Álit

I Kvörtun og afmörkun athugunar

Hinn 19. júní 2015 leitaði A til mín og kvartaði yfir framkomu tiltekins [starfsmanns X] í fangelsinu Litla-Hrauni í sinn garð en A afplánaði á þeim tíma refsingu í fangelsinu. Í kvörtuninni kemur fram að A hafi leitað til forstöðumanns fangelsisins með kvörtun yfir framferði þessa starfsmanns fangelsisins og að forstöðumaður þess, fangelsismálastofnun og innanríkisráðuneytið hefðu haft málið til meðferðar. Meðferð stjórnvalda á erindum hans hefði lokið með því að innanríkisráðuneytið vísaði málinu frá. A er ósáttur við að umræddum starfsmanni hafi ekki verið gerð viðurlög vegna málsins og að stjórnvöld hafi ekki brugðist við erindum hans vegna þess.

Eins og nánar verður rakið hér á eftir verður ráðið af gögnum málsins að viðkomandi starfsmaður fangelsisins Litla-Hrauni hafi í samtali þeirra innan fangelsisins m.a. sagt við A að hann væri „asni“ en þá greinir á um hvort með hafi fylgt orðið „helvítis“ eða „andskotans“. Skömmu eftir að A leitaði til forstöðumanns fangelsisins í tilefni af þessum samskiptum hafi sami starfsmaður átt annað samtal við hann og ítrekað ummæli sín. A beindi erindum og kvörtunum til stjórnvalda vegna þessa og fékk að lokum tiltekin viðbrögð frá þeim. Í ljósi orðalags ummælanna og þeirrar stöðu sem fangar eru í gagnvart starfsmönnum fangelsis, þar sem þeir eru vistaðir, hef ég ákveðið að fjalla um hvort viðbrögð stjórnvalda gagnvart A hafi verið í samræmi við lög, vandaða stjórnsýsluhætti og siðareglur sem umboðsmanni Alþingis er falið að hafa eftirlit með.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 21. september 2016.

II Málavextir

Af gögnum málsins verður ráðið að upphaf máls þessa megi rekja til orðaskipta á milli A og tiltekins starfsmanns í fangelsinu Litla-Hrauni 2. apríl 2014. Aðdragandi málsins hafi verið tilkynning frá fangelsisyfirvöldum um breyttar reglur um heimildir fanga til að fara inn í klefa annarra fanga. A og starfsmanninum ber ekki fyllilega saman um inntak samskipta þeirra. Í bréfi sem A ritaði til forstöðumanns fangelsisins Litla-Hrauni, og er dagsett sama dag og atvikið átti sér stað, lýsti hann samskiptum sínum við starfsmanninn með eftirfarandi hætti:

„Undirritaður [...] var staddur í anddyri í húsi 3 rétt fyrir klukkan 12:00 miðvikudaginn 02/04/2014 og hitti þar fyrir [X]. Spurði undirritaður [X] hvað fangelsið meinti með þessu 1. apríl gabbi sem hengt var upp á ganga í gær 01/04/2014. [X] svaraði því að ekki væri um að ræða aprílgabb og þetta væri það sem koma skyldi, ofbeldisverk og annars konar glæpir væru framdir inni á klefum fanga. Undirritaður spurði [X] hvort hann væri að grínast og hvers vegna hann og forstöðumaður Litla-Hrauns hefðu ekki skýrt [...] frá ákvörðun þessari á fundi sem haldinn var fyrr sama dag. [X] svaraði því að hann héldi að þeim bæri engin skylda til þess. Undirritaður benti [X] á það líka að fangar kæmu líka lemstraðir frá „Laugaveginum“, og hvort ekki ætti þá að banna föngum að fara þangað líka. Undirritaður tekur fram að fyllsta kurteisi og ró var við spurningu þessa. Við þetta verður [X] óður og kallar á fangavörð sem var staddur í sama rými og sagði við hann orðrétt, Heyri þið þetta, hann segir að fangar komi lemstraðir frá „Laugaveginum“. Eftir þetta spyr [X] undirritaðan hvort ég hafi séð fanga fara lemstraðan inn á „Laugaveginn“. Undirritaður svaraði því neitandi. Eftir þetta segir [X] undirrituðum að snáfa sér í burtu og kallar [X] á eftir undirrituðum Helvítis asninn þinn. Við það fer undirritaður frá anddyri húss 3.“

Í bréfinu fór A fram á viðbrögð forstöðumanns við þessari háttsemi starfsmannsins. Nánar tiltekið sagði í bréfinu:

„[...] tilkynni ég þér þennan atburð og finnst með öllu óviðeigandi af svo háttsettum starfsmanni Litla Hrauns að koma fram með þessum hætti við fulltrúa fanga og einnig óviðeigandi að hann sem yfirmaður [...] kalli til fangavarða og segi þeim beint út hvað einhver átti að hafa sagt og hvort þeir hafi ekki örugglega heyrt það. Það er augljóst að það kemur viðkomandi starfsmanni í mjög óþægilega stöðu. Einnig skammt frá var fangavörður sem heitir [...].

Óska ég því hér með formlega eftir afsökunarbeiðni viðkomandi [starfsmanns] [...]“

Af gögnum málsins verður ráðið að annað atvik hafi komið upp í samskiptum A og sama starfsmanns nokkrum dögum síðar. Í öðru bréfi A til forstöðumanns fangelsisins, dags. 7. apríl 2014, lýsti hann þessum síðari samskiptum með eftirfarandi hætti:

„Í dag mánudag 07/04/2014 um kl. 10:40 gerði [X] sér sérstaka ferð inn á vinnustað minn til að agnúast út í mig fyrir það að ég hafi sent kvörtun um hann. [X] var mjög reiður og með mikil svipbrigði í andliti og endurtók orð sín frá því síðast að ég sé „helvítis asni“ og nú í viðurvist fanga. Mér þótti [X] mjög ógnandi við mig og hann sagði að afsökunarbeiðni fengi ég ekki frá honum. Ég var alveg rólegur allan tímann og reyndi mjög rólega að ræða við hann en hann gaf mér engan séns á því. Atvikið kom upp í viðurvist vinnufélaga míns auk þess sem það er sjálfsagt til í myndavélakerfi fangelsisins.

Ég var mjög stressaður og þunglyndur alla síðustu viku eftir mín samskipti við [X] í þeirri viku og gat ekki einbeitt mér við lærdóm og fleira, nú eftir þessa heimsókn [X] á vinnustað minn átti ég erfitt með að einbeita mér og er í miklu áfalli eftir þessa heimsókn.

Nú óska ég eftir afsökunarbeiðni frá [X] og Fangelsinu Litla-Hrauni auk þess sem ég óska eftir því að farið verði með þetta mál lengra í þetta skiptið. Ég hef engan áhuga á að vera í einhverri baráttu við [X] eða fangelsið en þessu hefði verið hægt að ljúka með einfaldri afsökunarbeiðni frá [X] í fyrra skiptið.“

Umrædd atvik og skortur á svörum fangelsisyfirvalda við framangreindum erindum urðu A tilefni til að rita innanríkisráðuneytinu bréf, dags. 12. apríl 2014, þar sem hann lýsti þeirri afstöðu sinni að hann hefði orðið fyrir einelti af hálfu starfsmanns í fangelsinu Litla-Hrauni. Þá kom fram í bréfinu að hann hefði sent forstöðumanni fangelsisins tvö erindi, dags. 2. og 7. apríl 2014, en ekki hefði verið brugðist við erindum hans. Í bréfi til ráðuneytisins lýsti hann jafnframt óánægju sinni með aðgerðaleysi forstöðumanns fangelsisins og óskaði eftir að tekið yrði á málinu strax. Í öðru bréfi til ráðuneytisins, dags. sama dag, lýsti hann jafnframt óánægju með það fyrirkomulag sem væri viðhaft við mat á því hvaða einstaklingar fengju að koma í heimsókn til fanga á Litla-Hrauni og aðkomu þess sama starfsmanns að því mati.

Af gögnum málsins má ráða að í kjölfar erindis A hafi innanríkisráðuneytið með bréfi, dags. 15. apríl 2014, sent fangelsismálastofnun afrit af bréfum A og óskað eftir afritum af gögnum málanna. Fangelsismálastofnun svaraði erindi ráðuneytisins með bréfi, dags. 5. maí 2014. Þar var m.a. vísað til hjálagðs bréfs X, dags. 28. apríl 2014, en bréfið er ritað til forstöðumanns fangelsisins Litla-Hrauni á bréfsefni fangelsismálastofnunar og fangelsisins Litla-Hrauni. Í bréfi X sagði m.a.:

„Þann 2. apríl sl. var ég við störf á varðstofu í Húsi 3, þá kom þar fanginn [A] sem var að fara í viðtal hjá sérfræðingi í Húsi 2, þegar hann sá undirritaðan bað hann um viðtal. [A] spurði hvort að tilkynning sem hengd var inn á fangaganga daginn áður 1. apríl væri ekki aprílgabb. Í fyrstu áttaði ég mig ekki á hvaða tilkynningu hann ætti við [...]

Þegar ég hafði áttað mig á hvaða tilkynningu hann ætti við sagði ég fanganum að þetta væri ekki aprílgabb. Fanginn spurði þá hvernig við ætluðum að framkvæma þetta, ég sagði fanganum að það yrði gert í rólegheitum, föngum yrði bent að fara eftir þessu. Fanginn æstist nokkuð og sagði að þetta yrði aldrei, ég sagði við fangann að hann vissi örugglega hvers vegna þetta væri gert, það væri vegna þess að ýmis ofbeldisverk færu fram á klefum. Þá virtist fanginn reiðast mjög og sagði þau fara fram á Laugaveginum (Hús 2), fanginn átti þá greinilega við nýlegt atvik þegar fangi kærði fangaverði fyrir líkamsmeiðingar eftir að hann var líkamaleitaður, vegna gruns um dreifingu fíkniefna. Ég spurði fangann hvort hann ætlaði að standa við þessi orð sín og spurði hvort hann hefði séð þann umrædda fanga áður en hann sætti líkamaleitinni. Fanginn sagðist ekki hafa séð hann þá en séð hann þegar hann kom úr Húsi 1. Það var greinilegt að fanginn vildi ekki draga orð sín til baka varðandi líkamsmeiðingar fangavarða, þá sagði ég við fangann, snautaðu áfram þú ert andskotans asni. Með bréfi dags. 2. apríl til forstöðumanns [fangelsisins Litla-Hrauni] kvartaði fanginn undan framkomu minni og krafðist afsökunarbeiðni af mér vegna ummæla minna. Þann 7. apríl átti ég leið inn á vinnustað fangans. Ég talaði við fangann um að hann krefðist afsökunarbeiðni frá mér, jafnframt sagði ég að hann ætti sjálfur að biðjast afsökunar á orðum sínum um að líkamsmeiðingar færu fram í Húsi 2 (Laugavegi). Fanginn vildi ekki biðjast afsökunar á orðum sínum en sagði að ég ætti að gera það. Rangt er haft eftir mér í bréfi fangans að ég hafi endurtekið að hann væri „helvítis asni“ ég sagði við fangann að ég vissi vel hvað ég hefði sagt við hann þann 2. apríl, ég hefði sagt að hann væri asni. Einnig er rangt í bréfi fangans að ég hafi gert mér sérstaka ferð inn á vinnustað hans til að agnúast út í hann, ég geri mér far um að koma á vinnustaði fanga með reglulegu millibili, mér var ekki sérlega kunnugt um að [hann] stundaði vinnu í númeragerð.“

Af gögnum málsins verður ekki ráðið að innanríkisráðuneytið hafi brugðist frekar við í kjölfar framangreinds bréfs fangelsismálastofnunar fyrr en eftir að A áréttaði fyrra erindi sitt til ráðuneytisins með bréfi, dags. 20. maí 2014. Þar ítrekaði hann þá ósk að „tekið verði á og lokið því ofbeldismáli sem ég varð fyrir af hálfu [X]“. Í bréfinu rakti A aðdraganda þess að hann var fluttur úr fangelsinu Litla-Hrauni og í [annað fangelsi] og lýsti óánægju með að nánast fyrirvaralaus flutningur hans milli fangelsa væri það eina sem hefði verið gert í hans málum frá því atvikið átti sér stað. Í bréfinu óskaði hann jafnframt eftir tafarlausum viðbrögðum við málinu. A ritaði innanríkisráðuneytinu á ný bréf, dags. 8. júlí 2014, þar sem hann vísaði til kæru sinnar til ráðuneytisins, dags. 12. apríl 2014, „vegna þess eineltis sem ég var lagður í af hálfu [X]“. Í bréfinu kom fram að af hálfu yfirvalda hefði ekkert verið brugðist við málinu, t.d. með skýrslutökum. Þá vísaði A í bréfinu til þess að hann hefði áður sent ítrekun um málið og óskaði eftir upplýsingum um hvað liði meðferð málsins og því að erindum hans yrði svarað sem allra fyrst. A ritaði ráðuneytinu enn á ný bréf, dags. 15. ágúst 2014, þar sem hann ítrekaði erindi sín, dags. 12. apríl og 8. júlí 2014, og óskaði eftir upplýsingum um stöðu málsins.

Með bréfi innanríkisráðuneytisins til fangelsismálastofnunar, dags. 11. september 2014, var upphaflegt erindi A til ráðuneytisins framsent til þóknanlegrar meðferðar hjá stofnuninni með vísan til 2. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í bréfinu kom fram að erindið hefði ranglega verið sett í umsagnarferli hjá ráðuneytinu.

Fangelsismálastofnun brást við framsendingu ráðuneytisins með bréfi til þess, dags. 15. október 2014, þar sem sagði:

„Fangelsismálastofnun vísar til bréfs innanríkisráðuneytis, dags. 10. september [2014]. Í bréfinu er stofnuninni send kvörtun refsifangans [A] vegna framkomu [starfsmanns] við fangelsið Litla-Hraun. Fangelsismálastofnun leggur áherslu á að starfsfólk sýni skjólstæðingum stofnunarinnar fyllstu kurteisi án tillits til framkomu þeirra. Hefur það verið áréttað.“

Þann sama dag, þ.e. rúmum mánuði eftir að innanríkisráðuneytið framsendi erindi A til fangelsismálastofnunar, var honum tilkynnt um umrædda framsendingu. Í bréfi ráðuneytisins til hans, dags. 15. október 2014, kom fram að erindi hans hefði verið framsent til fangelsismálastofnunar, með bréfi, dags. 11. september 2014, til þóknanlegrar meðferðar með vísan til 2. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, þar sem fangelsismálastjóri skipi bæði fangaverði og forstöðumenn fangelsa, sbr. 5. gr. laga nr. 49/2005, um fullnustu refsinga, sbr. 11. gr. laga nr. 145/2014 og 1. mgr. 6. gr. laga nr. 49/2005. Í bréfinu sagði jafnframt að þau leiðu mistök hefðu orðið við framsendingu erindisins að ráðuneytinu hefði láðst að tilkynna um framsendinguna en að það væri nú gert.

A bárust viðbrögð við erindum sínum frá forstöðumanni fangelsisins Litla-Hrauni með bréfi, dags. 16. október 2014. Þar sagði:

„Með bréfi dagsettu 02.04.14. óskar þú eftir viðbrögðum vegna „óviðunandi framkomu [starfsmanns] á Litla Hrauni við [A]“.

Því miður virðist sem skriflegt svar mitt frá því í maí á þessu ári hafi ekki borist þér, en þar segir eftirfarandi: „Erindi þitt hefur verið móttekið og eins og þér er kunnugt leggjum við áherslu á að skjólstæðingum fangelsisins sé ávallt sýnd fyllsta kurteisi, og hefur það nú verið áréttað“.

Beðist er velvirðingar á að svarið hafi ekki borist fyrr.“

A sendi fangelsismálastofnun í kjölfarið bréf, dags. 23. október 2014, þar sem hann vísar til bréfs innanríkisráðuneytisins til hans þess efnis að ráðuneytið hefði vísað erindi hans til meðferðar hjá stofnuninni. Óskaði hann eftir því að fá upplýsingar um hver væri staða málsins og hvenær búist væri við afgreiðslu þess.

Fangelsismálastofnun svaraði erindi hans með bréfi, dags. 31. október 2014. Þar kom fram að í kjölfar erindis ráðuneytisins hefði forstjóri fangelsismálastofnunar falið forstöðumanni fangelsisins Litla-Hrauni að taka málið til afgreiðslu. Þá sagði:

„Samkvæmt bréfi forstöðumanns Litla-Hrauns, dags. 16. október sl. til þín sendi hann þér bréf í maí sl. sem virðist ekki hafa borist þér. Þar stóð að lögð væri áhersla á að skjólstæðingum fangelsisins væri ávallt sýnd fyllsta kurteisi og hefði það nú verið áréttað. Jafnframt var beðist velvirðingar á því að svarið hefði ekki borist fyrr. Þá ræddi forstjóri Fangelsismálastofnunar jafnframt við umræddan [starfsmann] og lagði áherslu á mikilvægi þess að föngum væri sýnd fyllsta kurteisi í hvívetna. Telur Fangelsismálastofnun ekki tilefni til að aðhafast frekar í málinu.“

Með bréfi, dags. 12. nóvember 2014, leitaði A enn á ný til ráðuneytisins og nú vegna niðurstöðu fangelsismálastofnunar í framangreindu bréfi, dags. 31. október 2014. Í bréfi hans til ráðuneytisins kom fram að hann hefði ítrekað rekið á eftir málinu á öllum stigum en að ekkert hefði verið gert í því. Þá sagði:

„Hér með kæri ég ákvörðun Fangelsismálastofnunar ríkisins í þessu máli og óska einnig eftir rannsókn á því hvort forstöðumaður Litla-Hrauns hafi skrifað [bréf, dags. 16. október 2014] eftir á. Ég óska einnig flýtimeðferðar á erindi þessu því málið er orðið það gamalt að það mun hafa áhrif á vitni í þessu máli verði það kært til lögreglu.“

Innanríkisráðuneytið svaraði erindi A með bréfi, dags. 16. júní 2015. Þar var í fyrsta lagi vísað til bréfs hans dags. 12. apríl 2014, auk ítrekana hans, dags. 5. maí 2014, 16. maí 2014, 20. maí 2014, 8. júlí 2014 og 15. ágúst 2014. Vísaði ráðuneytið til þess að erindi A hefði verið framsent fangelsismálastofnun og honum hefði verið tilkynnt um framsendinguna með bréfi, dags. 15. október 2014. Málinu hefði því verið lokað. Þá sagði í bréfinu:

„Með bréfi dags. 12. nóvember 2014 kærið þér ákvörðun fangelsismálastofnunar frá 31. október 2014 þar sem stofnunin telur ekki ástæður til að aðhafast frekar í málinu. Þá er ennfremur kvartað undan forstöðumanni Litla-Hrauns auk þess sem krafist er rannsóknar á því hvort forstöðumaður Litla-Hrauns hafi skrifað tiltekið bréf vegna málsins.

Ráðuneytið bendir á að fangelsismálastjóri skipar bæði fangaverði og forstöðumenn fangelsa, sbr. 5. gr. laga nr. 49/2005, sbr. 11. gr. laga nr. 145/2014 og 1. mgr. 6. gr. laga nr. 49/2005. Þannig hefur fangelsismálastjóri agavald yfir framangreindum starfsmönnum og getur skv. 21. gr. laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins nr. 70/1996 veitt skriflega áminningu ef starfsmaður hefur í starfi sínu sýnt óstundvísi eða aðra vanrækslu, óhlýðni við löglegt boð eða bann yfirmanns síns, vankunnáttu eða óvandvirkni í starfi, ekki náð fullnægjandi árangri í starfi, verið ölvaður að starfi eða framkoma hans eða athafnir í því eða utan þess þykja að öðru leyti ósæmilegar, óhæfilegar eða ósamrýmanlegar starfinu. Áður skal þó gefa starfsmanni kost á að tala máli sínu ef það er unnt. Framangreint gildir óháð því hvort starfsmaður sé skipaður eða ráðinn.

Samkvæmt 49. gr. laga um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins nr. 70/1996 verður ákvörðunum stjórnvalda skv. lögunum ekki skotið til æðri stjórnvalda, nema öðruvísi sé fyrir mælt í einstökum ákvæðum laganna. Þannig getur hvorki starfsmaðurinn sem ákvörðun forstöðumanns beinist að skv. 21. gr. né sá sem kvartar undan starfsmanni kært ákvörðun forstöðumanns til æðri stjórnvalda.

Með vísan til ofangreinds brestur ráðuneytinu lagaheimild til að taka erindi yðar frá 12. nóvember 2014 fyrir. Málinu er því vísað frá.“

III Samskipti umboðsmanns Alþingis og stjórnvalda

Í tilefni af kvörtun A aflaði ég gagna málsins frá fangelsismálastofnun og innanríkisráðuneytinu. Mér bárust gögn frá ráðuneytinu með bréfi, dags. 29. júní 2015. Með bréfi fangelsismálastofnunar, dags. 30. júní 2015, bárust mér gögn málsins auk skýringa í tilefni málsins.

Ég ritaði innanríkisráðuneytinu og fangelsismálastofnun á ný bréf, dags. 13. nóvember 2015, þar sem ég óskaði eftir nánari upplýsingum og skýringum á tilgreindum atriðum í tilefni kvörtunar A.

Í bréfi mínu til fangelsismálastofnunar óskaði ég eftir nánari upplýsingum um hvað hefði falist í fyrirmælum forstjóra stofnunarinnar til forstöðumanns fangelsisins Litla-Hrauni um að taka mál A „til afgreiðslu“, m.a. með tilliti til þess hvort um hafi verið að ræða framsal valds og grundvöll fyrirmælanna.

Í svari stofnunarinnar, dags. 25. nóvember 2015, sagði að þegar umrædd kæra hafi borist fangelsismálastofnun hafi málið verið skoðað og niðurstaðan verið sú að ekki þótti tilefni til formlegrar ákvörðunar, þ.e. áminningar í garð X. Hins vegar hafi forstjóri stofnunarinnar rætt við hann og lagt áherslu á mikilvægi þess að föngum væri sýnd fyllsta kurteisi í hvívetna. Þá hafi forstjóri stofnunarinnar jafnframt falið forstöðumanni Litla-Hrauns að taka málið til afgreiðslu. Forstöðumaður hafi áréttað við starfsfólk sitt, þ.á m. X, að skjólstæðingum fangelsisins væri ávallt sýnd fyllsta kurteisi. Því hafi fangelsismálastofnun ekki talið tilefni til að aðhafast frekar í málinu. Þá segir að þar sem ekki þótti ástæða til að taka formlega ákvörðun í málinu væri ekki litið svo á að um formlegt framsal valds hafi verið að ræða þegar forstjóri fangelsismálastofnunar fól forstöðumanni Litla-Hrauns að taka málið til afgreiðslu. Í því hafi einnig falist fyrirmæli um að brýna fyrir starfsfólki fangelsisins að gæta fyllstu kurteisi í störfum sínum.

Í bréfi mínu til ráðuneytisins, dags. 13. nóvember 2015, fjallaði ég m.a. um ákvæði laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, og ákvæði evrópsku fangelsisreglnanna um tækifæri fanga til að koma beiðnum eða kvörtunum á framfæri og heimildir fanga til að fá rökstuðning ef beiðni eða kvörtun er hafnað sem og endurskoðun á slíkri höfnun hjá öðru stjórnvaldi. Í bréfinu óskaði ég í fyrsta lagi eftir nánari skýringum á túlkun ráðuneytisins á 49. gr. laga nr. 70/1996 og því hvers vegna erindi A var vísað frá sem stjórnsýslukæru. Í öðru lagi óskaði ég eftir því að ráðuneytið lýsti afstöðu sinni til þess hvort það hefði með viðbrögðum sínum við A gætt að yfirstjórnunar- og eftirlitsheimildum sínum með fullnægjandi hætti og þá jafnframt með hliðsjón af öðrum ákvæðum laga og reglna sem ég rakti í bréfi mínu. Í þriðja lagi benti ég á að kvörtun A beindist að ófullnægjandi viðbrögðum stjórnvalda við umkvörtun hans, þess efnis að yfirmaður við fangelsið Litla-Hrauni hafi með tilteknum ummælum og framkomu í hans garð brotið gegn honum, og óskaði ég af því tilefni eftir að ráðuneytið, sem færi með yfirstjórn fangelsismála, sbr. lög nr. 49/2005, lýsti afstöðu sinni til þessa atriðis í kvörtun A.

Í svari innanríkisráðuneytisins, dags. 2. desember 2015, við fyrstu spurningunni var meðferð málsins hjá stjórnvöldum rakin. Þá var vísað í orðalag erindis A, dags. 12. nóvember 2014, og að ráðuneytið hefði lagt til grundvallar að með erindinu hefði GA kært ákvörðun fangelsismálastjóra um að aðhafast ekki í máli varðandi X og forstöðumann fangelsisins Litla-Hrauni á grundvelli laga nr. 70/1996. Hann hefði ekki haft aðild að því máli og því hefði kæru hans verið vísað frá ráðuneytinu. Í bréfinu sagði jafnframt:

„Almennt hefur verið lagt til grundvallar að berist kvörtun yfir einstökum starfsmanni undirstofnunar ráðuneytisins, beri forstöðumanni stofnunar að taka málið til athugunar enda hafi hann heimildir til að bregðast við kvörtunum sem varða starfsmennina. Litið var svo á að kvörtun [A] hafi verið komið í lögmætan farveg með bréfi ráðuneytisins til fangelsismálastofnunar frá 11. september 2014.“

Í svari ráðuneytisins sagði jafnframt að fangelsismálastofnun hefði brugðist við erindi A vegna [starfsmanns] í fangelsinu Litla-Hrauni með því að flytja hann í annað fangelsi. A hefði kært ákvörðun fangelsismálastofnunar um flutning til ráðuneytisins en síðar dregið kæru sína til baka. Þá sagði í svari ráðuneytisins:

„Ráðuneytið á grundvelli eftirlits- og yfirstjórnunarheimilda fylgdist með málefnum [A]. Fyrir liggur að [X] gerði grein fyrir sjónarmiðum sínum í málinu með bréfi til forstöðumanns Litla-Hrauns. Þá er í gögnum málsins bréf Fangelsismálastofnunar til ráðuneytisins, dags. 15. október 2014, þar sem fram kemur að Fangelsismálastofnun leggi áherslu á að starfsfólk sýni skjólstæðingum stofnunarinnar fyllstu kurteisi án tillits til framkomu þeirra. Þá kemur fram í bréfinu að áherslur fangelsismálastofnunar hafi verið áréttaðar. Ráðuneytið telur að Fangelsismálastofnun hafi brugðist við kvörtun [A] en metið gögn málsins þannig að ekki væri tilefni til að aðhafast frekar gagnvart [X]. Fangelsismálastofnun brást engu að síður við vanlíðan fangans vegna meints eineltis með því að flytja hann í annað fangelsi. Ráðuneytið fylgdist með framgangi málsins en taldi ekki ástæðu til að hefja sérstaka athugun þess á grundvelli almennra stjórnunarheimilda ráðuneytisins, sbr. IV. kafla laga um Stjórnarráð Íslands nr. 115/2011.“

Hvað varðaði aðra og þriðju spurningu í bréfi mínu vísaði ráðuneytið í skýringum sínum til þess sem fram hefði komið í svari við fyrstu spurningu minni.

Með símtali 22. desember 2015 gerði A starfsmanni umboðsmanns Alþingis grein fyrir því að hann hygðist ekki koma að frekari athugasemdum vegna málsins.

IV Álit umboðsmanns Alþingis

1 Lagagrundvöllur málsins

Starfsmönnum fangelsa, eins og öðrum opinberum starfsmönnum, ber að haga starfi sínu í samræmi við lög og lögmæt fyrirmæli yfirmanna sinna, sbr. m.a. 1. mgr. 15. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Í 1. mgr. 14. gr. laganna segir að starfsmanni sé skylt að að rækja starf sitt með alúð og samviskusemi í hvívetna. Hann skuli gæta kurteisi, lipurðar og réttsýni í starfi sínu. Hann skuli forðast að hafast nokkurt það að í starfi sínu eða utan þess sem er honum til vanvirðu eða álitshnekkis eða varpað geti rýrð á það starf eða starfsgrein er hann vinnur við.

Eins og ráða má af 1. mgr. 2. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, þurfa starfsmenn stjórnsýslu ríkisins að auki að haga störfum sínum í samræmi við þær siðareglur sem settar hafa verið um störf þeirra og vandaða stjórnsýsluhætti. Samkvæmt 2. mgr. 15. gr. laga nr. 70/1996 staðfestir ráðherra siðareglur fyrir starfsmenn ríkisins. Í almennum siðareglum starfsmanna ríkisins nr. 491/2013 segir m.a. að ríkisstarfsmönnum beri að starfa í þágu almennings af vandvirkni, heiðarleika og samkvæmt bestu dómgreind, og að þeim beri að tileinka sér vinnubrögð sem skapað geta traust á starfi þeirra og stofnun, sjá 1. og 2. tölul. reglnanna. Þá segir í 9. tölul. reglnanna að ríkisstarfsmönnum beri að koma fram við borgarana af háttvísi og virðingu og í 16. tölul. að þeim beri að axla ábyrgð á eigin ákvörðunum og athöfnum.

Af hálfu umboðsmanns Alþingis hefur verið lagt til grundvallar að það leiði af vönduðum stjórnsýsluháttum að yfirvöld fangelsismála skuli haga störfum sínum í samræmi við ákvæði evrópsku fangelsisreglnanna, sbr. tilmæli ráðherranefndar ráðsins frá 11. janúar 2006 (Recommendation REC (2006)2), þrátt fyrir að reglurnar feli ekki í sér beinar skuldbindingar að þjóðarétti, sjá t.d. álit umboðsmanns Alþingis frá 20. nóvember 1996 í máli nr. 1506/1995, frá 14. desember 2007 í máli nr. 3671/2002 og frá 17. desember 2009 í máli nr. 5515/2008.

Í 72. gr. evrópsku fangelsisreglnanna er lögð áhersla á að komið sé fram við fanga af mannúð og með virðingu fyrir mannlegri reisn þeirra. Starfsmenn fangelsa skulu starfa í samræmi við strangan faglegan og persónulegan mælikvarða. Í athugasemdum við 72. gr. kemur fram að þau sjónarmið búi að baki ákvæðinu að við þær aðstæður sem um ræðir í fangelsum, þar sem einum hópi einstaklinga eru fengin umtalsverð völd yfir öðrum hópi einstaklinga, sé hætta á misbeitingu valds. Lögð sé áhersla á að starfsfólk fangelsa komi fram við fanga með jafnaðargeði og réttsýni og mannúð að leiðarljósi. Í 73. gr. er fjallað um mikilvægi þess að fylgst sé með því að farið sé eftir þeim reglum sem eiga við um yfirvöld fangelsa og í 74. gr. kemur fram að sérstaklega þurfi að fylgjast með samskiptum þeirra starfsmanna fangelsa sem eiga í beinum samskiptum við fanga. Í athugasemdum við 73. og 74. gr. kemur fram að í reglunum felist jákvæð skylda á yfirvöldum fangelsismála til að tryggja að reglur sem eiga við um starfsfólk fangelsa sé fylgt eftir. Þá verði að hafa í huga mannlega þáttinn þegar kemur að samskiptum starfsfólks fangelsa við fanga.

Í 70. gr. evrópsku fangelsisreglnanna er fjallað um kvartanir og beiðnir fanga. Í 3. mgr. ákvæðisins kemur fram að rökstyðja skuli synjun á beiðni og að fangar skuli eiga rétt á að kæra til sjálfstæðs aðila. Þá kemur fram í 4. mgr. að fanga skuli ekki refsað fyrir að hafa sett fram beiðni eða kvörtun.

2 Samskipti A og starfsmanns fangelsisins Litla-Hrauni

Eðli málsins samkvæmt sæta fangar frelsisskerðingu og eru háðir stjórnvöldum varðandi ýmsa þætti í daglegu lífi þeirra. Þá eru þeir undir vald og fyrirmæli fangelsis, þar sem þeir eru vistaðir, settir og þurfa t.d. að hlýða fyrirmælum sem starfsfólk fangelsis gefur, sbr. nú 57. gr. laga nr. 15/2016, um fullnustu refsinga. Þessi aðstaða leiðir til þess að ekki er jafnræði og jafnvægi milli starfsfólks fangelsis og fanga að þessu leyti og gerir það að verkum að fangar eru í viðkvæmri stöðu gagnvart starfsfólki fangelsis. Hafa verður í huga að völd fangelsis yfir daglegu lífi fanga eru mikil, bæði hvað varðar umfang og inngrip. Vegna þess skiptir miklu máli að starfsfólk fangelsis, ekki síst það sem hefur bein samskipti við fanga, komi fram við þá af kurteisi, lipurð og réttsýni. Ég legg einnig áherslu á að komið sé fram við fanga á málefnalegan hátt og með virðingu fyrir mannlegri reisn þeirra að leiðarljósi. Eðli málsins samkvæmt kann að koma til þess að uppi séu mismunandi skoðanir eða ágreiningur af hálfu fanga um reglur og ákvarðanir fangelsisyfirvalda og starfsmanna fangelsisins við framkvæmd þeirra. Viðbrögð og orðaval starfsmanna fangelsanna af því tilefni verða að mínu áliti að taka, eins og í öðrum samskiptum við fanga, mið af framangreindu. Þá verður við mat á framkomu starfsfólks fangelsis gagnvart föngum einnig að líta til þeirra sérstöku stöðu sem fangar eru í. Af því leiðir að mínu áliti að gera verður ríkar kröfur til þess að gætt sé að þessum atriðum í samskiptum við þá.

Auk þess að samskipti við fanga verða að vera í samræmi við ofannefndar reglur og sjónarmið verður að vera fyrir hendi umgjörð hjá stjórnvöldum sem tekur mið af réttaröryggi fanga og að þeir geti borið traust til fangelsisyfirvalda. Það mælir með því að fyrir hendi sé eftirlit eða úrræði til að endurskoða hvort samskipti við fanga hafi verið í samræmi við þessar reglur og sjónarmið. Sú umgjörð verður annars vegar að taka mið af því að brugðist sé við í tilefni af umkvörtunum fanga gagnvart þeim sem ber fram umkvörtunina og réttmæti hennar sé kannað og fanganum gerð grein fyrir afstöðu fangelsisyfirvalda til hennar. Hér þarf eins og áður sagði að hafa í huga þá sérstöku stöðu sem fangar eru í gagnvart starfsfólki fangelsa og föngum sé því ljós afstaða fangelsisyfirvalda ef framhald verður á sömu eða hliðstæðri háttsemi og kvartað hefur verið yfir. Hins vegar er það sjálfstætt mál og þá ákvörðun sem fangelsisyfirvöld taka án beinnar aðildar þess fanga sem á í hlut hvort viðkomandi starfsmanni eru gerð viðurlög, s.s. áminning, að starfsmannarétti af þessu tilefni.

Samkvæmt eigin lýsingu X á fyrra atvikinu 2. apríl 2014 liggur fyrir að hann hafi sagt við A: „snautaðu áfram þú ert andskotans asni“. Í frásögn A af atvikinu kemur fram að X hafi sagt honum að „snáfa sér í burtu“ og bætt við „helvítis asninn þinn“. Þótt frásögnunum beri ekki að öllu leyti saman verður að leggja til grundvallar að X hafi sagt við A að hann væri „asni“ með viðbótinni „andskotans“ eða „helvítis“ fyrir framan og sagt honum annað hvort að „snauta áfram“ eða „snáfa sér í burtu“. Eins og sú skýring sem fram kemur í íslenskri orðabók ber með sér verður að telja að þegar orðið „asni“ er sett fram með þessum hætti sé það viðhaft í niðrandi merkingu um þann sem því er beint að. (Íslensk orðabók. Reykjavík 2002, bls. 47.) Ég fæ ekki séð að það sé í samræmi við þá almennu starfsskyldu opinberra starfsmanna sem birtist m.a. í 1. mgr. 14. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, að viðhafa niðrandi orð um eða uppnefna þá einstaklinga sem þeir eiga í samskiptum við. Ég minni einnig á að í 9. tölul. siðareglna starfsmanna ríkisins nr. 491/2013 kemur fram að ríkisstarfsmönnum beri að koma fram við borgarana af háttvísi og virðingu. Af evrópsku fangelsisreglunum leiðir að gera verður ríkar kröfur til háttsemi starfsmanna fangelsis í samskiptum þeirra við fanga. Þegar það er haft í huga og sú aðstaða sem fangar eru í gagnvart starfsfólki fangelsis verður að telja að notkun niðrandi orðs um fanga eins og hér var raunin sé frávik frá þeirri háttsemi sem fangar mega vænta af hálfu starfsfólks fangelsis og þeim almennu starfsskyldum sem slíku starfsfólki ber að gæta að í störfum sínum. Þá verður að telja að sama gildi um það orðalag af hálfu starfsmanns fangelsis í garð fanga að hann „snauti áfram“ eða „snáfi sér í burtu“.

Af gögnum málsins verður ráðið að síðara atvikið hafi átt sér stað 7. apríl 2014 eftir að A kvartaði til forstöðumanns fangelsisins yfir fyrra atvikinu. Samkvæmt lýsingu X á atvikinu á hann að hafa sagt að hann vissi vel hvað hann hefði sagt við A, hann hefði kallað hann „asna“. X hafi talað við A um að sá síðarnefndi krefðist afsökunar af honum og sagt að A ætti sjálfur að biðjast afsökunar. Í frásögn A kemur fram að honum hafi þótt framkoma X ógnandi, hann hafi kallað hann á ný „helvítis asna“ og sagt að hann myndi ekki gefa honum afsökunarbeiðni. Atvikið hafi átt sér stað fyrir framan samfanga A. Að þessu virtu verður lagt til grundvallar að X hafi að minnsta kosti rætt við A í framhaldi af kvörtun hans, endurtekið með óbeinum hætti orðið „asni“ og ekki orðið við því að biðja hann afsökunar. Þetta hafi gerst í viðurvist annars fanga.

Þegar lagt er mat á þessa háttsemi verður að hafa í huga þá stöðu sem X gegnir í fangelsinu [...]. Einnig verður að líta til þess að samskiptin áttu sér stað í framhaldi af kvörtun A til forstöðumanns fangelsisins yfir X. Miðað við framangreint voru þessi samskipti að mínu áliti ekki til þess fallin að slétta þær misfellur sem höfðu myndast í fyrri samskiptum þeirra. Þá verður að telja að réttara hefði verið, ef X taldi tilefni til þess að eiga orðastað við A um umkvörtun hans vegna fyrra tilviksins, að það ætti sér ekki stað fyrir framan samfanga A. Í því sambandi minni ég enn á það ójafnvægi sem er milli starfsfólks fangelsis og fanga og að slík samskipti í viðurvist annars fanga geta verið niðurlægjandi fyrir þann fanga sem á hlut að máli. Þá gat A upplifað þessi samskipti sem neikvæð viðbrögð við kvörtun hans yfir fyrri samskiptunum og það frá háttsettum einstaklingi í fangelsinu. Slík neikvæð viðbrögð geta verið til þess fallin að letja fanga, og eftir atvikum aðra fanga sem verða vitni af eða heyra af slíkum atvikum, til að leita til fangelsisyfirvalda með athugasemdir eða kvartanir yfir framkomu starfsfólks fangelsis, enda kann það að vekja ákveðinn ótta um að fanginn verði þá látinn gjalda þess að hafa leitað til yfirmanns með slíkar athugasemdir. Í þessu sambandi vek ég athygli á því að A var að lokum, eftir frekari kvartanir hans yfir þessum samskiptum, fluttur í annað fangelsi.

Ég tek það fram að telji starfsmaður fangelsis þörf á og tilefni til að eiga orðastað við fanga í framhaldi af umkvörtun í garð hans þá kann frekar að vera ástæða til þess að einhver úr hópi yfirmanna fangelsisins sé viðstaddur og sé þá til vitnis um það sem fram fer milli aðila og gæti að þeim mörkum sem um er fjallað í þessu áliti.

Eins og nánar er fjallað um í næsta kafla verður ekki séð af þeim svörum sem A fékk að fangelsisyfirvöld hafi gagnvart honum tekið afstöðu til þess hvernig háttsemi X og orðalag þeirra ummæla sem hann lét falla í garð A hafi samrýmst framangreindum reglum og sjónarmiðum. Ég tel því ekki rétt að taka hér frekari afstöðu til þessa álitaefnis.

3 Viðbrögð stjórnvalda við kvörtunum A

A sendi erindi og kvartanir vegna samskiptanna til forstöðumanns fangelsisins Litla-Hrauni, fangelsismálastofnunar og innanríkisráðuneytisins.

A barst svar frá forstöðumanni fangelsisins með bréfi, dags. 16. október 2014, eftir að hann hafði leitað til fangelsismálastofnunar og innanríkisráðuneytisins. Í svarinu kom fram að fyrra svar forstöðumannsins frá því í maí það ár hefði ekki borist og væri beðist velvirðingar á því. Um kvartanir hans frá 2. og 7. apríl 2014 sagði: „Erindi þitt hefur verið móttekið og eins þér er kunnugt leggjum við áherslu á að skjólstæðingum fangelsisins sé ávallt sýnd fyllsta kurteisi, og hefur það nú verið áréttað.“ Svarið er almenns eðlis. Af því verður ekki ráðin skýr afstaða forstöðumannsins til þeirra samskipta sem var kvartað yfir eða að áréttað hafi verið við X sérstaklega að gæta kurteisi í tengslum við samskipti þeirra og þar með talið að viðhafa ekki framvegis þau orð sem hann lét falla um og við fangann.

A leitaði til innanríkisráðuneytisins m.a. vegna samskiptanna með bréfi, dags. 12. apríl 2014. Ráðuneytið framsendi kvörtunina til fangelsismálastofnunar með bréfi, dags. 12. september 2014. A leitaði til fangelsismálastofnunar og áréttaði erindi sitt með bréfi, dags. 23. október 2014. Honum barst svar frá fangelsismálastofnun 31. október 2014. Þar var farvegi málsins lýst og vísað í svör forstöðumanns fangelsisins við erindi A. Þá sagði: „Þá ræddi forstjóri Fangelsismálastofnunar jafnframt við [X] og lagði áherslu á mikilvægi þess að föngum væri sýnd fyllsta kurteisi í hvívetna. Telur Fangelsismálastofnun ekki tilefni til að aðhafast frekar í málinu.“ Svarið er efnislega afmarkaðra en svar forstöðumanns fangelsisins en ráða má af því að forstjóri stofnunarinnar hafi talið tilefni til að ræða sérstaklega við umræddan starfsmann og leggja áherslu á að sýnd væri kurteisi. Í bréfinu er þó ekki tekin skýr afstaða til samskiptanna sem slíkra og þeirra orða sem X viðhafði eða t.d. fjallað um ósk A um afsökunarbeiðni. Í því sambandi tek ég fram að fangelsismálastofnun var sú leið fær að biðja fangann afsökunar á háttseminni og ummælum X af hálfu stofnunarinnar óháð afstöðu hans sjálfs til slíkrar beiðni enda um að ræða samskipti sem áttu sér stað í starfi viðkomandi hjá stofnuninni.

A sendi ráðuneytinu nokkur erindi vegna málsins. Kvartanir hans til ráðuneytisins, dags. 12. apríl, 20. maí, 8. júlí og 15. ágúst 2014, lutu að framkomu umrædds starfsmanns fangelsisins Litla-Hrauni og aðgerðaleysi fangelsisins og fangelsismálastofnunar vegna erinda hans. Þessi erindi voru framsend til fangelsismálastofnunar sem síðan fól forstöðumanni fangelsisins Litla-Hrauni að svara þeim. Eftir að fangelsið Litla-Hrauni og fangelsismálastofnun höfðu lýst afstöðu sinni til erinda A leitaði hann á ný til ráðuneytisins með erindi 12. nóvember 2014. Þar kemur fram að hann „kæri [...] ákvörðun Fangelsismálastofnunar ríkisins í þessu máli og [óski] einnig eftir rannsókn á því hvort forstöðumaður Litla-Hrauns hafi skrifað [bréf, dags. 16. október 2014] eftir á.“

Í bréfi ráðuneytisins til A, dags. 16. júní 2015, kemur annars vegar fram að ráðuneytið hafi lokið meðferð ákveðinna þátta kvartana A með framsendingu þeirra til fangelsismálastofnunar og hins vegar að öðrum umkvörtunum A sé vísað frá vegna þess að ráðuneytinu bresti lagaheimild til að taka erindið til meðferðar. Í tengslum við síðarnefnda atriðið var tekið fram að ákvörðun í málefnum starfsmanna, s.s. um áminningu, væru ekki kæranlegar til æðra stjórnvalds, sbr. 49. gr. laga nr. 70/1996. Í skýringum ráðuneytisins til mín vegna málsins kemur fram sú afstaða að af orðalagi erindis A hefði verið lagt til grundvallar að þar væri hann að kæra ákvörðun fangelsismálastjóra að aðhafast ekki í máli varðandi X og forstöðumann fangelsisins Litla-Hrauni. Þar sem hann hefði ekki átt aðild að hugsanlegum ákvörðunum vinnuveitanda um viðurlög að starfsmannalögum hefði kæru hans verið vísað frá ráðuneytinu.

Þótt A hafi ekki átt aðild að kærumáli vegna ákvörðunar fangelsismálastofnunar í máli X á grundvelli laga nr. 70/1996, í þessu tilviki um að beita ekki áminningu eða öðrum viðurlögum, vörðuðu samskipti þeirra og viðbrögð fangelsisyfirvalda við þeim A sérstaklega. Hagsmunir A voru fyrst og fremst þeir hvernig samskiptin horfðu við honum og eftirmálar þeirra gagnvart honum. Hann hafði aldrei fengið skýra afstöðu fangelsisins, fangelsismálstofnunar eða ráðuneytisins til þess hvort þessi yfirvöld fangelsismála teldu það hafa samrýmst starfsskyldum X að viðhafa þau orð sem hann sagði við A. Svörin lutu að því að starfsfólk fangelsanna ætti að sýna föngum fyllstu kurteisi.

Ég tek fram að þótt ráðuneytið hafi áður falið lægra stjórnvaldi að fjalla um málið, þ.e. um samskiptin sem slík, var aðstaðan sú þegar A leitaði á ný til ráðuneytisins að þau viðbrögð lágu fyrir og hann var ósáttur við þau. Í bréfi ráðuneytisins frá 16. júní 2015 er ekki fjallað um viðbrögð fangelsisyfirvalda gagnvart A. Í skýringum ráðuneytisins til mín kemur fram að ráðuneytið hafi á grundvelli yfirstjórnunar- og eftirlitsheimilda sinna fylgst með framgangi málsins en ekki talið ástæðu til að hefja sérstaka athugun. Ekki verður séð að A hafi verið gerð grein fyrir þessu. Frá sjónarhóli hans varð helst ráðið að ráðuneytið hefði einvörðungu fjallað um mál hans á grundvelli laga nr. 70/1996 og frekari viðbragða væri ekki að vænta af þess hálfu.

Samkvæmt framangreindu fékk A svör og ákveðin viðbrögð frá fangelsismálastofnun og fangelsinu Litla-Hrauni vegna kvartana sinna. Þau viðbrögð komu þó ekki fram fyrr en eftir að hann hafði gengið nokkuð eftir því og meira en sjö mánuðum eftir að hann bar kvartanir sínar upp. Hér ber þó að hafa í huga að í bréfi forstöðumanns fangelsisins kemur fram að upphafleg svör forstöðumannsins frá því í maí 2014 hafi ekki borist A. Bæði svör forstöðumannsins í október 2014 og fangelsismálastofnunar eru tiltölulega almenns eðlis. Eins og áður er fram komið var A fluttur frá Litla-Hrauni í annað fangelsi í maí 2014. Af gögnum málsins verður ráðið að sú ákvörðun um að flytja A milli fangelsa hafi m.a. byggst á vanlíðan hans í fangelsinu Litla-Hrauni eftir samskiptin við X. Af þeim gögnum sem ég hef undir höndum verður ekki ráðið að haft hafi verið samráð við A vegna flutningsins eða hann upplýstur um þessar forsendur hans. Frá sjónarhóli þess fanga sem átti í hlut voru þau viðbrögð að færa hann yfir í annað fangelsi í framhaldi af umræddum samskiptum og kvörtunum til þess fallin að skapa þá mynd að um neikvæð viðbrögð af hálfu stjórnvalda gagnvart fanganum væri að ræða.

Líkt og áður greinir verður að leggja til grundvallar að háttsettur starfsmaður í fangelsi hafi kallað A „andskotans asna“ eða „helvítis asna“ og sagt honum að „snauta áfram“ eða „snáfa sér í burtu“. Þá hafi X rætt við A um kvörtun hans til forstöðumanns fangelsisins, ekki orðið við beiðni hans um að biðjast afsökunar og rætt um það sem hefði farið þeim á milli í viðurvist annars fanga. Að framan hef ég lýst því að þótt A hafi fengið svör og ákveðin viðbrögð frá fangelsisyfirvöldum hafi þau ekki verið að öllu leyti skýr og afdráttarlaus með tilliti til þeirrar kvörtunar sem hann bar upp.

Ég tel að þegar gætt er að orðalagi þeirra ummæla sem X lét falla í garð A, og það þótt aðeins sé stuðst við frásögn X, séu þau þess eðlis að í samræmi við þá lagaumgjörð sem opinberum starfsmönnum, og sérstaklega starfsmönnum fangelsa, ber að fylgja í samskiptum við borgarana hafi erindi A kallað á að fangelsisyfirvöld tækju skýra afstöðu til þeirra og þar með háttsemi X. Hér skipti máli að A og aðrir fangar sem þekktu til ummælanna fengju vitneskju um hvort þessi yfirvöld teldu það ásættanlegt og samrýmast lögum og reglum, og þeim starfsháttum sem starfsmönnum fangelsanna ber að fylgja, að starfsmaður fangelsis, og í þessu tilviki yfirmaður, viðhefði orð af því tagi í garð fanga sem hér var raunin. Það eitt að lýsa því að sýna skuli föngum fyllstu kurteisi segir ekkert til um hvort sú hafi verið raunin í umræddu tilviki eða hvort það orðalag sem viðhaft var sé innan þessara marka. Skýr svör að þessu leyti hefðu líka verið í betra samræmi við þau sjónarmið sem evrópsku fangelsisreglurnar byggjast á og tekið tillit til þeirra sérstöku aðstæðna sem fangar eru í gagnvart starfsfólki fangelsis og áður hefur verið lýst.

Í ljósi þeirrar sérstöku stöðu sem fangar eru í gagnvart starfsfólki fangelsis og þeirra reglna og sjónarmiða sem leiða af evrópsku fangelsisreglunum um samskipti fanga og starfsfólks fangelsis, ekki síst þeirra sem kveða á um eftirlit og möguleika á að bera upp kvartanir, og fyrri svara stjórnvalda til A, hefði það verið í betra samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti að ráðuneytið hefði fjallað um viðbrögð fangelsisyfirvalda við kvörtunum A á grundvelli yfirstjórnunar- og eftirlitsheimilda sinna. Í þessu sambandi hef ég ekki síst í huga það traust sem borgararnir verða að bera til stjórnsýslunnar og að það getur komið í hlut ráðuneytisins, sem yfirstjórnanda á málefnasviðinu, að leggja línurnar fyrir hvað er boðlegt við framkvæmd þeirra starfa sem hér um ræðir. Það að yfirstjórnandi málaefnasviðsins gæti að þessum mælikvarða er sjálfstætt verkefni óháð því hvort það geti komið í hlut ráðuneytisins að meta á grundvelli stjórnsýslukæru hvort og þá hvaða viðurlög eigi að koma til samkvæmt ákvörðun forstöðumanns gagnvart þeim starfsmanni sem í hlut á.

Þegar samskipti A við stjórnvöld eru virt heildstætt verður ekki séð að hann hafi fengið innan hæfilegs tíma skýra og afdráttarlausa afstöðu til þeirra samskipta sem hann kvartaði yfir frá stjórnvöldum. Með hliðsjón af þessu og atvikum málsins er það álit mitt að svör og viðbrögð stjórnvalda í málinu hafi, þegar þau eru virt heildstætt, ekki verið að þessu leyti í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti.

4 Almennt um viðbrögð við kvörtunum fanga yfir framkomu og háttsemi starfsmanna fangelsa.

Athugun mín á þessu máli er mér tilefni til að koma þeirri ábendingu á framfæri við fangelsisyfirvöld, sérstaklega fangelsismálastofnun og innanríkisráðuneytið, að hugað verði að því að koma meðferð og úrlausn kvartana fanga, vegna framgöngu og háttsemi starfsmanna fangelsanna í þeirra garð, í tryggari og skilvirkari farveg en raunin var í þessu máli. Auk þeirra lagareglna sem lýst hefur verið hér að framan minni ég í þessu sambandi á ákvæði evrópsku fangelsisreglnanna þar sem lögð er áhersla á að fyrir hendi sé farvegur til að leysa úr slíkum umkvörtunum fanga og þá ekki síst vegna þeirrar sérstöðu sem þeir eru í sem frelsissviptir einstaklingar þegar kemur að samskiptum þeirra við fangaverði.

Ég minni á að þessi mál eru í eðli sínu tvíþætt. Annars vegar er það úrlausn á umkvörtun fangans og þá hvort starfsmaðurinn hafi í viðkomandi tilviki fylgt réttum reglum og vönduðum starfsháttum. Í þessu efni skiptir máli að úrlausnin og svörin sem fanginn fær séu skýr og glögg. Hins vegar eru það hugsanlegar ákvarðanir sem viðkomandi forstöðumaður tekur um hvort og þá hvaða viðurlögum sé rétt að beita starfsmanninn í umræddu tilviki. Hvort til slíks kemur ræðst af mati forstöðumannsins á því hvort brotið hafið verið gegn þeim reglum og starfsháttum sem starfsmaðurinn átti að fylgja.

V Niðurstaða

Í þessu máli leitaði fangi til yfirstjórnar fangelsisins Litla-Hrauni, fangelsismálastofnunar og innanríkisráðuneytisins og kvartaði m.a. yfir því að [starfsmaður] við fangelsið hefði í samtali þeirra sagt hann vera „asna“ en aðilum ber ekki saman um hvort með hafi fylgt orðið „helvítis“ eða „andskotans“. Með fylgdi líka að fanginn ætti að „snauta áfram“ eða „snáfa sér í burtu“. Ekki verður séð að í umfjöllun framangreindra yfirvalda, að því leyti sem hún beindist að A, hafi birst skýr afstaða til þess hvort háttsemi [starfsmannsins] eða ummæli hans hefðu verið í samræmi við þær lagareglur og starfshætti sem starfsmanni fangelsisins hefði borið að fylgja. Það er niðurstaða mín að skortur á því sem og svör og viðbrögð stjórnvalda við kvörtunum fangans vegna umræddra samskipta hans við starfsmann fangelsisins Litla-Hrauni hafi ekki verið, þegar þau eru virt heildstætt, í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti. Það hefði til að mynda verið í betra samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti að ráðuneytið hefði fjallað um kvörtun A vegna viðbragða fangelsismálastofnunar og fangelsisins Litla-Hrauni við kvörtunum hans á grundvelli yfirstjórnunar- og eftirlitsheimilda sinna.

Í ljósi framangreinds eru það tilmæli mín til framangreindra stjórnvalda að þau taki fyrri afskipti sín og afgreiðslur á erindum A vegna þessa máls til endurskoðunar, ef erindi þar um berast frá honum, og hagi þá afgreiðslu málsins í samræmi við þau sjónarmið sem rakin eru í þessu áliti. Ég beini jafnframt þeim almennu tilmælum til fangelsisins Litla-Hrauni, fangelsismálastofnunar og innanríkisráðuneytisins að þau taki í störfum sínum framvegis mið af þeim sjónarmiðum sem rakin eru í álitinu og sérstaklega verði hugað að því að koma meðferð og úrlausn kvartana fanga vegna framgöngu og háttsemi starfsmanna fangelsanna í þeirra garð í tryggari og skilvirkari farveg en raunin var í þessu máli.

VI Viðbrögð stjórnvalda

Í bréfi Fangelsismálastofnunar, dags. 23. febrúar 2017, í tilefni af fyrirspurn um málið, kemur fram að A hafi ekki óskað eftir því að mál hans verði tekið til nýrrar meðferðar. Meðfylgjandi var bréf Fangelsismálastofnunar til innanríkisráðuneytisins, dags. 18. október 2016, vegna m.a. þessa máls þar sem farið er yfir þau atriði sem stofnunin telur mikilvægt að brugðist verði við af þessu tilefni. Auk þess fylgdu drög að nýjum verklagsreglum til viðmiðunar vegna kvartana fanga yfir framgöngu og háttsemi starfsmanna í fangelsi í þeirra garð sem og drög að verklagsreglum til viðmiðunar um fjölmiðlaviðtal við fanga og /eða myndatöku í fangelsum. Í fyrrnefndu bréfi til ráðuneytisins segir að þegar ráðuneytið hafi veitt endurgjöf og athugasemdir vegna draga að reglunum verði þær kynntar starfsmönnum og föngum með tryggilegum hætti. Fram kemur að niðurstöðu innanríkisráðuneytisins sé nú beðið.

Í bréfi innanríkisráðuneytisins, dags. 15. mars 2017, í tilefni af fyrirspurn um málið, kemur jafnframt fram að A hafi ekki óskað eftir því að málið verði tekið til meðferðar á nýjan leik. Enn fremur segir í bréfinu að ráðuneytið muni eftirleiðis gæta þeirra sjónarmiða sem fram koma í álitinu.