I
Vísað er til kvörtunar yðar 12. júlí sl. f.h. A ehf. yfir úrskurðum úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála 15. mars sl. í máli nr. 122/2021 og sameinuðum málum nr. 125 og 127/2021 þar sem hafnað var kröfum félagsins um ógildingu starfs- og rekstrarleyfa B ehf. fyrir kynslóðaskiptu sjókvíaeldi á laxi í Ísafjarðardjúpi með 6.800 tonna hámarkslífmassa vegna frjós lax annars vegar og ófrjós lax hins vegar.
Í kvörtun yðar gerið þér einkum athugasemdir við stjórnsýslu og málsmeðferð Skipulagsstofnunar í tengslum við útgáfu álita um mat á umhverfisáhrifum framkvæmda þeirra félaga sem sóttust eftir að stunda sjókvíaeldi á laxi í Ísafjarðardjúpi og teljið að hún hafi leitt til rangrar forgangsröðunar við útgáfu rekstrarleyfa Matvælastofnunar. Þér teljið jafnframt að ófullnægjandi rannsókn hafi farið fram af hálfu Matvælastofnunar við útgáfu rekstrarleyfa til handa B ehf. og stofnunin hefði átt að úthluta eldismagni í frjóum laxi í Ísafjarðardjúpi í hlutfalli við það magn sem hver og einn umsækjandi sótti um, en ekki eftir þeirri reglu að afgreiða skyldi umsóknir í þeirri röð sem þær bærust. Þá teljið þér að niðurstöður úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála hafi ekki samrýmst lögum og vísið einkum til þess að útgáfa álita um mat á umhverfisáhrifum hafi ekki getað ráðist af því hversu lengi mál hafði verið í undirbúningi hjá Skipulagsstofnun. Skilyrði hafi og verið til þess að ógilda hin kærðu leyfi, einkum þar sem Skipulagsstofnun fór fram úr lögbundnum afgreiðslufrestum við útgáfu álita sinna.
Þér gerið jafnframt athugasemdir við að félaginu hafi ekki enn verið veitt leyfi til að starfrækja sjókvíaeldi í Ísafjarðardjúpi og teljið dráttinn eiga rætur að rekja til afstöðu matvælaráðuneytisins til útgáfu leyfa á þessu sviði. Hvað þennan þátt málsins varðar hef ég ákveðið að rita Matvælastofnun og Umhverfisstofnun sérstakt bréf og er málið þar af leiðandi enn til skoðunar hjá umboðsmanni að því leyti.
Athugun umboðsmanns hefur einkum lotið að því hvort úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála hafi lagt fullnægjandi grunn að þeirri niðurstöðu að fallast ekki á ógildingu starfs- og rekstrarleyfa téðs félags og þeirri afstöðu nefndarinnar að málsmeðferð stjórnvalda hafi ekki farið gegn reglum um málshraða sem áttu við í málinu.
II
Samkvæmt lögum nr. 106/2000, um mat á umhverfisáhrifum, sem felld voru úr gildi með lögum nr. 111/2021, um umhverfismat framkvæmda og áætlana, er mat á umhverfisáhrifum ferli sem samanstendur af nokkrum þáttum, þ.e. gerð og afgreiðslu matsáætlunar, gerð frummatsskýrslu framkvæmdaraðila, kynningu og samráði um frummatsskýrslu við umsagnaraðila og almenning og eftir því sem við á yfir landamæri, gerð matsskýrslu framkvæmdaraðila, athugun Skipulagsstofnunar á matsskýrslu framkvæmdaraðila og álit stofnunarinnar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdar. Jafnframt fellur undir ferlið að álit stofnunarinnar sé lagt til grundvallar við afgreiðslu umsóknar um leyfi til framkvæmda, sbr. f-lið 4. gr. a. laganna eins og þeim var breytt með 3. gr. laga nr. 96/2019.
Í IV. kafla laga nr. 106/2000 er fjallað um málsmeðferð vegna matsskyldra framkvæmda. Í 8. gr. laganna segir m.a. að sé fyrirhuguð framkvæmd háð mati á umhverfisáhrifum samkvæmt lögunum skuli framkvæmdaraðili gera tillögu að matsáætlun til Skipulagsstofnunar eins snemma á undirbúningsstigi framkvæmdar og kostur er. Skipulagsstofnun geti fallist á tillögu að matsáætlun með skilyrðum og verða þau hluti af matsáætlun. Fallist Skipulagsstofnun á tillögu að matsáætlun skuli hún kynnt leyfisveitendum og öðrum umsagnaraðilum og höfð aðgengileg á vef stofnunarinnar.
Í 1. og 2. málslið 1. mgr. 9. gr. laganna kemur fram að ef framkvæmdaraðili hyggur á framkvæmd eða starfsemi sem háð er mati á umhverfisáhrifum skuli að lokinni málsmeðferð samkvæmt 8. gr. unnin skýrsla um mat á umhverfisáhrifum hinnar fyrirhuguðu framkvæmdar. Skýrslan er nefnist frummatsskýrsla skuli unnin af framkvæmdaraðila og gerð og efni hennar vera í samræmi við matsáætlun, sbr. 8. gr. laganna.
Þá segir í 1. mgr. 10. gr. laganna að Skipulagsstofnun skuli innan tveggja vikna frá því að hún tekur á móti frummatsskýrslu meta hvort skýrslan uppfylli þær kröfur sem gerðar eru í 9. gr. þeirra og sé í samræmi við matsáætlun samkvæmt 8. gr. Í 10. gr. laganna er enn fremur gert ráð fyrir að fram fari kynning á framkvæmd og frummatsskýrslu. Öllum sé heimilt að gera athugasemdir við framlagða frummatsskýrslu, auk þess sem Skipulagsstofnun skuli leita umsagnar leyfisveitanda og annarra aðila eftir því sem við á. Skipulagsstofnun skuli senda framkvæmdaraðila umsagnir og athugasemdir sem henni berast. Þegar umsagnir og athugasemdir hafa borist framkvæmdaraðila skuli hann vinna endanlega matsskýrslu á grundvelli frummatsskýrslu. Í matsskýrslu skuli framkvæmdaraðili gera grein fyrir framkomnum athugasemdum og umsögnum og taka afstöðu til þeirra og senda hana Skipulagsstofnun.
Því næst er í lögunum fjallað um álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum. Í 1. mgr. 11. gr. laganna segir að innan fjögurra vikna frá því að Skipulagsstofnun taki á móti matsskýrslu skuli stofnunin gefa rökstutt álit sitt á því hvort skýrslan uppfylli skilyrði laganna og reglugerða settra samkvæmt þeim og umhverfisáhrifum sé lýst á fullnægjandi hátt. Í áliti Skipulagsstofnunar skuli gera grein fyrir helstu forsendum matsins, þ.m.t. gildi þeirra gagna sem liggja til grundvallar matinu, og niðurstöðum þess, ásamt tengdum leyfisveitingum ef við á. Jafnframt skuli í álitinu fjalla um afgreiðslu framkvæmdaraðila á þeim athugasemdum og umsögnum sem bárust við kynningu á frummatsskýrslu.
Af lögum nr. 71/2008, um fiskeldi, leiðir að til starfrækslu fiskeldisstöðva þarf starfsleyfi Umhverfisstofnunar og rekstrarleyfi Matvælastofnunar. Samkvæmt ákvæði II til bráðabirgða með lögunum, eins og þeim var breytt með lögum nr. 101/2019, gilda eldri ákvæði laganna um meðferð og afgreiðslu umsókna um rekstrarleyfi fyrir sjókvíaeldi á hafsvæðum sem þegar höfðu verið metin til burðarþols og þar sem málsmeðferð samkvæmt fyrrgreindum lögum nr. 106/2000 var lokið fyrir gildistöku bráðabirgðaákvæðisins eða frummatsskýrslu hafði verið skilað fyrir gildistöku ákvæðisins til Skipulagsstofnunar samkvæmt 9. gr. laganna.
Í 1. mgr. 9. gr. laga nr. 71/2008, eins og ákvæðið hljóðaði fyrir gildistöku laga nr. 101/2019, segir að umsóknir um rekstrarleyfi fyrir sjókvíaeldi á sama sjókvíaeldissvæði skuli afgreiddar í þeirri röð sem þær berast Matvælastofnun, enda fullnægi umsókn skilyrðum laganna. Meðal skilyrða laganna er að umsókn fylgi afrit af áliti Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdar eða afrit ákvörðunar stofnunarinnar um að framkvæmdin sé ekki matsskyld, sbr. lokamálslið 1. mgr. 8. gr. þeirra. Það athugast að með fyrrgreindum lögum nr. 101/2019 var fyrirkomulagi vegna leyfisveitinga til fiskeldis breytt í grundvallaratriðum, m.a. með vísan til þess að í þágildandi ferli umsókna um rekstrarleyfi til fiskeldis gæti skapast nokkurs konar kapphlaup milli fyrirtækja. Með samþykkt laganna var þar af leiðandi lagt af það fyrirkomulag að umsóknir um leyfi skyldu afgreiddar í þeirri röð sem þær bærust Matvælastofnun og kveðið á um að eldissvæði yrðu skilgreind, auglýst opinberlega og úthlutað samkvæmt hagstæðasta tilboði (þskj. 1060 á löggjafarþingi 2018-2019, bls. 30). Með hliðsjón af þeim álitaefnum sem uppi eru í málinu er ekki ástæða til þess að fjalla frekar um téðar breytingar á lögum nr. 71/2008.
III
Í fyrrnefndum úrskurði úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála er komist að þeirri niðurstöðu að þótt Skipulagsstofnun beri lögum samkvæmt að gefa út álit um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdar á grundvelli endanlegrar matsskýrslu verði ekki ráðið af þágildandi lögum nr. 106/2000, um mat á umhverfisáhrifum, að þegar tveir eða fleiri framkvæmdaraðilar hyggja á framkvæmd, sem háð er mati á umhverfisáhrifum og lýtur að takmörkuðum gæðum, sé stofnuninni skylt að gefa slík álit út í röð eftir því sem endanlegar matsskýrslur liggja fyrir. Enn fremur kemur þar fram að mat á umhverfisáhrifum sé tímafrekt ferli og því eðlilegt að Skipulagsstofnun hefji vinnu við álit sitt áður en endanleg matsskýrsla framkvæmdaraðila liggi fyrir þó að lokum taki álit stofnunarinnar mið af endanlegri gerð matsskýrslu, sbr. 11. gr. þágildandi laga nr. 106/2000. Þá segir í úrskurði nefndarinnar að málsmeðferð vegna áforma leyfishafa um sjókvíaeldi í Ísafjarðardjúpi eigi sér töluvert lengri aðdraganda en málsmeðferð vegna áforma A ehf. Ekki geti varðað ógildingu hinna kærðu ákvarðana þótt Skipulagsstofnun hafi ekki afgreitt álit um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdar A ehf. innan lögbundins málsmeðferðartíma. Var það þannig niðurstaða úrskurðarnefndarinnar að stjórnsýsla Skipulagsstofnunar hefði ekki verið slíkum annmörkum háð að leiða ætti til ógildingar hinna kærðu leyfa.
Svo sem áður greinir var mat á umhverfisáhrifum ferli sem samanstóð af nokkrum þáttum sem Skipulagsstofnun kom að með virkum hætti frá upphafi þar til álit stofnunarinnar lá fyrir og stendur það fyrirkomulag að meginstefnu óhaggað samkvæmt gildandi lögum, sbr. nú 17. gr. laga nr. 111/2021. Þá verður ekki annað ráðið af lögum nr. 106/2000 en að fjögurra vikna frestur Skipulagsstofnunar samkvæmt 1. mgr. 11. gr. laganna hafi byrjað þegar framkvæmdaraðili sendi stofnuninni þá skýrslu sem kveðið var á um í 6. mgr. 10. gr. þeirra, þar sem hann hafði gert grein fyrir framkomnum athugasemdum og umsögnum og tekið afstöðu til þeirra. Með því var átt við að matsskýrsla aðila væri endanleg í skilningi ákvæðisins en lögin skilgreindu að öðru leyti ekki hugtakið „endanleg matsskýrsla“.
Í samræmi við þetta segir í frumvarpi því er varð að lögum nr. 74/2005, sem breyttu m.a. lögum nr. 106/2000, að annars vegar sé gerður greinarmunur á frummatsskýrslu, sem sé skýrsla framkvæmdaraðila um mat á umhverfisáhrifum sem Skipulagsstofnun beri að auglýsa á grundvelli 10. gr. laganna, og hins vegar matsskýrslu, sem sé hin endanlega skýrsla framkvæmdaraðila. Frummatsskýrslan sé þannig skýrsla framkvæmdaraðila áður en hann sé búinn að vinna úr þeim umsögnum og athugasemdum sem bárust við kynningu á frummatsskýrslu. Þegar hann hafi lokið endanlega við gerð frummatsskýrslu eftir lok umsagnar- og athugasemdaferlis kallist hún matsskýrsla (Alþt. 2004-2005, A-deild, bls. 1044 og 1050).
Gögn málsins bera með sér að B ehf. hafi byrjað mat á umhverfisáhrifum vegna fyrirliggjandi framkvæmdar samkvæmt IV. kafla fyrrgreindra laga á undan A ehf. Félagið hafi lagt fram matsáætlun árið 2015 og frummatsskýrslu til Skipulagsstofnunar í ágúst 2016. Sú skýrsla hafi verið kynnt 12. desember 2016 til 23. janúar 2017 og félagið í kjölfarið unnið úr umsögnum og athugasemdum. Félagið hafi því næst lagt fyrir Skipulagsstofnun matsskýrslu og óskað álits stofnunarinnar, sbr. 6. mgr. 10. gr. og 1. mgr. 11. gr. laga nr. 106/2000. Álit Skipulagsstofnunar hafi legið fyrir 3. apríl 2018 en stofnunin þó dregið það til baka daginn eftir í kjölfar beiðni B ehf. þar um. Félagið hafi á ný lagt fram matsskýrslu 24. júlí 2020 og óskað álits stofnunarinnar. A ehf. hafi hins vegar lagt fram matsáætlun í lok árs 2016 og drög að frummatsskýrslu 20. júní 2019. Sú skýrsla hafi verið kynnt 13. maí 2020 til 26. júní sama ár. Félagið hafi í kjölfarið lagt fram matsskýrslu fyrir Skipulagsstofnun 12. ágúst 2020 og óskað álits stofnunarinnar á henni í samræmi við framangreind lagaákvæði.
Skýringar Skipulagsstofnunar til Matvælastofnunar, einkum 8. apríl 2021, bera með sér að stofnunin hafi ekki talið annað fært en að verða við ósk B ehf. um að draga umrætt álit til baka í ljósi þess að framkvæmdaraðili beri ábyrgð á mati á umhverfisáhrifum framkvæmdar sinnar og viðkomandi framkvæmdaraðili hafi talið liggja fyrir að hann hygðist leggja fram frekari gögn áður en stofnunin gæfi út álit sitt. Frá því að Skipulagsstofnun hafi dregið álit sitt til baka og fram að því að B ehf. hafi lagt fram uppfærða matsskýrslu sumarið 2020 hafi fyrirtækið lagt fram ýmis gögn og átt í samskiptum við Skipulagsstofnun um framgang málsins. Ein helsta ástæða þess að málinu hafi ekki lokið fyrr hafi verið sú að B ehf. hafi viljað bíða með að ljúka málinu á meðan uppi væri óvissa um afdrif frumvarps um breytingu á fiskeldislögum auk óvissu um framtíð eldis á frjóum laxi í Ísafjarðardjúpi. Áhættumat Hafrannsóknarstofnunar hafi auk þess ekki gert ráð fyrir eldi á frjóum laxi á þeim stað fyrr en sumarið 2020. Fyrir liggi að vinna við álit um mat á umhverfisáhrifum laxeldis B ehf. í Ísafjarðardjúpi hafi staðið yfir með hléum frá því félagið hafi fyrst lagt fram matsskýrslu í maí 2017. Stórum hluta vinnu við álitið hafi því verið lokið fyrir sumarið 2020. Í umsögn Skipulagsstofnunar til úrskurðarnefndarinnar 11. febrúar sl. segir um þetta að ekki verði litið fram hjá því að stofnunin hafi þegar verið búin að ljúka við álit vegna áforma B ehf. sem síðar hafi verið afturkallað. Af því leiði að stofnunin hafi verið búin að fara yfir stærstan hluta umhverfismatsgagna B ehf. þegar matsskýrsla félagsins hafi borist á ný í júlí 2020.
Líkt og áður er rakið lagði B ehf. fram uppfærða matsskýrslu 24. júlí 2020 og óskaði álits Skipulagsstofnunar á henni í samræmi við 6. mgr. 10. gr. og 1. mgr. 11. gr. laga nr. 106/2000 en A ehf. gerði slíkt hið sama 12. ágúst þess árs. Verður að leggja til grundvallar að upphaf fjögurra vikna frests Skipulagsstofnunar samkvæmt 1. mgr. 11. gr. laganna hafi verið við framangreinda framlagningu matsskýrslna, þ.e. annars vegar 24. júlí 2020 í máli B ehf. og hins vegar 12. ágúst sama árs í máli A ehf. Eins og atvik málsins liggja fyrir tel ég engu breyta í þeim efnum þótt Skipulagsstofnun hafi óskað skýringa á nokkrum atriðum í matsskýrslu B ehf. sem í framhaldinu lagði fram uppfærða skýrslu enda voru slíkar athugasemdir stofnunarinnar innan heimilda hennar, m.a. samkvæmt rannsóknarreglu stjórnsýsluréttar eins og hún horfði við þeim lagaskilyrðum sem hér áttu við. Það hefur heldur ekki áhrif á afstöðu mína að Skipulagsstofnun hafi dregið álit sitt til baka í máli B 4. apríl 2018 að beiðni félagsins enda verður ekki séð að lög eða almennar reglur stjórnsýsluréttar hafi staðið því í vegi.
Þegar löggjafinn hefur bundið fresti til afgreiðslu mála í lög ber stjórnvaldi að haga málsmeðferð þannig að þeir séu virtir. Sé lögbundnum afgreiðslufrestum aftur á móti ekki til að dreifa, eða þeir taka einungis til ákveðins hluta málsmeðferðar, ber að afgreiða mál eins fljótt og unnt er í samræmi við 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 svo og óskráða málshraðareglu stjórnsýsluréttar. Verður þá að meta með hliðsjón af öllum atvikum hverju sinni hvað teljist eðlilegur málsmeðferðartími. Þótt það samrýmist jafnræðissjónarmiðum að stjórnvald leitist við að afgreiða sambærileg mál í þeirri tímaröð sem þau berast gerir málshraðareglan engu að síður ráð fyrir því að önnur atriði geti haft þýðingu um skipulag og forgangsröðun að þessu leyti, s.s. umfang máls, flækjustig og ýmis atvik við meðferð þess. Verður þá einnig að leggja til grundvallar að við nánari röðun mála njóti stjórnvald ákveðins svigrúms. Ég minni þó á að þegar stjórnvöld úthluta takmörkuðum gæðum til einkaaðila með stjórnvaldsákvörðun ber að haga meðferð mála að þessu leyti þannig að hún sé gagnsæ og fyrirsjáanleg eftir því sem kostur er.
Eftir að hafa kynnt mér gögn málsins og með hliðsjón af því sem að framan er rakið tel ég mig ekki hafa forsendur til þess að fullyrða að atvik hafi verið með þeim hætti að Skipulagsstofnun hafi borið að ljúka máli A ehf. á undan máli B ehf. samkvæmt fyrrgreindum ákvæðum laga. Í því efni hef ég einkum í huga framangreinda túlkun á upphafi þess frests sem kveðið var á um í 1. mgr. 11. gr. laga nr. 106/2000 og hvernig það ákvæði horfði við þeim umsóknum sem hér var um að ræða. Þá tel ég að ekki verði framhjá því litið að Skipulagsstofnun var áður búin að vinna úr gögnum B ehf. að miklu leyti vegna útgáfu álits árið 2018 þegar matsskýrsla félagsins barst stofnuninni á ný í júlí 2020. Að þessu virtu og með hliðsjón af því svigrúmi sem stofnunin hafði til að skipuleggja verkefni sín að þessu leyti get ég heldur ekki á það fallist að brotið hafi verið gegn jafnræðisreglu stjórnsýsluréttar við meðferð málanna.
Það athugast að sá annmarki á málsmeðferð Skipulagsstofnunar sem fólst í því að hún fór fram yfir lögbundinn frest samkvæmt 1. mgr. 11. gr. laga nr. 106/2000 í tilviki allra framkvæmdaraðila getur ekki leitt til ógildis þeirra ákvarðana sem hér var um að tefla. Hef ég þar einkum í huga að almennt valda tafir á afgreiðslu mála hjá stjórnvöldum einar sér ekki ógildi stjórnvaldsákvarðana. Hins vegar hefur þetta atriði málsins orðið mér tilefni til að rita Skipulagsstofnun bréf sem er hjálagt í afriti.
Viðvíkjandi athugasemdum yðar um rannsókn Matvælastofnunar við útgáfu rekstrarleyfa til B ehf. verður ekki annað ráðið af gögnum málsins en að stofnunin hafi leitast við að upplýsa um málsmeðferð Skipulagsstofnunar og hvort hún hefði verið í samræmi við lög nr. 106/2000 áður en leyfin voru gefin út til félagsins, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og 5. mgr. 10. gr. laga nr. 71/2008, um fiskeldi. Þá mun Matvælastofnun hafa óskað skýringa Skipulagsstofnunar 24. mars 2021 og í kjölfarið lagt mat á þær og gögn þar að lútandi. Var það niðurstaða stofnunarinnar að málsmeðferð Skipulagsstofnunar hefði ekki áhrif á afgreiðslu rekstrarleyfa til handa viðkomandi félögum. Með hliðsjón af atvikum málsins og framangreindri niðurstöðu minni um málsmeðferð Skipulagsstofnunar tel ég ekki forsendur til þess að gera athugasemdir við rannsókn eða rökstuðning Matvælastofnunar að þessu leyti.
Hvað snertir athugasemdir yðar í þá veru að Matvælastofnun hafi borið að úthluta eldismagni frjós lax í Ísafjarðardjúpi í hlutfalli við það magn sem hver og einn umsækjandi sótti um verður ekki séð af lögum nr. 71/2008 að heimild hafi verið til slíkrar tilhögunar. Líkt og áður greinir sagði í 9. gr. laganna, eins og ákvæðið hljóðaði fyrir gildistöku breytingarlaga nr. 101/2019, að Matvælastofnun skyldi afgreiða umsóknir um rekstrarleyfi fyrir sjókvíaeldi á sama sjókvíaeldissvæði í þeirri röð sem þær bærust stofnuninni, enda fullnægði umsókn skilyrðum laganna. Eins og aðstæðum var háttað liggur fyrir að meðal lögbundinna skilyrða fyrir útgáfu leyfis í umrætt sinn var að umsókn fylgdi afrit af áliti Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdar, sbr. 1. mgr. 8. gr. laganna. Að þessu virtu, sem og því að B ehf. hafði verið fyrst til að skila áliti Skipulagsstofnunar til Matvælastofnunar, tel ég ekki forsendur til þess að gera athugasemdir við niðurstöðu úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála að þessu leyti.
Með hliðsjón af því sem að framan er rakið og eftir að hafa kynnt mér úrskurði nefndarinnar og fyrirliggjandi gögn tel ég ekki efni til að gera athugasemdir við niðurstöðu úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála um að hafna kröfu félagsins um ógildingu leyfa B ehf. vegna fiskeldis í Ísafjarðardjúpi. Aðrar athugasemdir sem fram koma í kvörtun yðar gefa að mínu áliti ekki tilefni til sérstakrar umfjöllunar.
IV
Í ljósi framangreinds læt ég athugun minni á þeim þætti kvörtunar yðar er lýtur að úrskurðum úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála 15. mars sl. í máli nr. 122/2021 og sameinuðum málum nr. 125 og 127/2021 lokið, sbr. 1. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997.
Bréf umboðsmanns til Skipulagsstofnunar 23. desember 2022.
I
Til umboðsmanns Alþingis hefur leitað D lögmaður, f.h. A ehf., og kvartað m.a. yfir stjórnsýslu og málsmeðferð Skipulagsstofnunar við útgáfu álits á matsskýrslu félagsins vegna sjókvíaeldis á laxi í Ísafjarðardjúpi. Fyrir liggur að Skipulagsstofnun veitti álit sitt rúmum sex mánuðum eftir að félagið lagði fram matsskýrslu sína.
Eins og fram kemur í bréfi mínu til félagsins, sem fylgir í ljósriti, hef ég lokið athugun minni á kvörtuninni að hluta með vísan til 1. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis. Hins vegar tel ég ástæðu til að koma á framfæri ábendingum til Skipulagsstofnunar í tilefni af athugun umboðsmanns um að eftirfarandi atriði verði framvegis höfð í huga við meðferð hliðstæðra mála.
Í gögnum málsins, svo sem í bréfi Skipulagsstofnunar til Matvælastofnunar 8. apríl 2021, liggja fyrir skýringar stofnunarinnar á töfum við útgáfu álita á matsskýrslum A ehf. og annarra félaga vegna framkvæmda þeirra í Ísafjarðardjúpi. Þar segir að ljóst sé að álit í málum C ehf., A ehf. og B ehf. hafi ekki legið fyrir innan þess fjögurra vikna frests sem mælt var fyrir um í þágildandi 1. mgr. 11. gr. laga nr. 106/2000, um mat á umhverfisáhrifum. Bent er á að ekki sé um einsdæmi að ræða heldur hafi málsmeðferð stofnunarinnar um nokkurt skeið tekið lengri tíma en sem nemi þeim frestum sem tilgreindir voru í lögum. Þá eru raktar ýmsar ástæður tafanna, svo sem að lögbundnir frestir séu stuttir, mannafli sé takmarkaður og svigrúm lítið til að bregðast við álagi vegna aukins málafjölda.
II
Samkvæmt 1. mgr. 11. gr. laga nr. 106/2000 hafði Skipulagsstofnun fjórar vikur til þess að veita álit sitt á matsskýrslum ofangreindra félaga. Af gögnum málsins er, eins og áður segir, aftur á móti ljóst að það tók Skipulagsstofnun á milli fimm til sjö mánuði að ljúka afgreiðslu sinni. Fyrir liggur að frestur Skipulagsstofnunar í þessum efnum er nú sjö vikur, sbr. 1. mgr. 24. gr. laga nr. 111/2021, um umhverfismat framkvæmda og áætlana. Ekki liggja fyrir nýlegar upplýsingar um framkvæmd stofnunarinnar að þessu leyti.
Án tillits til framangreinds tel ég tilefni til að taka fram að þegar löggjafinn fer þá leið að setja stjórnvöldum fastákveðinn afgreiðslufrest verður að miða við að til grundvallar slíkri lagasetningu liggi tiltekið mat löggjafans. Annars vegar að viðkomandi mál sé þess eðlis að rétt sé með tilliti til hagsmuna þeirra sem í hlut eiga að lögbinda afgreiðslutíma málanna og þá oft við tiltölulega stuttan tíma. Hins vegar að löggjafinn hafi metið það svo að sá tími sem hann slær föstum sé nægjanlegur til afgreiðslu málanna miðað við þær upplýsingar sem gengið er út frá við lagasetninguna, sbr. til hliðsjónar álit umboðsmanns Alþingis 31. desember 2003 í máli nr. 3744/2003. Ég árétta í þessu sambandi að á stjórnvöldum hvílir sú skylda að haga meðferð mála þannig að lögmæltir frestir til afgreiðslu þeirra séu haldnir. Slíkt kallar á að starfsemi stjórnvaldsins og málsmeðferð sé þannig skipulögð að hægt sé að halda hina lögmæltu fresti í heiðri. Sé raunin aftur á móti sú að stjórnvald telur sig ekki geta framkvæmt þau verkefni sem því eru falin innan lögmælts frests verður að gera þá kröfu að það geri nauðsynlegar ráðstafanir til að úr slíku verði bætt, þ. á m. með því að vekja athygli þess ráðherra sem fer með yfirstjórn málaflokksins á stöðu mála. Í þeim efnum ber að hafa í huga að ef fyrir liggur að viðvarandi ástand í andstöðu við lög hafi skapast í starfsemi stofnunar verður að jafnaði að ganga út frá því að á ráðherra hvíli sú skylda að gera virkar ráðstafanir til úrbóta, enda sé ljóst að mati ráðuneytis að ráðstafanir forstöðumanns hafi ekki náð tilætluðum árangri, sbr. til hliðsjónar álit umboðsmanns Alþingis 7. júlí 2009 í máli nr. 5718/2009.
Í ljósi framangreinds eru það tilmæli mín til Skipulagsstofnunar að framvegis verði hugað að téðum sjónarmiðum við meðferð mála hjá stofnuninni eftir því sem við á.