Umboðsmaður Alþingis sendi fjármála- og efnahagsráðherra, bankaráði Seðlabanka Íslands, seðlabankastjóra og stjórnskipunar- og eftirlitsnefnd Alþingis bréf í síðustu viku þar sem hann gerði grein fyrir athugun sem hann hefur unnið að á síðustu árum vegna atriða tengdum athugunum og rannsóknum Seðlabanka Íslands vegna gruns um brot á reglum um gjaldeyrishöft.
Í bréfinu var einnig fjallað um lagagrundvöll fyrir flutningi verkefna á sviði umsýslu og sölu eigna sem seðlabankinn hefur farið með frá árinu 2008 vegna fyrirgreiðslu við fjármálafyrirtæki og falls þeirra. Bréfið má lesa
hér.
Í kjölfar þeirra umskipta sem urðu í starfsemi fjármálafyrirtækja og efnahagsmálum hér á landi haustið 2008 urðu breytingar á verkefnum Seðlabanka Íslands. Verkefni bankans á sviði gjaldeyriseftirlits voru aukin samhliða breytingum á lögum um gjaldeyrismál með upptöku á gjaldeyrishöftum. Þá jukust verkefni seðlabankans við meðferð og sölu eigna sem bankinn og að hluta ríkissjóður fengu til fullnustu á lánum og kröfum vegna fyrirgreiðslu við fjármálafyrirtæki. Í bréfinu bendir umboðsmaður á að þessi verkefni hafi verið og séu að ýmsu leyti frábrugðin þeim hefðbundnu verkefnum sem seðlabankinn fari með. Þarna hafi í meira mæli reynt á einstaklingsbundnar ákvarðanir á grundvelli málsmeðferðarreglna stjórnsýsluréttarins og að hluta til hafi verið um að ræða verkefni sem hafi ákveðna samstöðu með úrlausn einkaréttarlegra málefna á vegum ríkisins. Þá hafi seðlabankinn fengið heimildir til að gefa út, að fengnu samþykki ráðherra, reglur til að fylgja eftir gjaldeyrishöftunum og frá og með miðju ári 2010 rannsóknarheimildir, og að hluta til viðurlagaheimildir, í tilefni af ætluðum brotum gegn lögum og reglum um þau mál.
Umboðsmanni Alþingis hafa á síðustu árum borist ýmsar ábendingar og kvartanir vegna starfshátta Seðlabanka Íslands í tengslum við ofangreinda málaflokka. Þetta varð umboðsmanni tilefni til þess að taka það til athugunar hvort rétt væri að ráðast í formlega frumkvæðisathugun samkvæmt 5. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, vegna ákveðinna atriða við framkvæmd bankans á þessum málum. Eins og nánar er lýst í bréfi umboðsmanns hafa möguleikar hans til þess að sinna frumkvæðismálum frá og með árinu 2011 verið mjög takmarkaðir vegna fjölgunar kvartana og ekki er að sjá að úr rætist á næstunni. Í ljósi þessa ákvað umboðsmaður að gera þeim stjórnvöldum sem fara með framkvæmd þessara mála grein fyrir því sem fram hefði komið við athugun hans á þessum málum með bréfi, og setja fram tilteknar ábendingar um að betur verði hugað að einstökum þáttum þeirra, í stað þess að ljúka athuguninni með formlegri frumkvæðisathugun og beinum tilmælum. Af hálfu umboðsmanns er þessi leið farin til þess að ábendingar hans geti komið til skoðunar við hugsanlegar lagabreytingar, svo sem við endurskoðun á lögum um Seðlabanka Íslands sem nú er unnið að, og breytingar á starfsháttum stjórnvalda. Í bréfinu áréttar umboðsmaður einnig að þess verði gætt í framtíðinni að vanda betur til lagasetningar um sambærileg mál, sérstaklega um framsetningu refsiheimilda og þar með um grundvöll athugana og rannsókna stjórnvalda þegar grunur vaknar um brot sem sætt geta viðurlögum.
Í bréfi umboðsmanns kemur fram að við upphaf athugunar hans í lok árs 2010 hafi hann staðnæmst sérstaklega við þá leið sem farin var í lögum þegar gjaldeyrishöftin voru tekin upp haustið 2008. Þar var Seðlabanka Íslands fengin heimild til að gefa út, að fengnu samþykki ráðherra, reglur um gjaldeyrismál. Hinar eiginlegu efnisreglur um gjaldeyrishöftin voru í reglunum og brot gegn þeim gátu varðað refsingum. Umboðsmaður taldi vafa leika á því að þetta fyrirkomulag uppfyllti þær kröfur sem leiða af reglum um lögbundnar refsiheimildir og skýrleika refsiheimilda. Til viðbótar komu síðan atriði sem lutu að samþykki ráðherra á reglunum og birtingu þess. Auk bréfaskipta við stjórnvöld fundaði umboðsmaður með fulltrúum þáverandi efnahags- og viðskiptaráðuneytis og Seðlabanka Íslands vegna málsins. Umboðsmaður var síðan upplýstur um að unnið væri að endurskoðun á lögum um þessi mál. Frumvarp þess efnis var lagt fram á Alþingi í maí 2011 og var samþykkt í september sama ár. Með því voru efnisreglur um gjaldeyrishöft sem komið höfðu fram í reglum seðlabankans lögfestar. Tiltekin mál sem tekin höfðu verið til rannsókna í gildistíð eldri laga voru þá til meðferðar hjá stjórnvöldum, þ.m.t. lögreglu og ákæruvaldi, og síðar hjá dómstólum. Umboðsmaður taldi því rétt að bíða með frekari athugun sína á tilteknum atriðum sem lutu að grundvelli rannsókna stjórnvalda á meintum refsiverðum brotum á reglum um gjaldeyrishöft þar til ljóst yrði hverjar yrðu lyktir mála um þessi atriði. Umboðsmaður telur að staða þeirra mála sé nú með þeim hætti að rétt hafi verið að ljúka athugun þeirra.
Athugun umboðsmanns vegna gjaldeyrishaftanna hefur fyrst og fremst lotið að lagagrundvelli og framkvæmd rannsókna stjórnvalda þegar grunur hefur vaknað um brot gegn reglum um gjaldeyrishöft, tilteknum atriðum í málsmeðferð þegar mál eru kærð til lögreglu og heimild til að leggja á stjórnvaldssektir vegna slíkra brota. Þær ábendingar og kvartanir sem umboðsmanni bárust vegna mála tengdum gjaldeyrishöftunum hafa einnig lotið að öðrum atriðum, svo sem afgreiðslu beiðna um undanþágur og leyfa vegna haftanna, ógagnsæi þeirra mála og skorti á málsskotsleið innan stjórnsýslunnar.
Umboðsmaður vék í athugun sinni jafnframt að flutningi verkefna seðlabankans við umsýslu og sölu eigna til einkahlutafélags í eigu bankans og þeim lagaheimildum sem bankinn hafði byggt á í því sambandi. Tilefni athugunar umboðsmanns á þessum þætti voru m.a. ábendingar um að þeir sem komið hefðu fram fyrir hönd bankans/einkahlutafélags hans hefðu gert það með áþekkum hætti og um væri að ræða einkaaðila en ekki ríkisstofnun. Er það afstaða umboðsmanns að skýringar bankans um lagaheimild til flutnings verkefnanna hafi ekki verið fullnægjandi. Umboðsmaður leggur áherslu á að auk þess sem fullnægjandi lagaheimild þurfi að vera fyrir hendi til slíks flutnings opinberra verkefna frá ríkisstofnun sé líka mikilvægt að þeir starfsmenn sem fjalli um þessi mál, viðsemjendur um þessar eignir og kröfur og almennir borgarar séu ekki í vafa um eftir hvaða reglum, svo sem um meðferð valds og upplýsinga, hæfi og málsmeðferð að öðru leyti, eigi að fara í þessum tilvikum.
Þær athuganir sem umboðsmaður gerir grein fyrir í bréfi sínu urðu honum einnig tilefni til þess að setja fram ábendingar um eðli og aðgreiningu verkefna í stjórnsýslu Seðlabanka Íslands eins og fram kemur í IX. kafla bréfsins.
Eins og áður sagði bárust umboðsmanni kvartanir sem lutu m.a. að ofangreindum atriðum. Þær hafa allar verið afgreiddar á liðnum árum nema í einu tilviki. Síðla árs 2010 barst umboðsmanni kvörtun frá félagi þar sem í senn var óskað eftir að umboðsmaður tæki tiltekin atriði til athugunar á grundvelli kvörtunar og/eða sem frumkvæðismál. Þau atriði sem kvörtunin beindist að voru þess eðlis að þau vörðuðu mál sem enn var til meðferðar hjá stjórnvöldum og þar afleiðandi voru ekki uppfyllt skilyrði laga til þess að umboðsmaður gæti fjallað um þau á grundvelli kvörtunarinnar. Hins vegar urðu upplýsingar um málsatvik sem fram komu í kvörtuninni og gögnum vegna hennar umboðsmanni tilefni til þess að skoða þau nánar með tilliti til þess hvort rétt væri að fjalla um þau að eigin frumkvæði. Var m.a. stuðst við þessar upplýsingar þegar óskað var eftir að seðlabankinn gerði nánar grein fyrir almennri framkvæmd vegna þeirra atriða sem um er fjallað í bréfi umboðsmanns. Það hefur áður komið fram af hálfu umboðsmanns að hann hygðist afgreiða umrædda kvörtun formlega samhliða því að hann gerði grein fyrir þeirri athugun sem hann hefur unnið að vegna ofangreindra mála. Það hefur nú verið gert með bréfi sem má lesa
hér.