1.
Skrifstofa umboðsmanns Alþingis.
Skrifstofa umboðsmanns Alþingis að Álftamýri 7 í Reykjavík var á árinu opin almenningi frá kl. 9.00 til 15.00 frá mánudegi til föstudags. Auk mín störfuðu að jafnaði átta starfsmenn á skrifstofunni á árinu 2005. Aagot Vigdís Óskarsdóttir, lögfræðingur, Hafsteinn Þór Hauksson, lögfræðingur, Ingibjörg Þóra Sigurjónsdóttir, rekstrarstjóri, og Sigríður Norðmann, lögfræðingur, voru í starfi allt árið. Hildur Briem, lögfræðingur, kom til starfa 22. ágúst 2005, Árni Múli Jónasson, lögfræðingur, og Kristín Benediktsdóttir, lögfræðingur, hinn 1. september 2005, og Bjarnveig Eiríksdóttir, lögfræðingur, hinn 14. nóvember 2005. Ásmundur Helgason, lögfræðingur, og Ágúst Þór Ágústsson, lögfræðingur, létu af störfum 1. september 2005. Kjartan Bjarni Björgvinsson, lögfræðingur, fór til náms erlendis 1. nóvember 2005. Ég naut á árinu sem fyrr aðstoðar Róberts R. Spanó, dósents, áður aðstoðarmanns umboðsmanns, við ákveðin verkefni. Yfir sumarmánuðina höfðu tveir laganemar námsdvöl á skrifstofunni en að auki voru laganemar ráðnir tímabundið til starfa þar.
2.
Fjöldi kvartana, erinda og fyrirspurna.
Á árinu 2005 voru skráð 314 ný mál. Var þetta örlítil fækkun mála frá árinu 2004 en þá voru skráð mál alls 323. Árið 2005 tók ég tvö mál formlega til athugunar að eigin frumkvæði. Skráð mál á grundvelli kvartana sem bornar voru fram voru 312. Tekið skal fram að mál er því aðeins skráð að um sé að ræða kvörtun og að hún liggi fyrir skriflega eða að umboðsmaður taki mál upp að eigin frumkvæði. Einnig er algengt að menn hringi eða komi á skrifstofu umboðsmanns og beri upp mál sín munnlega og leiti upplýsinga. Er þá oftast greitt úr málum með skýringum eða með því að beina þeim í réttan farveg innan stjórnsýslunnar án þess að til skráningar komi. Á árinu var þessi þáttur í starfi umboðsmanns sem fyrr tímafrekur.
Með tilkomu heimasíðu umboðsmanns Alþingis á árinu 2000 og þróunar í upplýsingatækni hefur færst í vöxt að fólk sendi umboðsmanni erindi með tölvupósti. Oft eru þetta almennar ábendingar um mál sem fólk telur rétt að vekja athygli umboðsmanns á. Fyrirspurnum og beiðnum um upplýsingar sem berast með rafrænum hætti er svarað eins fljótt og kostur er en ég hef talið rétt að ganga enn eftir því að kvartanir séu undirritaðar af þeim sem bera þær fram.
Á árinu 2005 hlutu 325 mál lokaafgreiðslu og voru 78 mál óafgreidd í árslok. Til samanburðar voru afgreidd 279 mál á árinu 2004 og mál til meðferðar í árslok það ár voru 89. Af þeim 78 málum sem voru óafgreidd í árslok 2005 var í 31 tilviki beðið eftir skýringum og upplýsingum frá stjórnvöldum, í 11 málum var beðið eftir athugasemdum frá þeim sem borið höfðu fram kvörtun, fimm mál voru til frumathugunar og 31 mál var til athugunar hjá umboðsmanni að fengnum skýringum viðkomandi stjórnvalda. Þessum síðastnefndu málum má skipta þannig að í 10 málum höfðu gögn og upplýsingar borist frá stjórnvöldum eftir 15. nóvember 2005 og í 21 máli höfðu gögnin borist fyrir þann tíma.
Í árslok 2005 voru enn til meðferðar hjá mér 36 kvartanir sem höfðu borist mér fyrir 1. júlí 2005. Af þessum málum var í sex tilvikum beðið eftir skýringum og upplýsingum frá stjórnvöldum, í fimm málum var beðið eftir athugasemdum frá þeim sem borið hafði fram kvörtun, og 25 mál voru til athugunar hjá mér að fengnum skýringum viðkomandi stjórnvalda. Níu málanna höfðu hlotið afgreiðslu hjá mér 20. júlí 2005 en þrjú voru enn til meðferðar þegar skýrsla þessi fór í prentun.
Eins og ljóst má vera af framangreindum tölum náðist ekki á árinu 2005 nægjanlega það stefnumið sem ég hafði sett mér um að afgreiðslu mála sem mér berast sé að jafnaði lokið innan sex mánaða frá því kvörtun berst mér. Skýringar eru ýmsar. Eins og jafnan verður að leggja áherslu á að afgreiðslutími hjá mér ræðst meðal annars af þeim tíma sem stjórnvöld taka sér til að svara erindum mínum og þótt stjórnvöld bregðist almennt við erindum frá mér innan eðlilegs tíma eru þó alltaf einstakar undantekningar. Þá er ljóst að fámennur vinnustaður eins og skrifstofa umboðsmanns er viðkvæmur fyrir breytingum í starfsmannahaldi og fjarvistir vegna veikinda og leyfa hafa líka áhrif. Ég tek einnig fram að sum þeirra mála sem umboðsmaður þarf að fjalla um eru þess eðlis að þar reynir á ný úrlausnarefni og því litlar sem engar leiðbeiningar að finna í löggjöf, réttarframkvæmd eða skrifum fræðimanna. Auk þess eru mál iðulega þess eðlis að þau beinast að mikilvægum grundvallarspurningum um starfsemi stjórnsýslunnar. Í slíkum tilvikum er nauðsynlegt að gefa sér hæfilegan tíma til þess að ígrunda þær spurningar sem vaknað hafa við athugun á málinu. Ég hef líka gjarnan farið þá leið í slíkum málum að eiga fundi með viðkomandi stjórnvaldi og ræða þau álitamál sem eru uppi. Slíkir fundir eru almennt til glöggvunar, bæði fyrir umboðsmann og stjórnvöld, á því álitaefni sem verið er að fjalla um og liður í því að skýra fyrir stjórnvaldinu á hverju niðurstaða umboðsmanns er byggð.
3.
Helstu viðfangsefni á árinu.
3.1.
Inngangur.
Þegar litið er yfir skiptingu skráðra mála árið 2005 (sjá yfirlit 1.5., bls. 31) og hún borin saman við hliðstæð yfirlit frá síðustu árum sést að það eru að meginstefnu til sömu málaflokkarnir sem koma við sögu í þeim kvörtunum sem berast umboðsmanni. Umfang einstakra flokka er næsta líkt milli ára. Af stærstu flokkunum má nefna skatta og gjöld (9,8%), málefni opinberra starfsmanna (7,9%), almannatryggingar (3,8%), sjávarútvegsmál (3,5%) og meðferð ákæruvalds (3,5%). Þau mál sem felld eru undir flokkinn málsmeðferð og starfshættir stjórnsýslunnar eru 21, eða nokkru færri en á árinu 2004, og kvartanir vegna tafa á afgreiðslu mála hjá stjórnvöldum voru 46, eða 14,6% skráðra mála, og er það fækkun um 2,4% frá árinu 2004.
Breytingar á verkefnum og verklagi innan stjórnsýslunnar á hverjum tíma endurspeglast gjarnan í þeim málum sem umboðsmaður Alþingis fær til meðferðar. Þannig sést að á árinu 2005 voru skráðar kvartanir vegna fangelsismála alls 10 en voru 20 árið 2004. Framhald hefur orðið á þessari þróun það sem af er árinu 2006. Meðal annars með hliðsjón af þeim samtölum sem ég hef átt við fanga tel ég ljóst að þessa breytingu megi að stórum hluta skýra með breyttu verklagi sem tekið var upp af hálfu fangelsismálastofnunar í kjölfar þess að nýr forstöðumaður tók þar við. Það er að minnsta kosti ljóst að meðal fanga og aðstandenda þeirra hafa verið uppi væntingar um að þær breytingar sem hrundið hefur verið í framkvæmd á þessu sviði eða boðaðar hafa verið muni leiða til þess að stjórnsýsla fangelsismála verði í minna mæli tilefni athugasemda. Það á síðan eftir að koma í ljós hvort svo verður áfram en ég tel ástæðu til að vekja athygli á þessu og jafnframt því hversu miklu það skiptir að þeir sem veljast til forystustarfa innan stjórnsýslunnar takist á við viðfangsefni sín með það í huga að bæta stjórnsýsluna og skapa nauðsynlegan skilning á verkefnum hennar og úrlausnum. Ég tek það fram að vegna fangelsismálanna verður einnig að hafa í huga að vorið 2005 voru samþykkt á Alþingi ný lög um fullnustu refsinga nr. 49/2005. Í þeim er tekið á ýmsum atriðum sem áður höfðu orðið tilefni athugasemda við stjórnsýslu og ákvarðanir um málefni fanga. Þessar breytingar á vettvangi fangelsismála urðu til þess að ég taldi rétt að draga um stund úr því almenna eftirliti sem umboðsmaður Alþingis hefur frá stofnun embættisins haldið uppi með stjórnsýslu fangelsanna bæði í formi heimsókna í þau og með athugunum að eigin frumkvæði til viðbótar afgreiðslu kvartana. Ég hafði þá líka í huga það sjónarmið sem ég hef fylgt í starfi umboðsmanns að gefa stjórnsýslunni hæfilegan tíma til að bæta starfshætti sína ef ég merki að áform eru um slíkt en fylgja því síðan eftir hvort þær áætlanir hafi komið til framkvæmda. Það mun því senn koma að því á vettvangi fangelsismálanna og ég mun þá jafnframt ljúka ákveðnum málum sem ég hafði tekið upp að eigin frumkvæði en ákvað að bíða með þar til séð yrði hvert yrði efni nýrra laga um fangelsismál og hvort breytingar yrðu á framkvæmd stjórnvalda varðandi þessi atriði. Þarna er um að ræða mál sem lúta að greiðslum til fanga vegna vinnu þeirra innan fangelsanna og hugsanlegum réttindum tengdum henni, aðgengi fanga að síma í fangelsinu á Litla-Hrauni og heilbrigðisþjónustu við fanga, sérstaklega geðlæknis- og sálfræðiþjónustu.
Eins og áður sagði er oft hægt að merkja það í breytingum á fjölda mála sem berast umboðsmanni Alþingis á hvaða sviðum stjórnsýslunnar ný lög eru að koma til framkvæmda eða breytingar að verða á stjórnsýsluframkvæmd. Á árinu 2005 voru skráð 11 mál sem vörðuðu sjávarútveg en á árinu 2004 voru slík mál 5. Þessi fjölgun mála á árinu 2005 skýrist fyrst og fremst af kvörtunum sem bárust vegna framkvæmdar sjávarútvegsráðherra á úthlutun svonefnds byggðakvóta. Við athuganir mínar á þessum kvörtunum kom í ljós að þrátt fyrir þau áform, sem sjávarútvegsráðherra hafði lýst á árunum 2003 og 2004 og gerð var grein fyrir í skýrslu minni til Alþingis fyrir árið 2003, um að endurskoða með heildstæðum hætti þann lagagrundvöll sem ákvarðanir um úthlutun byggðakvóta væru byggðar á, þær reglur sem ráðherra setur af því tilefni og málsmeðferð við mat á einstökum umsóknum, voru enn verulegir hnökrar á stjórnsýslu þessara mála. Athugunum mínum á þessum kvörtunum lauk flestum á árinu 2006 og eru niðurstöður þeirra því ekki birtar í þessari skýrslu en þær má finna á heimasíðu embættis míns, sjá einkum mál nr. 4477/2005, 4557/2005, 4583/2005 og 4588/2005.
3.2.
Framkvæmd stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Ákvæði stjórnsýslulaga eru eðlilega þau lagafyrirmæli sem eru fyrirferðarmest í starfi umboðsmanns Alþingis. Það er hlutverk umboðsmanns að hafa eftirlit með því að stjórnsýslan fari fram í samræmi við lög og vandaða stjórnsýsluhætti. Í stjórnsýslulögunum koma fram þær almennu reglur um málsmeðferð sem stjórnvöldum ber að fylgja þegar teknar eru ákvarðanir um rétt eða skyldu manna. Til viðbótar koma síðan ákvæði einstakra laga um málsmeðferð og efni máls auk óskráðra reglna stjórnsýsluréttarins. Þegar þau einstöku mál sem um er fjallað í þessari skýrslu fyrir árið 2005 eru skoðuð sést að þau efnisatriði stjórnsýslulaganna og stjórnsýsluréttarins sem þar hefur reynt á eru margvísleg. Það ber að hafa í huga að í skýrslunni eru aðeins birtar upplýsingar um hluta þeirra mála sem komu til umfjöllunar hjá umboðsmanni á árinu. Reyndar er það svo að umboðsmaður hefur á þeim árum sem liðin eru frá því að stjórnsýslulögin tóku gildi ítrekað fjallað um tilteknar reglur þeirra. Sú umfjöllun og afstaða umboðsmanns er því aðgengileg bæði hinum almenna borgara og stjórnsýslunni í álitum sem birt hafa verið í árlegum skýrslum umboðsmanns og á heimasíðu embættisins. Þegar kvartanir berast umboðsmanni þar sem reynir á reglur sem umboðsmaður hefur ítrekað fjallað um, svo sem um málshraða, leiðbeiningar við birtingu ákvörðunar eða skráningu munnlegra upplýsinga, og ekki verður séð að grundvöllur sé til þess að athugun umboðsmanns geti leitt til þess að þeim tilmælum verði beint til stjórnvalda að taka mál viðkomandi einstaklings eða lögaðila til meðferðar að nýju, heldur aðeins að umboðsmaður beini almennum tilmælum til stjórnvaldsins um að fylgja umræddum reglum betur í framtíðinni, stendur umboðsmaður frammi fyrir því álitaefni hvort enn á ný eigi að leggja í þá vinnu að afla gagna frá stjórnvaldinu og skrifa álit í málinu. Álit sem breytir í raun litlu fyrir þann sem hefur kvartað. Þó umboðsmaður láti í ljós það álit að stjórnsýslan hafi ekki fylgt réttum reglum við afgreiðslu máls hans hefur það í þessum tilvikum engin áhrif á réttarstöðu hans eða þá niðurstöðu sem stjórnvöld hafa komist að. Við þessar aðstæður hef ég í auknum mæli kosið að fara þá leið að ljúka athugun slíkra kvartana þegar á frumstigi með bréfi til viðkomandi stjórnvalds þar sem ég vek athygli á þeim annmarka sem ráðið verður af fyrirliggjandi gögnum að verið hafi á málsmeðferðinni og jafnframt hef ég komið á framfæri þeirri ábendingu til stjórnvaldsins að betur verði hugað að þessum reglum í starfsemi stjórnvaldsins í framtíðinni. Þessa afstöðu hef ég síðan kynnt þeim sem bar fram kvörtunina og útskýrt hvers vegna ég tel ekki tilefni til að fjalla frekar um hana.
En því verður ekki neitað að því miður virðist raunin vera sú að þótt þarna eigi oftast í hlut þær reglur laganna sem eru skýrar og einfaldar og þótt umfjöllun umboðsmanns um þær liggi fyrir í fyrri álitum, gengur í of mörgum tilvikum hægt að fá stjórnvöld til að fylgja þessum reglum. Ég hef iðulega, þegar það hefur komið í minn hlut að fjalla um stjórnsýslulögin eða fræða starfsfólk stjórnsýslunnar um efni þeirra, lagt áherslu á að þarna sé um að ræða lagareglur sem stjórnsýslunni beri að fara eftir í störfum sínum og að ef til vill sé farsælast, til að fella þessar reglur inn í hið daglega starf í stjórnsýslunni, að líta á reglur laganna sem ákveðinn gæðastaðal fyrir starfsemi hennar. Forstöðumenn opinberra stofnana og starfsfólk þeirra geti með öðrum orðum notað lögin til að setja sér markmið um gæði þeirrar þjónustu sem stofnunin vill veita. Reglur stjórnsýslulaganna eru lágmarksreglur og það er síðan einstakra stofnana að móta það hvort gera eigi enn betur í þjónustu við borgarana. En ákvarðanir um aukin gæði þjónustunnar umfram lögmælt lágmark verða illa teknar nema áður sé búið að gera úttekt á því hvaða kröfur lögin gera til þjónustunnar. Ég hef stundum orðað þetta svo að fara þurfi í gegnum verkferla hjá hverju stjórnvaldi og huga að því hvar þurfi að gæta reglna stjórnsýslulaganna t.d. um andmælarétt aðila, tilkynningar um fyrirsjáanlegar tafir á afgreiðslu málsins og leiðbeiningar við birtingu ákvörðunar.
Það verður að játa það að þrátt fyrir að rúmur áratugur sé liðinn frá því að stjórnsýslulögin tóku gildi hér á landi og að reglur þeirra hafi fyrir gildistöku laganna að stórum hluta til verið gildandi réttur á grundvelli óskráðra meginreglna stjórnsýsluréttarins, hefur fram að þessu, eins og áður sagði, um of skort á að ýmsum reglum laganna væri fylgt í hinu daglega starfi stjórnvalda. Ég er þarna sérstaklega að vísa til þess að þótt í mörgum tilvikum sé farið eftir reglum laganna við afgreiðslu einstakra mála virðist það fremur ráðast af þekkingu og áhuga viðkomandi starfsmanns á þessum reglum heldur en að starfshættir stjórnvaldsins í heild hafi verið skipulagðir með það í huga hvernig eigi að fylgja reglum stjórnsýslulaganna við úrlausn verkefna á ákveðnu sviði. Of oft fæ ég líka vitneskju um að þessi elja einstakra starfsmanna við að fylgja reglum stjórnsýslulaganna og stjórnsýsluréttarins almennt fái heldur dræmar undirtektir yfirmanna. Þessi aðstaða leiðir til þess að það verður gjarnan tilviljanakennt hvort og þá hvernig reglum stjórnsýslulaganna er fylgt í starfi stjórnvalda. Það er líka af sem áður var að sami starfsmaður sinni ákveðnum málum svo árum skipti hjá hinu opinbera. Það eru örari skipti á starfsfólki og það færist til milli verkefna. Þeir sem ráðnir eru til starfa innan stjórnsýslunnar hafa fjölbreytilegri menntun að baki og það heyrir í reynd til undantekninga að þetta fólk hafi fengið einhverja skipulega fræðslu í námi sínu um stjórnsýslulögin og reglur stjórnsýsluréttarins. Helst eru það lögfræðingar sem hafa fengið slíka fræðslu en með breyttu námsskipulagi og námsleiðum á því sviði er mismunandi í hvaða mæli þeir hafa tileinkað sér þetta réttarsvið. Það er því mikilvægara en áður að fyrir hendi séu hjá hverju stjórnvaldi skipulegir verkferlar, og þá eftir atvikum handbækur og bréfaform, þar sem tekin hefur verið afstaða til þess hvernig standa eigi að úrlausn einstakra verkefna þannig að fullnægt sé þeim lágmarkskröfum sem leiða af almennum reglum stjórnsýslulaga og upplýsingalaga.
Ég tek það fram að vitanlega er ástand þessara mála mismunandi milli stofnana og margt er vel gert hjá stjórnvöldum og margvíslegar umbætur hafa orðið í meðferð stjórnsýslumála. Ég hef líka áður sagt að ég finn almennt fyrir miklum áhuga hjá starfsfólki stjórnsýslunnar á því að bæta starfshætti þar og fylgja þeim reglum sem um hana gilda. En til þess þarf þetta fólk að fá fræðslu um þær reglur sem stjórnsýslan á að fylgja í störfum sínum. Þekking á þessum reglum er líka nauðsynleg til að starfsfólkið sé sem best í stakk búið til að taka þátt í því að fella verkferla viðkomandi stjórnvalds að reglunum. Stjórnsýslan er líka umfangsmeiri og viðfangsefnin fjölbreyttari en svo að þessu verkefni verði eingöngu sinnt af forstöðumönnum eða öðrum stjórnendum. Við þurfum að virkja almennt starfsfólk stjórnsýslunnar til þátttöku í því að bæta þjónustu hins opinbera að þessu leyti. Jafnvel þótt í stjórnsýslunni sé daglega unnið að fjölmörgum verkefnum þar sem ekki reynir endilega á reglur stjórnsýslulaga eða upplýsingalaga tel ég að rétt og skipuleg beiting þessara reglna í stjórnsýslu hverrar stofnunar geti almennt verið til þess fallin að auka gæði og bæta starfshætti stjórnsýslunnar almennt. Ég minni á það sem ég sagði hér fyrr um hlutverk þessara lagareglna sem gæðastaðals fyrir starfsemi stjórnsýslunnar. Nú er líka lögð áhersla á svonefnda árangursstjórnun hjá hinu opinbera og nauðsyn á mælingum til þess að meta árangur í þeirri starfsemi. Hér ætti að vera upplagt tækifæri til að beita þessum aðferðum. Þar sem mælikvarðarnir eru ekki þegar lögbundnir þyrftu stjórnvöld að setja sér markmið um hvaða mælikvörðum þau ætli að fylgja t.d. um afgreiðslutíma erinda. En ég ítreka líka þá áherslu sem ég hef áður lagt á aukna fræðslu fyrir starfsfólk stjórnsýslunnar um stjórnsýslurétt. Í því efni er ánægjulegt að sjá það framhald sem orðið hefur á námskeiðum er hófust á vegum forsætisráðuneytisins í samvinnu við Félag forstöðumanna ríkisstofnana og Stofnun stjórnsýslufræða og stjórnmála við Háskóla Íslands haustið 2004 fyrir starfsfólk stjórnsýslunnar.
Eins og áður sagði hafa ýmis þau atriði við framkvæmd stjórnsýslulaganna sem eru tilefni framangreindra orða minna í auknum mæli verið til umfjöllunar í bréfum sem ég hef sent stjórnvöldum á síðustu árum fremur en að ég hafi talið rétt að fjalla um þau í álitum nema þau hafi þá tengst öðrum atriðum sem ekki hafa áður ítrekað verið viðfangsefni í álitum umboðsmanns. Sem dæmi um þessi atriði nefni ég framsendingu erinda sem ekki eiga undir stjórnvald (2. mgr. 7. gr.), málshraðaregluna (9. gr.), tilkynningar um fyrirsjáanlegar tafir á afgreiðslu máls (3. mgr. 9. gr.), að frestur sé ekki settur þegar óskað er umsagnar (2. mgr. 9. gr.), leiðbeiningar við birtingu ákvörðunar (2. mgr. 20. gr.), að beiðnum um rökstuðning sé ekki svarað innan 14 daga (3. mgr. 21. gr.), efni rökstuðnings (22. gr.) og form og efni úrskurða í kærumáli (31. gr.). Hvort sem ástæðan er sú áhersla sem lögð hefur verið á það af hálfu umboðsmanns að koma með ábendingar til stjórnvalda um þessi atriði er ljóst að um sum þeirra merki ég breytingar til batnaðar á allra síðustu árum. Ég nefni þar t.d. að ég sé nú í fleiri tilvikum en áður að stjórnvöld leiðbeina um kæruheimild til æðra stjórnvalds og oft er þetta gert með stöðluðum leiðbeiningum.
Það er ástæða til að vekja athygli á því að í þessari skýrslu er í nokkrum álitum fjallað um þá reglu 23. gr. upplýsingalaga að stjórnvaldi sé skylt að skrá niður upplýsingar um málsatvik sem því eru veittar munnlega ef þær hafa verulega þýðingu fyrir úrlausn málsins og þær er ekki að finna í öðrum gögnum þess. Þarna er eins og í áðurnefndu tilvikunum um að ræða lagareglu sem er næsta skýr og almennt ætti það ekki að vefjast fyrir stjórnvöldum að fylgja henni þegar ákvarðanir sem falla undir stjórnsýslulögin eru teknar. Þessi álit fjalla um undirbúning að ráðningu í störf hjá ríkinu þar sem aflað hafði verið upplýsinga með viðtölum, m.a. við umsækjendur og meðmælendur, og byggt var á þeim upplýsingum við ráðninguna, sjá mál nr. 3977/2003, nr. 4205/2004, nr. 4217/2004, nr. 4249/2004 og nr. 4291/2004. Þegar umboðsmaður leitaði eftir gögnum um það sem fram hafði komið við umrædda upplýsingaöflun reyndust slík gögn ekki vera tiltæk og ekki varð séð að reglu 23. gr. upplýsingalaganna hefði verið fylgt. Miðað við skýringar stjórnvalda sýnist helst að þeir sem unnu að undirbúningi umræddra ákvarðana og tóku viðtölin hafi ekki á þeim tíma gert sér grein fyrir að umrætt lagaákvæði ætti við í þessum tilvikum. Sama er að mínum dómi oft uppi á teningnum hjá stjórnvöldum þar sem reglum stjórnsýslulaga og upplýsingalaga hefur ekki verið fylgt. Það er því verk að vinna að auka þekkingu starfsfólks stjórnsýslunnar á þessum reglum.
3.3.
Að auka réttaröryggi borgaranna.
Stjórnsýslulögin hafa það að markmiði að auka réttaröryggi borgaranna í samskiptum þeirra við stjórnvöld og veita borgurunum aukna möguleika á því að koma að undirbúningi ákvarðana stjórnvalda um þeirra eigin mál. Í 2. mgr. 2. gr. laganna segir að ákvæði annarra laga, sem hafa að geyma strangari málsmeðferðarreglur en lögin mæli fyrir um, haldi gildi sínu. Í athugasemdum við þetta ákvæði í frumvarpi því er varð að stjórnsýslulögum var orðuð sú skýringarregla að þau sérákvæði í lögum sem geri minni kröfur til stjórnvalda þoki hins vegar fyrir hinum almennu ákvæðum í stjórnsýslulögunum. Auk þess beri að skýra ýmis þau sérákvæði í lögum sem eru almennt orðuð, svonefnd eyðuákvæði, til samræmis við ákvæði stjórnsýslulaga. (Alþt. 1992, A-deild, bls. 3284.) Í ljósi þessarar stefnumörkunar Alþingis er oft athyglisvert að sjá hvernig fyrirsvarsmenn stjórnvalda kjósa að túlka ákvæði sérlaga með tilliti til reglna stjórnsýslulaganna og þá einnig hvaða tilhneigingar gætir í þróun íslensku stjórnsýslunnar að þessu leyti. Oft tel ég mig sjá merki um að þessi skref fyrirsvarsmanna stjórnsýslunnar séu ekki endilega í anda áðurgreindra athugasemda við frumvarp til stjórnsýslulaga.
Löggæsla og meðferð ákæruvalds eru þættir stjórnsýslunnar og rétt eins og á öðrum sviðum hefur löggjafinn afmarkað starfsheimildir og starfshætti þeirra sem fara með stjórnsýsluvald og meðferð mála á þessu sviði með sérlögum. Þegar ákvæðum þeirra sleppir gilda hinar almennu lagareglur eins og í stjórnsýslulögunum nema sérstakar undantekningar frá því komi fram í lögum. Ég hef veitt því athygli að þess viðhorfs virðist af og til gæta hjá þeim sem fara með málefni löggæslu og ákæruvalds að framangreind skýringarregla eigi ekki alls kostar við þegar um meðferð þessara mála á stjórnsýslustigi er að ræða. Fyrst og fremst reynir á þetta þegar ekki er að finna í hinum sérstöku lögum um meðferð opinberra mála ákvæði um hvernig fara skuli með tiltekið úrlausnarefni og því reynir á gildi hinna almennu ákvæða stjórnsýslulaga. Með breytingum á lögum um meðferð opinberra mála á síðustu árum hefur verið skerpt á réttinum til að bera ákvarðanir lögreglustjóra, t.d. um að hætta rannsókn máls vegna kæru, að gefa ekki út ákæru eða að falla frá saksókn, undir ríkissaksóknara með sérstakri kæru. Ákvæði laga um meðferð opinberra mála um slíkar kærur eru ekki ítarleg og í 2. mgr. 114. gr. laganna segir að sá sem ekki vill una við ákvörðun lögreglustjóra geti kært hana til ríkissaksóknara innan eins mánaðar frá því að honum var tilkynnt um hana. Tekið er fram að ríkissaksóknari skuli taka afstöðu til kærunnar innan eins mánaðar frá því að hún berst honum, nema svo standi á sem í 3. mgr. 28. gr. laganna segir. Hér reynir því á hvaða reglum eigi að fylgja við meðferð slíkra kærumála hjá ríkissaksóknara þegar þessum sérstöku ákvæðum laga um meðferð opinberra mála sleppir. Sé gengið út frá því að úrskurðir ríkissaksóknara á kærustigi teljist ákvarðanir í merkingu 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga, leiðir af því að hinar almennu reglur stjórnsýslulaga um meðferð stjórnsýslukæru eigi við, sjá nánar álit mitt í máli nr. 4065/2004 sem birt er í skýrslu minni til Alþingis fyrir árið 2004, bls. 85-91. Af hálfu ríkissaksóknara hefur hins vegar verið hreyft því sjónarmiði að svo sé ekki, að minnsta kosti ekki að öllu leyti, og í vissum atriðum hefur hann talið að hafa mætti hliðsjón af ákvæðum stjórnsýslulaganna en að þau eigi ekki beint við. Vissulega þarf í þessum málum að taka eðlilegt tillit til stöðu þess sem borinn hefur verið sökum og þegar reynir á reglur stjórnsýslulaganna verður ekki annað séð en stjórnvöld geti brugðist við ef þau telja t.d. að réttur aðila til aðgangs að gögnum eigi að víkja fyrir mun ríkari almanna- eða einkahagsmunum annarra. Ég tel ástæðu til að vara við þeirri leið að láta nægja að hafa stjórnsýslulögin til hliðsjónar á þessu sviði og þá bæði með tilliti til áðurnefndrar skýringarreglu og þess markmiðs stjórnsýslulaganna að auka réttaröryggi borgaranna. Ef fyrirsvarsmenn stjórnsýslunnar telja þörf á sérstökum reglum sem heimili þeim að víkja frá reglum stjórnsýslulaganna eiga þeir að beita sér fyrir því að Alþingi taki afstöðu til slíkra álitaefna. Á meðan sú afstaða liggur ekki fyrir ber stjórnsýslunni að fara eftir gildandi reglum.
4.
Frumkvæðismál.
4.1.
Inngangur.
Samkvæmt 5. gr. laga nr. 85/1997 getur umboðsmaður að eigin frumkvæði ákveðið að taka mál til meðferðar. Þá getur umboðsmaður jafnframt tekið starfsemi og málsmeðferð stjórnvalds til almennrar athugunar. Frumkvæðiseftirlit það sem 5. gr. laga nr. 85/1997 gerir ráð fyrir er sérstaklega til þess fallið að veita umboðsmanni Alþingis færi á því að stuðla að umbótum í stjórnsýslunni og þar með að rækja það lögbundna hlutverk að tryggja rétt borgaranna gagnvart stjórnvöldum landsins. Minni ég á að í athugasemdum með frumvarpi því sem varð að eldri lögum um umboðsmann Alþingis, nr. 13/1987, sagði að einn þáttur í starfi umboðsmanns skyldi vera að gera „tillögur almenns eðlis til endurbóta á stjórnsýslu“. (Alþt. 1986–1987, A-deild, bls. 2560.)
Reynslan hefur sýnt að vinnsla á þeim málum sem umboðsmaður hefur tekið upp að eigin frumkvæði hefur því miður tekið of langan tíma og oft hafa þessi mál verið látin bíða meðan unnið hefur verið að athugunum og úrvinnslu þeirra kvartana sem umboðsmanni berast. Eigi þessi vinna að bera fullnægjandi árangur þurfa niðurstöður hennar með sama hætti og úrvinnsla kvartana að liggja fyrir innan eðlilegs tíma nema umboðsmaður telji rétt að bíða með lok máls af sinni hálfu meðan séð er hvaða framvindu mál fær hjá stjórnvöldum. Á árinu 2004 hafði ég ráðið sérstaklega einn lögfræðing til að hafa umsjón með og sinna frumkvæðismálunum með mér. Sá starfsmaður var fjarverandi frá miðju ári 2005 og hafði það nokkur áhrif á áætlanir um framvindu frumkvæðismála hjá embættinu. Í ljósi fenginnar reynslu ákvað ég að leggja frekari áherslu á hinn tölfræðilega og þá um leið félagsfræðilega þátt slíkra athugana og þá sérstaklega með það í huga að þær yrðu betur fallnar til samanburðar við síðari rannsóknir og grundvöllur frekari fræðilegrar úrvinnslu. Liður í því var að ráða til starfa tímabundið félagsfræðing og gekk það eftir í byrjun árs 2006.
Það er einkenni ýmissa þeirra mála, sem umboðsmaður Alþingis tekur til athugunar að eigin frumkvæði eða aflar upplýsinga um til að meta hvort tilefni sé til að hann taki þau til athugunar sem frumkvæðismál, að þau lúta að hugsanlegum breytingum á starfsháttum stjórnvalda og í sumum tilvikum áformum um endurskoðun laga og reglna eða setningu nýrra. Komi fram hjá stjórnvöldum í tilefni af fyrirspurnum umboðsmanns vilji og áform um að bæta úr þeim atriðum sem fyrirspurnirnar lúta að hef ég kosið að bíða um sinn og sjá hverju fram vindur með slík áform. Eins og ég vík nánar að í kafla 4.4. hér á eftir hafa nokkur slík mál verið til meðferðar hjá mér þar sem ég hef talið rétt að bíða og sjá hver framvinda mála verður hjá stjórnvöldum, og í ákveðnum tilvikum við setningu nýrra lagareglna, áður en ég lýk umfjöllun minni um þau.
4.2.
Frumkvæðismál sem hófust á árinu 2005.
Á árinu 2005 ákvað ég að taka með formlegum hætti tvö mál til athugunar að eigin frumkvæði og óskaði af því tilefni eftir skýringum frá stjórnvöldum en mál þessi voru enn til athugunar hjá mér að fengnum skýringum stjórnvalda í árslok 2005. Þessi mál beindust að eftirfarandi atriðum:
1. Frádrætti á kostnaði, sem nauðsynlegur reynist til að skipta dánarbúi, áður en erfðafjárskattur er reiknaður, sbr. 5. gr. laga nr. 14/2004 um erfðafjárskatt. (Mál nr. 4586/2005)
2. Áætlun þeirra opinberu gjalda sem skattstjóri hefur gert aðila að greiða þegar misbrestur hefur orðið á því að skattframtal viðkomandi bærist innan tilskilins skilafrests. (Mál nr. 4617/2005)
Á árinu 2005 ákvað ég jafnframt, í framhaldi af kvörtun sem mér hafði borist á árinu 2004, að taka til athugunar að eigin frumkvæði hvort ákvæði lokamálsliðar 10. gr. reglugerðar nr. 528/2002, um fólksflutninga á landi, um að Vegagerðin skuli „leggja fram tillögu um gildandi sérleyfi hverju sinni til staðfestingar ráðherra“ samrýmdist 3. mgr. 9. gr. laga nr. 73/2001, um fólksflutninga, vöruflutninga og efnisflutninga á landi, en þar er mælt fyrir um almenna heimild til að kæra ákvarðanir Vegagerðarinnar samkvæmt lögunum til samgönguráðuneytisins. Ég lauk þessu máli með áliti, dags. 28. júní 2005, í máli nr. 4216/2004 og er um það fjallað í kafla 4.3.1. hér á eftir og í þriðja hluta þessarar skýrslu, kafla 18.1., bls. 130.
Til viðbótar framangreindum frumkvæðisathugunum óskaði ég á árinu 2005 í nokkrum tilvikum eftir upplýsingum frá stjórnvöldum til þess að leggja mat á hvort tilefni væri til að ég tæki tiltekið mál til athugunar að eigin frumkvæði. Það var síðan ýmist hvort svör stjórnvalda leiddu til þess að ég taldi ekki þörf á að aðhafast frekar eða að ég ákvað að bíða og sjá hver yrði framvinda viðkomandi máls hjá stjórnvaldinu.
Þau mál þar sem ég ákvað að óska í þessu skyni eftir upplýsingum frá stjórnvöldum beindust m.a. að eftirfarandi atriðum:
1. Afgreiðslutíma úrskurðarnefndar skipulags- og byggingarmála og þá meðal annars í framhaldi af upplýsingum sem fram komu á Alþingi um að tafir hefðu orðið á málum sem vörðuðu Reykjavíkurborg þar sem dregist hefði að borgin léti nefndinni í té nauðsynleg gögn og greinargerðir. Ég var síðan upplýstur um að ákveðnar ráðstafanir hefðu verið gerðar af hálfu skrifstofu skipulags- og byggingarsviðs Reykjavíkurborgar til að ljúka afgreiðslu þessara mála. Jafnframt kom fram í bréfi sem mér barst frá úrskurðarnefndinni í júlí 2005 að enn væri óafgreiddur nokkur fjöldi erinda frá árunum 2002 og 2003 og væru þau öll nema eitt úr Reykjavík. Ég taldi því rétt að bíða með frekari afskipti af þessu máli þar til séð yrði hvernig boðuð áform um úrbætur gengju eftir. Málshraði við afgreiðslu mála hjá úrskurðarnefnd skipulags- og byggingarmála hefur á árinu 2006 á ný verið til athugunar hjá mér en ég hef talið rétt að fylgjast nokkuð með afgreiðslutíma mála hjá nefndinni með tilliti til þeirrar þýðingar sem skjót úrlausn þeirra kann að hafa fyrir aðila og þeirrar stefnumörkunar Alþingis að lögbinda lengd málsmeðferðartíma fyrir nefndinni.
2. Með hvaða hætti lóðir, lendur og jarðir sem Landgræðsla ríkisins leigir út eru auglýstar. Tilefni fyrirspurnar minnar voru upplýsingar sem fram höfðu komið í blaðaviðtali við starfsmann landgræðslunnar um að áformað væri að leigja út ákveðnar lóðir úr landi stofnunarinnar en þær yrðu trúlega lítið auglýstar og „væru aðallega hugsaðar til þess að þeir sem hafi samband við Landgræðsluna, sem séu um tugur manns á ári hverju, geti fengið einhverja fyrirgreiðslu “. Í svari Landgræðslu ríkisins kom fram að það væri almenn stefna stofnunarinnar að auglýsa það land sem stofnunin leigi út og gæta almennra jafnræðissjónarmiða í því efni. Þessari stefnu væri fylgt varðandi landgræðslu- og skógræktarlóðir og tún og akra en ekki hefði enn verið ráðist í að auglýsa beitilönd sem hún hefði leigt út. Um þær tilteknu lóðir sem voru tilefni fyrirspurnar minnar var tekið fram að þegar deiliskipulag fyrir þær hefði verið afgreitt yrðu lóðirnar auglýstar og annað hefði ekki staðið til. Í ljósi þessara svara taldi ég ekki þörf á að aðhafast frekar en mun fylgjast með því að starfshættir Landgræðslu ríkisins verði að þessu leyti í samræmi við áðurgreind svör.
3. Starfsháttum velferðarráðs Reykjavíkur, áður félagsmálaráðs, í tilefni af málum sem borin eru undir eða verða lögum samkvæmt borin undir úrskurðarnefnd félagsþjónustu. Þetta mál er enn til athugunar hjá mér og þá með tilliti til svara frá úrskurðarnefnd félagsþjónustu og Reykjavíkurborg.
4. Hvernig skráningu skriflegra erinda sem berast skrifstofum sýslumannsembætta landsins er háttað þegar ekki er um að ræða erindi sem færð eru í sérstakar málaskrár eða bækur, svo sem kærur til lögreglu og skjöl til þinglýsingar. Í fyrirspurn minni til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins vakti ég athygli á þeirri skyldu stjórnvalda samkvæmt 22. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 að skrá mál sem koma til meðferðar hjá þeim á kerfisbundinn hátt og varðveita málsgögn þannig að þau séu aðgengileg. Þá væru reglur í 9. gr. stjórnsýslulaga um málshraða og þá meðal annars um tilkynningar ef fyrirsjáanlegar tafir verða á afgreiðslu máls. Í bréfi mínu til ráðuneytisins óskaði ég eftir upplýsingum um hvort af hálfu þess hefðu verið gerðar einhverjar ráðstafanir til að koma við samræmingu í skráningu og vörslu umræddra erinda sem berast sýslumönnum eða hvort þær væru fyrirhugaðar. Í svari ráðuneytisins til mín kom fram að það væri meðvitað um að úrbóta væri þörf varðandi utanumhald á innkomnum erindum borgaranna hjá sýslumannsembættunum og unnið væri að stefnumótun og innleiðingu á samræmdri bréfadagbók fyrir allar stofnanir sem undir ráðuneytið heyra. Í ljósi kostnaðar og forgangsröðunar verkefna hefði verið unnið að því að innleiða nýtt málaskrárkerfi fyrir lögreglu og verklok við það kerfi væru á næsta leiti. Þegar væri farið að undirbúa ný kerfi, þ.m.t. bréfabókakerfi fyrir sýslumenn og stefnt væri að því að ljúka umræddri vinnu og innleiða nýja samræmda málaskrá fyrir allar undirstofnanir í lok árs 2005. Með tilliti til þessara svara taldi ég ekki þörf á að fjalla frekar um mál þetta en ég hef síðar verið upplýstur um það af hálfu ráðuneytisins að þessari vinnu var ekki lokið þegar þessi skýrsla fór í prentun en vonast er til að uppsetningu bréfadagbóka fyrir sýslumannsembættin ljúki á næstunni.
5. Framkvæmd á sölu ríkisfyrirtækja og félaga í eigu ríkisins, þ.e. svonefndri einkavæðingu, og þá sérstaklega beitingu reglna um sérstakt hæfi þeirra sem koma að undirbúningi og töku slíkra ákvarðana af hálfu stjórnvalda. Nánar er fjallað um mál þetta og bréfaskipti mín við forsætisráðuneytið af því tilefni í kafla 6.1. í skýrslu þessari, mál nr. 4495/2005, sjá bls. 62 og áfram. Í bréfi sem forsætisráðuneytið sendi mér í tilefni fyrirspurnar minnar var því lýst að ráðuneytið hefði, á grundvelli samþykktar í ríkisstjórn, ákveðið að skipa starfshóp með fulltrúum fjögurra ráðuneyta sem skyldi, að höfðu samráði við framkvæmdanefnd um einkavæðingu, gera tillögur um hvort rétt sé að endurskoða verklagsreglur um útboð og sölu ríkisfyrirtækja frá 1996 í ljósi reynslunnar og eftir atvikum lögfesta þýðingarmestu reglurnar um sölu ríkiseigna sem gildandi reglur taka til. Í ljósi áforma ráðuneytisins taldi ég ekki tilefni að aðhafast frekar að sinni vegna þessa máls og tilkynnti ég ráðuneytinu það með bréfi, dags. 1. nóvember 2005. Ég óskaði þó eftir því að mér yrði fyrir lok árs 2005 gerð grein fyrir framvindu og stöðu málsins hjá þeim starfshópi sem ráðuneytið hefði ákveðið að skipa. Bréf með upplýsingum um stöðu málsins barst mér 23. desember 2005 og þar kom fram að fyrirhugað væri að starfshópurinn skilaði niðurstöðum sínum og eftir atvikum tillögum til úrbóta til forsætisráðherra í maí 2006. Ég hef síðar verið upplýstur um að tafir hafi orðið á því.
6. Staðfestingu byggingarfulltrúa á eignaskiptayfirlýsingum, nánar tiltekið hvort lög standi til þess að byggingarfulltrúi samþykki eignaskiptayfirlýsingu vegna fjöleignahúss án þess að fyrir liggi samþykki eigenda á efni hennar, sbr. mál nr. 4627/2006. Í bréfi félagsmálaráðuneytisins til mín, dags. 14. nóvember 2005, í tilefni fyrirspurnar minnar kom fram sú afstaða ráðuneytisins að til að forðast ákveðna réttaróvissu væri óvarlegt að byggingarfulltrúi sveitarfélags gæfi samþykki sitt á eignaskiptayfirlýsingu þegar tilskilinn fjöldi eigenda hefði ekki undirritað hana. Jafnframt kom fram að ráðuneytið telji að beina verði þeim tilmælum til byggingarfulltrúa að staðreyna hvort eignaskiptayfirlýsingar uppfylli formskilyrði fjöleignarhúsalaga áður en skipting innan fjöleignarhúss sé færð í opinberar skrár. Í kjölfarið sendi félagsmálaráðuneytið öllum sveitarfélögum bréf þar sem framangreindum tilmælum var beint til byggingarfulltrúa.
7. Eftirliti af hálfu ríkisins með starfsemi einkaskóla sem fengið hafa viðurkenningu til að starfa á tilteknu skólastigi. Tilefni þessarar fyrirspurnar voru álitamál sem komið höfðu til athugunar hjá mér um slíkt eftirlit og þá sérstaklega tilvik þar sem ágreiningur rís milli nemanda/forráðamanns og viðkomandi skóla um inntak náms og framkvæmd kennslu, mat á árangri, forföll, brottvísun og önnur þau efni þar sem reynt getur á það hvaða reglur gilda í samskiptum skólans við nemendur og hugsanlega efni staðfestingar menntamálaráðuneytisins á starfsheimild skólans. Ég benti á að ekki yrði annað ráðið af yfirlýsingum stjórnvalda en þess mætti vænta að skólastarfsemi yrði í auknum mæli flutt til einkaaðila sem nytu til þess starfsviðurkenningar ráðuneytisins, og í einhverjum tilvikum einnig greiðslna úr ríkissjóði með nemendum. Ég óskaði því eftir upplýsingum um viðurkenningar menntamálaráðuneytisins á einkaskólum á grundvelli laga um grunnskóla, framhaldsskóla, háskóla og tónlistarskóla. Þá vék ég einnig sérstaklega að því að fljótlega eftir að grunnskólarnir færðust yfir til sveitarfélaganna hefði ég átt í bréfaskiptum við ráðuneytið um meðferð stjórnsýslukæra vegna ákvarðana um málefni nemenda í grunnskólum sem reknir væru af sveitarfélögum og í því sambandi hvort það væri verkefni menntamálaráðuneytisins eða félagsmálaráðuneytisins að leysa úr slíkum málum. Boðaðar hefðu verið viðræður ráðuneytanna um þetta atriði og ég spurðist því fyrir um hvort ætlunin væri að taka á þessu í frumvarpi til breytinga á lögum um grunnskóla sem fram hefði komið í fjölmiðlum að unnið væri að. Fyrirspurn mín til menntamálaráðuneytisins var send 5. desember 2005 en svar hafði ekki borist mér þrátt fyrir ítrekun þegar þessi skýrsla fór í prentun.
8. Leiðbeiningum Fiskistofu til málsaðila um heimild hans til að kæra stjórnvaldsákvörðun til æðra stjórnvalds, sbr. 20. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Ég hafði veitt því athygli að í bréfum Fiskistofu til málsaðila sem lögð höfðu verið fram í málum sem ég hafði haft til athugunar, t.a.m. þar sem aðilum hafði verið tilkynnt um úthlutanir aflaheimilda, hafði ekki ávallt verið vakin athygli á ofangreindum kærurétti. Ég óskaði því eftir að Fiskistofa léti mér í té sýnishorn af helstu bréfum og tilkynningum sem stofnunin sendi frá sér við framkvæmd þeirra verkefna sem hún hefur með höndum. Jafnframt óskaði ég eftir upplýsingum um hvort stofnunin hefði tekið afstöðu til og/eða mótað almenna stefnu um það í hvaða tilfellum athygli málsaðila skyldi vakin á framangreindum kærurétti og þá á hvaða sjónarmiðum sú afstaða væri byggð. Í svarbréfi Fiskistofu var því lýst í hvaða tilvikum stofnunin teldi að því væri almennt fylgt að vekja athygli viðtakanda ákvörðunar á kærurétti hans en jafnframt kom fram að í tilkynningum um hinar almennu úthlutanir aflaheimilda hefði Fiskistofa almennt ekki vakið athygli á rétti aðila til að kæra slíkar ákvarðanir. Síðan sagði í bréfinu að fyrirspurn mín hefði orðið Fiskistofu tilefni til að skoða sérstaklega hvort eitthvað mætti betur fara í starfsemi og verklagi er varði leiðbeiningar um kærurétt sem og einnig varðandi andmælarétt og rétt til rökstuðnings ákvarðana. Við þá athugun hefði komið í ljós að dæmi væru um að þess hafi ekki verið nægjanlega gætt að leiðbeina um umræddan kærurétt og yrði gripið til viðeigandi ráðstafana til að bæta úr því til frambúðar. Með tilliti til þessara áforma Fiskistofu ákvað ég að aðhafast ekki frekar að sinni vegna þessa máls en mun fylgjast með því hvort þessi áform gangi eftir og þá taka endanlega ákvörðun um hvort tilefni sé til að ég taki þetta mál formlega til athugunar að eigin frumkvæði.
9. Stjórnsýslulegri meðferð kvartana og kæra sem fangar bera fram vegna heilbrigðisþjónustu í fangelsum. Samkvæmt lögum skal heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytið, að höfðu samráði við fangelsismálastofnun, sjá um og bera ábyrgð á heilbrigðisþjónustu við fanga í fangelsum, sjá nú 22. gr. laga nr. 49/2005. Ég hafði veitt því athygli að nokkuð mismunandi var hvort og þá hvernig ráðuneytið brást við og afgreiddi kvartanir og kærur frá föngum vegna heilbrigðisþjónustu í fangelsum. Eftir bréfaskipti milli mín og ráðuneytisins lýsti ráðuneytið því yfir að þessi mál yrðu sett í fastari skorður og að meginreglan yrði að allar athugasemdir fanga vegna heilbrigðisþjónustu í fangelsum yrðu framsendar til landlæknis og bréfritarar upplýstir um það. Nánar er fjallað um þetta mál á bls. 75, mál nr. 4286/2004.
4.3.
Frumkvæðismál sem lokið var við á árinu 2005 og viðbrögð stjórnvalda við þeim.
Ég lauk við þrjár frumkvæðisathuganir á árinu 2005. Einu þessara mála lauk ég með áliti, sjá mál nr. 4216/2004 á bls. 130, en tveimur málum lauk ég með bréfi til viðkomandi stjórnvalds, sjá mál nr. 4145/2004, á bls. 148, og mál nr. 4273/2004 á bls. 97.
4.3.1.
Ákvarðanir um sérleyfi til að stunda reglubundna fólksflutninga, mál nr. 4216/2004,
bls. 130.
Í kjölfar kvörtunar sem mér barst ákvað ég að taka til athugunar að eigin frumkvæði hvort ákvæði lokamálsliðar 10. gr. reglugerðar nr. 528/2002, um fólksflutninga á landi, um að Vegagerðin skuli „leggja fram tillögu um gildandi sérleyfi hverju sinni til staðfestingar ráðherra“ samrýmdist 3. mgr. 9. gr. laga nr. 73/2001, um fólksflutninga, vöruflutninga og efnisflutninga á landi, en þar er mælt fyrir um almenna heimild til að kæra ákvarðanir Vegagerðarinnar samkvæmt lögunum til samgönguráðuneytisins. Hafði ég þá einnig í huga hvernig verkefni Vegagerðarinnar eru afmörkuð í lögum nr. 73/2001 og meginreglu stjórnsýsluréttarins um rétt borgaranna til að skjóta ákvörðunum lægra setts stjórnvalds til endurskoðunar fyrir æðra stjórnvaldi. Álit mitt í tilefni af athugun minni er birt í heild í kafla 18.1 í skýrslu þessari, bls. 130. Var það niðurstaða mín að það fyrirkomulag sem mælt væri fyrir um í lokamálslið 10. gr. reglugerðar nr. 528/2002 væri ekki í samræmi við þann löggjafarvilja sem byggt hefði verið á við setningu laga um flutning verkefna á þessu sviði frá samgönguráðuneytinu til Vegagerðarinnar og orðalag laga um valdheimildir Vegagerðarinnar við ákvarðanir um sérleyfi. Beindi ég þeim tilmælum til samgönguráðherra að taka þetta fyrirkomulag til endurskoðunar í samræmi við þau sjónarmið sem sett væru fram í álitinu. Í bréfi sem mér barst frá samgönguráðuneytinu 24. febrúar 2006 kemur fram að ráðuneytið hafi gert nauðsynlegar breytingar á reglugerð nr. 528/2002, um fólksflutninga, sbr. reglugerð nr. 770/2005, en með henni hafi lokamálsliður 10. gr. verið felldur niður.
4.3.2.
Gjaldtaka vegna beiðna um endurupptöku hjá örorkunefnd, mál nr. 4145/2004, bls. 148.
Í tilefni kvörtunar sem mér barst ákvað ég að taka til athugunar að eigin frumkvæði grundvöll og framkvæmd gjaldtöku vegna beiðna um endurupptöku mats örorkunefndar á varanlegum miska og örorku sem lýkur með frávísun frá nefndinni. Við athugun mína á fyrrnefndri kvörtun hafði komið í ljós að örorkunefnd hafði innheimt gjald fyrir meðferð nefndarinnar á slíkri endurupptökubeiðni þrátt fyrir að beiðninni hefði verið synjað. Hafði nefndin um heimild til gjaldtökunnar vísað til 4. tölul. 6. gr. reglugerðar nr. 335/1993, um starfsháttu örorkunefndar, sbr. 1. gr. reglugerðar nr. 594/2001. Fyrirspurn mín til dóms- og kirkjumálaráðherra vegna athugunar minnar beindist m.a. að því hvort og þá hvernig umrætt reglugerðarákvæði samrýmdist gjaldtökuheimild lokamálsl. 4. mgr. 10. gr. skaðabótalaga nr. 50/1993, sem samkvæmt orðalagi sínu er bundin við að í reglugerð skuli kveða á um gjald fyrir „álitsgerðir“ örorkunefndar. Ég lauk máli þessu með bréfi til dóms- og kirkjumálaráðherra, dags. 18. apríl 2005, en útdráttur úr því er birtur í kafla 21.1 í skýrslu þessari, bls. 148. Í bréfinu tók ég fram að með hliðsjón af því að dóms- og kirkjumálaráðuneytið hefði lýst því yfir í bréfi til mín, dags. 16. mars 2005, að ákveðið hefði verið að breyta reglugerð nr. 335/1993 á þann veg að ekki komi til gjaldtöku vegna beiðna um endurupptöku máls þegar skilyrði til slíks eru ekki uppfyllt að lögum teldi ég ekki ástæðu til að aðhafast frekar í þessu máli.
4.3.3.
Málsmeðferðartími gjafsóknarnefndar, mál nr. 4273/2004, bls. 97.
Kvörtun sem mér barst og ég lauk með áliti árið 2004 varð mér tilefni athugunar að eigin frumkvæði á málsmeðferðartíma gjafsóknarnefndar. Óskaði ég eftir því við dóms- og kirkjumálaráðuneytið að það hefði fyrirgöngu um að gjafsóknarnefnd léti mér í té upplýsingar af þessu tilefni. Ég lauk máli þessu með bréfi til dóms- og kirkjumálaráðherra, dags. 30. desember 2005, en útdráttur úr því er birtur í kafla 14.2 í skýrslu þessari, bls. 97. Þar tók ég fram að af þeim upplýsingum sem gjafsóknarnefnd hefði látið mér í té væri ljóst að nefndin hefði ekki náð að afgreiða nokkurn fjölda umsókna innan þess frests sem henni væri settur í 8. gr. reglugerðar nr. 69/2000, um starfshætti gjafsóknarnefndar. Að sama skapi yrði að telja að málsmeðferðartími nefndarinnar hefði ekki að öllu leyti verið í samræmi við meginreglur stjórnsýsluréttar um málshraða, sbr. 1. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga. Tók ég fram að með tilliti til þeirra úrbóta sem dóms- og kirkjumálaráðuneytið hefði ákveðið að gera á störfum gjafsóknarnefndar og yfirlýsingar nefndarinnar um að lögð yrði áhersla á að ljúka afgreiðslu mála innan tilskilinna tímamarka teldi ég ekki ástæðu til að aðhafast frekar að sinni vegna þessa máls.
4.4.
Önnur frumkvæðismál sem enn eru til umfjöllunar.
Auk þeirra frumkvæðismála sem getið hefur verið um hér að framan voru sjö önnur mál sem tekin höfðu verið til athugunar á þeim grundvelli á árunum fyrir 2004 enn til athugunar við lok þess árs. Eins og áður sagði hef ég kosið að bíða með frekari úrvinnslu frumkvæðismálanna þegar stjórnvöld hafa lýst áformum sínum um breytingar eða uppi hafa verið ráðagerðir um endurskoðun löggjafar á viðkomandi sviði. Viðfangsefnum þessara mála var lýst í kafla 4.4. í skýrslu minni fyrir árið 2004 en ég geri ráð fyrir að ljúka endanlegri afgreiðslu þeirra á árinu 2006. Þar á meðal er sú athugun sem ég hófst handa við á árinu 2002 og laut að skráningu og meðferð stjórnvalda á erindum sem þeim berast og svörum við þeim. Þá voru 32 ráðuneytum og opinberum stofnunum send fyrirspurnarbréf með ósk um almennar upplýsingar um skráningu erinda, eftirlit með stöðu mála, svör við erindum, málshraða og viðmiðunarreglur í því efni, fresti til umsagnaraðila, tilkynningar um fyrirsjáanlegar tafir á afgreiðslu máls, meðferð erinda sem berast í tölvupósti og hvort gerðar hefðu verið breytingar hjá viðkomandi stofnun í framhaldi af setningu laga nr. 77/2000, um persónuvernd og meðferð persónuupplýsinga. Í tengslum við úrvinnslu á svörunum fóru starfsmenn mínir einnig í heimsóknir til hlutaðeigandi stofnana og könnuðu afgreiðslutíma móttekinna erinda á ákveðnu tímabili og tiltekin atriði í starfsháttum stjórnvaldanna. Því miður leiddu annir við önnur verkefni og þá sérstaklega kvartanir sem bárust embættinu til þess að úrvinnsla á þessari athugun tók lengri tíma en áætlað hafði verið. Á þeim tíma sem leið frá því að svör bárust frá ráðuneytunum og stofnununum vakti það hins vegar athygli mína við athugun á kvörtunum sem mér bárust og lutu að einstökum málum hjá þessum sömu ráðuneytum og stofnunum að í ýmsum tilvikum varð ekki séð að meðferð eða málsmeðferðartími málanna væri í samræmi við það almenna verklag sem lýst hafði verið að fylgt væri hjá viðkomandi stjórnvaldi. Eftir nánari athugun á þessu og í ljósi þess tíma sem liðinn var frá því að svör stjórnvalda höfðu borist varð það niðurstaða mín að rétt væri að framkvæma til samanburðar nýja athugun að miklu leyti á sömu atriðum og könnuð voru 2002 og hjá sömu aðilum. Er úrvinnslu úr þessari viðbótarathugun að ljúka. Hið sama á við um þá athugun sem ég hóf á árinu 2004 um málsmeðferðartíma og fleiri atriði hjá sjálfstæðum úrskurðar- og kærunefndum en ég ákvað að gera nýja athugun til samanburðar við þá fyrri og verða niðurstöðurnar birtar í einu lagi.
5.
Stjórnsýslumat vegna lagafrumvarpa.
Í skýrslu minni á síðasta ári gerði ég að umtalsefni að mér þætti um of skorta á að þau stjórnvöld sem með lögum hefðu fengið ný verkefni til úrlausnar hefðu með nægjanlega skjótum og traustum hætti skipulagt hvernig ætlunin væri að sinna þeim og bregðast við málum á viðkomandi sviði. Hið sama á reyndar við þegar breytingar eru gerðar á verkefnum stjórnvalda. Afleiðingar þessa birtast meðal annars í því að óvissa verður um hvernig eigi að standa að afgreiðslu mála, oft hvert hinn almenni borgari eigi að leita með mál sín og af þessu leiðir að tafir verða á afgreiðslu mála. Sú skýring heyrist þá gjarnan frá fyrirsvarsmönnum viðkomandi stjórnvalda að það hafi ekki gefist nægur tími til að undirbúa það að stofnun þeirra þurfi nú að takast á við ný og breytt verkefni og starfsfólk sé ekki nægjanlegt. Af þessari aðstöðu leiðir einnig að oft skortir á að stjórnvöld hafi haft tækifæri til að kynna nægjanlega umræddar breytingar og þá sérstaklega hvaða áhrif þær hafa á samskipti borgaranna við stjórnvöld t.d. um breytingar á bótagreiðslum, form umsókna og afgreiðslutíma.
Nokkuð er nú liðið síðan sá háttur var tekinn upp að láta svonefnt kostnaðarmat fylgja lagafrumvörpum sem ríkisstjórnin leggur fyrir Alþingi. Umrætt verk sem unnið er af fjármálaráðuneytinu miðar að því að leggja mat á ætluð áhrif þeirra breytinga sem felast í lagafrumvarpinu á útgjöld ríkissjóðs samkvæmt fjárlögum. Liður í slíku mati er að finna út hvaða breytingar viðkomandi frumvarp hefur í för með sér fyrir starfsemi og umfang verka hjá þeim stjórnvöldum sem í hlut eiga. Það er vitanlega mismunandi hvernig lagafrumvörp og athugasemdir við þau eru úr garði gerð og þá með tilliti til þess hversu greinilega verður af þeim ráðið hvaða áhrif hinar fyrirhuguðu lagabreytingar hafi á umfang og skipulag verka í stjórnsýslunni. Ég hygg þó að þau séu færri tilvikin þar sem það hefur verið skipulega metið af hálfu þeirra sem staðið hafa að frumvarpssmíðinni og þeirra sem síðan er ætlað að framkvæma lögin hvaða áhrif hinar breyttu reglur muni hafa á daglega framkvæmd hjá stjórnvöldum og þar með umfang verkefna þeirra og tilheyrandi rekstrarkostnað stofnana. Í ljósi þeirra mála sem komið hafa til kasta umboðsmanns Alþingis þar sem reynt hefur á hvernig stjórnvöld hafa tekist á við ný og breytt verkefni í kjölfar lagasetningar tel ég brýnt að betur verði hugað að þessum málum þegar við undirbúning lagasetningar. Með samþykkt nýrra laga á Alþingi hefur löggjafinn tekið afstöðu til þess hvaða leikreglum beri að fylgja á ákveðnu sviði og það er verkefni stjórnvalda að framkvæma þennan vilja og veita borgurunum úrlausn sinna mála í samræmi við hann. Það samrýmist ekki þessari skipan mála að vilji löggjafans og réttindi borgaranna nái ekki fram að ganga í starfi stjórnvalda vegna þess eins að á skorti að stjórnvöld hafi undirbúið það með nægjanlegum hætti hvernig þau takist á við ný og breytt verkefni. Aðstaða umboðsmanns Alþingis til að hafa eftirlit með því að úr málum borgaranna sé leyst í samræmi við þær reglur sem Alþingi hefur sett verður líka örðug þegar svör stjórnvalda eru einfaldlega á þann veg að fjárveitingar þessa sama Alþingis til viðkomandi stofnunar dugi ekki til að sinna þessum verkefnum á fullnægjandi hátt.
Ég tel því ástæðu til að varpa fram á þessum vettvangi þeirri hugmynd að við framlagningu lagafrumvarpa á Alþingi liggi fyrir það sem nefna mætti stjórnsýslumat. Í því kæmi fram greining á áhrifum frumvarpsins á verkefni stjórnsýslunnar og hvaða breytingar þurfi að gera þar, t.d. á verklagi og fjölda starfsmanna, verði frumvarpið afgreitt í þeirri mynd sem það liggur fyrir. Þar gæti einnig verið að finna greiningu á samspili þeirra verkefna og ákvarðana sem frumvarpið gerir ráð fyrir við almennar reglur stjórnsýslulaga og upplýsingalaga. Slíkt mat ætti að auðvelda stjórnsýslunni að átta sig fyrirfram á því hvernig brugðist verði við hinum nýju eða breyttu verkefnum nái frumvarpið fram að ganga og Alþingi getur þá betur áttað sig á því hvort það telur frumvarpið, eins og það liggur fyrir, horfa til einföldunar í stjórnsýslunni eða hvort tilefni sé til þess að auka við umfang hennar. Eðlilega ætti slíkt mat að liggja fyrir áður en lagt er mat á líklegan kostnað vegna frumvarpsins. Auðvitað væri fyrirkomulag af þessu tagi með vissum hætti íþyngjandi við undirbúning lagafrumvarpa en ég tel að hann yrði hins vegar betri og markvissari og þá með tilliti til þess að bæta þá stjórnsýslu sem leiðir af samþykkt frumvarpanna. Bæði alþingismönnum og þeim sem starfa á viðkomandi sviði stjórnsýslunnar er þá betur ljóst hvaða afleiðingar samþykkt lagafrumvarps hefur fyrir þá þjónustu sem stjórnsýslan þarf að halda uppi og slík vitneskja kann í senn að leiða til þess að fundnar verði leiðir, þegar áður en frumvarpið er samþykkt, til að einfalda og bæta stjórnsýslu á viðkomandi sviði. Auðvitað er það svo að atvik og aðstæður í samfélaginu á hverjum tíma geta leitt til þess að þau viðfangsefni sem stjórnsýslan þarf að takast á við verða önnur og umfangsmeiri heldur en séð var fyrir en ég tel að það eigi ekki að vera mönnum afsökun fyrir því að takast ekki á við það að leggja mat á líkleg áhrif lagabreytinga á stjórnsýsluna. Og mat af þessu tagi hefði ekki bara þýðingu fyrir starfsemi ríkisins heldur gætu fyrirsvarsmenn sveitarfélaga og atvinnulífsins betur gert sér grein fyrir því fyrirfram hverjar séu afleiðingar nýrrar lagasetningar á starfsemi þeirra og kostnað við reksturinn. Sama á reyndar við um einstaklinga því á grundvelli slíks stjórnsýslumats ættu t.d. frjáls félaga- og hagsmunasamtök þeirra að geta, þegar á því stigi er lagafrumvarp liggur fyrir Alþingi, betur gert sér grein fyrir hvaða breytingar verða á opinberri stjórnsýslu gagnvart félagsmönnum þeirra nái frumvarpið fram að ganga óbreytt.
Af einstökum málum þar sem ég tel að mat af þessu tagi hefði getað haft þýðingu um síðari stöðu mála nefni ég þær aðstæður sem komu upp í starfsemi Tryggingastofnunar ríkisins í kjölfar breytinga á almannatryggingalögum um endurreikning bótagreiðslna vegna tekna bótaþega og afgreiðslu stofnunarinnar á athugasemdum bótaþega. Á síðari árum hefur í auknum mæli verið farin sú leið að koma upp sjálfstæðum kærunefndum sem tekið hafa við úrlausn stjórnsýslukæra af ráðuneytunum. Ég tel mig hafa séð það í of mörgum tilvikum að ekki hefur fyrirfram verið hugað að því hvert yrði líklegt umfang og málafjöldi hjá slíkum nefndum og þá með þeim afleiðingum að verulegur dráttur verður á afgreiðslu mála og starfsaðstaða þessara nefnda er oft bágborin. Þá er tilefni til að spyrja hvort það að setja upp slíka kærunefnd hafi náð að auka réttaröryggi borgaranna og bæta stjórnsýsluna sem væntanlega hefur verið ætlunin með lagabreytingunni.
Í löggjöfinni er í auknum mæli farin sú leið að láta þá sem þurfa að leita eftir opinberri þjónustu taka þátt í kostnaði við hana með greiðslu svonefndra þjónustugjalda þar sem fjárhæð gjaldsins á að taka mið af þeim kostnaði sem hið opinbera hefur af því að veita þjónustuna. Eitt dæmi um slíka þjónustu er margvíslegt eftirlit sem hið opinbera, ríki og sveitarfélög, halda uppi lögum samkvæmt og er þeim sem eftirlitið beinist að gert að bera kostnað af því, í heild eða að hluta. Slík gjaldtaka hefur iðulega orðið tilefni athugasemda af hálfu fulltrúa atvinnulífsins og þá um að þær fjárhæðir sem hið opinbera krefur um séu of háar og ekki liggi fyrir fullnægjandi upplýsingar um það á hverju fjárhæðir eftirlitsgjaldanna eru byggðar. Af hálfu löggjafans hefur verið brugðist við þessu að hluta til með því að setja sérstök lög um opinberar eftirlitsreglur nr. 27/1999 en þar segir að þegar eftirlitsreglur eru samdar eða stofnað er til opinbers eftirlits skuli viðkomandi stjórnvald meta þörf fyrir eftirlit, gildi þess og kostnað þjóðfélagsins af því. Slíkt mat geti m.a. falist í áhættumati, mati á alþjóðlegum skuldbindingum um eftirlit, mati á kostnaði opinberra aðila, fyrirtækja og einstaklinga, mati á hvort ná megi sama árangri með hagkvæmari aðferðum eða mati á þjóðhagslegu gildi eftirlits. Þegar stjórnarfrumvarp sem felur í sér ákvæði um eftirlit er lagt fyrir ríkisstjórn skal leggja fram greinargerð um slíkt mat. Enn fremur skulu slíkar greinargerðir liggja fyrir þegar þess háttar reglur um eftirlit eru staðfestar í öðrum tilvikum. Þá sagði í ákvæði til bráðabirgða í lögunum að ráðuneyti skyldu gera áætlun um að endurskoða gildandi lagaákvæði og reglur um opinbert eftirlit og við endurskoðunina skyldi fara fram mat á reglunum í samræmi við ákvæði laganna. Tekið skal fram að lögin ná ekki til stjórnsýslueftirlits og innra eftirlits hins opinbera.
Þarna hafa um margt verið settar góðar og ítarlegar reglur af hálfu Alþingis um atriði af þeim toga sem ég hef fjallað um hér að framan. Reglur sem bæði er ætlað að tryggja vandaðan undirbúning laga og reglna á þessu sviði og tryggja að þegar í upphafi liggi fyrir upplýsingar um mat á fyrirsjáanlegum afleiðingum reglnanna, meðal annars um áhrif þeirra innan stjórnsýslunnar og kostnað af þeim. Það var því athyglisvert að lesa eftirfarandi ummæli í skýrslu forsætisráðherra til Alþingis, um áhrif laga um opinberar eftirlitsreglur og störf ráðgjafarnefndar sem starfar samkvæmt lögunum árin 2002–2005, sem lögð var fram 30. janúar 2006:
„Komið hefur skýrt í ljós á fyrstu fjórum árum nefndarstarfsins að mikið skortir á að ráðuneyti fari að lögum og reglugerð um opinbert eftirlit og leggi þjóðhagslegt mat á drög að nýjum eftirlitsreglum. Samkvæmt reglugerðinni skal slíkt mat liggja fyrir við framlagningu lagafrumvarpa í ríkisstjórn eða við undirritun ráðherra á reglugerð.
Nefndin telur að reynsla undanfarinna ára hafi sýnt að óhjákvæmilegt sé að ríkisstjórnin kveði á um slíkt mat í ríkisstjórnarsamþykkt, með sama hætti og gert er varðandi áhrif lagafrumvarpa á afkomu ríkissjóðs, ef tryggja á að ráðuneyti fari að ákvæðum laganna og reglugerðarinnar að þessu leyti.“
Þetta er harður dómur en kemur hann á óvart? Hvernig er sú reynsla sem þarna er lýst í samanburði við það sem ráða má af þeim málum sem umboðsmaður Alþingis hefur fengið til umfjöllunar? Sé litið til þeirra mála þar sem athugun umboðsmanns hefur beinst að ákvörðun um fjárhæð og innheimtu þjónustugjalda, og þá eftirlits- og staðfestingarhlutverki ráðuneyta þegar þau gefa út gjaldskrár, verður að segjast eins og er að niðurstöðu athugana umboðsmanns á starfsháttum ráðuneytanna að þessu leyti mætti lýsa nokkuð á sama hátt og gert er í skýrslu forsætisráðherra. Nú er það þannig að um þau atriði sem ráðuneytin þurfa að huga að við ákvörðun þjónustugjalda liggja, rétt eins og í lögunum um opinberar eftirlitsreglur, fyrir skýrar viðmiðanir og um þau hefur t.d. verið fjallað ítarlega í álitum umboðsmanns Alþingis á liðnum árum. Ég minni hér líka á umfjöllun mína í kafla 3.2. hér að framan um það hvernig tekist hefur til við að fella starfshætti stjórnvalda að reglum stjórnsýslulaganna. Í öllum þessum tilvikum eru reglurnar almennt skýrar og ekki verður annað séð en að það ætti að vera tiltölulega auðvelt að framkvæma þær. Það er hins vegar eitthvað í starfsháttum og verklagi innan ráðuneytanna, og einnig þeirra stofnana sem þarna eiga í hlut, sem leiðir til þess að of oft skortir á að þetta sé í lagi.
En er það þá ekki að bera í bakkafullan lækinn að leggja til, eins og gert var hér að framan, að enn verði aukið á þær kröfur sem gerðar eru til stjórnvalda við undirbúning þeirra lagafrumvarpa sem þau standa að? Það er vitanlega ekki mitt, sem eftirlitsmanns Alþingis með starfsháttum stjórnsýslunnar, að segja til um hvaða kröfur löggjafinn eigi að gera í þessu efni. Mér ber einvörðungu að fylgjast með því að stjórnsýslan starfi í samræmi við lög og reglur, og þá þær reglur sem taldar eru í gildi, meðan þeim er ekki breytt. En sú staða sem lýst er í áður tilvitnaðri skýrslu um störf ráðgjafarnefndar um opinbert eftirlit og það sem lesa má út úr álitum umboðsmanns Alþingis um starfshætti ráðuneyta og stofnana kallar að mínum dómi á að Alþingi taki skýrari afstöðu til þess hvaða ráðstafanir það telur rétt að gera þegar fyrir liggur að stjórnsýslan fer ekki eftir þeim reglum sem Alþingi hefur sett um starfsemi og starfshætti hennar.
Ég tek það fram að ég tel að stjórnsýslumat samhliða því að lagafrumvörp eru lögð fram sé einnig til þess fallið að Alþingi sé betur í stakk búið til að taka afstöðu til þess hvaða umfang það vill hafa á íslenskri stjórnsýslu og þar með í hvaða mæli hún á að koma við sögu í daglegu lífi borgaranna. Það er í eðli sínu liður í því að auka réttaröryggi borgaranna að stjórnsýslan sé einföld og að þeir sem starfa innan hennar séu vel í stakk búnir til að fylgja þeim reglum sem um hana gilda. Ég ítreka það sem áður er sagt um nauðsyn þess að hið opinbera, ríki og sveitarfélög, standi fyrir öflugri fræðslu fyrir starfsfólk sitt um þær reglur sem stjórnsýslan þarf að fylgja í störfum sínum. Ábyrgðin á því að störf þau sem þetta starfsfólk innir af hendi og sú þjónusta sem það veitir sé í samræmi við gildandi lög og reglur hvílir á herðum vinnuveitandans. Til viðbótar þarf síðan að koma aðhald þeirra eftirlitsstofnana sem fylgjast eiga með að stjórnsýslan starfi í samræmi við lög. En samkvæmt stjórnskipan okkar fer Alþingi sjálft með ákveðið hlutverk í þessu sambandi.
Ég hef hér að framan sett fram tillögu um stjórnsýslumat í tengslum við undirbúning lagafrumvarpa og lagt áherslu á nauðsyn þess að Alþingi taki afstöðu til þess hvort rétt sé að skerpa með þeim hætti aðhald og eftirlit með starfsemi stjórnsýslunnar. Alþingi geti þá fyrirfram lagt mat á umfang stjórnsýslunnar og áætlanir um það hvernig best verði tekist á við ný eða breytt lögbundin verkefni. Síðar ætti svo að vera auðveldara að meta hvernig til hefur tekist og hvort eitthvað hefur farið á annan veg en til var ætlast. Með því gæti Alþingi betur rækt eftirlits- og aðhaldshlutverk sitt með framkvæmdarvaldinu – stjórnsýslunni.
6.
Erlent samstarf og fundir.
Frá stofnun embættis umboðsmanns Alþingis árið 1988 hafa umboðsmaðurinn og starfsmenn hans tekið nokkurn þátt í fjölþjóðlegu samstarfi umboðsmanna þjóðþinga og annarra slíkra umboðsmanna sem eru óháðir stjórnvöldum. Þá hefur umboðsmaður reglulega tekið á móti erlendum gestum til fundar á skrifstofu sinni auk þess að halda reglulega fundi með starfsmönnum stjórnvalda hér á landi um einstök mál eða almenn atriði.
Dagana 14.–15. apríl 2005 var haldin ráðstefna í Vilnius í Litháen í tilefni 10 ára afmælis embættis umboðsmanna í Litháen. Ráðstefnan bar heitið „Ombudsman as a remedy for the protection of the right to good administration“ og hana sótti Kjartan Bjarni Björgvinsson.
Dagana 29. apríl–3. maí 2005 sótti ég fundi og ráðstefnur sem haldnar voru í Kaupmannahöfn í tilefni af 50 ára afmæli umboðsmanns þjóðþingsins í Danmörku.
Dagana 11.–13. september 2005 var haldinn í Haag í Hollandi fimmti fundur umboðsmanna í aðildarlöndum Evrópusambandsins á vegum umboðsmanns Evrópusambandsins en EES-ríkjunum hefur einnig verið boðið að taka þátt í þessum fundum. Sóttum við, ég og Róbert R. Spanó, fundinn.
Hliðstæð löggjöf um störf og starfshætti umboðsmanna þjóðþinganna í Danmörku, Noregi og á Íslandi varð til þess að umboðsmenn þessara vestnorrænu þinga hafa frá árinu 1989 átt með sér samstarf. Síðar hafa umboðsmenn þinganna á Grænlandi og í Færeyjum bæst í hópinn. Umboðsmennirnir hafa að jafnaði haldið einn eða tvo fundi árlega þar sem meðal annars er rætt um einstök álitaefni sem þeir hafa til úrlausnar ásamt því að skipst er á upplýsingum um starfsemi embætta þeirra. Einn slíkur fundur var haldinn í Kaupmannahöfn hinn 26. janúar 2005.
Dagana 18. og 21. nóvember 2005 heimsótti Aagot Vigdís Óskarsdóttir skrifstofu danska umboðsmannsins og kynnti sér starfsemi hans.
Á árinu 2005 átti ég sem fyrr fjölmarga fundi með fyrirsvarsmönnum opinberra stofnana og nefnda um einstök mál sem til umfjöllunar voru hjá mér eða vegna almennra atriða í stjórnsýsluframkvæmd viðkomandi stjórnvalds.