1.
Í marsmánuði árið 1995 var skrifstofa umboðsmanns Alþingis flutt að Lágmúla 6, en skrifstofan hafði áður verið að Rauðarárstíg 27 í Reykjavík. Var hún sem fyrr opin frá kl. 9.00 til 15.00 frá mánudegi til föstudags. Auk mín voru starfsmenn þrír, Páll Hreinsson, sérstakur aðstoðarmaður umboðsmanns, Katrín Jónasdóttir, skrifstofustjóri, og Þórhallur Vilhjálmsson, lögfræðingur. Þórhallur Vilhjálmsson, sem fengið hafði námsleyfi frá 1. september 1994, kom aftur til starfa 1. júlí 1995. Í fjarveru hans gegndi Elín Blöndal, lögfræðingur, starfinu, en hún lét af starfi 21. september 1995. Auk þeirra var Margrét Vala Kristjánsdóttir, lögfræðingur, ráðin tímabundið til starfa frá 1. október 1995. Sem fyrr naut ég aðstoðar nokkurra manna vegna einstakra viðfangsefna.
Ég ákvað að víkja sæti í sjö málum og skipaði forseti Alþingis Friðgeir Björnsson, dómstjóra, til að fara með fimm þeirra, og Tryggva Gunnarsson, hæstaréttarlögmann, tvö þeirra, sbr. 14. gr. reglna nr. 82/1988, um störf og starfshætti umboðsmanns Alþingis.
2.
Á árinu 1995 voru skráð 333 ný mál. Á árinu tók ég fjögur mál upp að eigin frumkvæði. Skráð mál á grundvelli kvartana, sem bornar voru fram, voru 329. Tekið skal fram, að mál er því aðeins skráð að skriflegt erindi hafi borist, oftast í formi skriflegrar kvörtunar, eða að umboðsmaður taki mál upp að eigin frumkvæði. En einnig er algengt að menn hringi eða komi á skrifstofu umboðsmanns og beri upp mál sín og leiti upplýsinga. Er þá oftast greitt úr málum með skýringum eða með því að koma þeim í réttan farveg innan stjórnsýslunnar, án þess að til skráningar komi. Þessi þáttur í starfi umboðsmanns er tímafrekur eins og áður.
Í öðrum kafla skýrslu þessarar eru ýmsar nánari upplýsingar um mál þau, er ég tók til meðferðar á árinu 1995, og í fjórða kafla eru niðurstöður og álit í einstökum málum.
3.
Árið 1994 bárust mér 342 ný mál og á árinu 1995 bárust mér 333 ný mál. Berist jafnmörg mál á seinni helmingi ársins 1996 og þegar hafa borist á þeim fyrri, verða 358 mál skráð á árinu 1996. Í skýrslu minni fyrir árið 1994, bls. 20, eru birtar upplýsingar um fjölda skráðra kvartana árið 1994 hjá umboðsmönnum norrænu þjóðþinganna miðað við hverja 100.000 íbúa. Þar kemur fram, að hlutfallslega berast umboðsmanni Alþingis meira en helmingi fleiri mál en hinum norrænu umboðsmönnunum. Skýringar á þessum mun eru vafalaust margar. Ég tel þó rétt að víkja að þremur atriðum, er væntanlega hafa mikil áhrif á þann fjölda mála, sem embætti mínu berst.
1) Eins og vikið er að í athugasemdum í greinargerð með frumvarpi því, er varð að stjórnsýslulögum nr. 37/1993, hefur íslensk stjórnsýsla í mörgum tilvikum verið lengst af lausari í reipunum en stjórnsýsla nágrannaþjóðanna (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3281). Þá liggur einnig fyrir, að íslenskri löggjöf um stjórnsýslustörf var ekki breytt með sambærilegum hætti og löggjöf um stjórnsýslu nágrannaþjóðanna á sjötta-níunda áratug þessarar aldar. Þetta hefur aftur á móti breyst. Síðustu níu ár hafa lög og reglur, sem ber að fylgja í íslenskri stjórnsýslu, tekið stakkaskiptum. Meðal þeirra laga, sem hafa hvað mesta þýðingu að þessu leyti, má nefna lög nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, lög nr. 92/1989, um aðskilnað dómsvalds og umboðsvalds í héraði, stjórnsýslulög nr. 37/1993, lög nr. 62/1994, um mannréttindasáttmála Evrópu, stjórnskipunarlög nr. 97/1995 og nýsett upplýsingalög nr. 50/1996. Þá hafa lög og reglur, sem settar hafa verið samkvæmt þjóðréttarlegum skuldbindingum Íslands skv. samningnum um Evrópska efnahagssvæðið, í mörgum tilvikum einnig knúið á um breytingar í íslenskri stjórnsýslu.
Eins og gefur að skilja, hefur það í ýmsum tilvikum ekki verið stjórnvöldum hér á landi fyrirhafnarlaust að breyta á fáum árum starfsháttum við stjórnsýslu, en sambærilegar breytingar á stjórnsýslu nágrannalanda okkar hafa í flestum tilvikum gerst á nokkrum áratugum. Mjög hefur verið misjafnt, eftir því hvaða stjórnvöld hafa átt í hlut, hverra breytinga hefur verið þörf hér á landi, en breytingar hafa í ýmsum tilvikum í senn leitt til meira réttaröryggis fyrir almenning og aukinnar skilvirkni í störfum stjórnvalda. Dæmi eru hins vegar um það, að nauðsynleg endurskoðun og endurskipulagning á starfsháttum stjórnvalda hafi ekki farið fram. Vandamál af síðastgreindum toga skýra að nokkru aukinn fjölda mála, sem embætti mínu hefur borist síðastliðin þrjú ár. Er mikilvægt að nauðsynlegum úrbótum verði komið í kring. Er rétt að hafa í huga, að í ljós hefur komið, að iðulega haldast í hendur verklag stjórnvalda og árangur þeirra við að framfylgja lögum, sem á verksviði þeirra eru.
2) Annað atriði, sem hefur veruleg áhrif á fjölda þeirra mála, sem embætti mínu berst, er hvernig stjórnsýslunni tekst sjálfri að leysa þau vandamál, sem upp koma. Í þessu sambandi hefur grundvallarþýðingu, hvort heimilt er að skjóta ákvörðun til æðra stjórnvalds til endurskoðunar. Eins og ég vék að í skýrslu minni fyrir árið 1993, bls. 10, hefur það vakið athygli mína, hve lög eru oft óskýr um stöðu stofnana og embætta í stjórnsýslukerfinu. Það veldur þá meðal annars vafa á því, hvort aðila máls er heimilt að skjóta ákvörðun hlutaðeigandi stjórnvalds til ráðuneytis eða annars stjórnvalds. Vafalítið má rekja nokkurn hluta þeirra mála, sem embætti mínu berast, til þess, að ekki hefur verið hugað að því við setningu laga að haga stjórnsýslukerfinu þannig, að stjórnsýslan sé sjálf fær um að leysa á fljótvirkan og ódýran hátt þau vandamál, sem kunna að rísa.
3) Loks má svo nefna, að hér á landi eru ekki stjórnsýsludómstólar. Slíkir dómstólar eru reyndar heldur ekki í Noregi eða Danmörku, en í þessum löndum er almennt viðurkennt að umboðsmenn þjóðþinganna komi að nokkru í stað slíkra dómstóla. Með tilliti til fjölda þeirra mála, sem embætti mínu berst, og þeirra breytinga, sem nú eru í íslenskri stjórnsýslu, hefur að mínum dómi mikla þýðingu, að Alþingi sjái til þess við afgreiðslu fjárlaga, að embætti umboðsmanns Alþingis geti rækt hlutverk sitt og tryggt réttindi borgaranna á þann hátt, er lög nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, mæla fyrir. Sá málafjöldi, sem embætti mínu hefur borist síðustu þrjú ár, hefur orðið til þess, að ekki hefur verið mögulegt að afgreiða mál tafarlaust. Hefur það annars vegar í för með sér að starf umboðsmanns verður ekki sá stuðningur við endurbætur, er stjórnvöld vinna sjálf að, sem verið gæti, og hins vegar það, að þeir, sem leita til umboðsmanns geta stundum þurft að bíða lengur eftir niðurstöðu í málum sínum en æskilegt er.
4.
Í þriðja kafla skýrslunnar er birt yfirlit yfir mál, sem ég hef fjallað um á árunum 1988-1995, þar sem athygli Alþingis hefur verið vakin á "meinbugum á lögum" á grundvelli 11. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis. Í störfum mínum hefur það vakið eftirtekt mína, að undirrót margra ágreiningsefna í stjórnsýslu eru oft atriði, sem ekki hefur verið hugað nægilega að við samningu laga. Þetta þarf út af fyrir sig ekki að koma á óvart, þar sem almennt skiptir miklu fyrir starfsskilyrði stjórnsýslunnar, hvernig til hefur tekist um setningu laga. Aftur á móti kemur á óvart, hversu oft sömu atriðin fara úrskeiðis, þar sem þeim hefur ekki verið nægjanlegur gaumur gefinn við lagasetningu. Eru þetta þó atriði, sem valda oft vanda í stjórnsýslu með tilheyrandi kostnaði, fyrirhöfn, skertu réttaröryggi og jafnvel tjóni fyrir almenning. Hér á eftir verður drepið með almennum hætti á sex atriði, sem ég hef í störfum mínum orðið var við, að valdi hvað oftast slíkum vanda:
1) Eins og áður segir, vakti ég athygli á því í skýrslu minni frá árinu 1993, bls. 10, hve lög væru oft óskýr um stjórnsýslulega stöðu stofnana. Í ljósi þess, að hér er um að ræða grundvallaratriði um skipan stjórnkerfisins, eru slíkir annmarkar á löggjöf alvarlegir, þar sem þeir valda vafa um stjórnunarheimildir ráðherra gagnvart hlutaðeigandi stofnun. Þá hefur staða stjórnvalds einnig þýðingu fyrir stjórnsýslukæru. Þannig verður ákvörðunum lægra setts stjórnvalds skotið til ráðherra skv. 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, nema lög banni það sérstaklega. Kveði lög aftur á móti svo á, að stjórnvald skuli teljast sjálfstætt, eru réttaráhrifin meðal annars þau, að ákvörðunum þess verður almennt ekki skotið til æðra stjórnvalds, nema lög heimili það sérstaklega. Að íslenskri stjórnskipan er gengið út frá þeirri meginreglu, að ráðherrar, hver á sínu sviði, fari ávallt með yfirstjórn stjórnsýslu, nema hún sé að lögum undanskilin. Ákveði Alþingi með lögum að víkja frá þessari meginreglu, er þörf á að það sé gert á skýran og ótvíræðan hátt.
2) Í samræmi við þá löggjafarstefnu, sem fylgt var annars staðar á Norðurlöndum, er í athugasemdum í greinargerð með frumvarpi því, er varð að stjórnsýslulögum nr. 37/1993, lögð á það áhersla, að með frumvarpinu séu gerðar ákveðnar lágmarkskröfur til málsmeðferðar í stjórnsýslunni (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3277). Þessi grundvallarregla verður jafnframt leidd með gagnályktun af 1. málsl. 2. mgr. 2. gr. laganna. Stjórnsýslulögin eru því á þeirri forsendu byggð, að ekki megi slaka á kröfum þeirra til vandaðrar málsmeðferðar. Vegna þessarar löggjafarstefnu, sem mörkuð var með stjórnsýslulögunum, er mikilvægt að ekki séu settar sérreglur í lög, sem geri vægari kröfur til málsmeðferðar en leiðir af ákvæðum stjórnsýslulaganna, nema veigamikil rök séu fyrir því. Þegar settar eru í lög reglur um málsmeðferð, er því brýnt, að tekin sé skýr afstaða til þess, (1) hvort verið sé að víkja frá stjórnsýslulögum með vægari málsmeðferðarreglum, (2) mæla nákvæmar fyrir um málsmeðferð en gert er í stjórnsýslulögunum eða (3) gera kröfur til stjórnvalda um vandaðri málsmeðferð en mælt er fyrir um í stjórnsýslulögunum. Þetta verður því miður ekki alltaf ráðið af lögum eða lögskýringargögnum, þegar settar hafa verið reglur um málsmeðferð síðustu ár. Slíkir löggjafarhættir eru til þess fallnir að valda deilum við lögskýringar og erfiðleikum við stjórnsýslu.
3) Þegar mál snerta mikilvæg réttindi manna svo sem atvinnuréttindi, þarf að haga löggjöf með þeim hætti, að tryggt sé að festa verði í stjórnýslu og að hún verði að öðru leyti skýr og örugg. Ein af forsendum þessa er, að lög séu skýr og ótvíræð og að reglur þær, sem lögfestar eru, séu almennar og skýrar. Sérstaklega ber að gæta þess, að ný lög hafi ekki afturvirk áhrif til óhagræðis fyrir þá, sem réttinda njóta, er ný lög taka gildi.
4) Íslensk stjórnskipun er byggð á þeirri grundvallarreglu, að stjórnsýslan sé bundin af lögum. Þessi regla, sem nefnd hefur verið lögmætisreglan (d. legalitetsprincippet, e. the rule of law) er ein af grundvallarreglum réttarríkisins. Reglan er í meginatriðum tvíþætt. Annars vegar verða ákvarðanir stjórnvalda að vera í samræmi við lög. Hins vegar verða ákvarðanir stjórnvalda að eiga sér viðhlítandi stoð í lögum. Af þessari reglu leiðir, að stjórnvöld geta almennt ekki tekið ákvarðanir, sem eru íþyngjandi fyrir borgarana, nema hafa til þess heimild í lögum. Meginreglan er sú, að það er löggjafinn, sem hefur vald til þess að mæla fyrir um það í lögum, innan þeirra marka, sem stjórnarskrá heimilar, að hvaða leyti og með hvaða hætti stjórnvöldum sé heimilt að íþyngja almenningi með ákvörðunum sínum og athöfnum. Við samningu laga verður, með þessa grundvallarreglu í huga, að taka í lög þær heimildir, sem ætlunin er að veita stjórnvöldum. Í fyrsta lagi þarf því að taka afstöðu til þess, hvaða íþyngjandi stjórnvaldsákvarðanir stjórnvöldum verður heimilað að taka. Í öðru lagi þarf að hafa í huga, að sérstaka lagaheimild þarf til þess, ef ætlun er að veita stjórnvaldi rannsóknarheimildir, sem íþyngt getur borgurunum. Það sama á við, ef leggja á kvaðir á almenning um að veita stjórnvöldum upplýsingar. Í þriðja lagi ber að hafa í huga, að íþyngjandi ákvæði reglugerða verða að eiga sér skýra lagastoð. Í því sambandi nægir ekki almenn heimild í lögum til þess að mega setja í reglugerð nánari ákvæði um framkvæmd laga. Þannig þarf því að koma fram skýrt í lögum, ef heimild á að vera til þess að mæla nánar fyrir í reglugerð um viðurlög, þjónustugjöld og aðrar slíkar kvaðir.
5) Þegar ráðherra fer með yfirstjórn stofnunar, leiðir það sjálfkrafa af því stjórnsýslusambandi, sem þá er á milli ráðherra og stofnunar, að ráðherra og ráðuneyti hans fara jafnframt með eftirlit með starfsemi hlutaðeigandi stofnunar. Í mörgum tilvikum er hins vegar ákveðið að koma á fót sérstökum eftirlitsstofnunum eða mæla fyrir um eftirlitsskyldu stjórnvalda, sem jafnframt hafa önnur verkefni með höndum. Í slíkum tilvikum er nauðsynlegt að setja nánari ákvæði í lög um eftirlitið. Þannig er t.d. mikilvægt að lagaákvæði um opinbert eftirlit gefi ávallt skýrt til kynna, að hvaða þáttum eftirlitið á að snúa, hvernig haga eigi eftirlitinu, þ. á m. um upplýsingaöflun, og loks til hvaða úrræða stjórnvald geti gripið, komi í ljós að eftirlitsskyld starfsemi sé ekki í samræmi við lög.
6) Í sjötta lagi er rétt að minna enn á þá réttaróvissu, sem á mörgum sviðum hefur ríkt um það, hvort ákvarðanir sveitarfélaga séu kæranlegar, en að því hef ég áður vikið, meðal annars í skýrslu minni til Alþingis fyrir árið 1994, bls. 12
5.
Í skýrslu minni er meðal annars fjallað um mál, er snerta nauðungarvistun einstaklinga á geðdeild sjúkrahúsa og ákvörðun um þvingaða lyfjagjöf svo og skráningu hennar í sjúkraskrá. Í skýrslu minni fyrir árið 1992, bls. 125, fjallaði ég jafnframt um mál, þar sem sjálfráða einstaklingi hafði verið haldið á geðdeild sjúkrahúss gegn vilja sínum, án þess að lagaskilyrði væru til þess. Í ársskýrslu minni fyrir árið 1996 mun birtast mál, þar sem fjallað er um heimild til þess að bera lögmæti ákvörðunar um 48 stunda nauðungarvistun undir dómstóla.
Við umfjöllun mína um framangreind mál hefur það vakið athygli mína, hversu lög eru ófullkomin um þessi málefni og hversu lítið réttaröryggi þau veita þeim einstaklingum, er sæta nauðungarvistun. Ég tel brýnt að úr þessu verði bætt.
Dóms- og kirkjumálaráðuneytið hefur kynnt mér, að í frumvarpi til nýrra lögræðislaga, sem í ráði er að leggja fram á 121. löggjafarþingi, verði tekið á þessum vandamálum.