í framhaldi af leiðbeiningu um að beiðni um rökstuðning fyrir ákvörðun um sóttkví skuli beina til sóttvarnalæknis segir:
„Kæruheimild: Þeim sem gert er að sæta sóttkví geta kært þá ákvörðun til heilbrigðisráðherra, sbr. 3. mgr. 14. gr. laga nr. 19/1997. Kæra frestar ekki framkvæmd.“
Í samræmi við þetta lauk umboðsmaður athugun sinni á kvörtuninni með ábendingu um að viðkomandi gæti borið athugasemdir sínar undir ráðuneytið með stjórnsýslukæru samkvæmt skilningi þess.
Ákvarðanir skólameistara um grímunotkun í framhaldsskólum
Ákvarðanir stjórnvalda um grímunotkun vegna COVID-19 á tilteknum stöðum hafa ýmist verið teknar með ákvæðum þar um í reglugerðum settum af heilbrigðisráðherra eða, eins og í tilvikum einhverra framhaldsskóla, af skólameistara viðkomandi skóla. Í þeim kvörtunum sem hafa borist umboðsmanni hafa leiðbeiningar m.a. af hálfu mennta- og menningarmálaráðuneytisins einnig komið við sögu. Þegar um er að ræða skyldu til grímunotkunar við tilteknar aðstæður samkvæmt ákvæði reglugerðar kemur það í hlut heilbrigðisráðuneytisins að fjalla um mögulegar undantekningar frá þeim reglum og í þeim kvörtunum sem hafa borist umboðsmanni hefur ekki reynt á afgreiðslu slíkra mála. Hins vegar hafa borist kvartanir þar sem forráðamenn nemenda við framhaldsskóla hafa gert athugasemdir við að skólameistarar hafi ákveðið frekari skyldu nemenda til að bera andlitsgrímur en leitt hafi af reglugerðum heilbrigðisráðherra og einnig að þar hafi komið við sögu tilmæli sóttvarnalæknis og leiðbeiningar sem mennta- og menningarmálaráðuneytið hafi gefið út.
Vegna þess skilyrðis að umboðsmaður geti ekki fjallað um kvörtun nema búið sé að tæma kæruleiðir óskaði umboðsmaður m.a. eftir afstöðu mennta- og menningarmálaráðuneytisins til þess hvaða úrræði stæðu til boða fyrir einstakling í þeirri stöðu sem fram kom í kvörtunum til að fá skorið úr gildi fyrimæla um grímunotkun í framhaldsskólum umfram það sem leiddi af reglugerð heilbrigðisráðherra. Í svari ráðuneytisins frá 20. október sl. er minnt á að á upplýsingafundi almannavarna 19. september sl. hafi sóttvarnalæknir hvatt kennara og nemendur í framhaldsskólum og háskólum til að nota grímur í skólastarfi. Fyrirmæli skólameistara um grímunotkun í skólum þeirra séu því tilkomin í framhaldi af þessum tilmælum og einnig hafi ráðuneytið fengið upplýsingar um að nokkrir framhaldsskólar hafi breytt skólareglum sínum og sett inn ákvæði um að nemendur þurfi að halda sóttvarnarreglur. Þá er í bréfinu gerð grein fyrir þeim reglum sem koma fram í 33. gr. framhaldsskólalaganna og þá einnig greinum a og b sem aukið var við lagagreinina með lögum nr. 92/2008 og þeim sjónarmiðum sem þessi ákvæði byggjast á, svo sem um skóla sem vinnustað nemenda, skólareglur og um skyldu nemenda til að hlíta þeim, umgengnisreglum og fyrirmælum kennara og starfsfólks framhaldsskóla.
Þær ákvarðanir skólameistara um grímunotkun í framhaldsskólum sem kvartað var yfir til umboðsmanns voru þess eðlis að ekki var fyllilega ljóst á hvaða grundvelli umræddar ákvarðanir voru teknar og þá m.a. hvort teknar hefðu verið stjórnvaldsákvarðanir sem væru kæranlegar til mennta- og menningarmálaráðuneytisins. Í svari ráðuneytisins var ekki tekin skýr afstaða til þess í hvaða tilvikum leið stjórnsýslukæru er fyrir hendi vegna þessara mála en ráðuneytið tók þó fram að það myndi meta hverja og eina kvörtun sjálfstætt og setja í viðeigandi farveg innan ráðuneytisins. Í ljósi þessa taldi umboðsmaður rétt að þeir sem leitað höfðu til hans með kvartanir af þessum toga snéru sér til ráðuneytisins og fengju endanlega afstöðu þess til hvort um kæranlega ákvörðun væri að ræða og, ef svo væri, niðurstöðu um slíka kæru áður en umboðsmaður gæti fjallað um kvartanir af þessu tilefni. Umboðsmaður tók fram að í þessum tilvikum kynni m.a. að reyna á heimildir skólameistara sem forstöðumanns ríkisstofnunar til að ákveða sérstakar ráðstafanir innan skólans til að halda uppi sóttvörnum í þágu skólastarfsins og aðstæðna þar, þ.m.t. vegna nemenda, starfsfólks og annarra sem þar fara um.
Það er rétt að taka það fram að í þessum kvörtunum sem höfðu borist umboðsmanni reyndi m.a. á ákvörðun skólameistara framhaldsskóla sem ekki starfar á vegum ríkisins um grímunotkun og þar reyndi því bæði á möguleika viðkomandi til að bera slíka ákvörðun einkaaðila undir ráðuneytið og í hvaða mæli hún gæti komið til skoðunar hjá umboðsmanni nema fyrir lægi afstaða eða úrskurður ráðuneytisins um ákvörðunina.
Ábendingar umboðsmanns um kæruleiðir vegna ákvarðana tengdum COVID-19 innan stjórnsýslunnar
Í bréfi umboðsmanns til forsætisráðherra og heilbrigðisráðherra er komið á framfæri eftirfarandi ábendingum til stjórnvalda um kæruleiðir vegna ákvarðana tengdum COVID-19 innan stjórnsýslunnar:
„Í framhaldi af viðtöku á svörunum hef ég lokið afgreiðslu á þeim kvörtunum sem mér höfðu borist þar sem þessi svör höfðu þýðingu. Fyrst og fremst reyndi þar á þessu stigi á hvaða möguleika borgararnir hafa til að kæra til æðra stjórnvalds þær ákvarðanir sem teknar eru af stjórnvöldum, t.d. sóttvarnalækni um sóttkví einstaklinga, og forstöðumanna einstakra ríkisstofnana, t.d. skóla um grímunotkun, umfram fyrirmæli í reglugerðum. Þar sem svör stjórnvalda um afstöðu þeirra til kæruheimilda að þessu leyti, þ.m.t. heilbrigðisráðuneytisins um að kæruheimild vegna ákvarðana um sóttkví sé fyrir hendi, kunna að hafa almenna þýðingu fyrir borgarana og líka um möguleika þeirra til að kvarta til umboðsmanns Alþingis hef ég ákveðið að gera grein fyrir umræddum svörum stjórnvalda í frétt á vef umboðsmanns Alþingis. Ég tek fram að á þessu stigi tel ég ekki tilefni til þess að fjalla frekar um mögulegar kæruleiðir innan stjórnsýslunnar vegna sóttvarnaráðstafana eða annarra inngripa stjórnvalda vegna COVID-19 að öðru leyti en því að koma eftirfarandi ábendingum á framfæri.
Þau viðfangsefni sem stjórnvöld eru þarna að taka ákvarðanir um grípa með ýmsum hætti inn í líf borgaranna, atvinnustarfsemi, starfsemi skóla og frjálsra félagasamtaka eins og íþróttafélaga. Oft er þar um að ræða veigamikil inngrip í persónuréttindi borgaranna og viðhorf til nauðsynjar og lagaheimilda til inngripa á þessu sviði kunna að vera mismunandi. Þetta eru líka á margan hátt ný úrlausnarefni hjá stjórnvöldum og eins og vikið er að í næsta kafla er ekki að öllu leyti ljóst um lagaleg atriði á þessu sviði. Við þetta bætist að af hálfu stjórnvalda er talið nauðsynlegt að grípa til þessara aðgerða með stuttum fyrirvara og aðgerðirnar geta verið mismunandi að umfangi og í tíma. Almennt getur þá skipt máli fyrir borgarana að fá sem fyrst greitt úr þeim athugasemdum sem þeir hafa við þessar aðgerðir stjórnvalda. Þar getur skipt máli að hlutaðeigandi stjórnvöld, og þá almennt ráðuneyti viðkomandi málaflokks, hafi tekið afstöðu til þess hvort fyrir hendi séu kæruheimildir vegna einstakra ákvarðana, og séð til þess að veittar séu leiðbeiningar þar um við ákvörðunartöku lægra settra stjórnvalda. Í þessu sambandi skiptir einnig máli að kærustjórnvaldið leysi sem allra fyrst úr þeim kærum sem því berast.
Umfjöllun um kæruheimildir til æðra stjórnvalds tekur til þess þegar tekin hefur verið bein ákvörðun um réttindi og skyldur borgaranna. Í ljósi þeirra erinda sem borist hafa til umboðsmanns Alþingis tel ég ástæðu til að minna á mikilvægi þess að stjórnvöld geri hverju sinni skýran greinarmun annars vegar á þeim reglum sem þau setja og ákvörðunum sem þau taka á grundvelli þeirra um sóttvarnaráðstafanir og hins vegar leiðbeiningum sem þau telja rétt að koma á framfæri við borgarana um þessi mál. Ganga verður út frá því að með því að velja form leiðbeininga séu stjórnvöld ekki að gefa borgurunum bindandi fyrirmæli og þar með séu ekki skilyrði til þess að bera slíkt undir æðra stjórnvald með stjórnsýslukæru. Það er svo annað mál að aðkoma ráðuneyta að slíkum leiðbeiningum kann að kalla á að þau þurfi að bregðast við erindum um hvað felist nánar í þeim leiðbeiningum.
Ég minni á að þótt leið dómstólanna sé borgurunum almennt fær vegna ákvarðana stjórnvalda kunna réttarfarsleg atriði og tímaþátturinn að gera þá leið torsótta auk þess kostnaðar sem því kann að fylgja að leggja mál fyrir dómstóla. Greið leið til að fá leyst úr ágreiningsmálum af því tagi sem hér er fjallað um innan stjórnsýslunnar ætti því almennt að auðvelda þeim borgurum sem það kjósa að leita eftir úrlausn þar um.
Framangreindar ábendingar mínar eiga einnig við um þær leiðir sem eru í boði fyrir borgarana og fyrirtæki vegna fjárhagslegra stuðningsaðgerða tengdum COVID-19, sérstaklega um leiðbeiningar og skýrleika um kæruheimildir og leiðbeiningar þar um. Ég kem þessari ábendingu því á framfæri við forsætisráðherra með það í huga að hún verði kynnt þeim ráðherrum sem fara með þá málaflokka sem hér koma við sögu. Ég minni á að bréf mitt til heilbrigðisráðherra varð tilefni til þess að það ráðuneyti skýrði kæruleiðir vegna tiltekinna ákvarðana og breytti leiðbeiningum. Í svari mennta- og menningarmálaráðuneytisins frá 20. október sl., sem var tilkomið vegna leiðbeininga ráðuneytisins og fyrirmæla skólameistara um grímunotkun í framhaldsskólum, var látið við það sitja að taka fram að ráðuneytið muni meta hverja og eina kvörtun sjálfstætt og setja í viðeigandi farveg. Þar var því ekki tekin bein afstaða til kæruheimildar vegna slíkra ákvarðana skólameistara til ráðuneytisins. Ég tel því þörf á að stjórnvöld fari skipulega yfir þessi mál."