A leitaði til umboðsmanns Alþingis og kvartaði yfir ákvörðun embættis landlæknis sem staðfesti synjun Landspítala við beiðni um aðgang að sjúkraskrá látins föður. Af hálfu A hafði verið vísað til þess að upplýsingarnar gætu haft sögulegt og menningarleg gildi. Embættið féllst ekki á að með því hefði verið sýnt fram á að fullnægt væri því skilyrði í lögum um sjúkraskrár að ríkar ástæður mæltu með því að veita aðgang að sjúkraskránni.
Umboðsmaður gerði grein fyrir lagagrundvelli málsins og tók í því sambandi fram að upplýsingar um heilsufar manna nytu verndar 71. gr. stjórnarskrárinnar og 8. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Þá væri meginregla laga um sjúkraskrár sú að aðgangur að sjúkraskrám væri óheimill nema til hans stæði lagaheimild og væru sjúkraskrár látinna þar ekki undanskildar. Með lagaskilyrði um að „ríkar ástæður“ yrðu mæla með því að veita nánum aðstandanda aðgang að sjúkrakrá látins einstakling taldi umboðsmaður að vísað væri til þess að fjárhagslegir eða persónubundnir hagsmunir aðstandanda að aðganginum yrðu að vera verulegir eða mikilvægir, eftir atvikum að teknu tilliti til vilja hins látna, sem gæti ýmist verið til hagsbóta fyrir beiðanda eða mælt gegn því að honum yrði veittur aðgangur. Ekki væri útilokað að skilyrði gæti horft við með mismunandi hætti, s.s. þannig að vægari kröfur yrðu gerðar til eðlis og mikilvægis hagsmuna aðstandanda eftir því sem lengri tími liði frá andláti, einkum með hliðsjón af undirstöðurökum þeirrar meginreglu íslensks réttar að persónulegir hagsmunir falli niður við andlát. Þá kæmi til greina að efnislegt inntak þeirra afmörkuðu upplýsinga sem óskað væri eftir aðgangi að gætu haft áhrif á heildstætt hagsmunamat. Af orðalagi greinarinnar væri þó ljóst að náin fjölskyldutengsl gætu almennt ekki ein og sér leitt til þess að heimilt væri að veita aðgang enda væri þá ekki mælt fyrir um það mat sem þyrfti að fara fram þegar beiðni bærist frá nánum aðstandanda.
Að þessu virtu og með hliðsjón af því svigrúmi sem stjórnvöld hafa við mat á því hvort veita skuli aðgang að sjúkraskrá látins manns og þeirri vernd sem slíkar upplýsingar njóta að lögum taldi umboðsmaður sig ekki hafa forsendur til að gera athugasemdir við niðurstöðu landlæknis, enda þótt rökstuðningur embættisins hefði mátt vera ítarlegri.
Umboðsmaður lauk málinu með áliti án tilmæla 1. desember 2022.
I
Vísað er til kvörtunar yðar 10. maí sl. fyrir hönd A sem beinist að embætti landlæknis og lýtur að ákvörðun þess 6. janúar sl. þar sem synjun Landspítala við beiðni um aðgang að sjúkraskrá föður A var staðfest.
Í kvörtuninni kemur fram að byggt sé á því að umbeðnar upplýsingar séu afmarkaðar og snerti að takmörkuðu leyti friðhelgi persónuupplýsinga. Með hliðsjón af eðli þeirra og tengslum A við hinn látna hefði hann ekki lagst gegn því að aðgangur yrði veittur. Loks er vísað til þess að upplýsingarnar hafi sögulegt og menningarlegt gildi og því sé skilyrðum 15. gr. laga nr. 55/2009, um sjúkraskrár, fullnægt.
Í tilefni af kvörtuninni var landlækni ritað bréf 10. júní sl. og þess óskað að embættið léti umboðsmanni í té þær skýringar sem það teldi kvörtunina gefa tilefni til og skýrði sérstaklega þá afstöðu að ríkar ástæður hafi ekki mælt með því að A yrði veittur aðgangur að umbeðnum upplýsingum. Jafnframt var óskað eftir afriti af öllum gögnum málsins. Svör landlæknis bárust með bréfi 28. júní sl. Þar sem þér hafið fengið afrit af framangreindum bréfaskiptum er ekki ástæða til að rekja efni þeirra nánar nema að því leyti sem þýðingu hefur fyrir eftirfarandi umfjöllun.
II
Í sjúkraskrár eru færðar yfirgripsmiklar upplýsingar um heilsufar manna og læknismeðferð sem þeir sæta og jafnvel frekari upplýsingar, svo sem um lifnaðarhætti, félagslegar aðstæður, atvinnu og fjölskylduhagi. Upplýsingar af þessum toga geta varðað viðkvæm einkamálefni þess sem í hlut á og þá án tillits til þess hvort þær geti talist honum til hnjóðs. Ótvírætt er að ákvæði 1. mgr. 71. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 tekur til slíkra upplýsinga og veitir sérhverjum manni friðhelgi um einkalíf sitt að þessu leyti. Til að tryggja þá friðhelgi verður löggjafinn meðal annars að gæta að því að lög leiði ekki af sér raunhæfa hættu á að upplýsingar sem þessar um einkahagi tiltekins manns komist í hendur annarra, sem eiga ekki réttmætt tilkall til aðgangs að þeim, sbr. til hliðsjónar dóm Hæstaréttar Íslands frá 27. nóvember 2003 í máli nr. 151/2003. Upplýsingar um heilsufar manna njóta þannig verndar 71. gr. stjórnarskrárinnar, sem og 8. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. 1. gr. samnefndra laga nr. 62/1994.
Samkvæmt meginreglum íslensks réttar falla persónuleg réttindi manns niður við andlát hans nema að því leyti sem lög leiða til annars. Um sjúkraskrár gilda samnefnd lög nr. 55/2009 en samkvæmt 1. mgr. 1. gr. þeirra laga er tilgangur þeirra m.a. að tryggja vernd sjúkraskrárupplýsinga. Samkvæmt 12. gr. laganna er meginreglan sú að aðgangur að sjúkraskrám sé óheimill nema til hans standi lagaheimild samkvæmt ákvæðum laganna eða öðrum lögum og eru sjúkraskrár látinna þar ekki undanskildar. Til hliðsjónar má benda á að sjúkraskrárupplýsingum hefur jafnframt verið veitt sérstök vernd með 3. mgr. 26. gr. laga nr. 77/2014, um opinber skjalasöfn, þar sem fram kemur að óheimilt sé að veita aðgang að sjúkraskrám og öðrum skrám um heilsufarsupplýsingar nafngreindra manna fyrr en liðin eru 100 ár frá síðustu færslu í skrárnar. Felur ákvæðið í sér frávik frá meginreglu 2. mgr. sömu lagagreinar um að opinberu skjalasafni sé skylt að veita almenningi aðgang að skjölum um fjárhags- og einkamálefni einstaklinga þegar liðin eru 80 ár frá því að þau urðu til. Í athugasemdum að baki þessu ákvæði í frumvarpi er varð að lögum nr. 77/2014 segir að „[r]ökin fyrir að lengri frestur verði látinn gilda um aðgang almennings að sjúkraskrárupplýsingum um nafngreinda einstaklinga [séu] þau að mjög viðkvæmar upplýsingar [geti] komið fram í slíkum skrám“ og er í því sambandi vísað til áðurtilvitnaðs dóms Hæstaréttar.
Samkvæmt 15. gr. laga nr. 55/2009 er heimilt að veita nánum aðstandanda látins einstaklings, svo sem maka, foreldri eða afkomanda, aðgang að sjúkraskrá hins látna og láta í té afrit hennar ef þess er óskað. Mælt er fyrir um það skilyrði að ríkar ástæður mæli með því að aðgangur verði veittur. Þá kemur fram að við mat á því hvort skilyrðinu sé fullnægt skuli höfð hliðsjón af hagsmunum aðstandanda sem óskar eftir slíkum aðgangi og vilja hins látna, liggi fyrir upplýsingar um hann.
Ákvæði 15. gr. laga nr. 55/2009 var nýmæli en fram að gildistöku laganna hafði í framkvæmd í einhverjum tilvikum farið um beiðnir aðstandenda um aðgang að sjúkraskrárupplýsingum látinna samkvæmt 3. málslið 12. gr. laga nr. 74/1997, um réttindi sjúklinga, þar sem fram kemur að mæli ríkar ástæður með því geti starfsmaður látið í té upplýsingar með hliðsjón af vilja hins látna og hagsmunum hlutaðeigandi. Um þetta atriði var þó talin ríkja réttaróvissa og var ætlunin með lagasetningunni að afmarka með skýrari hætti heimildir ábyrgðaraðila sjúkraskráa að þessu leyti. Upphaflega var gert ráð fyrir að heimilt væri að veita slíkan aðgang að ákveðnum skilyrðum uppfylltum ef fyrir lægi ótvírætt samþykki hins látna, eða ef náinn aðstandandi teldi að eitthvað hefði farið úrskeiðis við meðferð hans, en að í öðrum tilvikum þyrfti að koma til sérstök lagaheimild eða dómsúrskurður. Frá þessu var horfið við þinglega meðferð frumvarps er síðar varð að lögum nr. 55/2009 og í stað þess mælt fyrir um aðgang náinna aðstandenda með þeim skilyrðum og takmörkunum sem nú er efnislega mælt fyrir um í 15. gr. laganna eins og greininni hefur verið breytt með 3. gr. laga nr. 6/2014.
Samkvæmt 1. mgr. 2. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, er hlutverk umboðsmanns að hafa í umboði Alþingis eftirlit með stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga á þann hátt sem nánar greinir í lögum og tryggja rétt borgaranna gagnvart stjórnvöldum landsins. Skal hann gæta þess að jafnræði sé í heiðri haft í stjórnsýslunni og að hún fari að öðru leyti fram í samræmi við lög, vandaða stjórnsýsluhætti tilgreindar siðareglur.
Þegar löggjafinn hefur falið stjórnvöldum mat á tilteknum atriðum er það almennt ekki hlutverk umboðsmanns Alþingis, samkvæmt þeim lögum sem um hann gilda, að leggja sjálfstætt mat á þau. Athugun umboðsmanns í slíkum tilvikum beinist því fyrst og fremst að því hvort stjórnvöld hafi reist mat sitt á málefnalegum sjónarmiðum, mat á gögnum verið forsvaranlegt svo og hvort gætt hafi verið réttra málsmeðferðarreglna. Í samræmi við þetta hefur umboðsmaður almennt ekki forsendur til að láta uppi eigið mat á því hvort veita hefði átt aðgang að sjúkraskrá látins manns.
III
Synjun Landspítala, sem embætti landlæknis staðfesti með ákvörðun sinni 6. janúar sl., var reist á því að ekki hefði verið sýnt fram á svo veigamikla hagsmuni aðstandanda að undantekningarákvæði 15. gr. laga nr. 55/2009, um sjúkraskrár, ætti við í málinu. Í ákvörðun embættis landlæknis kemur fram að upplýsingar um vilja hins látna liggi ekki fyrir í málinu. Þá sé nauðsynlegt að skoða hagsmuni A af því að fá upplýsingarnar og hvort ríkar ástæður mæli með því. Beiðandi hafi gefið þær skýringar að upplýsingarnar hafi sögulegt og menningarlegt gildi en embættið geti ekki fallist á að með því hafi verið sýnt fram á nægjanlega ríkar ástæður fyrir því að heimila aðgang að umbeðnum upplýsingum.
Enda þótt rökstuðningur embættis landlæknis hefði mátt vera fyllri um þá hagsmuni sem mæla með því að A yrði veittur aðgangur að umbeðnum upplýsingum, þ.e. um náin fjölskyldutengsl hennar við föður sinn og um áhrif þess að misræmi kunni að vera á milli opinberra gagna um læknismeðferðir við berklasjúkdómnum annars vegar og dagbókarfærslna og endurminninga afkomenda hins látna hins vegar, verður að skilja ákvörðun landlæknis á þann veg að þessar röksemdir hafi ekki talist til ríkra ástæðna í skilningi 15. gr. laga nr. 55/2009 eins og á stóð.
Eins og rakið er að framan er gert ráð fyrir því í 15. gr. laga nr. 55/2009, um sjúkraskrár, að umsjónaraðili sjúkraskrár meti í hverju tilviki hvort heimila eigi nánum aðstandanda aðgang að sjúkraskrá látins einstaklings með hliðsjón af hagsmunum þess sem óskar aðgangs og vilja hins látna. Af framhaldsnefndaráliti heilbrigðisnefndar með breytingartillögu sem mælti fyrir um efni umræddrar lagagreinar og síðar var samþykkt (þskj. 953 á 136. löggjafarþingi 2008-2009) verður ekki ráðið hvers konar tilvik geti fallið undir „ríkar ástæður“ í skilningi greinarinnar. Með því orðalagi verður þó að telja að vísað sé til þess að fjárhagslegir eða persónubundnir hagsmunir aðstandanda af aðganginum séu verulegir eða mikilvægir, eftir atvikum að teknu tilliti til vilja hins látna sem getur þá ýmist verið til hagsbóta fyrir beiðanda eða mælt gegn því að honum verði veittur aðgangur. Um er að ræða matskennt skilyrði og er þannig ekki útilokað að það geti horft við með mismunandi hætti eftir þeim hagsmunum sem hér er um að tefla, s.s. þannig að vægari kröfur séu gerðar til eðlis og mikilvægis hagsmuna aðstandandans eftir því sem lengri tími líður frá andláti, einkum með hliðsjón af undirstöðurökum fyrrnefndrar meginreglu á þá leið að persónulegir hagsmunir falli niður við andlát. Þá kemur til greina að efnislegt inntak þeirra afmörkuðu upplýsinga sem óskað er eftir aðgangi að geti haft áhrif á heildstætt hagsmunamat, s.s. með tilliti til þess sem ætla má um vilja hins látna ef hann liggur ekki fyrir með skýrum hætti. Af orðalagi lagagreinarinnar er þó ljóst að náin fjölskyldutengsl geta almennt ekki ein og sér leitt til þess að heimilt sé að veita aðgang enda væri þá ekki mælt fyrir um það mat sem þarf að fara fram þegar beiðni berst frá nánum aðstandanda. Jafnframt felur ákvæðið í sér undantekningu frá meginreglu 12. gr. laganna og ber að hafa það í huga við nánari skýringu þess.
Eftir að hafa kynnt mér gögn málsins og að virtu öllu því sem að framan hefur verið rakið, m.a. um ákvæði laga nr. 55/2009, það svigrúm sem lög gera ráð fyrir að stjórnvöld hafi við mat á því hvort veita skuli aðgang að sjúkraskrá látins manns og þá vernd sem gert er ráð fyrir að slíkar upplýsingar njóti, tel ég mig ekki hafa forsendur til að gera athugasemdir við fyrrgreint mat embættis landlæknis þess efnis að ekki hafi verið fullnægt skilyrðum l5. gr. laganna um að ríkar ástæður mæltu með aðgangi A í því máli sem hér um ræðir. Enda þótt áður sé fram komið að rökstuðningur landlæknis hefði mátt vera ítarlegri tel ég að öðru leyti ekkert annað komið fram í málinu sem bendi til þess að synjun embættis landlæknis 6. janúar sl. við beiðni A um aðgang að sjúkraskrá föður hennar hafi verið í ósamræmi við lög nr. 55/2009 eða almennar reglur stjórnsýsluréttar.
IV
Með hliðsjón af framangreindu og með vísan til a-liðar 2. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, lýk ég umfjöllun um kvörtun yðar.