Álit

I.

Hinn 30. nóvember 1998 leitaði A, til mín og kvartaði yfir málsmeðferð útlendingaeftirlitsins í tilefni af beiðni hans um aðstoð vegna vegabréfsáritunar og dvalarleyfis fyrir eiginkonu hans, B.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 29. desember 2000.

II.

Málavextir eru þeir að í upphafi árs 1998 hélt A til Víetnam. Tilgangur ferðar hans var að sækja verðandi eiginkonu sína B. Þau eru nú gift. Fyrir utanför sína leitaði A til útlendingaeftirlitsins vegna vegabréfsáritunar til handa þáverandi unnustu sinni. Að sögn A var honum tjáð að vandræðalaust yrði að fá slíka áritun.

Með fjórum símbréfum, einu dags. 22. janúar 1998, tveimur dags. 23. s.m. og einu dags. 31. s.m., til útlendingaeftirlitsins óskaði A eftir upplýsingum um hvað liði afgreiðslu stofnunarinnar á vegabréfsáritun unnustu hans. Með símbréfinu 22. janúar 1998 fylgdi ljósrit af vegabréfi hennar. Hinn 2. febrúar 1998 sendi útlendingaeftirlitið A símbréf til Víetnam þar sem hann var enn staddur. Í bréfinu sagði meðal annars svo:

„Þú hefur verið að senda mér símbréf um að ég eigi að hjálpa þér með áritun fyrir konu, sem mér skilst, sé ríkisborgari Víetnam. Ég hef verið að leita [að] umsókn hennar á skrifstofu okkar svo og [einhver] gögn um að við höfðum rætt saman áður en þú fórst til Víetnam en ég finn engin hjá okkur.

Ef þú hefur ekki sent Útlendingaeftirlitinu nein gögn varðandi fyrirhugaða giftingu nema þau sem þú ert að senda mér núna frá Víetnam þá er [...] þetta ekki sá afgreiðslumáti sem er viðhafður þegar útlendingur er að flytjast til Íslands. Er ekki einhver á Íslandi sem getur aðstoðað þig með þetta mál og sem getur komið á skrifstofu okkar og rætt þetta mál við okkur.

Það eru margar spurningar sem þarf að svara áður en við afgreiðum mál af þessu tagi.“

A snéri sér þá til utanríkisráðuneytisins og með bréfi, dags. 17. apríl 1998, fór ráðuneytið fram á það við útlendingaeftirlitið að eiginkona hans fengi vegabréfsáritun til landsins. Hinn 24. apríl 1998 lagði A fram áritunarbeiðni með símbréfi og var hún veitt 28. apríl s.á.

Hinn 20. október 1998 ritaði A dóms- og kirkjumálaráðuneytinu svohljóðandi bréf vegna málsins:

„Mig langar til að leita til [dóms- og kirkjumálaráðuneytisins] með hjálp í sambandi við mikla ósanngirni sem ég hef orðið fyrir frá útlendingaeftirlitinu.

Í byrjun þessa árs leitaði ég til þeirra áður en ég fór til Viet Nam til að hitta væntanlega konu mína. Ég útskýrði málavöxtu fyrir þeim og þeir lofuðu mér allri aðstoð, varðandi málið.

Með það loforð fór ég til Viet Nam og giftist konunni þegar ég var búinn að vera þar í 45-50 daga byrjaði ég að senda þeim símbréf frá Viet Nam sem þeir svöruðu ekki. Þetta voru samtals 8 símbréf. Þar sem ég fékk engin viðbrögð frá þeim bað ég vin minn að fara til þeirra og tala við þá og gerði hann það. Svarið sem hann fékk frá þeim í útlendingaeftirlitinu var á þá leið að þeir hefðu fengið símbréfin, en ég væri bæði ruglaður og geðveikur og því engin ástæða til að svara þeim.

Þegar ég kem svo heim til Íslands eftir að hafa verið þar í þrjá mánuði, mun lengur en ég hafði gert ráð fyrir vegna þess að ég beið eftir svörum frá þeim.

Ég fer til þeirra í Kópavog og spyr af hverju þeir hafi ekki svarað símbréfum mínum. Þá sögðust þeir aldrei hafa fengið neitt. Síðar viðurkenndi yfirmaður þeirra fyrir mér að þeir hefðu fengið þau öll.

Nú er sama mannfyrirlitningin virðist halda áfram ég bið þá um aðstoð og þeir segjast þurfa hugsa málið og samfellt í nokkra mánuði draga þeir mig á veitingu dvalarleyfis fyrir konu mína. Ég var búinn að kaupa flugmiða fyrir konuna hingað sem rann svo út vegna framkomu þeirra.

Ekkert skeði í málinu fyrr en ég fékk alþingismenn og [D] sem þá var hjá utanríkisráðuneytinu til að gera þeim grein fyrir skyldum sínum sem opinberum starfsmönnum.“

Í bréfi útlendingaeftirlitsins, dags. 6. nóvember 1998, í tilefni af kvörtun A til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, kemur meðal annars eftirfarandi fram:

„[...] Eins og reynt var að gera honum ljóst var ekki unnt að líta á símbréf þessi sem afgreiðsluhæfar umsóknir um dvalarleyfi hér á landi.

[A] lagði fyrst fram útfyllta umsókn hér hjá UTL í lok apríl og fékk þann 28. apríl útgefna yfirlýsingu um að unnusta hans fengi vegabréfsáritun til Íslands þegar hún hefði fengið útgefið vegabréf. Undirritaður ræddi oftar en einu sinni við [A] í apríl sl. og margbenti honum á að fá einhvern sér til aðstoðar, lögmann, ættingja eða vin sem gæti hjálpað honum.

Ekki liðu nema örfáir dagar frá því að útfyllt umsókn var lögð hér inn þar til hún hafði hlotið afgreiðslu.

Ásökunum um ósanngirni, mannfyrirlitningu svo og öðrum rangfærslum, svo sem afskiptum alþingismanna af máli hans vísa ég til föðurhúsa.“

Með bréfi, dags. 24. nóvember 1998, tilkynnti dóms- og kirkjumálaráðuneytið [A] að afskiptum ráðuneytisins af máli hans væri lokið.

III.

Í tilefni af kvörtun A ritaði ég dóms- og kirkjumálaráðuneytinu bréf, dags. 14. janúar 1999, og óskaði þess með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að ráðuneytið afhenti mér gögn málsins og skýrði viðhorf sitt til kvörtunarinnar og þá sérstaklega af hvaða ástæðu útlendingaeftirlitið svaraði ekki ofangreindum símbréfum hans. Í annan stað var þess óskað að ráðuneytið gerði grein fyrir því hvort og með hvaða hætti útlendingaeftirlitið hefði fullnægt leiðbeiningaskyldu sinni samkvæmt 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 í máli þeirra hjóna. Að lokum var óskað eftir að ráðuneytið gerði grein fyrir því hvernig almennt væri háttað svörum og leiðbeiningum til einstaklinga sem sækja um vegabréfsáritun og dvalarleyfi hér á landi. Svar dóms- og kirkjumálaráðuneytisins barst skrifstofu minni með bréfi, dags. 31. maí 1999, og segir þar meðal annars:

„Ráðuneytið hefur aflað afstöðu útlendingaeftirlitsins til fyrirspurna yðar og mun því gera grein fyrir svari þeirra til ráðuneytisins jafnhliða því að svara erindi yðar.

Í bréfi yðar er í fyrsta lagi óskað þess að ráðuneytið sendi yður gögn málsins og skýri viðhorf sitt til kvörtunar [A] og þá sérstaklega af hvaða ástæðu útlendingaeftirlitið svaraði ekki ofangreindum símbréfum hans. Ljósrit gagna málsins eru meðfylgjandi bréfi þessu og er þar á meðal svarbréf útlendingaeftirlitsins til [A], dags. 2. febrúar 1998. Þar er honum kynnt að hvorki hafi umsókn um vegabréfsáritun fyrir B borist útlendingaeftirlitinu né heldur að þar væru fyrirliggjandi gögn um viðræður [A] og starfsmenn útlendingaeftirlitsins um málið. Í bréfinu kemur ennfremur fram að ekki séu skilyrði til þess að afgreiða málið og spurst er fyrir um hvort einhver hér á landi geti annast málið í umboði hans og konunnar. Þá kemur fram í gögnum málsins að 24. apríl 1998 hafi útlendingaeftirlitinu borist bréf [A] ásamt umsókn um vegabréfsáritun þar sem m.a. kemur fram að heimkoma hans og [B] sé áætluð 1. júní s.á. Þann 28. apríl 1998 var [B] veitt vegabréfsáritun með bréfi útlendingaeftirlitsins, dags. s.d.

Í annan stað er þess óskað að ráðuneytið geri grein fyrir því hvort og með hvaða hætti útlendingaeftirlitið hafi fullnægt leiðbeiningarskyldu sinni samkvæmt 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 í máli þeirra hjóna. Í bréfi útlendingaeftirlitsins til ráðuneytisins, dags. 5. mars sl., kemur fram að ítrekað hafi verið reynt að ræða við [A], en mjög illa hafi gengið að gera honum skiljanlegt hvernig skyldi að málum staðið og hafi hann því ítrekað verið beðinn um að fá einhvern sér til aðstoðar, lögmann, ættingja eða hvern þann sem gæti hjálpað honum í málinu.

Í þessu sambandi vísar ráðuneytið til bréfs þess til útlendingaeftirlitsins, dags. 11. nóvember sl., sem er ritað af tilefni þess að [C], nágranni [A], kvartaði til ráðuneytisins vegna samskipta hans við starfsmenn útlendingaeftirlitsins við öflun vegabréfsáritunar og dvalarleyfis fyrir unga víetnamska konu [D], systur eiginkonu [A], sem hann hafði boðið hingað til lands. Þar beinir ráðuneytið þeim tilmælum til útlendingaeftirlitsins að það setji skriflegar staðlaðar leiðbeiningar um þau skilyrði sem útlendingar þurfa að uppfylla samkvæmt lögum og reglugerðum til þess að fá útgefna vegabréfsáritun og/eða dvalarleyfi og lýsi ennfremur verklagsreglum útlendingaeftirlitsins sem gilda um meðferð þeirra umsókna svo og hvaða gögn leggja þurfi fram. Ennfremur er í bréfi ráðuneytisins bent á að leiðbeiningar þurfi að vera í þýðingu erlends tungumáls þar sem umsækjendur eru erlendir. Þá er tekið fram að ef ljóst er að umsækjandi hafi misskilið réttarreglur, ekki skilað inn nauðsynlegum gögnum, ekki veitt nægjanlegar upplýsingar eða hafi að öðru leyti þörf fyrir leiðbeiningar þá beri útlendingaeftirlitinu skylda til að gera viðkomandi viðvart og veita honum viðeigandi leiðbeiningar auk þess að veita umsækjanda aðstoð, t.d. við að fylla út eyðublöð.

Í þriðja og síðasta lagi er þess óskað í bréfi yðar að ráðuneytið geri grein fyrir því hvernig almennt er háttað svörum og leiðbeiningum til einstaklinga sem sækja um vegabréfsáritun og dvalarleyfi hér á landi. Í bréfi útlendingaeftirlitsins til ráðuneytisins, dags. 5. mars sl., er því lýst orðrétt:

[...]

Að lokum tekur ráðuneytið fram að lög um eftirlit með útlendingum nr. 45/1965, sem sett voru í tilefni þess að Ísland gerðist aðili að samningi Norðurlandanna frá 12. júlí 1957 um afnám vegabréfaskoðunar við landamæri Norðurlandanna, eru orðin um margt úrelt og má hið sama segja um reglugerð um eftirlit með útlendingum nr. 148/1965, sbr. rgj. nr. 514 /1989. Þá mun breyting á lögum [...] nr. 45/1965 um eftirlit með útlendingum, sbr. lög nr. 22/1999, taka gildi 1. október nk. Breytingin felur það í sér að útlendingaeftirlitið flyst frá ríkislögreglustjóra og ráðherrar [...] skipar forstjóra útlendingaeftirlitsins sem skal vera lögfræðingur. Þá hafa lög nr. 45/1965 verið endurskoðuð í heild sinni og samið hefur verið frumvarp til laga um útlendinga sem lagt var fram á Alþingi í vor, en það hefur ekki hlotið endanlega afgreiðslu. Það sendist hjálagt til fróðleiks. Í 8. gr. frumvarpsins er fjallað um vegabréfsáritanir og í III. kafla þess, þ.e. 10.-18. gr., er kveðið á um dvöl og búsetu. Mælt er fyrir um að dómsmálaráðherra geti sett nánari reglur um það efni sem og meðferð umsókna um vegabréfsáritanir. Þá skal þess getið að útlendingaeftirlitið og dómsmálaráðuneytið hafa unnið saman að gerð verklagsreglna um hvaða skilyrði skuli gerð um framfærslu útlendinga við veitingu dvalarleyfa, sbr. minnisblað, dags. 27. janúar 1999, er fylgir hjálagt.“

Í bréfi útlendingaeftirlitsins, dags. 5. mars 1999, sem dóms- og kirkjumálaráðuneytið vísar til, kemur meðal annars fram:

„Svo sem fram kemur í bréfi ráðuneytisins, sendi útlendingaeftirlitið ráðuneytinu svar sitt dags. 6. nóvember vegna kvörtunar [A] til ráðuneytisins. Við það svar er ekki miklu að bæta. Þar kemur fram afstaða útlendingaeftirlitsins til símbréfa þeirra sem [A] sendi útlendingaeftirlitinu frá Viet Nam vegna unnustu sinnar, og skal hún ítrekuð hér að þau voru ekki talin geta verið grundvöllur fyrir afgreiðslu. Hvað varðar þann hluta kvörtunar hans að honum hafi ekki verið veittar neinar leiðbeiningar við meðferð máls þeirra hjóna áður en þau komu til Íslands og gengu hér í hjónaband, þá vill útlendingaeftirlitið taka fram að ítrekað var reynt að ræða við [A], en mjög illa gekk að gera honum skiljanlegt hvernig skyldi að málum staðið, og var hann því ítrekað beðinn um að verða sér úti um einhvern til aðstoðar, lögmann, ættingja eða hvern þann sem gæti hjálpað honum [...] að annast sín mál.

Hvað varðar það hvernig almennt er háttað svörum og leiðbeiningum til einstaklinga sem sækja um vegabréfsáritun og dvalarleyfi hér á landi, þá vísast hvað varðar vegabréfsáritanir til 6. til 11. gr. reglugerðar nr. 148/65 um eftirlit með útlendingum. Svo sem fram kemur í 6. gr. reglugerðarinnar, skal útlendingur sem er áritunarskyldur fá vegabréfsáritun (visum) hjá íslenskum sendiherra eða ræðismanni, sem fengið hefur heimild til áritunar.

Þegar útlendingur kemur með vegabréf sitt í íslenskt sendiráð eða ræðisskrifstofu fyllir hann út þar til gert eyðublað, og fær upplýsingar hjá starfsfólki sendiráðs eða ræðisskrifstofu, umsóknin er síðan send útlendingaeftirlitinu til ákvörðunar um afgreiðslu. Nú er það svo að íslensk sendiráð og ræðisskrifstofur fyrirfinnast ekki víða um heiminn, m.a. ekki í Viet Nam. Þegar svo háttar til verða umsækjendur annað hvort að senda vegabréf sín ásamt útfylltu eyðublaði í eitthvert íslenskt sendiráð eða þá til Íslands á skrifstofu útlendingaeftirlitsins. Þegar umsækjandi er fjarri afgreiðslustað, er ljóst að erfitt er um vik að sinna eðlilegri leiðbeiningarskyldu. Ávallt er haft samband við þann aðila hér á landi, sem tengist umsækjanda eða bent er á að geti gefið upplýsingar um umsækjanda. Þetta leiðir til þess að erfitt er um vik að koma leiðbeiningum til – og fá upplýsingar frá útlendingi, sem sækir um áritun eða dvalarleyfi og staddur er í fjarlægu landi þar sem engan fulltrúa íslenskra stjórnvalda er að finna.

Við umsóknir um vegabréfsáritanir og dvalarleyfi eins og hér hefur verið til umfjöllunar og reyndar einnig almennt um slíkar umsóknir hefur of oft komið í ljós að upplýsingar, sem nauðsynlega þyrftu að komast til skila til umsækjanda sem búsettur er í fjarlægu landi, hafa ekki skilað sér til umsækjanda með fullnægjandi hætti þegar eingöngu er byggt á að aðili hér á landi, sem t.d. er að bjóða umsækjanda til sín í heimsókn eða til dvalar, - komi upplýsingum til umsækjanda.

Útlendingaeftirlitið harmar ef nægjanlegar upplýsingar hafi ekki borist til [B] áður en hún kom hingað til lands, en telur aftur á móti að reynt hafi verið að aðstoða og upplýsa [A] um hvernig standa skyldi að umsókn sem þeirri, er hann lagði fram hjá útlendingaeftirlitinu í apríl síðastliðnum fyrir hönd [B].“

Með bréfi, dags. 3. júní 1999, gaf ég A kost á að gera athugasemdir við bréf dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 31. maí 1999, og bárust mér athugasemdir hans með bréfi, dags. 20. júlí 1999. Þar segir meðal annars svo:

„Áður en ég fór til Víet Nam fór ég til Útlendingaeftirlitsins og spurði hvort þeir gætu hjálpað mér ef ég skyldi lenda í vandræðum. [Þeir sögðust] geta hjálpað [mér] þegar [að því] kemur. Með þessi orð tók ég með mér út til Víet Nam, og þeir gáfu mér engar upplýsingar hvað ég átti að gera eða fylla í pappíra eða í eitthvað annað. Mér finnst skrýtið hvað útlendingaeftirlitið fær að koma svona fram við fólk. Ég held að það sé skylda hjá ríkisstarfsmönnum að sýna kurteisi, og ekki kalla fólk allskonar nöfnum, og ég óska að ég fái þetta bætt að fullu.“

Með bréfi, dags. 26. ágúst 1999, óskaði ég eftir því með vísan til 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að útlendingaeftirlitið skýrði viðhorf sitt til kvörtunar A. Sérstaklega óskaði ég upplýsinga um af hverju A voru ekki, í tilefni af símbréfum hans, send afrit af nauðsynlegum umsóknareyðublöðum. Einnig að greint yrði frá ástæðum þess að í símbréfi útlendingaeftirlitsins til A frá 2. febrúar sl. væri ekki vikið að því hvaða gögn hann þurfti að útvega til að fá vegabréfsáritun og dvalarleyfi fyrir konu hans. Svar útlendingaeftirlitsins barst mér með bréfi, dags. 27. september 1999, og þar kemur meðal annars fram:

„Þegar símbréf [A] bárust fyrst þann 22. janúar 1998 voru engin gögn og engin áritunarbeiðni fyrirliggjandi hjá útlendingaeftirlitinu sem vörpuðu ljósi á hvað [A] væri að óska eftir. Þann 23. janúar s.á. berast tvö önnur símbréf sem útskýra ekki enn hvað [A] er að fara fram á. Þann 31. janúar s.á. berst svo enn aftur símbréf sem útskýrir að [A] er að bíða eftir því að áritunarbeiðni hans verði afgreidd og óskar eftir svari um það hvenær hann megi eiga von á afgreiðslu hennar. Á þeim tíma var engin beiðni fyrirliggjandi og sökum erfiðleika á að sjá fyrir af fyrri símbréfum hvernig gera mætti [A] ljóst að hann þyrfti að leggja fram slíka beiðni var sent símbréf til hans þann 2. febrúar 1998 þar sem honum var gerð grein fyrir að engin umsókn væri fyrirliggjandi, afgreiðsla áritunarbeiðna færi ekki fram á þann hátt sem hann var að óska eftir og var hann inntur eftir því hvort hann gæti fengið aðila á Íslandi til að aðstoða sig við öflun tilskilinna gagna. Það var álit útlendingaeftirlitsins hvað varðar [A] að best og eðlilegast væri að hann fengi einhvern sér til aðstoðar hér á landi. Með því telur útlendingaeftirlitið að það hafi sinnt upplýsingaskyldu sinni gagnvart [A]. Það er ekki viðurkenndur afgreiðslumáti hjá útlendingaeftirlitinu að samþykkja áritunar- eða dvalarleyfisbeiðnir sem ekki eru undirritaðar af viðkomandi útlendingi og er viðtekin regla að krefja umsækjendur um frumgögn. [A] svarar ekki símbréfi útlendingaeftirlitsins og gerist ekkert í málinu fyrr en bréf berst frá utanríkisráðuneytinu þann 17. apríl 1998. Í því bréfi mælir ráðuneytið með því að unnustu [A] verði veitt áritun til Íslands. Það er ekki fyrr en 24. apríl 1998 að [A] leggur fram áritunarbeiðni ásamt bréfi dags. 12. apríl s.á. Þann 28. apríl s.á. er fyrrnefnd áritun veitt og í framhaldi af því fékk unnusta [A] dvalarleyfi í september 1998.“

Með bréfi, dags. 5. október 1999, gaf ég A kost á að gera athugasemdir við bréf útlendingaeftirlitsins og bárust mér athugasemdir hans hinn 31. janúar 2000.

IV.

1.

Kvörtun A lýtur að málsmeðferð útlendingaeftirlitsins vegna beiðni hans um aðstoð í tilefni þess að víetnömsk eiginkona hans hugðist flytja með honum til Íslands.

2.

Í gögnum málsins er að finna staðhæfingar A um tiltekin málsatvik, meðal annars um að honum hafi verið tjáð áður en hann fór til Víetnam að „vandræðalaust“ yrði fyrir hann að fá vegabréfsáritun fyrir unnustu sína. Réttmæti þessarar fullyrðingar hans verður hins vegar ekki ráðið af gögnum málsins. Sökum þessa tek ég fram að það leiðir af þeim heimildum sem lög nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, veita mér við framkvæmd starfa minna og eðlis þeirra að öðru leyti að jafnan er ekki gert ráð fyrir því að umboðsmaður taki efnislega afstöðu til fullyrðinga aðila um sönnunaratriði er varða umdeild málsatvik. Á hinn bóginn ber umboðsmanni Alþingis meðal annars að staðreyna hvort hlutaðeigandi stjórnvöld hafa í störfum sínum gætt að meginreglum stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Eins og mál þetta hefur verið lagt fyrir mig hef ég ákveðið að takmarka athugun mína við það hvernig útlendingaeftirlitið rækti leiðbeiningarskyldu sína samkvæmt 7. gr. stjórnsýslulaga í máli A.

3.

Um útgáfu vegabréfsáritana og dvalarleyfa til útlendinga gilda lög nr. 45/1965, um eftirlit með útlendingum. Þá er fjallað um vegabréfsáritanir og dvalarleyfi í I. og III. kafla reglugerðar nr. 148/1965, um eftirlit með útlendingum, sbr. reglugerð nr. 514/1989. Samkvæmt 1. mgr. 4. gr. laga nr. 45/1965 veitir útlendingaeftirlitið þau leyfi sem þarf til landgöngu og dvalar samkvæmt lögunum.

Í kvörtun A til mín og bréfi hans til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 20. október 1998, vegna meðferðar málsins hjá útlendingaeftirlitinu, kemur fram að hann hafi sent stofnuninni átta símbréf eftir að hann var búinn að vera í Víetnam í 45-50 daga. Afrit fjögurra símbréfa A og ljósrit af vegabréfi unnustu hans bárust mér með svarbréfi útlendingaeftirlitsins 5. október 1999. Í bréfi útlendingaeftirlitsins 27. september 1999 til mín kemur fram að þegar símbréf A bárust stofnuninni fyrst 22. janúar 1998 hafi „engin gögn og engin áritunarbeiðni [verið] fyrirliggjandi [...] sem [varpað hafi] ljósi á hvað [A] [var] að óska eftir“. Þá segir meðal annars svo í bréfinu:

„Þann 23. janúar s.á. berast tvö önnur símbréf sem útskýra ekki enn hvað [A] er að fara fram á. Þann 31. janúar s.á. berst svo enn aftur símbréf sem útskýrir að [A] er að bíða eftir því að áritunarbeiðni hans verði afgreidd og óskar eftir svari um það hvenær hann megi eiga von á afgreiðslu hennar. Á þeim tíma var engin beiðni fyrirliggjandi og sökum erfiðleika á að sjá fyrir af fyrri símbréfum hvernig gera mætti [A] ljóst að hann þyrfti að leggja fram slíka beiðni var sent símbréf til hans þann 2. febrúar 1998 þar sem honum var gerð grein fyrir að engin umsókn væri fyrirliggjandi, afgreiðsla áritunarbeiðna færi ekki fram á þann hátt sem hann var að óska eftir og var hann inntur eftir því hvort hann gæti fengið aðila á Íslandi til að aðstoða sig við öflun tilskilinna gagna. Það var álit útlendingaeftirlitsins hvað varðar [A] að best og eðlilegast væri að hann fengi einhvern sér til aðstoðar hér á landi. Með því telur útlendingaeftirlitið að það hafi sinnt upplýsingaskyldu sinni gagnvart [A]. Það er ekki viðurkenndur afgreiðslumáti hjá útlendingaeftirlitinu að samþykkja áritunar- eða dvalarleyfisbeiðnir sem ekki eru undirritaðar af viðkomandi útlendingi og er viðtekin regla að krefja umsækjendur um frumgögn.“

Samkvæmt 1. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga skal stjórnvald veita þeim sem til þess leita nauðsynlega aðstoð og leiðbeiningar varðandi þau mál sem snerta starfssvið þess. Í athugasemdum er fylgdu frumvarpi því er varð að stjórnsýslulögum segir meðal annars svo um þetta ákvæði:

„Hægt er að veita upplýsingar bæði skriflega og munnlega. Upplýsingarnar geta verið almennar, t.d. í formi auglýsinga eða sérstakra bæklinga. Ávallt þarf þó að gefa aðilum einstaklingsbundnar leiðbeiningar sé eftir þeim leitað.“ (Alþt. 1992-93, A-deild, bls. 3292.)

Í athugasemdunum kemur ennfremur fram að stjórnvaldi er skylt að veita leiðbeiningar um það hvaða réttarreglur gildi á viðkomandi sviði, hvernig meðferð mála er venjulega hagað, hvaða gögn aðila ber að leggja fram og hversu langan tíma það tekur venjulega að afgreiða mál. Ef fylla þarf út eyðublöð er stjórnvaldi skylt að leiðbeina og aðstoða við það.

Ég get ekki fallist á það með útlendingaeftirlitinu að af símbréfum A hafi verið „óljóst hvað hann óskaði eftir“. Ljóst er að mínu áliti að hann var að leita aðstoðar stofnunarinnar í tilefni þess að hann hugðist leggja fram beiðni um vegabréfsáritun og dvalarleyfi fyrir unnustu sína. Raunar má ráða af upphafi símbréfs útlendingaeftirlitsins 2. febrúar 1998 til A að stofnunin hafi réttilega lagt til grundvallar að um væri að ræða beiðni um aðstoð vegna vegabréfsáritunar til handa víetnamskri unnustu hans. Ég tek þó fram að ef stofnunin taldi símbréf A og tilefni þeirra vera „óljóst“ bar henni samkvæmt 7. gr. stjórnsýslulaga að fá upplýst frá honum um innihald þeirra með þeim ráðum sem tiltæk voru, s.s. með ritun símbréfs þess efnis eða með því að reyna að ná sambandi við hann símleiðis.

Sú skylda hvíldi að öðru leyti á útlendingaeftirlitinu á grundvelli meginreglu 7. gr. stjórnsýslulaga að ef það taldi að A hefði ekki veitt fullnægjandi upplýsingar eða ekki skilað inn nauðsynlegum gögnum bar því að gera honum viðvart og veita viðeigandi leiðbeiningar. Í símbréfi stofnunarinnar, dags. 2. febrúar 1998, til A kom hins vegar hvorki fram hvaða gögn þurfti að leggja fram til að umsókn hans fengi umfjöllun stofnunarinnar né hvernig framkvæmd slíkra mála væri háttað. Þá verður ekki séð að útlendingaeftirlitið hafi gert reka að því að senda honum umsóknareyðublöð sem stofnunin taldi vera forsenda þess að hún gæti tekið málið til meðferðar.

Í símbréfi útlendingaeftirlitsins 2. febrúar 1998 til A var aðeins spurt hvort hann gæti ekki fundið einhvern á Íslandi til að annast málið fyrir hann. Sökum þessa tek ég fram að stjórnvöld geta almennt ekki gert þá kröfu að aðili stjórnsýslumáls, sem ekki er staddur hér á landi meðan á meðferð þess stendur, fái einhvern sem hér er staddur til að liðsinna sér við meðferð málsins, a.m.k. ef mögulegt er að hafa samband við hann með eðlilegri samskiptatækni. Skyldur stjórnvalda að lögum eru því jafnan þær sömu í slíkum tilvikum gagnvart aðila máls hvort sem hann er staddur hér á landi eða í útlöndum á meðan mál hans er til meðferðar. Þá minni ég á að af eðli þeirra verkefna sem útlendingaeftirlitinu er falið með lögum nr. 45/1965 er ljóst að oft getur komið til þess að aðili máls er staddur í útlöndum þegar hann óskar eftir liðsinni stofnunarinnar.

Það er samkvæmt framangreindu niðurstaða mín að málsmeðferð útlendingaeftirlitsins í máli A hafi ekki verið í samræmi við 7. gr. stjórnsýslulaga. Ég tel rétt að minna á að í samskiptum stjórnvalda og borgaranna er mikilvægt að gagnkvæmur skilningur og traust ríki um þau viðfangsefni sem um er að ræða hverju sinni. Ég legg áherslu á að stjórnvöld verða í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti að sýna lipurð og sveigjanleika og haga málsmeðferð í samræmi við atvik hverju sinni að svo miklu leyti sem hægt er innan ramma þeirra valdheimilda sem fram koma í þeim lögum sem gilda um hlutverk og verkefni viðkomandi stjórnvalds.

Í bréfi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 31. maí 1999, til mín er vikið að tilmælum ráðuneytisins til útlendingaeftirlitsins í tilefni af máli er varðaði umsókn um vegabréfsáritun og dvalarleyfi systur eiginkonu A. Um þetta segir í bréfi ráðuneytisins:

„[Í málinu] beinir ráðuneytið þeim tilmælum til útlendingaeftirlitsins að það setji skriflegar staðlaðar leiðbeiningar um þau skilyrði sem útlendingar þurfa að uppfylla samkvæmt lögum og reglugerðum til þess að fá útgefna vegabréfsáritun og/eða dvalarleyfi og lýsi ennfremur verklagsreglum útlendingaeftirlitsins sem gilda um meðferð þeirra umsókna svo og hvaða gögn leggja þurfi fram. Ennfremur er í bréfi ráðuneytisins bent á að leiðbeiningar þurfi að vera í þýðingu erlends tungumáls þar sem umsækjendur eru erlendir. Þá er tekið fram að ef ljóst er að umsækjandi hafi misskilið réttarreglur, ekki skilað inn nauðsynlegum gögnum, ekki veitt nægjanlegar upplýsingar eða hafi að öðru leyti þörf fyrir leiðbeiningar þá beri útlendingaeftirlitinu skylda til að gera viðkomandi viðvart og veita honum viðeigandi leiðbeiningar auk þess að veita umsækjanda aðstoð, t.d. við að fylla út eyðublöð.“

Ég ljósi niðurstöðu minnar hér að framan um að skort hafi á að útlendingaeftirlitið uppfyllti skyldur sínar samkvæmt 7. gr. stjórnsýslulaga í máli A tel ég rétt að árétta þau sjónarmið sem fram koma í framangreindri tilvitnun úr bréfi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins. Þá tel ég rétt að beina þeim tilmælum til ráðuneytisins að það sjái til þess að útlendingaeftirlitið framkvæmi tilmæli ráðuneytisins eins og þau koma þar fram.

4.

Í kvörtun A er vísað til þess að málsmeðferð útlendingaeftirlitsins hafi valdið honum og eiginkonu hans fjárhagslegu tjóni. Af þessum sökum tek ég fram að það er ekki hlutverk umboðsmanns Alþingis að lögum að taka afstöðu til þess hvort stjórnvöld hafi við meðferð mála bakað sér bótaskyldu. Sé slíkum kröfum beint til stjórnvalda og þau andmæla þeim verður að koma til úrlausn dómstóla þar sem fram getur farið nauðsynleg sönnunarfærsla og gagnaöflun þannig að mögulegt sé að staðreyna hvort atvik máls eru með þeim hætti að bótaréttur hafi stofnast.

V.

Niðurstaða

Með vísan til þess sem að framan greinir er það niðurstaða mín að málsmeðferð útlendingaeftirlitsins í máli A og eiginkonu hans B hafi ekki verið í samræmi við 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Eru það því tilmæli mín að útlendingaeftirlitið og dóms- og kirkjumálaráðuneytið, sem fer með yfirstjórn þessara mála, sjái til þess að afgreiðsla mála á borð við það sem hér hefur verið til umfjöllunar verði framvegis hagað í samræmi við þau sjónarmið sem fram koma í þessu áliti.