Álit

I.

Hinn 3. nóvember 2000 barst mér kvörtun A. A er fyrrverandi prófastur og gerði í kvörtun sinni athugasemdir við leiðréttingu á ellilífeyri til hans frá Lífeyrissjóði starfsmanna ríkisins. Við athugun mína á málinu kom í ljós að lífeyrissjóðurinn hafði við afturvirkar leiðréttingar sínar á ellilífeyri prófastsins fyrrverandi lagt til grundvallar ákvörðun kjaranefndar frá 21. mars 2000 um hækkun á launum prófasta sem gilda átti frá 1. janúar 2000. Beindust athugasemdir prófastsins fyrrverandi annars vegar að því að þær breytingar á störfum prófasta sem samkvæmt úrskurði kjaranefndar voru tilefni launabreytingarinnar hefðu verið komnar til fyrr. Þá hefði þessi ákvörðun í raun falið í sér leiðréttingu til þess fyrra horfs að grunnlaun prófasta væru ákveðin hærri en laun sóknarpresta sem í gildi hafði verið fram að ákvörðun kjaranefndar frá 23. júní 1997.

Í tilvikum þeirra sem taka ellilífeyri frá Lífeyrissjóði starfsmanna ríkisins samkvæmt svonefndri eftirmannsreglu, miðað við laun þeirra starfsmanna sem kjaranefnd fjallar um, hafa þeir sem slíkir ekki komið að ákvörðunum kjaranefndar eða ákvörðun nefndarinnar beinst að þeim. Upphæð ellilífeyris þeirra er þannig samkvæmt 24. gr. laga nr. 1/1997, um Lífeyrissjóð starfsmanna ríkisins, hundraðshluti af þeim föstu launum fyrir dagvinnu, persónuuppbót og orlofsuppbót sem greidd eru fyrir viðmiðunarstarfið en yfirvinna eða einingar sem greiddar eru til viðbótar dagvinnulaunum eru ekki látnar hafa áhrif á upphæð ellilífeyris. Það er því ljóst að þessir einstaklingar hafa vegna lagareglna um viðmiðun lífeyris frá Lífeyrissjóði starfsmanna ríkisins verulega hagsmuni af því hvernig kjaranefnd hagar ákvörðunum sínum í tilvikum þeirra starfsmanna sem lífeyrir þeirra er miðaður við og þá meðal annars um gildistöku launabreytinga. Ég ákvað því að taka kvörtun A til athugunar og óskaði með bréfi, dags. 22. desember 2000, eftir að kjaranefnd skýrði grundvöll þeirrar ákvörðunar að miða afturvirkni umræddrar hækkunar á launum prófasta við 1. janúar 2000. Styddist þessi ákvörðun við gögn óskaði ég eftir að mér yrðu látin í té afrit af þeim. Að fengnum skýringum kjaranefndar í bréfi, dags. 26. febrúar 2001, ákvað ég að taka umrætt atriði í þessari ákvörðun kjaranefndar til nánari athugunar.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 17. desember 2001.

II.

Málavextir í tilviki A eru þeir að 1. september 1998 lét hann af störfum prófasts og hóf töku lífeyris frá Lífeyrissjóði starfsmanna ríkisins. Er upphæð ellilífeyrisins ákvörðuð sem tiltekinn hundraðshluti af föstum launum prófasta eins og þau eru á hverjum tíma. A hafði frá árinu 1973 verið prófastur í X-prófastsdæmi en áður hafði hann á árunum 1954 til 1963 verið prófastur Y-prófastsdæmi.

Með lögum nr. 120/1992, um Kjaradóm og kjaranefnd, var kjaranefnd meðal annars falið að úrskurða um launakjör presta þjóðkirkjunnar, þ.m.t. prófasta, í stað Kjaradóms. Kjaranefnd fjallaði um launakjör presta þjóðkirkjunnar í úrskurðum sínum 29. nóvember 1993 og 28. desember 1995 og í þeim voru laun prófasta ákveðin sérstaklega og almennt hærri en dagvinnulaun sóknarpresta en launin voru ákveðin mismunandi með tilliti til fjölda sóknarbarna. Þá var próföstum ákveðin greiðsla fyrir fleiri yfirvinnustundir en sóknarprestum almennt.

Með ákvörðun kjaranefndar frá 23. júní 1997 var ákveðið að grunnlaun prófasta yrðu þau sömu og presta en mismunandi ábyrgð og álagi skyldi mæta með yfirvinnugreiðslum. Í úrskurði kjaranefndar kemur fram að það hafi verið tillaga Prestafélags Íslands að allir sóknarprestar, þ.m.t. prófastar, hefðu sömu grunnlaun en prófastar fengju sérstaka greiðslu fyrir embætti sitt með einhvers konar einingum eða sérgreiðslu. Sama fyrirkomulagi var fylgt um laun prófasta í úrskurðum kjaranefndar frá 13. febrúar 1998 og 30. desember 1998. Hinn 21. mars 2000 ákvað kjaranefnd hins vegar að gera breytingu á ákvörðun sinni frá 30. desember 1998. Í ákvörðun kjaranefndar 21. mars 2000 sagði meðal annars svo:

„Stjórn Prófastafélags Íslands fór með bréfi dags. 18. ágúst 1999 meðal annars fram á að grunnlaun prófasta verði ákveðin hærri en grunnlaun sóknarpresta. Er því til stuðnings einkum vísað í bréfinu til breytinga sem orðið hafi á embætti prófasta með gildistöku laga nr. 78/1997 um stöðu, stjórn og starfshætti þjóðkirkjunnar og starfsreglna um prófasta nr. 734/1998. Meðal breytinga sem orðið hafa má nefna að fram til 1. janúar 1999 skipaði kirkjumálaráðherra prófasta að jafnaði ótímabundið, sbr. 27. gr. laga nr. 62/1990 um skipan prestakalla og prófastsdæma og um starfsmenn þjóðkirkju Íslands. Samkvæmt fyrrgreindum starfsreglum útnefnir biskup nú prófasta að jafnaði til fimm ára í senn.

Með bréfum dags. 1. september 1999 óskaði kjaranefnd eftir umsögn Prestafélags Íslands, biskupsstofu og dóms- og kirkjumálaráðuneytis um erindið. Nefndinni barst umsögn biskupsstofu með bréfi dags. 23. september 1999. Í bréfinu segir meðal annars að það sé vitað mál að við það að takast á hendur prófaststarf aukist vinnuálag enda sé um að ræða viðbót við prestsstarfið. Þá segir að biskupsstofa taki undir með formanni prófastafélagsins að gerðar séu meiri kröfur til prófasta en áður. Afar eðlilegt sé að grunnlaun prófasta séu hærri en presta vegna aukins vinnuálags að ekki sé talað um þá auknu ábyrgð sem þeim er lögð á herðar við að verða „fulltrúar biskups Íslands í prófastsdæmunum og trúnaðarmenn og hafa í umboði hans almenna tilsjón með kirkjulegu starfi þar“ eins og segi í 29. gr. laga nr. 78/1997 um stöðu, stjórn og starfshætti þjóðkirkjunnar.

Samkvæmt 29. gr. laga nr. 78/1997 eru prófastar útnefndir úr hópi presta. Að mati kjaranefndar er eðlilegt að ábyrgð og starfsskyldur prófasta endurspeglist í hærri grunnlaunum þeirra en annarra presta. Réttara sé að líta á prófastastörf sem viðbót við föst störf presta frekar en sem viðbót við yfirvinnu þeirra. Hins vegar felist nokkur yfirvinna í störfum prófasta sem rétt sé að taka tillit til þegar laun þeirra eru ákveðin.“

Á grundvelli tilvitnaðra forsendna ákvað kjaranefnd að hækka laun prófasta frá því sem nefndin ákvað í ákvörðun sinni 30. desember 1998 auk þess að ákveða að þeim skyldu greiddar sérstakar einingar á mánuði fyrir „alla yfirvinnu er starfi prófasta fylgir“. Í niðurlagi ákvörðunarinnar 21. mars 2000 kemur fram að launabreytingar skyldu gilda frá og með 1. janúar 2000.

III.

Með bréfi, dags. 22. desember 2000, kynnti ég kjaranefnd að mér hefði borist framangreind kvörtun frá A. Benti ég á að A teldi að engin gild ástæða væri til þess að kjaranefnd miðaði afturvirkni ákvörðunar sinnar um laun prófasta við áramótin 1999/2000 enda hefðu þær laga- og reglugerðarbreytingar sem nefndin vísar til í ákvörðuninni í engu verið bundnar við þetta tímamark. Eins og áður sagði óskaði ég í ljósi þessa og með vísan til 7. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, eftir því að kjaranefnd skýrði grundvöll þeirrar ákvörðunar að miða afturvirkni umræddrar hækkunar á launum prófasta við 1. janúar 2000.

Í svarbréfi kjaranefndar, dags. 26. febrúar 2001, segir að áður en forsendur umræddrar ákvörðunar verði skýrðar sé rétt að segja frá því að prestar, þar með taldir prófastar, hafi valið sér talsmenn til að koma fram fyrir þeirra hönd gagnvart kjaranefnd. Þá segir í bréfinu:

„[...] Það var stefna Prestafélagsins að allir prestar, þar á meðal aðstoðarprestar og prófastar skyldu hafa sömu mánaðarlaun (dagvinnulaun). Greiðsla vegna mismunandi álags og ábyrgðar skyldi koma fram í yfirvinnugreiðslum eða svokölluðum einingum. Kjaranefnd varð við þessari ósk fulltrúa Prestafélagsins og í ákvörðun kjaranefndar um laun og starfskjör presta 23. júní 1997 var ákveðið að mánaðarlaun sóknarpresta og prófasta skyldu vera þau sömu.“

Þá segir að sama fyrirkomulag hafi verið viðhaft í ákvörðun nefndarinnar 30. desember 1998. Síðan er vísað til þess sem fram kom í áðurgreindri tilvitnun til úrskurðar nefndarinnar frá 21. mars 2000 um að nefndinni hefði borist ósk Prófastafélagsins með bréfi, dags. 18. ágúst 1999. Þar hefði verið óskað eftir að laun prófasta yrðu endurskoðuð meðal annars með vísan til breytinga vegna nýrra starfsreglna um prófasta sem tóku gildi 1. janúar 1999. Nefndin segir í bréfi sínu að hún hafi þá „nýlega (30. desember 1998) tekið ákvörðun um breytingar á launum presta og prófasta og tekið tillit til hugmynda þeirra um innbyrðis breytingar“. Fram kemur að kjaranefnd óskaði eftir umsögn Prestafélags Íslands, biskupsstofu og dóms- og kirkjumálaráðuneytisins um erindi prófastanna. Svar hafi borist frá biskupsstofu með bréfi, dags. 23. september 1999, en ekkert svar hafi borist frá prestafélaginu. Þá segir að meðal annars að af þeim sökum, en einnig vegna mikilla anna kjaranefndar á þeim tíma, hafi dregist að afgreiða erindið.

Að lokum segir í bréfi kjaranefndar:

„Þegar kjaranefnd berast erindi sem þessi þar sem óskað er eftir að breytingar (hækkanir) verði á launum telur nefndin eðlilegt að ákvörðun sem tekin er í kjölfar slíks erindis taki ekki gildi fyrr en að loknum tíma sem kjaranefnd þarf til að vinna úr erindinu, afla umsagna og upplýsinga og þess háttar. Í þessu tilviki tók afgreiðsla nefndarinnar óþarflega langan tíma að mati hennar sjálfrar og var því ákveðið að breytingin skyldi verða afturvirk um tæplega þrjá mánuði. Til samanburðar má geta þess að kjarasamningar sem fjármálaráðherra gerir við starfsmenn ríkisins taka almennt gildi 1. dag næsta mánaðar eftir að samningarnir eru undirritaðir og hefur þá oft liðið langur tími frá því að fyrri samningar runnu út. Að mati kjaranefndar telst það vart óeðlilega langur tími að ákvörðun taki gildi rúmlega fjórum mánuðum eftir að erindi berst.“

Með bréfi, dags. 5. mars 2001, gaf ég A kost á að gera athugasemdir við bréf kjaranefndar. Svar frá honum barst mér 8. mars s.á.

IV.

1.

Ákvörðun kjaranefndar frá 21. mars 2000 fól í sér breytingu frá þeim ákvörðunum sem nefndin hafði tekið, fyrst 23. júní 1997 og síðast 30. desember 1998, um að prófastar skyldu taka „sömu laun og sóknarprestar“ en mismunandi ábyrgð og álagi mætt með mismunandi háum, fyrst yfirvinnugreiðslum og síðar einingagreiðslum. Í ákvörðuninni frá 21. mars 2000 sagði að það væri mat kjaranefndar að eðlilegt væri að ábyrgð og starfsskyldur prófasta endurspegluðust í hærri grunnlaunum þeirra en annarra presta. Væri réttara að líta á prófastastörf sem viðbót við föst störf presta frekar en sem viðbót við yfirvinnu þeirra. Hins vegar fælist nokkur yfirvinna í störfum prófasta sem rétt væri að taka tillit til þegar laun þeirra væru ákveðin. Kjaranefnd ákvað að láta þessa ákvörðun um hækkun launa prófasta, sem tekin var á fundi nefndarinnar 21. mars 2000, taka gildi 1. janúar 2000 en í úrskurði nefndarinnar er ekki gerð grein fyrir því hvers vegna nefndin miðaði gildistökuna við þetta tímamark.

Af gögnum málsins er ljóst að tilefni þessarar breytingar á launakjörum prófasta var erindi Prófastafélags Íslands til kjaranefndar sem barst nefndinni 23. ágúst 1999. Þar var óskað eftir endurskoðun á launum prófasta. Verkefni prófasta hefðu aukist og þar með ábyrgð þeirra og skyldur og það ætti að koma fram í launum þeirra. Óskaði félagið sérstaklega eftir því að leiðrétting yrði gerð á grunnlaunum prófasta. Bent var á að allt þar til í júlí 1997 hefðu grunnlaun prófasta verið hærri en sóknarpresta en þá hefði kjaranefnd ákveðið að hafa grunnlaun presta og prófasta hin sömu. Þar með hafi verið rofin aldagömul hefð sem undirstrikaði sérstöðu embættis prófasts. Tekið er fram að þessu vilji prófastar breyta til fyrra horfs.

Í bréfinu segir að félagið líti svo á að veruleg breyting hafi orðið á verksviði prófasta undanfarin ár. Tímamót hafi þar orðið með starfsreglum sem kirkjuþing setti vorið 1998 og tóku gildi 1. janúar 1999. Starfsreglurnar hafi verið settar í samræmi við lög nr. 78/1997, um stöðu, stjórn og starfshætti þjóðkirkjunnar, sem tóku gildi 1. janúar 1998. Vísað er til þess að um efni starfsreglnanna hafi verið rætt allítarlega á fundi fulltrúa félagsins með kjaranefnd 12. ágúst 1999 en um efni þeirra og verkefni prófasta samkvæmt þeim er einnig fjallað í bréfinu. Þá er tekið fram að kröfur til stjórnsýslu í störfum prófasta hafi aukist frá því sem áður var. Undir lok bréfsins er ítrekuð sú ósk að grunnlaun prófasta verði hækkuð og bent á að samkvæmt gögnum sem afhent hafi verið á fundinum 12. ágúst 1999 hafi prófastar verið á hærri grunnlaunum en sóknarprestar alla þá öld og enn lengur. Því hafi kjaranefnd breytt með ákvörðun sinni 1997.

2.

Ég ritaði kjaranefnd bréf, dags. 22. desember 2000, eins og áður segir, í tilefni þessa máls. Í bréfi mínu óskaði ég þess að nefndin skýrði grundvöll þeirrar ákvörðunar sinnar að miða afturvirkni umræddrar hækkunar á launum prófasta við 1. janúar 2000. Í svarbréfi kjaranefndar til mín, dags. 26. febrúar 2001, kemur fram að nefndin telji það eðlilegt að ákvörðun sem tekin sé í kjölfar slíks erindis taki ekki gildi fyrr en að loknum þeim tíma sem kjaranefnd þurfi til að vinna úr erindinu, afla umsagna og upplýsinga. Í þessu tilviki hafi ákvarðanataka nefndarinnar tekið of langan tíma að mati hennar sjálfrar og hafi því verið ákveðið að breytingin skyldi verða afturvirk um tæplega þrjá mánuði.

Í 2. mgr. 8. gr. laga nr. 120/1992, um Kjaradóm og kjaranefnd, er mælt fyrir um það hlutverk kjaranefndar að ákveða laun og starfskjör ýmissa embættismanna, þ. á m. presta og prófasta, sbr. 4. tölul. 1. mgr. 22. gr. og 39. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Launa- og starfskjaraákvarðanir nefndarinnar eru háðar mati hennar á viðkomandi sviði. Í lögum nr. 120/1992 er þó mælt fyrir um ákveðnar efnisreglur sem henni er ýmist skylt eða heimilt að líta til við ákvarðanir sínar, sbr. 10.-12. gr. laganna sem eru svohljóðandi:

„10. gr.

Við ákvörðun launakjara skal kjaranefnd gæta innbyrðis samræmis í starfskjörum hjá þeim sem hún fjallar um, að þau séu á hverjum tíma í samræmi við laun í þjóðfélaginu hjá þeim sem sambærilegir geta talist með tilliti til starfa og ábyrgðar og að samræmi sé milli þeirra og þeirra launa hjá ríkinu sem greidd eru á grundvelli kjarasamninga eða Kjaradóms.

11. gr.

Kjaranefnd skal ákvarða föst laun fyrir dagvinnu og kveða á um önnur starfskjör. Hún úrskurðar hvaða aukastörf tilheyra aðalstarfi og hver beri að launa sérstaklega. Við ákvarðanir sínar getur nefndin tekið tillit til sérstakrar hæfni er nýtist í starfi og sérstaks álags sem starfinu fylgir. Kjaranefndin skal og taka tillit til kvaða sem störfunum kunna að fylgja, svo og hlunninda og réttinda sem þeim fylgja, svo sem lífeyrisréttinda og ráðningarkjara.

12. gr.

Kjaradómur og kjaranefnd skulu taka mál til meðferðar þegar þeim þykir þurfa og ætíð ef orðið hafa verulegar breytingar á þeim launum í þjóðfélaginu sem höfð skulu til viðmiðunar samkvæmt lögum þessum eða á störfum þeirra sem úrskurðarvald þeirra tekur til.

Eigi sjaldnar en árlega skulu Kjaradómur og kjaranefnd meta það hvort tilefni sé til breytinga á starfskjörum sem þeir ákveða.“

Ákvarðanir kjaranefndar eru stjórnvaldsákvarðanir. Eru þær því einhliða ákvarðanir stjórnvalds um kaup og kjör tiltekinna starfsmanna ríkisins. Fela fyrirmæli laga nr. 120/1992 í sér frávik frá þeirri meginreglu, sbr. nú lög nr. 94/1986, um kjarasamninga opinberra starfsmanna, að launþegar á vegum ríkisins skuli eiga þess kost á vettvangi stéttarfélaga að semja um kaup og kjör í kjarasamningum við fjármálaráðherra, sbr. almennar athugasemdir í upphafi II. kafla greinargerðar með frumvarpi því er varð að lögum nr. 120/1992. (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 869.) Legg ég því á það áherslu að enda þótt lög nr. 120/1992 veiti kjaranefnd nokkurt svigrúm við ákvarðanir um laun og starfskjör einstakra hópa launþega sem falla undir ákvörðunarvald hennar ber nefndinni að haga ákvörðunum sínum í einstökum tilvikum með þeim hætti að þær samrýmist efnisreglum 10.-12. gr. laga nr. 120/1992. Þá verður mat nefndarinnar þar að auki að vera byggt á málefnalegum sjónarmiðum.

Í upphafi IV. kafla í almennum athugasemdum greinargerðar með frumvarpi því er varð að lögum nr. 120/1992 er meðal annars rakið að gera verði þá kröfu að við ákvarðanir um laun og starfskjör embættismanna sé starfsmönnum ekki mismunað með „handahófskenndum launaákvörðunum“. Þá segir meðal annars svo:

„[...] Því er nauðsynlegt að launaákvarðanir séu gerðar af aðilum sem hafa yfirsýn yfir laun starfsmanna og starfshópa hjá ríkinu og öðrum aðilum í atvinnulífinu. Núverandi fyrirkomulag launaákvarðana til æðstu embættismanna hefur ekki reynst þess umkomið að skapa nauðsynlegt samræmi í þessum efnum og viðhalda því.

[...]

Í frumvarpi þessu er leitast við að tryggja að sjónarmiða þessara sé gætt með því að gera breytingar á verksviði og starfsháttum þess eða þeirra aðila sem ákveða laun æðstu embættismanna. Helstu breytingarnar, sem frumvarpið felur í sér, eru þessar:

[...]

4. Þeirri viðmiðun, sem Kjaradómi er sett, er breytt á þann veg að í stað afkomuhorfa þjóðarbúsins skuli hann taka tillit til almennrar launaþróunar á vinnumarkaði. Kjaranefnd skal hafa kjarasamninga ríkisins og niðurstöður Kjaradóms til viðmiðunar í störfum sínum.

5. Kjaradómur og kjaranefnd meti a.m.k. einu sinni á ári hvort tilefni sé til endurskoðunar á fyrri ákvörðunum.

[...]

Þá er kveðið á um reglulegt endurmat úrskurðaraðila á stöðu þeirra mála sem þeim eru falin. Er tilgangurinn sá að ekki safnist upp vandamál sem síðan er ekki gerlegt að leysa úr án stórfelldar röskunar á kjaralegu umhverfi.“ (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 872-873.)

Af tilvitnuðum lögskýringargögnum tel ég að draga megi þá ályktun að einn megintilgangur laga nr. 120/1992 hafi verið sá að koma á stöðugleika og samræmi í kjaramálum starfsmanna ríkisins. Með 10. gr. laganna er kjaranefnd þannig meðal annars gert skylt að gæta þess að starfskjör hjá þeim sem hún fjallar um séu „á hverjum tíma í samræmi við laun í þjóðfélaginu hjá þeim sem sambærilegir geta talist með tilliti til starfa og ábyrgðar“. Er þetta ákvæði að þessu leyti samhljóða 5. gr. laganna sem mælir fyrir um matsgrundvöll Kjaradóms. Þannig er í skýringum við umrædda 10. gr. í áðurnefndu frumvarpi því er varð að lögum nr. 120/1992 rakið að við ákvarðanir sínar sé kjaranefnd „bundin við sömu ákvæði og greinir um Kjaradóm í 5. gr.“. Þá segir að auk þess beri kjaranefnd að „taka tillit til kjarasamninga ríkisstarfsmanna og ákvarðana Kjaradóms“. (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 876.)

Það leiðir af eðli þeirra launaákvarðana sem kjaranefnd á að taka að nefndin þarf á hverjum tíma að gæta þess hvert sé umfang starfa þeirra starfsmanna sem falla undir úrskurðarvald hennar um launakjör. Sérstaklega á þetta við þegar breytingar á lögum eða reglum leiða til breytts umfangs starfanna. Þetta er einnig liður í því að nefndin geti rækt það lögbundna verkefni sitt að gæta þess að starfskjör hjá þeim sem hún fjallar um séu á hverjum tíma í samræmi við laun í þjóðfélaginu hjá þeim sem sambærilegir geta talist með tilliti til starfa og ábyrgðar.

Með vísan til þess samræmingar- og eftirlitshlutverks sem Kjaradómi og kjaranefnd er falið með lögum nr. 120/1992 við töku ákvarðana í einstökum tilvikum er lögð sú skylda á þessa aðila í 12. gr. laganna að taka mál til meðferðar þegar þeim þykir þurfa og ætíð ef orðið hafa „verulegar breytingar“ á þeim launum í þjóðfélaginu sem höfð skulu til viðmiðunar eða „á störfum þeirra sem úrskurðarvald þeirra tekur til“. Í athugasemdum greinargerðar með áðurnefndu frumvarpi því er varð að lögum nr. 120/1992 sagði svo um ákvæði 12. gr. er varð að sama ákvæði í lögunum:

„Ætlast er til að Kjaradómur og kjaranefnd fylgist vel með breytingum á launakjörum í þjóðfélaginu hvort sem er til hækkunar eða lækkunar og geri með hliðsjón af þeim nauðsynlegar breytingar á starfskjaraákvörðunum sínum. Ella er hætta á að upp komi misgengi í launaþróun.“ (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 876.)

Að mínu áliti verður ekki önnur ályktun dregin af orðalagi þessara lagaákvæða og framangreindum lögskýringargögnum en að kjaranefnd sé skylt að eigin frumkvæði, eða eftir atvikum á grundvelli beiðni þess efnis, að kanna hvort tilefni sé til að gera breytingar á launakjörum þeirra starfshópa sem hún fjallar um ef störf þeirra hafa breyst til muna. Geta slíkar breytingar varðað þau verkefni sem viðkomandi starfsmanni er ætlað að sinna eða þá ábyrgð sem honum er falin. Kunna þær að koma til vegna laga- og reglugerðabreytinga á því sviði sem starfsmaðurinn starfar á eða vegna skipulagsbreytinga hjá þeirri ríkisstofnun sem hann vinnur.

Að sama skapi tel ég að skýra beri fyrirmæli 10. og 12. gr. laga nr. 120/1992 með þeim hætti að ef kjaranefnd telur að störf eða ábyrgð tiltekins hóps launþega hafi breyst, eða þá eftir atvikum viðmiðunarhóps, skuli nefndin að jafnaði taka málefnalega og rökstudda afstöðu til þess frá hvaða tímamarki telja verði að slíkar breytingar hafi átt sér stað við mat á því frá hvaða tíma breytingar þær sem nefndin fyrirhugar að gera eigi að taka gildi. Leiðir þetta af því orðalagi 10. gr. laga nr. 120/1992 að kjaranefnd sé skylt að gæta þess að starfskjör þeirra sem hún fjallar um séu „á hverjum tíma“ í samræmi við laun í þjóðfélaginu hjá þeim sem sambærilegir geta talist með tilliti til „starfa og ábyrgðar“ og að samræmis sé gætt milli þeirra og þeirra „launa hjá ríkinu sem greidd eru á grundvelli kjarasamninga eða Kjaradóms“. Að auki verður þessi skilningur að mínu áliti ráðinn af því eftirlitshlutverki sem kjaranefnd er falið í 12. gr. laganna.

Ég legg hins vegar á það áherslu að við mat sitt í þessu efni verður að játa kjaranefnd nokkurt svigrúm enda getur verið vandkvæðum bundið að staðreyna hvenær breytingar á störfum eða ábyrgð tiltekins hóps starfsmanna ríkisins hafi átt sér stað og þá hvenær tilteknar breytingar á launa- og starfskjaraákvörðunum nefndarinnar eigi að taka gildi. Á hinn bóginn tel ég, eins og fyrr greinir, að það leiði af lögbundnu hlutverki kjaranefndar samkvæmt áðurnefndum ákvæðum laga nr. 120/1992 að nefndin verði í niðurstöðum sínum að leggja mat á þetta atriði á grundvelli málefnalegra sjónarmiða. Ber nefndinni þannig að jafnaði að ákvarða gildistíma viðkomandi launa- og starfskjarabreytinga að slíku mati loknu með rökstuddum hætti. Samkvæmt þessu get ég ekki fallist á það að kjaranefnd geti að lögum lagt alfarið til grundvallar að launa- og starfskjarabreyting tiltekins hóps taki ekki „gildi fyrr en að loknum þeim tíma sem kjaranefnd þurfi til að vinna úr erindinu, afla umsagna og upplýsinga“, sbr. þau sjónarmið sem fram koma í svarbréfi formanns nefndarinnar til mín. Getur nefndin þannig a.m.k. ekki að mínu áliti lagt slíkt tímamark til grundvallar niðurstöðu sinni án þess að hafa jafnframt tekið afstöðu til þess með rökstuddum hætti hvort það tímamark sé einnig eðlilegt í ljósi þeirra breytinga á starfsumhverfi sem ákvörðunin á að taka mið af. Þetta þarf nefndin að gera með því annað hvort að miða gildistíma launabreytinga við sama tímamark og tilefni launabreytinganna kom til eða taka tillit til slíks liðins tíma í ákvörðun sem hún lætur gilda frá síðara tímamarki.

Samkvæmt framangreindu er það niðurstaða mín að kjaranefnd hafi ekki við þá ákvörðun að láta breytingar á launum prófasta taka gildi 1. janúar 2000, sbr. ákvörðun nefndarinnar 21. mars s.á., leyst úr því atriði í samræmi við lög.

Í umræddu svarbréfi kjaranefndar til mín er vísað til þess að kjarasamningar sem fjármálaráðherra geri við starfsmenn ríkisins taki almennt gildi 1. dag næsta mánaðar eftir að samningarnir hafa verið undirritaðir og hefur þá oft liðið langur tími frá því að fyrri samningar hafi runnið út. Af þessu tilefni minni ég á þau sjónarmið sem ég rakti hér að framan um að líta verði á ákvarðanir kjaranefndar sem frávik frá þeirri meginreglu að starfsmenn ríkisins eigi þess kost að semja um kaup og kjör í kjarasamningum. Verður því að mínu áliti að gæta varúðar þegar borið er saman eðli og lagalegur grundvöllur ákvarðana kjaranefndar og kjarasamninga með þessum hætti. Ég ítreka að launakjör einstakra starfsstétta samkvæmt kjarasamningum ráðast af samkomulagi aðila sem hafa umboð til slíkrar samningsgerðar en ekki af einhliða og lögbundnum ákvörðunum stjórnvalda eins og við á í tilviki kjaranefndar.

Ég tel loks rétt að ítreka að þegar kjaranefnd tekur ákvörðun um breytingar á launum tiltekins hóps, beinlínis í tilefni af breytingum á starfsumhverfi hans samkvæmt lögum og reglugerðum, verður að jafnaði að gera ríkar kröfur til nefndarinnar, sbr. 10. gr. laga nr. 120/1992, að hún taki afstöðu til gildistíma launabreytinganna að virtum þeim breytingum á starfsumhverfi viðkomandi hóps sem er tilefni ákvörðunar nefndarinnar.

Í ljósi þessa minni ég á að tilefni umræddrar ákvörðunar kjaranefndar 21. mars 2000 var m.a. bréf Prófastafélags Íslands, dags. 18. ágúst 1999, til nefndarinnar. Í bréfi félagsins kom fram að með gildistöku laga nr. 78/1997, um stöðu, stjórn og starfshætti þjóðkirkjunnar, og starfsreglna prófasta nr. 734/1998, sem tóku gildi 1. janúar 1999, hefðu orðið ýmsar breytingar á störfum prófasta. Af þessu tilefni óskaði kjaranefnd 1. september 1999 eftir umsögn biskupsstofu. Í þeirri umsögn, dags. 23. s.m., var tekið undir með Prófastafélagi Íslands að það væri „vitað mál“ að við það að takast á hendur prófastsstarf myndi vinnuálag aukast enda væri um að ræða „viðbót við preststarfið“. Af forsendum ákvörðunar kjaranefndar 21. mars 2000 verður ekki annað ráðið en að nefndin hafi a.m.k. að nokkru leyti fallist á framangreind sjónarmið um að breytingar hefðu orðið á störfum prófasta með gildistöku laga nr. 78/1997 og starfsreglum um prófasta nr. 734/1998. Hafi nefndin af þessum sökum talið rétt að gera breytingar á launum þeirra til hækkunar.

V.

Niðurstaða.

Niðurstaða mín hér að framan er sú að kjaranefnd hafi ekki við þá ákvörðun að láta breytingar á launum prófasta taka gildi 1. janúar 2000, sbr. ákvörðun nefndarinnar 21. mars s.á., leyst úr því atriði í samræmi við lög. Ég hef hér að framan gert grein fyrir aðstöðu A til að koma að umræddri ákvörðun kjaranefndar og þar með endurupptöku hennar. Sökum þessa, og í ljósi framangreindrar niðurstöðu minnar, eru það tilmæli mín til kjaranefndar að hún taki það til athugunar að eigin frumkvæði hvort rétt sé, að virtum þeim sjónarmiðum sem rakin eru í áliti þessu, að endurskoða ákvörðun nefndarinnar frá 21. mars 2000.

VI.

Í tilefni af áliti mínu barst mér bréf kjaranefndar, dags. 6. mars 2002, þar sem meðal annars segir svo:

„Í framhaldi af áliti yðar í [þessu] máli breytti kjaranefnd gildistöku ákvörðunar sinnar um hækkun launa prófasta frá 1. janúar 2000 til 1. janúar 1999.“