Bréf

    

Umboðsmaður lauk málinu með bréfi, dags. 26. mars 2019, sem hljóðar svo: 

  

I

Ég vísa til kvörtunar yðar, dags. 5. nóvember sl., sem beinist að því að hafa ekki fengið afhent afrit af matstöflum og greinargerðum þeirra umsækjenda í Tollhúsi sem fengu úthlutað viðbótarlaunum fyrir tímabilið 1. janúar 2018 til 30. september 2018 á grundvelli bókunar við stofnanasamning Tollvarðafélags Íslands við embætti tollstjóra um viðbótarlaun.

Samkvæmt kvörtuninni sóttuð þér um viðbótarlaun með umsókn, dags. 8. október, en umsókninni mun hafa verið synjað munnlega 23. október sl. Með bréfi, dags. 25. október sl., óskuðuð þér, með vísan til 1. mgr. 15. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, eftir afriti af matstöflum og greinargerðum þeirra umsækjenda á starfsstöðinni við Tryggvagötu sem fengu úthlutað viðbótarlaunum. Með tölvubréfi, dags. 2. nóvember sl., var beiðni yðar synjað á þeim grundvelli að ákvörðun um viðbótarlaun teldist ekki stjórnvaldsákvörðun þar sem hún varðaði innri málefni stofnunarinnar. Hefur athugun mín lotið að því hvort ákvörðun tollstjóra um úthlutun viðbótarlauna á framangreindum grundvelli hafi falið í sér stjórnvaldsákvörðun eður ei og þar með hvort synjun tollstjóra á beiðni yðar um aðgang að gögnum málsins hafi verið í samræmi við lög.

Í tilefni af kvörtun yðar var embætti tollstjóra ritað bréf, dags. 21. nóvember sl., þar sem þess var óskað að tollstjóri veitti mér nánari upplýsingar og skýringar varðandi þá afstöðu sína að úthlutun viðbótarlauna teldist ekki stjórnvaldsákvörðun. Mér barst svar tollstjóra, dags. 18. desember sl. Athugasemdir yðar við bréf tollstjóra bárust mér með bréfi, dags. 11. janúar 2019. Þar sem þér hafið fengið afrit af framan­greindum bréfum tel ég óþarft að rekja efni þeirra hér að öðru leyti en ástæða er til samhengisins vegna.

   

II

Af gögnum málsins og skýringum tollstjóra fæ ég ráðið að ákvörðun um greiðslu viðbótarlauna hafi byggst á bókun við stofnanasamning tollstjóra og Tollvarðafélags Íslands sem samþykkt var af hálfu aðila 24. apríl 2018. Í skýringum tollstjóra kom fram að um væri að ræða hreina viðbót við umsamin kjör starfsmanna. Ég ræð jafnframt af skýringum tollstjóra að áður hafi sá háttur verið hafður á við greiðslu viðbótarlauna, sem samið var um á grundvelli stofnanasamnings, að úthlutun þeirra færi fram án þess að gerð væri krafa um að starfsmennirnir sjálfir sæktu um þau og skiluðu inn greinargerðum. Ég ræð einnig af gögnum málsins að með bókuninni hafi verið leitast við að ná samkomulagi um útfærslu á tímabundnum viðbótarlaunum sem byggðist á grein 11.3.2.3 í kjarasamningi tollvarðafélagsins og íslenska ríkisins sem undirritaður var 11. nóvember 2015. Í umræddu ákvæði kjarasamningsins er gerð grein fyrir hvað felst í tímabundnum þáttum sem meta skal til röðunar í álagsþrep samkvæmt ákvæði 11.3.1 í kjarasamningnum. Í bókuninni frá 24. apríl 2018 segir aðilar séu sammála um að um sá að ræða tilraunaverkefni sem gildi frá 1. janúar 2018 til 31. mars 2019.

Í bókuninni við stofnanasamninginn er í 1. kafla fjallað um umfang og fjölda greiðslna. Þar er gerð nokkuð ítarleg grein fyrir þeim þremur þáttum sem greiðsla viðbótarlauna skal byggjast á en þeir eru tímabundið álag, sérstakur sveigjanleiki eða liðlegheit starfsmanns og framúrskarandi frammistaða eða afköst starfsmannsins. Þá er lagt til í bókuninni að matið fari fram eftir sérstakri matstöflu. Í II. kafla bókunarinnar er fjallað um framkvæmd úthlutunar­innar þar sem segir m.a. að til að koma til greina við úthlutunina þurfi starfsmaður að senda yfirmanni sínum útfyllta matstöflu ásamt greinargerð þar sem farið er yfir forsendur þess hvers vegna starfsmaðurinn telji sig eiga að fá greidd viðbótarlaun. Þá segir að endanlegt mat á framangreindu sé í höndum tollstjóra en hann hafi í samráð við stjórnendahópinn og samráðsnefnd stofnunarinnar áður en ákvörðun er tekin. Þá segir að millistjórnendur taki þátt í að yfirfara og leggja mat á matstöfluna og greinargerðir starfsmanna. Loks segir að starfsmanni sem fær greidd viðbótarlaun verði kynnt niðurstaða við lok matsferlisins og hann upplýstur um ástæður viðbótarlauna. Starfsmaður sem ekki fær greidd viðbótarlaun á rétt á því að í næsta starfsmannasamtali með sínum yfirmanni sé farið yfir ástæður þess að hann fékk ekki viðbótarlaun ef þess er óskað. Í III. kafla er fjallað um hlutverk samstarfsnefndar en þar segir að samstarfsnefnd tollstjóra og Tollvarðafélags Íslands um framkvæmd stofnanasamninga sé eftirlitsaðili með framkvæmd matsins og skuli hafa aðgang að samantekt um niðurstöður og dreifingu greiðslna. Þá segir að á vettvangi samstarfsnefndarinnar séu einnig rædd álitamál sem upp koma.

   

III

Í kvörtun yðar er sem fyrr segir byggt á því að ákvörðun tollstjóra um úthlutun viðbótarlauna sé stjórnvaldsákvörðun í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og því hafi embætti tollstjóra borið að fjalla um beiðni yðar um aðgang að gögnum á grundvelli þeirra laga. Er því nauðsynlegt að taka afstöðu til þess hvort um stjórnvaldsákvörðun hafi verið að ræða. Í 2. mgr. 1. gr. laganna segir að lögin gildi þegar stjórnvöld taka ákvarðanir um rétt eða skyldu manna en slíkar ákvarðanir eru almennt nefndar „stjórnvaldsákvarðanir“. Ég tek fram að almennt er gengið út frá því að ákvarðanir um ýmis réttindi opinberra starfsmanna á borð við laun feli í sér ákvarðanir um innri og rekstrarleg málefni stofnunar en ekki ákvörðun um rétt eða skyldu í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórn­sýslulaga. Hefur þar þýðingu að slíkar ákvarðanir eru almennt teknar á grundvelli kjarasamnings eða eftir atvikum stofnanasamnings sé honum til að dreifa og þar með í samræmi við rétt manna til að semja um starfskjör sín og önnur réttindi tengd vinnu eins og kveðið hefur verið á um þann rétt í lögum í samræmi við 2. mgr. 75. gr. stjórnarskrárinnar. Í því sambandi nefni ég í dæmaskyni að samkvæmt dómi Hæstaréttar frá 24. september 2009 í máli nr. 24/2009 fer röðun í launaflokk sem byggist á túlkun á kjarasamningi fram á grundvelli vinnuréttar en ekki stjórnsýsluréttar, þar sem kjarasamningar eru  gerðir á forsendum samningaréttar, sbr. lög nr. 94/1986, um kjarasamninga opinberra starfsmanna. Verður að ætla að sama eigi almennt við um sambærilegar ákvarðanir forstöðumanna á grundvelli stofnana­samnings enda telst hann hluti af kjarasamningi.

Hins vegar hefur verið gengið út frá því að tilteknar ákvarðanir um laun opinberra starfsmanna sem teknar eru einhliða af hálfu stjórnvaldsins án þess að fyrir liggi samningur geti talist stjórnvaldsákvarðanir, sjá t.d. álit setts umboðsmanns Alþingis frá 19. ágúst 2013 í máli 7081/2012 varðandi ákvarðanir kjararáðs sem nú hefur verið lagt niður. Þá hef ég jafnframt talið að ekki sé útilokað að ákvörðun um niðurfellingu viðbótarlauna, sbr. 2. mgr. 9. gr. laga nr. 70/1996, í formi fastrar yfirvinnu geti falið í sér stjórnvaldsákvörðun, sbr. álit mitt frá 25. nóvember 2005 í máli nr. 4315/2005. Í álitinu kom fram að við mat á því hvort ákvörðun um niðurfellingu áður samþykktra viðbótarlauna teldist stjórnvalds­ákvörðun þyrfti m.a. að taka tillit til raunverulegrar þýðingar ákvörðunarinnar fyrir stöðu starfsmannsins sem í hlut ætti og hvort þörf væri á því að hann nyti þeirra réttinda sem stjórnsýslulögin kveða á um. Í álitinu var einnig lögð áhersla á að það kynni að skipta sköpum fyrir álitaefnið hvort ákvörðunin hefði verið útfærð í samningi og jafnframt hvort hann hefði að geyma sérstakt uppsagnarákvæði. Í ljósi framangreinds hefur þýðingu fyrir það álitaefni sem hér er til úrlausnar að taka afstöðu til þess réttargrundvallar sem ákvörðun um úthlutun viðbótarlauna er reist á.

Í III. kafla laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfs­manna ríkisins, er fjallað um réttindi ríkisstarfsmanna. Í 1. mgr. 9. gr. kemur m.a. fram að starfsmenn eigi rétt á launum fyrir störf sín sam­kvæmt kjarasamningi, sbr. 47. gr. laganna. Í 2. mgr. 9. gr. er kveðið á um að forstöðumenn stofnana geti ákveðið að greiða einstökum starfsmönnum laun til viðbótar grunnlaunum samkvæmt kjarasamningum vegna sérstakrar hæfni er nýtist í starfi eða sérstaks álags í starfi, svo og fyrir árangur í starfi. Kveðið er nánar á um ákvörðun viðbótarlauna í ákvæðinu og í 3. mgr. lagagreinarinnar kemur fram að ákvarðanir forstöðumanna skuli fara eftir reglum sem settar eru af fjármála- og efnahagsráðherra sem skal hafa eftirlit með framkvæmd reglnanna. Í reglum fjármálaráðherra um greiðslu viðbótarlauna frá 7. mars 2007 eru forstöðumönnum settar tilteknar skorður varðandi það hvernig standa skuli að greiðslu viðbótarlauna og eins hvernig standa skuli að niðurfellingu slíkra greiðslna.

Sem fyrr segir er ljóst að úthlutun tollstjóra á viðbótarlaunum fór fram á grundvelli bókunar við stofnanasamning. Í bókuninni er að finna nokkuð ítarlega útfærslu á framkvæmd úthlutunarinnar og þeim viðmiðum sem líta ber til við ákvörðun um úthlutun og er sérstaklega tekið fram að gert sé ráð fyrir að einungis hluti starfsmanna hljóti umræddar greiðslur hverju sinni. Þá er í bókuninni gert ráð fyrir að ágreiningi skuli vísað til sérstakrar samstarfsnefndar sem jafnframt fer með eftirlit með úthlutuninni og hefur aðgang að samantekt um niðurstöður og dreifingu greiðslna. Ég tek fram að í grein 11.4.1 í kjarasamningnum frá 11. nóvember 2015 er einnig gert ráð fyrir að hlutverk samstarfsnefndarinnar sé að koma á sáttum í ágreiningsmálum sem kunna að rísa út af samningnum. Ég tel mig því ekki hafa forsendur til að leggja annað til grundvallar en það sem ráða má af gögnum málsins og skýringum tollstjóra að ákvörðunin hafi fyrst og fremst verið reist á stofnanasamningi en hafi ekki falið í sér ákvörðun sem tekin er einhliða af hálfu forstöðumanns á grundvelli 2. mgr. 9. gr. laga nr. 70/1996.

Með bókuninni við stofnanasamning Tollvarðafélags Íslands og embættis tollstjóra hafa samningsaðilar komið sér saman um útfærslu og framkvæmd úthlutunar viðbótarlauna og þau viðmið sem tollstjóra ber að líta til við úthlutunina. Í málinu liggur ekki annað fyrir en að þér eigið aðild að Tollvarðafélagi Íslands sem fyrir hönd félagsmanna sinna komst að umræddu samkomulagi við tollstjóra. Með hliðsjón af því sem að framan er rakið tel ég mig ekki hafa forsendur til að fullyrða að ákvörðun tollstjóra hafi falið í sér stjórnvaldsákvörðun. Í því sambandi tek ég fram að ég tel að þetta álitaefni kynni að horfa öðruvísi við ef tollstjóri hefði ákveðið einhliða á grundvelli 2. mgr. 9. gr. laga nr. 70/1996 að greiða tilteknum hópi starfsmanna viðbótarlaun og haga úthlutun þeirra með þeim hætti sem gert var án þess að fyrir lægi ótvírætt samkomulag embættisins og Tollvarðafélags Íslands þess efnis, eins og í þessu tilviki. Við slíkar aðstæður kæmu t.a.m. þau sjónarmið til skoðunar sem vísað er til hér að framan og m.a. var fjallað um í áliti mínu í máli nr. 4315/2005 sem reifað er stuttlega hér að framan. Ég minni á að í þeirri bókun og samningum sem liggja til grundvallar ákvörðunum tollstjóra um greiðslu umræddra viðbótarlauna er gert ráð fyrir þeim möguleika að samstarfsnefnd samningsaðila fjalli um slík mál.

Í ljósi framangreinds tel ég mig ekki hafa forsendur til að gera athugasemdir við þá ákvörðun embættis tollstjóra að synja yður um aðgang að umbeðnum gögnum á grundvelli ákvæða 15.–17. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 þar sem fjallað er um upplýsingarétt. Ég tek fram að með þessari niðurstöðu hef ég enga afstöðu tekið til þess hvort þér eigið rétt til aðgangs að umræddum gögnum í heild eða að hluta á öðrum lagagrundvelli, t.d. á grundvelli upplýsingalaga nr. 140/2012. Í því sambandi tek ég fram að synjun um aðgang að gögnum á grundvelli ákvæða þeirra laga verður að bera undir úrskurðarnefnd um upplýsingamál áður en unnt er að leita til mín með kvörtun, sbr. 3. mgr. 6. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis.

   

IV

Með vísan til framangreinds og a-liðar 2. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, lýk ég hér með athugun minni á kvörtun yðar. Ég tel þó rétt að upplýsa yður um að ég hef í dag ritað embætti tollstjóra hjálagt bréf. Efni þess bréfs er þó ekki þess eðlis að það hafi áhrif á framangreinda niðurstöðu mína í máli yðar. 

 

---

   

Bréf umboðsmanns til tollstjórans, dags. 26. mars 2019, hljóðar svo:

   

I

Ég vísa til fyrri bréfaskipta í tilefni af kvörtun A til mín þar sem hann kvartar m.a. yfir því að hafa ekki fengið afhent afrit af matstöflum og greinargerðum þeirra umsækjenda í Tollhúsi sem fengu úthlutað viðbótarlaunum fyrir tímabilið 1. janúar 2018 til 30. september 2018.

Eins og fram kemur í bréfi mínu til A, sem fylgir hér með í ljósriti, hef ég lokið athugun minni á máli hans með vísan a- liðar 2. mgr. 10. gr. laga, nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis. Ég tel hins vegar rétt að vekja athygli yðar á eftir­farandi í tilefni af athugun minni á þessu máli.

   

II

Samkvæmt gögnum málsins var tollvörðum tilkynnt með tölvubréfi forstöðumanns á tollasviði 25. september 2018 um fyrirhugaða úthlutun viðbótarlauna vegna tímabilsins 1. janúar 2018. Í tölvubréfinu kom fram að senda þyrfti matstöflu ásamt greinargerð þar sem farið væri yfir forsendur þess hvers vegna starfsmaður teldi að hann ætti að fá greidd viðbótarlaun fyrir 8. október 2018. Samkvæmt gögnum málsins sendi A inn matstöflu og greinargerð innan umrædds frests þar sem hann gerði grein fyrir ástæðum þess að hann taldi sig eiga tilkall til viðbótarlauna.  Ég ræð af gögnum málsins að A hafi verið tilkynnt munnlega um niðurstöðuna.

Í bókun við stofnanasamning Tollvarðafélag Íslands við embætti tollstjóra þar sem fjallað er um greiðslu viðbótarlauna kemur fram að hverjum starfsmanni sem fær viðbótarlaun verði kynnt niðurstaðan í lok matsferlisins og hann upplýstur um ástæður viðbótarlauna. Þá segir að starfsmaður sem ekki fær greidd viðbótarlaun eigi rétt á því að í næsta starfsmannasamtali með sínum yfirmanni sé farið yfir ástæður þess að hann fékk ekki viðbótarlaun. Ég ræð einnig af skýringum tollstjóra til mín að almennt sé sá háttur hafður á við úthlutun viðbótarlauna við þessar aðstæður að einungis þeim starfsmönnum sem hljóta viðbótarlaun sé tilkynnt um niðurstöðu úthlutunarinnar. Aðrir starfsmenn sem sent hafa inn greinargerðir og matstöflur fái ekki skriflegt svar. Í því sambandi tek ég fram að ekki verður annað ráðið en að sú umfjöllun, sem í bókuninni er gert ráð fyrir að eigi sér stað í starfsmannasamtali, um ástæður þess að starfsmaður fékk ekki viðbótarlaun lúti að rökstuðningi fyrir þeirri ákvörðun en ekki tilkynningu um þá niðurstöðu.

Af þessu tilefni tek ég fram að það er óskráð meginregla íslensks stjórnsýsluréttar að hver sá, sem ber fram skriflegt erindi, við stjórnvald eigi rétt á því að fá skriflegt svar nema ljóst sé af efni erindisins að svars sé ekki vænst, sbr. m.a. álit mín frá 8. janúar 1998 í máli nr. 2009/1997, frá 14. desember 1999 í máli nr. 2635/1998, frá 31. janúar 2003 í máli nr. 3540/2002 og frá 31. desember 2008 í máli nr. 5387/2008. Í því sambandi tek ég fram að þrátt fyrir að erindi sé ekki afgreitt á grundvelli stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er ekki þar með sagt að viðbrögð og afgreiðsla stjórnvalda á því falli utan hugtaksins „stjórnsýsla ríkisins“ samkvæmt viðurkenndri merkingu þess í íslenskum rétti. Í athugasemdum við 1. gr. frumvarps þess er varð að stjórnsýslulögum er t.d. gengið út frá því að öll sú starfsemi sem heyrir undir framkvæmdarvaldið samkvæmt þeirri þrískiptingu ríkisvaldsins sem mælt er fyrir um í 2. gr. stjórnarskrár falli undir hugtakið. Sjá Alþt. 1992-1992, A-deild, bls. 3283. Samkvæmt reglunni á borgarinn því almennt rétt á viðbrögðum stjórnvalds við erindi sínu burtséð frá því á hvaða réttargrundvelli það er lagt fram. Það ræðst síðan af öðrum reglum og atvikum máls hvers efnis svar stjórnvalds getur verið. Vegna tilvísunar tollstjóra til þess um innri málefni embættisins hafi verið að ræða minni ég jafnframt á að slíkt starfsemi stjórnvalds verður, rétt eins og önnur stjórnsýsla, að fullnægja kröfum um vandaða stjórnsýsluhætti.

Í máli þessu liggur fyrir að gert var ráð fyrir því að forsenda þess að starfsmenn gátu komið til greina við úthlutun viðbótarlauna þyrftu þeir að senda yfirmanni sínum greinargerð þess efnis. Ég tel ekki unnt að leggja annað til grundvallar en að í slíku erindi frá starfsmanni felist í reynd skrifleg umsókn um umrædd viðbótarlaun sem starfsmenn geti almennt vænst að verði brugðist við með skriflegu svari. Þannig verður að ganga út frá því að í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti þurfi tollstjóri að leggja meðferð og afgreiðslu þeirra erinda sem honum berast í skipulegan farveg sem miðar að því að þau hljóti afgreiðslu í samræmi við gildandi fyrirkomulag. Jafnframt þurfi að tilkynna viðkomandi starfsmanni skriflega um það ef ekki er fallist á beiðni hans enda getur slíkt haft þýðingu fyrir möguleika hans á að nýta sér þær leiðir sem honum eru tækar til úrlausnar, s.s. með því að leita til samstarfsnefndar þeirrar sem fer með eftirlit með úthlutuninni.

Ég tek fram að ég geri ekki athugasemdir við það fyrirkomulag sem á sér stoð í umræddri bókun að þeim starfsmönnum sem ekki hljóta viðbótarlaun hverju sinni sé ekki veittur skriflegur rökstuðningur samhliða ákvörðuninni. Ég tel hins vegar að slíkt fyrirkomulag geti ekki vikið til hliðar óskráðri grundvallarreglu stjórnsýsluréttarins um að skriflegum erindum beri að svara skriflega. Ég tel því að sú framkvæmd að svara ekki erindum þeirra starfsmanna sem ekki fá greidd viðbótarlaun sé ekki í samræmi við framangreinda meginreglu eða vandaða stjórnsýsluhætti. Ég árétta því mikilvægi þess að tollstjóri hafi þessa reglu til hliðsjónar framvegis.