Álit

I Tildrög athugunar og málavextir

Á starfstíma mínum sem umboðsmaður Alþingis hafa mér borist erindi og kvartanir þar sem gerðar hafa verið athugasemdir við hvernig staðið er að ákvörðunum og framkvæmd mála um félagslegt leiguhúsnæði sem Félagsbústaðir hf. fara með fyrir hönd Reykjavíkurborgar. Þessar athugasemdir hafa einkum beinst að því hvernig staðið hefur verið að uppsögn á leiguhúsnæði annars vegar og framgöngu starfsmanna Félagsbústaða hf. gagnvart leigutökum hins vegar. Félagsbústaðir eru hlutafélag í eigu Reykjavíkurborgar og samkvæmt samþykktum þess er tilgangur félagsins m.a. rekstur og útleiga á félagslegum íbúðum, sbr. 2. gr. samþykkta fyrir Félagsbústaði hf. frá 8. apríl 1997.

Í fyrra tilvikinu hafa athugasemdirnar m.a. beinst að því að gripið hafi verið til uppsagna eða riftunar á afnotum leigutaka af félagslegu húsnæði án þess að nokkur breyting hafi orðið á þeim félagslegu aðstæðum sem voru tilefni úthlutunar húsnæðisins. Uppsögn og útburðarkrafa fyrir dómi í kjölfar hennar hafa verið sett fram og framkvæmd af hálfu Félagsbústaða hf. án þess að úrlausn hafi áður fengist hjá félagsmálayfirvöldum Reykjavíkurborgar um nýtt húsnæði fyrir viðkomandi eða t.d. um fjárhagslegan stuðning til að mæta vanskilum á leigugreiðslum. Þegar slík mál koma fyrir dóm, t.d. í útburðarmáli, er það einkaaðilinn Félagsbústaðir hf. sem fylgir eftir rétti sínum á grundvelli einkaréttarlegs húsaleigusamnings gagnvart leigutakanum. Slík mál eru ekki lögð fyrir dómstólinn með þeim hætti að honum sé falið að leysa úr málinu á grundvelli reglna um stjórnvaldsákvarðanir eða embættistakmörk yfirvalda, sbr. 60. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944. Sama gildir um mat á því hvort lög og reglur sem gilda um ráðstöfun og rétt til félagslegs leiguhúsnæðis veiti leigjanda næga réttarvernd og hvort gætt hafi verið meðalhófs þegar ráðstafanir eru gerðar um að skerða rétt hlutaðeigandi til friðhelgi heimilis, sbr. 71. gr. stjórnarskrárinnar og 8. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994.

Um síðara atriðið hafa athugasemdirnar m.a. beinst að framgöngu starfsmanna Félagsbústaða hf. í garð leigutaka. Gripið hafi verið til aðgerða eins og að tilkynna um meint brot á húsreglum eða slæma umgengni án þess að rætt hafi verið við leigutaka eða skýringa leitað hjá þeim. Jafnframt hafa athugasemdir beinst að því að húsmunir leigutaka hafi verið fjarlægðir af starfsmönnum Félagsbústaða hf. úr leiguíbúðum án þess að haft hafi verið samband við leigutaka.

Mál af þessum toga hafa orðið mér tilefni til bréfaskipta og funda með fulltrúum Reykjavíkurborgar. Eftir athugun á þessum málum varð það niðurstaða mín að heppilegt væri að taka ofangreind álitaefni til almennrar athugunar að eigin frumkvæði, sbr. 5. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, auk þess að fjalla um tiltekin atriði í einstökum kvörtunum.

Álitaefnin sem ég hef fyrst og fremst staldrað við og tekin verða til umfjöllunar í álitinu lúta annars vegar að því hvaða skyldur hvíla á sveitarfélögum þegar farin er sú leið að fela einkaréttarlegum aðila að annast útleigu félagslegra leiguíbúða til að tryggja að leigjandi njóti áfram sömu réttarverndar í samskiptum sínum við einkaréttarlega aðilann og hann nyti annars gagnvart sveitarfélaginu. Hins vegar reynir á að hvaða marki reglur stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og óskráðar meginreglur stjórnsýsluréttarins, og eftir atvikum aðrar allsherjarréttarlegar reglur, gilda um starfsemi einkaréttarlegs félags, eins og Félagsbústaða hf., sem fer með rekstur félagslegs húsnæðis. Afmörkun þessara álitaefna helgast af því að réttarstaða aðila, í þeim tilvikum sem voru reifuð hér að framan, ræðst m.a. af því hvort og þá að hvaða marki reglur stjórnsýsluréttarins eiga við í slíkum málum.

Þessi álitaefni geta einnig átt við í tilvikum fleiri sveitarfélaga sem farið hafa þá leið að stofna hlutafélag, sjálfseignarstofnun eða félag með ótakmarkaða ábyrgð um rekstur félagslegs leiguhúsnæðis sveitarfélags. Í þessu sambandi bendi ég á að ég hef áður fjallað um lok afnota félagslegs leiguhúsnæðis hjá Kópavogsbæ. Í því tilviki sendi ég sveitarfélaginu ábendingu með bréfi, dags. 31. október 2012, í máli sem fékk númerið 6257/2010 í málaskrá embættisins. Ábendingin beindist að því að betur yrði hugað að þeim málsmeðferðarreglum sem ber að fylgja þegar sveitarfélag telur að gera þurfi breytingar á eða ljúka afnotum einstaklinga, sem fengið hafa úthlutað félagslegu leiguhúsnæði, af hinni úthlutuðu íbúð, þ.m.t. vegna vanskila á leigugreiðslum. Við þær aðstæður geti einnig reynt á skyldur sveitarfélagsins að öðru leyti samkvæmt lögum um félagsþjónustu sveitarfélaga, svo sem um fjárhagsaðstoð.

Ég lauk athugun minni á máli þessu með áliti, dags. 13. júní 2016.

II Samskipti umboðsmanns Alþingis og stjórnvalda

Ofangreind álitaefni um starfshætti Félagsbústaða hf. hafa um nokkurt skeið verið til athugunar hjá mér. Athugunin hefur, sem fyrr greinir, lotið að því hvernig staðið er að ákvörðunum og framkvæmd mála er lúta að félagslegu leiguhúsnæði sem Félagsbústaðir hf. fara með fyrir hönd Reykjavíkurborgar. Ég ritaði Reykjavíkurborg bréf, dags. 22. mars 2005, þar sem ég óskaði eftir gögnum og skýringum frá borginni um meðferð mála sem lutu að uppsögnum á félagslegu leiguhúsnæði hjá Félagsbústöðum hf. Í svarbréfi Reykjavíkurborgar, dags. 22. júní 2005, kom fram sú afstaða að athafnir Félagsbústaða hf. um lok afnota af félagslegu leiguhúsnæði og ákvarðanir í tilefni af brotum gegn ákvæðum leigusamninga eða húsaleigulaga væru einkaréttarlegar athafnir sem bæri að framkvæma á grundvelli húsaleigulaga.

Í bréfi þáverandi félagsmálaráðuneytisins til umboðsmanns Alþingis, dags. 29. júní 2007, þar sem fjallað var um framangreinda afstöðu Reykjavíkurborgar frá 22. júní 2005, var þeirri afstöðu ráðuneytisins lýst að gera yrði greinarmun á tvenns konar ákvörðunum. Annars vegar ákvörðun velferðarsviðs eða þjónustumiðstöðvar um að aðili uppfyllti ekki lengur skilyrði til að eiga rétt til félagslegs húsnæðis. Rök hnigu að því að slík ákvörðun væri stjórnvaldsákvörðun. Hins vegar ákvörðunum teknum á grundvelli einkaréttarlegs leigusamnings eða vegna brota leigutaka á húsaleigulögum eða öðrum reglum. Stjórnsýslulögin giltu ekki um slíkar ákvarðanir. Ráðuneytið vísaði þessu til stuðnings m.a. til 77. gr. laga nr. 97/1993, um Húsnæðisstofnun ríkisins, og 1. mgr. 30. gr. þágildandi reglugerðar nr. 873/2001, um lánveitingar til leiguíbúða, ráðstöfun þeirra og rekstur, sem sett var með stoð í lögum nr. 44/1998, um húsnæðismál.

Reykjavíkurborg tók undir þessa afstöðu ráðuneytisins með bréfi borgarlögmanns, dags. 8. október 2007. Í bréfinu var tekið fram að borgin hygðist breyta reglum um félagslegar íbúðir og sérstakar húsaleigubætur þannig að tekið yrði fram í reglunum að um samskipti leigjenda og Félagsbústaða hf. færi samkvæmt húsaleigulögum nr. 36/1994. Endurskoðun leigusamnings og hugsanleg uppsögn í kjölfar þess væri hins vegar stjórnvaldsákvörðun.

Ég ritaði borgarstjórn Reykjavíkur ítarlegt bréf, dags. 31. desember 2008, en það er birt á vefsíðu embættis míns, www.umbodsmadur.is. Ég tel því óþarft að rekja efni þess að öðru leyti en nauðsynlegt er samhengisins vegna. Þar tók ég fram að ég hefði einkum til athugunar hvort eðli réttarsambands leigjanda félagslegs húsnæðis og Reykjavíkurborgar áskildi að við útfærslu húsaleigusamnings væri af hálfu sveitarfélagsins tryggt að leigjandi nyti í samskiptum sínum við Félagsbústaði hf. áfram sömu réttarverndar og hann nyti annars gagnvart sveitarfélaginu, sbr. heimild í 3. mgr. 2. gr. húsaleigulaga nr. 36/1994, að virtum ákvæðum laga nr. 40/1991, um félagsþjónustu sveitarfélaga, og eins og það bæri að meta í ljósi ákvæða 71. gr. stjórnarskrárinnar og 8. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Þá væri jafnframt til athugunar hvort tryggt væri að sveitarfélag hefði raunhæft og virkt eftirlit með samskiptum leigjenda sinna og félags sem það hefði stofnað á grundvelli 38. gr. laga nr. 44/1998, um húsnæðismál, til að annast rekstur og útleigu íbúða. Síðan óskaði ég eftir því, með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að Reykjavíkurborg veitti mér upplýsingar og skýringar á nánar tilgreindum atriðum sem voru afmörkuð í sjö töluliðum.

Fyrirspurnir mínar lutu m.a. að því í fyrsta lagi hvort 1. mgr. 77. gr. laga nr. 97/1993 og 38. gr. laga nr. 44/1998 teldust fullnægjandi lagaheimildir til að víkja til hliðar ákvæðum stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og óskráðum reglum stjórnsýsluréttar. Í öðru lagi hvernig það samrýmdist lagagrundvelli þessara mála samkvæmt lögum nr. 40/1991, um félagsþjónustu sveitarfélaga, að ákvörðun um úthlutun á félagslegu leiguhúsnæði væri felld niður af einkaaðila og á einkaréttarlegum grundvelli án þess að fylgt væri reglum um endurupptöku máls eða afturköllun stjórnvaldsákvörðunar. Væri það afstaða Reykjavíkurborgar að þessar ákvarðanir Félagsbústaða hf. væru stjórnvaldsákvarðanir óskaði ég eftir upplýsingum um á hvaða lagaheimild slíkt framsal valds væri byggt. Í þriðja lagi óskaði ég eftir upplýsingum um hvort Reykjavíkurborg hefði tekið afstöðu til þess með hvaða hætti brugðist yrði við ef rannsókn máls leiddi í ljós að Félagsbústaðir hf. hefðu ekki starfað samkvæmt lögum eða að framkoma starfsmanna gagnvart leigjendum félagslegs leiguhúsnæðis teldist ekki ásættanleg og hvaða afleiðingar slík niðurstaða gæti haft um endurskoðun á ákvörðunum starfsmanna og stjórnar Félagsbústaða hf.

Ítarlegt svar borgarstjórnar barst með bréfi, dags 27. maí 2009. Í bréfinu var áréttuð sú afstaða Reykjavíkurborgar að ákvörðun um úthlutun félagslegs leiguhúsnæðis á grundvelli laga nr. 40/1991 væri stjórnvaldsákvörðun en ekki atriði er lytu að framkvæmd húsaleigusamnings. Ákvarðanir Félagsbústaða hf. um lok afnota félagslegs leiguhúsnæðis væru einkaréttarlegar athafnir sem bæri að framkvæma á grundvelli húsaleigulaga. Tekið var fram að í 1. mgr. 18. gr. reglna Reykjavíkurborgar um félagslegar leiguíbúðir og sérstakar húsaleigubætur í Reykjavík kæmi m.a. fram að í húsaleigusamningi, sem um gilti húsaleigulög, skyldi tekið fram að um réttarsamband Félagsbústaða hf. og leigutaka giltu húsaleigulög. Í 1. mgr. 3. gr. samkomulags velferðarsviðs Reykjavíkurborgar við Félagsbústaði hf. vegna félagslegra leiguíbúða í Reykjavíkurborg í eigu Félagsbústaða hf., undirritað 25. september 2007, segði að Félagsbústaðir hf. færu ekki með stjórnsýsluvald og í 6. gr. væri kveðið á um að réttur félagsins til uppsagnar leigusamnings væri bundinn við þau tilvik þegar leigutaki hefði brotið gegn ákvæðum leigusamnings eða ákvæðum húsaleigulaga að öðru leyti. Bent var á að engin skylda hvíldi á Reykjavíkurborg að eiga félagslegt leiguhúsnæði heldur gæti borgin leigt það af þriðja aðila og það orkaði mjög tvímælis ef réttindaverndin væri ólík eftir því hver væri eigandi hins leigða húsnæðis.

Jafnframt sagði í bréfinu að stjórnvaldsákvörðun um úthlutun félagslegs leiguhúsnæðis næði ekki til tiltekinnar fasteignar. Ákvörðunin fæli eingöngu í sér samþykki þess að einstaklingur uppfyllti þau skilyrði sem sett væru fyrir úthlutun á slíku húsnæði. Þegar Félagsbústaðir hf. riftu leigusamningi félli stjórnvaldsákvörðunin ekki sjálfkrafa úr gildi. Velferðarsviði Reykjavíkurborgar væri haldið upplýstu um samskipti leigjanda og leigutaka og brygðist við þeim með því að boða leigjandann á fund sinn með það að markmiði að leysa húsnæðisvandann. Þá væri starfandi viðbragðsteymi sem hefði það eina markmið að bregðast við riftun á leigusamningi í þeim tilvikum þar sem aðstæður kölluðu á önnur húsnæðisúrræði. Félagsbústaðir hf. riftu aðeins leigusamningi á tvenns konar grundvelli. Annars vegar vegna vangoldinnar leigu og hins vegar vegna brota á húsreglum og reglum laga nr. 26/1994, um fjöleignarhús. Þá heyrði það til algerra undantekninga að leigusamningi væri rift og aðeins að undangengnu löngu ferli með tilheyrandi áminningum, beiðnum um upptöku betri siða, fyrirtöku velferðarsviðs o.fl. Það heyrði til algerra undantekninga að leigjendur væru bornir út í kjölfar riftunar húsaleigusamnings.

Í svarinu var m.a. tekið fram að húsaleigulög væru sérlög gagnvart stjórnsýslulögum. Lög um félagsþjónustu sveitarfélaga væru rammalög og gert væri ráð fyrir að sveitarfélögin settu sér sjálf reglur. Þá byggðist 2. mgr. 1. gr. þeirra laga á því að einstaklingar bæru ábyrgð á sjálfum sér. Reykjavíkurborg teldi að fyrirkomulag þessara mála stangaðist í engu á við XII. kafla laga nr. 40/1991, um félagsþjónustu sveitarfélaga, enda félli stjórnvaldsákvörðun um úthlutun félagslegs húsnæðis ekki niður við ákvörðun Félagsbústaða hf. um riftun leigusamnings á tilteknu húsnæði.

Auk þess var tekið fram að friðhelgi heimilisins væri ekki takmarkalaus og væri skilyrðum takmarkana nánar lýst í 2. og 3. mgr. 71. gr. stjórnarskrárinnar. Jafnframt var tekið fram að nægjanlegt aðgengi væri að úrræðum til að fá ákvarðanir endurskoðaðar, sbr. til hliðsjónar 70. gr. stjórnarskrárinnar.

Settur umboðsmaður ritaði borgarstjórn Reykjavíkur bréf, dags. 19. júní 2009. Þar tók hann fram að hann fengi ekki séð af svarbréfi borgarstjórnar, dags. 27. maí 2009, að tekin hefði verið afstaða til þýðingar dóms Hæstaréttar frá 22. janúar 2008 í máli nr. 19/2008 fyrir þau álitaefni sem lýst væri í fyrirspurnarbréfi umboðsmanns Alþingis. Í bréfinu tók hann upp tilteknar forsendur dómsins og óskaði eftir því að borgarstjórn Reykjavíkur skýrði viðhorf sitt til þess hvort þær hefðu áhrif á þau viðhorf sem lýst væri í bréfi borgarstjórnar, einkum í svari við fyrstu fyrirspurninni.

Í svarbréfi Reykjavíkurborgar, dags. 7. júlí 2009, segir m.a.:

„Reykjavíkurborg mótmælir því ekki að stjórnsýslulög eigi við um stjórnvaldsákvarðanir sem tengjast verkefnum á grundvelli þeirra lagaákvæða sem dómurinn fjallar um, þ.e. að annast umsjón og eftirlit með framkvæmdum og kaupum á leiguíbúðum, milligöngu um töku lána og ráðstöfun leiguíbúða. Við túlkun á hugtakinu ráðstöfun í þessum skilningi verður að líta til ákvæðis 37. gr. laga um húsnæðismál nr. 44/1998 [...].

Ráðstöfun í þessum skilningi nær því ekki til loka leigusamnings. Afstaða Reykjavíkurborgar er enn sem fyrr sú að eftir að húsnæði hefur verið ráðstafað til leigutaka komist á samningssamband sem um gildi ákvæði húsaleigulaga nr. 36/1994. Ákvæði 1. mgr. 77. gr. laga um Húsnæðisstofnun ríkisins nr. 97/1993 er og skýrt um að um samskipti leigutaka og framkvæmdaraðila skuli fara eftir þeim lögum.

Þá má geta þess að í 92. gr. eldri laga um Húsnæðisstofnun ríkisins nr. 86/1988 var fjallað um félagslegar leiguíbúðir með kauprétti. Í 1. mgr. sagði að um leigu með kauprétti skuli gerður skriflegur leigusamningur milli aðila. Í 4. mgr. kom fram að yrðu vanefndir af hálfu leigutaka mætti rifta leigusamningi í samræmi við ákvæði laga um húsaleigusamninga. Þá sagði enn fremur í 7. mgr. að ákvæði laga um húsaleigusamninga nr. 44/1974 giltu að öðru leyti en fram kæmi í ákvæðinu.

Það hefur því að mati Reykjavíkurborgar ætíð verið vilji löggjafans að reglur þeirra laga sem fjalla um húsaleigu og húsaleigusamninga gildi um réttarsamband og samskipti framkvæmdaraðila, hér Reykjavíkurborgar, og leigjanda félagslegs leiguhúsnæðis. Dómur Hæstaréttar fjallar um önnur samskipti og önnur verkefni en þau sem byggjast á leigusamningi um félagslegt leiguhúsnæði og hefur því ekkert gildi hvað þetta álitaefni varðar.“

Ég ritaði velferðarsviði Reykjavíkurborgar bréf, dags. 5. febrúar 2015, þar sem ég óskaði eftir því að ég yrði upplýstur um hvort skilningur minn á því hvaða ákvarðanir í tengslum við félagslegt leiguhúsnæði teldust stjórnvaldsákvarðanir að mati Reykjavíkurborgar væri réttur.

Í svari velferðarsviðs borgarinnar, dags. 16. mars 2015, kom m.a. fram að ákvörðun um hvort einstaklingur fullnægði skilyrðum 4. gr. reglna Reykjavíkurborgar, um félagslegar leiguíbúðir og sérstakar húsaleigubætur, sem leiddi til þess að hann væri skráður á biðlista eftir félagslegu leiguhúsnæði, teldist stjórnvaldsákvörðun. Ákvörðun um val og tilnefningu af hálfu starfsmanna þjónustumiðstöðvar á einstaklingi til að koma til greina við úthlutun íbúðar á úthlutunarfundi væri ekki stjórnvaldsákvörðun. Ákvörðun um að úthluta félagslegu leiguhúsnæði væri stjórnvaldsákvörðun. Í því sambandi var tekið fram að umsækjanda væri úthlutað tilteknu húsnæði að undangenginni tilnefningu í það. Því væri ekki um það að ræða að umsækjanda væri aðeins úthlutað tiltekinni tegund húsnæðis. Ákvörðun um milliflutning samkvæmt 19. gr. framannefndra reglna og 4. gr. samkomulags Félagsbústaða hf. og velferðarsviðs væri stjórnvaldsákvörðun. Ákvörðun um uppsögn leigusamnings vegna þess að leigutaki fullnægði ekki lengur skilyrðum 4. gr. reglnanna væri stjórnvaldsákvörðun, sbr. 20. gr. reglnanna og 8. gr. samkomulags Félagsbústaða hf. og velferðarsviðs. Ákvörðun Félagsbústaða hf. um að segja upp leigusamningi vegna þess að leigutaki hefði brotið gegn ákvæðum leigusamnings eða ákvæðum húsaleigulaga nr. 36/1994 væri ekki stjórnvaldsákvörðun.

Ég ritaði velferðarsviði Reykjavíkurborgar á ný bréf, dags. 30. nóvember 2015, þar sem ég óskaði eftir að Reykjavíkurborg upplýsti mig um hvort álit setts umboðsmanns borgarbúa frá 21. júlí 2015 í máli nr. 275/2014 hefði gefið sviðinu tilefni til að breyta því verklagi sem þar væri vísað til. Ef svo væri óskaði ég eftir upplýsingum um til hvaða breytinga hefði verið eða yrði gripið til af því tilefni. Í álitinu hafði settur umboðsmaður borgarbúa m.a. komist að þeirri niðurstöðu að það skilyrði fyrir tilnefningu til úthlutunar félagslegs leiguhúsnæðis um að viðkomandi mætti ekki vera í skuld við Félagsbústaði hf. skorti lagastoð.

Svar velferðarsviðs borgarinnar barst með bréfi, dags. 11. desember 2015. Þar var m.a. upplýst um að heildarendurskoðun hefði staðið yfir síðasta árið á reglum um félagslegar leiguíbúðir og sérstakar húsaleigubætur í Reykjavík sem héldist í hendur við fyrirliggjandi lagafrumvarp félags- og húsnæðismálaráðherra um húsnæðisbætur. Ekki væri unnt að breyta reglunum fyrr en ljóst væri hvort frumvarpið yrði að lögum. Ábendingar í áliti setts umboðsmanns borgarbúa yrðu teknar til skoðunar í tengslum við endurskoðun á reglunum og því verklagi sem þeim fylgdi. Umrætt lagafrumvarp var samþykkt á Alþingi 2. júní sl.

III Álit umboðsmanns Alþingis

1 Afmörkun athugunar

Í máli þessu reynir á stöðu einstaklinga sem hafa samkvæmt mati og ákvörðun þar til bærs aðila innan stjórnkerfis Reykjavíkurborgar þörf á aðstoð frá sveitarfélaginu vegna húsnæðisvanda síns. Vegna þess hafa þeir fengið úthlutað af hálfu sveitarfélagsins félagslegri leiguíbúð á grundvelli tiltekinna laga og reglna sem mæla fyrir um aðstoð hins opinbera við þessar aðstæður. Félagslegu leiguíbúðirnar eru í eigu einkaréttarlegs aðila, þ.e. Félagsbústaða hf., en það félag er í eigu Reykjavíkurborgar. Í framhaldinu er einstaklingunum falið að hafa samband við Félagsbústaði hf., skoða og samþykkja íbúðina og gera húsaleigusamning við félagið. Í þeim samningi kemur m.a. fram leigugjald og að húsaleigulög gildi. Eins og vikið verður að nánar hér á eftir verður að líta svo á að ákvörðun Reykjavíkurborgar um úthlutun tiltekins félagslegs leiguhúsnæðis sé bundin þeim skilyrðum að leigjandi greiði leigugjaldið og virði að öðru leyti húsaleigusamninginn og húsaleigulög. Félagið annast síðan útleigu íbúðanna og á sem leigusali í samskiptum við leigjendurna. Félagið getur einnig samkvæmt núverandi framkvæmd tekið ákvarðanir um að rifta leigusamningum þessara einstaklinga vegna verulegra vanefnda á húsaleigusamningi eða með vísan til húsaleigulaga með þeim afleiðingum að þeir missa húsnæðið og eru eftir atvikum bornir út. Þetta getur gerst án þess að áður sé fundin lausn á húsnæðisvanda þeirra. Hér reynir því á hvaða reglur gilda um samskipti einstaklinga við þann einkaaðila sem annast útleigu íbúðanna og eftir hvaða reglum hann á að starfa.

Í samræmi við það lýtur athugun mín að því í fyrsta lagi hvaða skyldur hvíla á sveitarfélagi til að tryggja að leigjandi njóti í samskiptum sínum við Félagsbústaði hf. áfram sömu réttarverndar og hann nyti gagnvart sveitarfélaginu, sbr. kafla III.4. Í öðru lagi hef ég ákveðið að fjalla um að hvaða marki reglur stjórnsýsluréttarins, skráðar og óskráðar, gilda um starfsemi Félagsbústaða hf. sbr. kafla III.5. Í upphafi vík ég þó að lagagrundvelli málsins og fjalla um að hvaða marki sú starfsemi sem hér um ræðir tilheyrir stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga, sbr. kafla III.2 og III.3.

2 Lagagrundvöllur

2.1 Lög um félagsþjónustu sveitarfélaga

Löggjafinn hefur mælt fyrir um úrræði handa einstaklingum sem eiga við húsnæðisvanda að etja í lögum nr. 40/1991, um félagsþjónustu sveitarfélaga. Markmið þeirra laga er að tryggja fjárhagslegt og félagslegt öryggi og stuðla að velferð íbúa á grundvelli samhjálpar, sbr. 1. mgr. 1. gr. laganna. Við framkvæmd félagsþjónustu skuli þess gætt að hvetja einstaklinginn til ábyrgðar á sjálfum sér og öðrum, virða sjálfsákvörðunarrétt hans og styrkja hann til sjálfshjálpar, sbr. 2. mgr. 1. gr. laganna. Í 8. tölul. 2. gr. þeirra kemur fram að með félagsþjónustu sé í lögunum átt við þjónustu, aðstoð og ráðgjöf í tengslum við meðal annars húsnæðismál.

Í II. kafla laganna er fjallað um stjórn og skipulag. Samkvæmt 3. gr. laganna, sbr. l-lið 2. tölul. 8. gr. forsetaúrskurðar nr. 71/2013, um skiptingu stjórnarmálefna milli ráðuneyta í Stjórnarráði Íslands, heyrir félagsþjónusta sveitarfélaga undir velferðarráðuneyti sem hefur eftirlit með því að sveitarfélögin „veiti lögboðna þjónustu“. Samkvæmt 4. gr. ber sveitarfélag ábyrgð á félagsþjónustu innan sinna marka og skal með skipulagðri félagsþjónustu tryggja framgang markmiða laganna. Sveitarstjórn skal kjósa félagsmálanefnd, sem fer með stjórn og framkvæmd félagsþjónustu í sveitarfélaginu í umboði sveitarstjórnar, sbr. 5. gr.

Í IV. kafla laganna eru almenn ákvæði um rétt til félagsþjónustu á vegum sveitarfélaga. Samkvæmt 1. mgr. 12. gr. laganna skal sveitarfélag sjá um að veita íbúum þjónustu og aðstoð samkvæmt lögunum og jafnframt tryggja að þeir geti séð fyrir sér og sínum.

Í XII. kafla er fjallað um húsnæðismál. Í þeim kafla eru lagðar opinberar skyldur á sveitarfélögin að annast þau tilvik þegar íbúar geta ekki leyst úr húsnæðisvanda sínum sjálfir. Er þar greint á milli almennra úrræða og sérstakra úrræða fólks í bráðum vanda. Þannig segir um hin almennu úrræði í 45. gr. laganna:

„Sveitarstjórnir skulu, eftir því sem kostur er og þörf er á, tryggja framboð af leiguhúsnæði, félagslegu kaupleiguhúsnæði og/eða félagslegum eignaríbúðum handa þeim fjölskyldum og einstaklingum sem ekki eru á annan hátt færir um að sjá sér fyrir húsnæði sökum lágra launa, þungrar framfærslubyrðar eða annarra félagslegra aðstæðna.“

Í athugasemdum við ákvæðið í því frumvarpi sem varð að lögum nr. 40/1991 segir svo:

„Greinin er hugsuð sem hvatning til sveitarfélaga um að hafa framboð af félagslegu húsnæði.“ (Alþt. 1990-1991, A-deild, bls. 3196.)

Ákvæði um hina beinu skyldu sveitarfélaga til að aðstoða íbúa sína við að leysa úr húsnæðismálum sínum er síðan í 46. gr. laganna en það hljóðar svo:

„Félagsmálanefndir skulu sjá til þess að veita þeim fjölskyldum og einstaklingum, sem ekki eru færir um það sjálfir, úrlausn í húsnæðismálum til að leysa úr bráðum vanda á meðan unnið er að varanlegri lausn.“

Í 1. mgr. 47. gr. kemur síðan fram að sveitarstjórn sé heimilt að fela félagsmálanefnd umsjón með leiguíbúðum í eigu sveitarfélagsins og útleigu þeirra.

Í athugasemdum við það ákvæði sem nú er að finna í 46. gr. laganna segir að sú forsenda búi að sjálfsögðu að baki skyldu félagsmálanefndar að sveitarfélagið hafi tiltækt húsnæði. Ekki sé um nýmæli að ræða þar sem 1. gr. framfærslulaga hafi verið túlkuð og framkvæmd svo að sveitarfélögum beri skylda til að veita fólki úrlausn í húsnæðismálum til að leysa úr bráðum vanda. Með aðstoð í skilningi 12. gr. frumvarpsins væri m.a. átt við hjálp til að útvega húsnæði. (Alþt. 1990-1991, A-deild, bls. 3196-3197.)

Í athugasemdum við það ákvæði sem nú er í 47. gr. laganna er vísað til heimildar sveitarstjórnar til að fela félagsmálanefnd umsjón og útleigu félagslegra leiguíbúða. Þá er áréttað að aðstoð við öflun húsnæðis sé einn þáttur í félagsþjónustu við einstaklinga og fjölskyldur og aðrir þættir hennar nýtist síður ef húsnæðismál séu þar undanskilin. Þá sé áréttuð „nauðsyn á því að við framkvæmd félagsþjónustunnar sé beitt heildarsýn yfir alla þætti hennar“. Í athugasemdunum er að öðru leyti fjallað um að sé úthlutun félagslegra íbúða á hendi húsnæðisnefndar sé eðlilegt að hafa samráð við félagsmálanefnd og henni tryggður tillöguréttur að ráðstöfun íbúða. (Alþt. 1990-1991, A-deild, bls. 3197.)

Í XVI. kafla laganna er að finna almennar reglur um meðferð einstakra mála og í XVII. kafla þeirra er að finna reglur um málskot til úrskurðarnefndar velferðarmála.

2.2 Reglur Reykjavíkurborgar um félagslegar leiguíbúðir

Reykjavíkurborg hefur sett sér reglur um félagslegar leiguíbúðir og sérstakar húsaleigubætur í Reykjavík. Reglurnar voru samþykktar í félagsmálaráði borgarinnar 18. febrúar 2004 og í borgarráði 24. febrúar 2004. Þær tóku gildi 1. mars 2004, en hefur verið breytt alls átján sinnum síðan, síðast með breytingum samþykktum í velferðarráði 26. febrúar 2015 og í borgarráði 4. mars s.á.

II. kafli reglnanna fjallar um mat á aðstæðum umsækjenda. Í 4. gr. reglnanna er fjallað um skilyrði þess að umsókn um leiguhúsnæði verði metin gild, þ. á m. um félagslegar aðstæður. Í 6. gr. er fjallað um forgangsröðun umsókna.

V. kafli fjallar um úthlutun félagslegs leiguhúsnæðis. Í 15. gr. kemur m.a. fram að úthlutun félagslegs leiguhúsnæðis fari fram á sérstökum fundi þar sem Félagsbústaðir hf. eiga áheyrnarfulltrúa. Úthlutanir eru lagðar fyrir velferðarráð til staðfestingar. Ákvörðun um úthlutun húsnæðis sé tilkynnt umsækjanda skriflega og telst hún stjórnvaldsákvörðun í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í 17. gr. segir síðan að þeir, sem fengið hafa úthlutað leiguhúsnæði, fái sent bréf þar um þar sem viðkomandi er m.a. bent á að snúa sér til Félagsbústaða hf. til þess að skoða húsnæðið og til frágangs leigusamnings.

Ekki er vikið að því í lögum nr. 40/1991, um félagsþjónustu sveitarfélaga, með hvaða hætti fara eigi með mál einstaklinga eftir að sveitarfélag eða húsnæðisnefnd tekur ákvörðun um að úthluta félagslegri leiguíbúð. Aftur á móti er kveðið á um það í 1. mgr. 18. gr. reglna Reykjavíkurborgar að Félagsbústaðir hf. sjái um frágang leigusamninga og um þá gildi ákvæði húsaleigulaga nr. 36/1994. Tekið skuli fram í leigusamningi að um réttarsamband leigutaka og Félagsbústaða hf. gildi ákvæði húsaleigulaga nr. 36/1994 en afskiptum velferðarráðs/Velferðarsviðs Reykjavíkurborgar sem stjórnvalds sé lokið.

VI. kafli reglnanna fjallar um endurskoðun. Í 1. mgr. 20. gr. er tekið fram að leigjandi verði að fullnægja skilyrðum 4. gr. b og c í reglunum, sem lúta annars vegar að því að lögheimili viðkomandi sé í Reykjavík og hins vegar að því að eignir og tekjur miðist við tilteknar hámarksupphæðir allt það tímabil sem leigusamningur gildir. Á leigutímanum muni velferðarsvið á 12 mánaða fresti gera athugun á því hvort leigutaki fullnægi skilyrðunum. Ef þau séu ekki lengur uppfyllt sé heimilt að segja leigusamningi upp. Ákvörðun um uppsögn leigusamnings sé stjórnvaldsákvörðun í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í 4. mgr. 20. gr. segir að réttur Félagsbústaða hf. til uppsagnar leigusamnings sé bundinn við þau tilvik þegar leigutaki hefur brotið gegn ákvæðum leigusamnings eða ákvæðum húsaleigulaga nr. 36/1994 að öðru leyti.

Þá segir í 27. gr. reglnanna, í samræmi við 63. gr. laga nr. 40/1991, að umsækjandi geti skotið ákvörðun velferðarráðs til úrskurðaraðila, nú úrskurðarnefndar velferðarmála, innan fjögurra vikna frá því að umsækjanda barst vitneskja um ákvörðun velferðarráðs.

2.3 Lög og reglugerð um húsnæðismál

Í 1. gr. laga nr. 44/1998, um húsnæðismál, er kveðið á um að tilgangur laganna sé að stuðla að því, m.a. með skipulagi húsnæðismála, að landsmenn geti búið við öryggi og jafnrétti í húsnæðismálum og að fjármunum verði sérstaklega varið til þess að auka möguleika fólks til að eignast eða leigja húsnæði á viðráðanlegum kjörum.

Í 5. gr. laganna er kveðið á um að sveitarstjórn beri ábyrgð á og hafi frumkvæði að því að leysa húsnæðisþörf þess fólks í sveitarfélaginu sem þarfnist aðstoðar við húsnæðisöflun. Í 6. gr. laganna er síðan kveðið á um skyldu sveitarstjórna til að skipa húsnæðisnefndir og hlutverk þeirra nefnda.

Í athugasemdum við 5. og 6. gr. frumvarps þess sem varð að lögum nr. 44/1998 segir m.a. að í þeim ákvæðum sé fjallað um þá stjórnsýslu sem sveitarfélög skuli hafa með höndum. Skylda sveitarstjórna verði eftir sem áður að eiga frumkvæði að því að leysa úr húsnæðisþörf fólks í sveitarfélaginu. Um skyldur sveitarfélaga til þess að tryggja framboð á íbúðarhúsnæði handa þeim sem búi við erfiðar aðstæður sé fjallað í 45. gr. laga nr. 40/1991, um félagsþjónustu sveitarfélaga, og þyki eðlilegra að í þeim lögum sé fjallað um skyldu sveitarfélaga í þessum efnum. (Alþt. 1997-1998, A-deild, bls. 3605.)

Í 38. gr. laganna er svohljóðandi ákvæði um leiguíbúðir sveitarfélaga:

„Sveitarfélagi er heimilt að stofna hlutafélag, sjálfseignarstofnun eða félag með ótakmarkaðri ábyrgð er annist útleigu íbúða í eigu sveitarfélagsins. Sveitarstjórn er heimilt að leggja slíku félagi til íbúðir í eigu sveitarfélags, ásamt þeim skuldbindingum sem þeim fylgja.

Áður en skráning hlutafélags fer fram skulu samþykktir þess staðfestar af ráðherra.

Stofni sveitarfélag hlutafélag skv. 1. mgr. skal allt hlutafé þess vera í eigu sveitarfélags og skal sala þess óheimil án samþykkis ráðherra. Að öðru leyti skulu ákvæði laga um hlutafélög gilda um slíkt félag eftir því sem við getur átt.

Sveitarfélag er leggur félagi skv. 1. mgr. til íbúðir í eigu sveitarfélagsins ber áfram ábyrgð á þeim fjárhagsskuldbindingum sem til hefur verið stofnað vegna byggingar eða kaupa slíkra íbúða.

Ráðherra setur nánari ákvæði í reglugerð um skilyrði þess að sveitarstjórn megi stofna félag skv. 1. mgr., hvað skuli koma fram í samþykktum þess og hvernig skuli hagað yfirfærslu eigna og skulda til slíks félags.“

Í athugasemdum við frumvarpsgrein þá er varð að 38. gr. segir að greinin sé nýmæli og geymi sérstök skilyrði um það þegar sveitarfélög leggi félögum til leiguíbúðir sínar. Sérstaklega er tekið fram að með stofnun félags um rekstur leiguíbúða verði sveitarstjórn ekki laus við þær skuldbindingar sem hún eða húsnæðisnefnd hafi stofnað til vegna byggingar leiguíbúða en þar á meðal séu lán sem tekin hafi verið til byggingar eða kaupa á leiguíbúðum og ákvörðun leigugjalds. Umrædd heimild veiti sveitarfélögum á hinn bóginn möguleika á að ná vissri hagkvæmni við rekstur leiguíbúða sinna. (Alþt. 1997-1998, A-deild, bls. 3613.)

Reglugerð nr. 1042/2013, um lánveitingar Íbúðalánasjóðs til sveitarfélaga, félaga og félagasamtaka sem ætlaðar eru til byggingar eða kaupa á leiguíbúðum, hefur m.a. verið sett með stoð í 38. gr. laga nr. 44/1998. Samkvæmt 1. tölul. 3. gr. telst framkvæmdaraðili vera sveitarfélag, félag eða félagasamtök sem hyggjast sækja um lán hjá Íbúðalánasjóði til að byggja eða kaupa leiguíbúðir.

Í 5. gr. reglugerðarinnar er kveðið á um efni samþykkta félaga og félagasamtaka. Í 6. gr. er kveðið á um efni samþykkta félaga í eigu sveitarfélaga. Þar kemur fram að félag í eigu sveitarfélags sem sveitarstjórn kemur á fót, sbr. 38. gr. laga um húsnæðismál, skuli auk þeirra atriða sem rakin eru í 5. gr. reglugerðarinnar hafa í samþykktum sínum ákvæði um að allt hlutafé sé í eigu sveitarfélags og að sala félagsins sé óheimil nema með samþykki ráðherra. Þá er í 22. gr. fjallað um ráðstöfun leiguíbúða.

Ég tel rétt að gera samhengisins vegna grein fyrir eldri reglugerð um sama efni, reglugerð nr. 873/2001, en á hana reyndi m.a. í þeim dómi sem ég fjalla um í kafla III.5.1, þ.e. dómi Hæstaréttar frá 22. janúar 2008 í máli nr. 19/2008. Í reglugerðinni sagði í 1. mgr. 30. gr. að um samskipti leigjenda og framkvæmdaraðila giltu ákvæði húsaleigulaga. Í 3. gr. var fjallað um umsjón og eftirlit með framkvæmdum. Í 4. gr. kom fram að sveitarstjórn væri heimilt, sbr. 38. gr. laga nr. 44/1998, um húsnæðismál, að stofna félag til að annast umsýslu skv. 3. gr. og hafa umsjón með og leigja út íbúðir í eigu sveitarfélagsins í stað húsnæðisnefndar eða félagsmálanefndar. Um skilyrði fyrir stofnun slíks félags og starfshætti færi eftir því sem nánar væri mælt fyrir um í III. kafla. Í þeim kafla var síðan að finna ákvæði um markmið félaga og félagasamtaka, efni samþykkta þeirra og að félög væru í eigu sveitarfélaga, sbr. 6., 7. og 8. gr. reglugerðarinnar.

2.4 Lög um Húsnæðisstofnun ríkisins

Þrátt fyrir að mörg ákvæði laga nr. 97/1993, um Húsnæðisstofnun ríkisins, hafi fallið úr gildi við gildistöku laga nr. 44/1998, um húsnæðismál, eru enn í gildi ýmis ákvæði í fyrrnefndu lögunum sem lúta að félagslegum íbúðum sveitarfélaga. Meðal þeirra ákvæða er 1. mgr. 77. gr. þar sem segir að um samskipti leigutaka félagslegrar leiguíbúðar og framkvæmdaraðila gildi ákvæði laga um húsaleigusamninga. Hefur sams konar ákvæði verið í lögum um Húsnæðisstofnun ríkisins frá árinu 1990, sbr. pp-lið 3. gr. laga nr. 70/1990, um breytingu á lögum nr. 86/1988, um Húsnæðisstofnun ríkisins. Í athugasemdum greinargerðar við frumvarp það er varð að lögum nr. 70/1990 segir við ákvæði það er varð að pp-lið 3. gr. að efni greinarinnar sé óbreytt frá gildandi lögum. (Alþt. 1989-1990, A-deild, bls. 3060.) Ég fæ hins vegar ekki séð að sams konar ákvæði hafi fyrir verið í lögum. Í 1. mgr. 36. gr. laga nr. 97/1993 eru félagslegar íbúðir flokkaðar í kaupleiguíbúðir, félagslegar eignaríbúðir, félagslegar leiguíbúðir og íbúðir í verkamannabústöðum o.fl.

3 Telst úrlausn á húsnæðisvanda íbúa til stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga?

Stjórnsýslulög nr. 37/1993 taka til stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga, sbr. 1. mgr. 1. gr. þeirra. Gildissvið laganna er nánar afmarkað við það þegar stjórnvöld taka ákvarðanir um rétt eða skyldu manna, sbr. 2. mgr. 1. gr. þeirra. Þegar stjórnvöld rækja opinber verkefni þurfa þau einnig að gæta að óskráðum meginreglum stjórnsýsluréttarins. Í þeim tilvikum sem hér um ræðir hefur einkaaðila verið falið að annast útleigu félagslegra leiguíbúða sem einstaklingar hafa fengið samkvæmt ákvörðun Reykjavíkurborgar á grundvelli laga um félagsþjónustu sveitarfélaga og reglna sveitarfélagsins. Sú ákvörðun er tekin til að leysa úr vanda viðkomandi einstaklinga. Hér hefur því þýðingu að taka afstöðu til þess hvort þessum einkaaðila, Félagsbústöðum hf., hafi verið falið að sinna opinberu verkefni og þá hvaða reglur gilda um framkvæmd félagsins á verkefninu.

Samkvæmt 45. gr. laga nr. 40/1991, um félagsþjónustu sveitarfélaga, skulu sveitarstjórnir, eftir því sem kostur er og þörf er á, tryggja framboð af leiguhúsnæði handa þeim fjölskyldum og einstaklingum sem ekki eru á annan hátt færir um að sjá sér fyrir húsnæði vegna nánar tilgreindra ástæðna. Í 46. gr. laganna kemur fram að félagsmálanefndir skuli sjá til þess að veita þeim fjölskyldum og einstaklingum, sem ekki eru færir um það sjálfir, „úrlausn í húsnæðismálum“ til að leysa úr bráðum vanda á meðan unnið sé að varanlegri lausn. Þá er gert ráð fyrir því í 1. mgr. 47. gr. að sveitarstjórn sé heimilt að fela félagsmálanefnd „umsjón“ með leiguíbúðum í eigu sveitarfélagsins og „útleigu“ þeirra. Þessar skyldur eru nánari útfærsla á almennri skyldu sveitarfélaga samkvæmt 1. mgr. 12. gr. laganna sem miða að því að veita íbúum þjónustu og aðstoð samkvæmt lögunum og jafnframt að tryggja að þeir geti séð fyrir sér og sínum. Lög nr. 40/1991 leggja því þær skyldur á herðar sveitarfélaga að veita einstaklingum sem eiga við húsnæðisvanda að etja aðstoð og þau bera ábyrgð á félagsþjónustu innan sinna marka, sbr. 4. gr. laganna.

Ákvæði laga nr. 40/1991 fela í sér útfærslu löggjafans á þeim réttindum sem kveðið er á um í 1. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar. Samkvæmt því ákvæði skal öllum, sem þess þurfa, tryggður í lögum réttur til aðstoðar vegna sjúkleika, örorku, elli, atvinnuleysis, örbirgðar og sambærilegra atvika. Réttur til aðstoðar vegna húsnæðisvanda fellur undir gildissvið ákvæðisins, sbr. til hliðsjónar m.a. 1. mgr. 11. gr. alþjóðasamnings Sameinuðu þjóðanna um efnahagsleg, félagsleg og menningarleg réttindi en vísað er til hans í athugasemdum við 14. gr. frumvarps þess er varð að stjórnarskipunarlögum nr. 97/1995. (Alþt. 1994-95, A-deild, bls. 2109-2010.) Ég vek athygli á því að aðstoðin skal vera „tryggð [...] í lögum“.

Einnig bendi ég á að búi einstaklingur í félagslegu leiguhúsnæði kann það húsnæði að verða talið „heimili“ hans og fjölskyldu hans í merkingu 1. mgr. 71. gr. stjórnarskrárinnar og 1. mgr. 8. gr. mannréttindasáttmála Evrópu. Þegar sveitarfélag gerir ráðstafanir til að ljúka leiguafnotunum getur því þurft að gæta þess að ráðstöfunin gangi ekki í berhögg við friðhelgi heimilis í merkingu ofangreindra ákvæða, sbr. til hliðsjónar dóm Mannréttindadómstóls Evrópu í máli McCann gegn Englandi frá 13. maí 2008 í máli nr. 19009/04.

Með hliðsjón af framangreindu telst framkvæmd þeirra verkefna sem 45.-47. gr. laga nr. 40/1991 mæla fyrir um ótvírætt til stjórnsýslu í þágu ríkis eða sveitarfélaga. Reglur stjórnsýslulaga gilda því um þær stjórnvaldsákvarðanir sem eru teknar í tengslum við framkvæmd þessara verkefna. Jafnframt eiga óskráðar meginreglur stjórnsýsluréttarins við um þá starfsemi en þær reglur hafa víðtækara gildissvið en reglur stjórnsýslulaga.

4 Hvaða skyldur hvíla á sveitarfélagi þegar einkaaðila er falið að annast útleigu félagslegra leiguíbúða?

Reykjavíkurborg hefur í svörum sínum til mín gert greinarmun á uppsögn leigusamnings vegna félagslegs húsnæðis eftir því hvort á skorti að einstaklingur uppfylli skilyrði reglna borgarinnar um félagslegt húsnæði eða hvort ákvörðun um lok leigusamnings sé tekin af öðrum ástæðum, t.d. vegna brots á húsaleigusamningi. Fyrri ákvörðunin teljist stjórnvaldsákvörðun en ekki hin síðari, sbr. 1. mgr. 18. gr. og 1. mgr. 20. gr. reglna um félagslegar leiguíbúðir og sérstakar húsaleigubætur í Reykjavík og skýringar borgarstjórnar til mín. Þegar leigusamningi er sagt upp á grundvelli atvika eða athafna er varða t.d. leigjanda eða fjölskyldumeðlimi hans og beinast að skyldum leigjanda samkvæmt húsaleigusamningi og húsaleigulögum, eins og á við í mörgum þeirra mála sem mér hafa borist, sé það verkefni Félagsbústaða hf. að taka ákvörðun um uppsögn samnings eða meta hvort skilyrði riftunar sé fullnægt samkvæmt 1. mgr. 61. gr. húsaleigulaga nr. 36/1994. Slíkri ákvörðun geti síðan fylgt krafa um útburð á grundvelli 78. gr. laga nr. 90/1989, um aðför, sbr. m.a. til hliðsjónar Hrd. 4. september 2008, mál nr. 432/2008, Hrd. 14. febrúar 2006, nr. 49/2006, Hrd. 29. ágúst 2005, nr. 266/2005 og Hrd. 21. janúar 2002, nr. 13/2002. Félagsbústöðum hf. sé ekki skylt að fylgja t.d. stjórnsýslulögum nr. 37/1993 við töku þessara ákvarðana. Ég hef veitt því athygli í starfi mínu að dæmi þekkjast um að leigutökum sé birt útburðarkrafa og að hún hafi gengið til enda fyrir dómi og útburður framkvæmdur áður en niðurstaða liggur fyrir af hálfu velferðarsviðs Reykjavíkurborgar um hvernig leysa eigi úr húsnæðisvanda viðkomandi. Þetta hafi gerst þótt ekki verði annað ráðið en að aðstæður viðkomandi séu enn með þeim hætti að þörf sé á aðstoð borgarinnar og hann uppfylli áfram skilyrði til að fá félagslegt leiguhúsnæði á grundvelli reglna borgarinnar. Hins vegar er það gjarnan svo að við hafa bæst frekari vandkvæði viðkomandi einstaklings og þá til að greiða leigugjaldið eða viðhafa fullnægjandi umgengni í húsnæði.

Að framan tók ég fram að framkvæmd þeirra verkefna sem 45.-47. gr. laga nr. 40/1991 mæla fyrir um teljist til stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga og að gæta þurfi að skráðum og óskráðum reglum stjórnsýsluréttarins í þeirri starfsemi. Þær skyldur sem mælt er fyrir um í ákvæðunum og ýmsum öðrum ákvæðum laganna hvíla almennt á sveitarfélögunum, sbr. 4. gr. laganna og 5. gr. laga nr. 44/1998, um húsnæðismál. Í þessu sambandi bendi ég sérstaklega á að samkvæmt 47. gr. fyrrnefndu laganna er gert ráð fyrir að meðal opinberra verkefna í tengslum við framkvæmd á úrlausn á húsnæðisvanda íbúa sé „umsjón með leiguíbúðum í eigu sveitarfélagsins og útleigu þeirra“.

Þegar farin hefur verið sú leið, eins og gert er í Reykjavík, að fela einkaaðila, þ.e. Félagsbústöðum hf., að „annast útleigu“ leiguíbúða og þar með að rækja sum þeirra verkefna sem annars myndu hvíla á herðum stjórnvaldsins samkvæmt 47. gr. laga nr. 40/1991 ber stjórnvaldið áfram ábyrgð á starfseminni. Á sveitarfélaginu hvílir því skylda til að tryggja að réttarvernd leigutaka gagnvart einkaaðilanum sé ekki lakari en hún væri gagnvart því en hún byggist í þessum tilvikum m.a. á þeim sérstöku lagaskyldum sem hvíla á sveitarfélögum til úrlausnar á húsnæðisvanda einstaklinga. Vegna þess kann Reykjavíkurborg að þurfa að grípa til ráðstafana gagnvart Félagsbústöðum hf. svo að tryggt sé að leigutakar njóti ekki lakari réttarverndar en þeir hefðu ella notið gagnvart borginni. Kann borgin því að þurfa að hlutast til um löggerninga milli hennar og Félagsbústaða hf., eftir atvikum í einstökum húsaleigusamningum, svo að gætt sé að því að málum sé komið í þann farveg sem tryggir að lausn sé fundin í húsnæðismáli viðkomandi. Þá getur borgin þurft að búa svo um hnútana að Félagsbústaðir hf. fari eftir reglum stjórnsýsluréttarins og að skýrt sé hver séu úrræði leigutaka ef félagið geri það ekki og hvaða viðbragða megi vænta í framhaldinu. Í þessu sambandi minni ég á heimild 3. mgr. 2. gr. húsaleigulaga nr. 36/1994 þar sem segir að sé íbúðarleiguhúsnæði leigt til ákveðinna hópa, svo sem námsmanna, aldraðra eða öryrkja, þar sem sérstakar aðstæður kalla á aðra skipan en lögin mæla fyrir um, sé þrátt fyrir ákvæði 1. mgr. heimilt, vegna sérstaks eðlis eða tilgangs starfseminnar, að víkja frá einstökum ákvæðum laganna með samningi.

Ég legg í þessu sambandi sérstaka áherslu á að þegar kemur til loka á leigusamningi getur reynt á skyldur sveitarfélagsins að öðru leyti samkvæmt lögum um félagsþjónustu sveitarfélaga, svo sem um fjárhagsaðstoð. Það getur vart samrýmst þeim lagagrundvelli sem þar er lagður að hinni fjölþættu félagsþjónustu sveitarfélaga, og er grunneining í opinberri félagsþjónustu, að afnotum þeirra sem fengið hafa úthlutað félagslegu leiguhúsnæði af hálfu sveitarfélags sé alfarið lokið á grundvelli einkaréttarlegra reglna án þess að samhliða sé gætt að þeim skyldum sem hvíla að lögum á sveitarfélaginu um aðstoð og félagsþjónustu við íbúa þess. Vísast í þessu sambandi til umfjöllunar minnar um löggjöf þá sem gildir um félagsþjónustu sveitarfélaga í kafla III.2.1. Ég hef þá einnig í huga að þeir sem koma að slíkum málum fyrir hönd sveitarfélagsins gæti að því að sinna leiðbeiningarskyldu við þá sem í hlut eiga um réttindi þeirra og möguleg úrræði.

Í skýringum Reykjavíkurborgar til mín kemur fram að velferðarsviði borgarinnar sé haldið upplýstu um vanskil leigutaka og að fyrir hendi sé sérstakt viðbragðsteymi sem hafi það verkefni að bregðast við þegar leigusamningi sé rift. Þá hef ég fengið afrit af samkomulagi Velferðarsviðs Reykjavíkurborgar og Félagsbústaða hf. vegna samstarfs aðila er varðar félagslegar leiguíbúðir í Reykjavíkurborg í eigu eða umsýslu Félagsbústaða hf. Í því samkomulagi er t.d. í 10. gr. kveðið á um viðbrögð við vanskilum og brotum á húsreglum. Jafnframt hef ég fengið afrit af verklagi vegna húsaleiguskulda á tilteknu tímabili, viðbragðsáætlun vegna riftunar húsaleigusamninga hjá barnafjölskyldum og verklagi viðbragðsteymis í húsnæðismálum.

Með hliðsjón af framangreindu og hvernig athugun mín er afmörkuð í þessu áliti tel ég ekki ástæðu til að ganga lengra en svo að árétta framangreind sjónarmið með það fyrir augum að þau verði höfð í huga í framtíðarstörfum borgarinnar og að tekin verði afstaða til þess hvaða breytingar verði að gera á löggerningum milli borgarinnar og Félagsbústaða hf. til að tryggja réttindavernd leigutaka að þessu leyti.

5 Eiga reglur stjórnsýsluréttarins beint við um starfsemi Félagsbústaða hf.?

5.1 Hefur Félagsbústöðum hf. verið falið að sinna opinberum verkefnum?

Hvað sem líður skyldum Reykjavíkurborgar til að hlutast til um að Félagsbústaðir hf. gæti ákveðinna réttaröryggisreglna stjórnsýsluréttarins tel ég tilefni til að fjalla um að hvaða marki reglur stjórnsýsluréttarins geti átt við um vissa þætti í starfsemi félagsins með beinum hætti.

Eins og áður segir teljast þau verkefni sem mælt er fyrir um í 45.-47. gr. laga nr. 40/1991 til stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga. Í 1. mgr. 38. gr. laga nr. 44/1998, um húsnæðismál, er að finna heimild til valdframsals til einkaaðila á vissum þáttum í starfsemi sveitarfélaga á grundvelli XII. kafla laga nr. 40/1991. Í samræmi við ákvæðið hefur Reykjavíkurborg stofnað Félagsbústaði hf. og falið því að „ann[a]st útleigu íbúða“ og m.a. lagt þeim til íbúðir í eigu sveitarfélagsins. Af athugasemdum við 5. og 6. gr. frumvarps þess er varð að lögum nr. 44/1998 verður ráðið að náin tengsl séu milli þeirra opinberu verkefna sem mælt er fyrir um í XII. kafla laga nr. 40/1991 og tiltekinna ákvæða laga nr. 44/1998.

Í dómaframkvæmd Hæstaréttar hefur verið lagt til grundvallar að feli stjórnvald einkaaðila með viðhlítandi lagaheimild tiltekin verk, sem ella hefðu komið í hlut stjórnvaldsins, gildi ákvæði stjórnsýslulaga um töku ákvarðana um rétt eða skyldu manna innan verksviðs framsalsins. Í dómi Hæstaréttar frá 22. janúar 2008 í máli nr. 19/2008 segir t.d.:

„Af framansögðu er ljóst að [sveitarfélagið Vesturbyggð] gat valið um það samkvæmt 38. gr. laga nr. 44/1998 og 3. gr. og 4. gr. reglugerðar nr. 873/2001 hvort [það] léti félagsmálanefnd sína eða húsnæðisnefnd annast umsjón og eftirlit með framkvæmdum og kaupum á leiguíbúðum, milligöngu um töku lána og ráðstöfun leiguíbúða, eða hvort stofnað yrði félag til að leysa þetta af hendi. [Sveitarfélagið] valdi síðarnefnda kostinn. Með því að [Fasteignum Vesturbyggðar ehf.] voru með viðhlítandi lagaheimild falin þessi verk, sem ella hefðu komið í hlut starfsmanna sveitarfélagsins, gilda ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993 um töku ákvarðana [félagsins] um rétt eða skyldu manna innan þessa verksviðs. Til annarra þátta í starfsemi þessa einkahlutafélags, þar á meðal ráðning og uppsögn starfsmanna [þess], taka á hinn bóginn hvorki þau lög né óskráðar meginreglur stjórnsýsluréttar.“

Sambærilegar forsendur er að finna í dómi Hæstaréttar frá 18. júní 2015 í máli nr. 822/2014 um að reglur stjórnsýsluréttarins eigi við um starfsemi einkaaðila „innan verksviðs“ framsals á hinu opinbera verkefni.

Til viðbótar við framangreint er sérstaklega kveðið á um samninga um þjónustustarfsemi og einstök rekstrarverkefni og skyldur einkaaðila sem sinna verkefnum fyrir sveitarfélag í 100. og 101. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 138/2011. Samkvæmt 3. mgr. 100. gr. gildir ákvæðið þótt sveitarfélag geri samning við einkaaðila með heimild í öðrum lögum en sveitarstjórnarlögum nema ríkari kröfur séu gerðar til samninga í sérlögum. Í 3. málsl. 1. mgr. 101. gr. kemur síðan fram að ákvæði stjórnsýslulaga, upplýsingalaga og laga um upplýsingarétt um umhverfismál, sem og almennar meginreglur stjórnsýsluréttar, gildi um „þá stjórnsýslu sem verktaki tekur að sér að annast“. Í athugasemdum við 101. gr. segir:

„Mikilvægt er að hafa í huga að sveitarfélögin fara með opinberar valdheimildir og ráðstafa opinberum hagsmunum. Því er í ákvæðinu kveðið á um að þegar sveitarfélag gerir samninga við einkaaðila um rækslu á þjónustu eða annað stjórnsýsluverkefni þá færist ákveðnar grundvallarreglur stjórnsýsluréttarins yfir á viðkomandi einkaaðila, þegar hann sinnir hinu umsamda verkefni. Tilgangur þessa ákvæðis er að tryggja að réttarstaða þeirra einstaklinga, borgaranna, sem njóta hinnar umsömdu þjónustu verði ekki lakari en ef sveitarfélagið hefði sinnt henni sjálft.“ (Alþt. 2010-2011, 139. löggj.þ., þskj. 1250.)

Samkvæmt framangreindu hefur löggjafinn ákveðið að ákveðnar reglur stjórnsýsluréttarins gildi um þau opinberu verkefni sem verktaki annast á grundvelli þeirra samninga sem framangreind ákvæði sveitarstjórnarlaga vísa til.

Ég skil skýringar borgarstjórnar Reykjavíkurborgar, dags. 7. júlí 2009, á þá leið að borgarstjórnin sé í sjálfu sér sammála því að reglur stjórnsýsluréttarins geti átt við um vissa þætti í starfsemi Félagsbústaða hf., m.a. með vísan til dóms Hæstaréttar frá 22. janúar 2008. Það sé aftur á móti afstaða borgarstjórnar að það að „annast umsjón og eftirlit með framkvæmdum og kaupum á leiguíbúðum, milligöngu um töku lána og ráðstöfun leiguíbúða“ geti fallið undir gildissvið reglna stjórnsýsluréttarins en að athafnir sem lúta að lokum leigusamnings félagslegs leiguhúsnæðis falli hins vegar þar fyrir utan. Tilvísun í dómi Hæstaréttar til „ráðstöfunar leiguíbúða“, sem stjórnsýslulög taki til, nái ekki til loka leigusamnings. Í þessu samhengi verði að líta til 37. gr. laga nr. 44/1998.

Vegna þessarar afstöðu Reykjavíkurborgar tek ég fram að sú afstaða sem birtist í dóminum frá 22. janúar 2008, um að stjórnsýslulög og óskráðar meginreglur stjórnsýsluréttar gildi um starfsemi innan verksviðs framsals, er almenn og ekki takmörkuð við tiltekin verkefni þótt ákveðin verkefni séu þar tilgreind sem dæmi. Hafa verður í huga að í dómi Hæstaréttar frá 18. júní 2015 er að finna sambærilega afstöðu til þess hvaða reglur gilda um opinber verkefni sem eru framseld til einkaaðila. Ég get því ekki fallist á að leggja beri eins þröngan skilning í forsendur fyrrnefnda dómsins og Reykjavíkurborg gerir. Auk þess er nú sérstaklega kveðið á um réttarstöðuna hvað þetta varðar í 100. og 101. gr. sveitarstjórnarlaga. Af því leiðir að taka verður afstöðu til þess hvaða opinberu verkefni hafa verið framseld til Félagsbústaða hf. og þar með til hvaða starfsemi reglur stjórnsýsluréttarins taka.

Líkt og fyrr greinir er í 1. mgr. 38. gr. laga nr. 44/1998 kveðið á um að heimilt sé að fela hlutafélagi, sjálfseignarstofnun eða félagi með ótakmarkaða ábyrgð að „ann[a]st útleigu íbúða“ í eigu sveitarfélags. Eins og áður hefur verið vikið að er í 1. mgr. 47. gr. laga nr. 40/1991 gert ráð fyrir því að sveitarstjórn sé heimilt að fela félagsmálanefnd „umsjón með leiguíbúðum í eigu sveitarfélagsins og útleiga þeirra“. Telja verður að samspil þessara ákvæða hafi verið útfært í 4. gr. þágildandi reglugerðar nr. 873/2001. Þar sagði að sveitarstjórn væri heimilt, sbr. 38. gr. laga nr. 44/1998, að stofna félag til að annast umsýslu skv. 3. gr. og hafa „umsjón með og leigja út íbúðir“ í eigu sveitarfélagsins í stað húsnæðisnefndar eða félagsmálanefndar. Af þessum laga- og reglugerðarákvæðum má ráða að meðal opinberra verkefna sveitarfélags sé „útleiga“ leiguíbúða í eigu sveitarfélags og heimilt sé að fela tilteknum einkaaðilum að „annast útleigu“ þeirra. Ég tel að það breyti ekki eðli þessara verkefna sem hluta af stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga ef sveitarfélag fer þá leið samkvæmt síðari málslið 1. mgr. 38. gr. laga nr. 44/1998 að leggja til íbúðir í eigu sveitarfélags til einkaaðilans. Hef ég þá m.a. í huga að af lögskýringargögnum að baki ákvæðinu verður ekki ráðið að markmiðið með þessari tilhögun mála sé að breyta eðli þessara verkefna heldur „að ná vissri hagkvæmni við rekstur leiguíbúða“ sveitarfélaga. Þær lögbundnu takmarkanir sem hvíla á slíkum einkaaðila styðja þessa niðurstöðu.

Reykjavíkurborg hefur einnig bent á að heimilt sé að leigja íbúðir af öðrum einkaaðilum en Félagsbústöðum hf. og það geti ekki verið að réttarstaðan sé ólík eftir því hver leigusalinn sé. Af þessu tilefni tek ég fram að þegar farin er sú leið að fela einkaaðila samkvæmt 1. mgr. 38. gr. laga nr. 44/1998 að framkvæma verkefni sveitarfélags samkvæmt 45.-47. gr. laga nr. 40/1991 er lagagrundvöllurinn ekki að öllu leyti sambærilegur og þegar aðrar leiðir eru farnar. Að öðru leyti tel ég ekki þörf á að fjalla um þessa málsástæðu borgarinnar eða hver réttarstaðan er í öðrum tilvikum en hér um ræðir.

Með hliðsjón af framangreindu er það álit mitt að þau verkefni sem Félagsbústöðum hf. er falið að sinna og teljast til þess að „annast útleigu“ félagslegra íbúða í skilningi 1. mgr. 38. gr. laga nr. 44/1998 og 1. mgr. 47. gr. laga nr. 40/1991 á grundvelli úthlutunar velferðarráðs séu opinber verkefni sem geta fallið innan verksviðs framsalsins og þeirrar stjórnsýslu sem verktaki tekur að sér að annast.

5.2 Hefur gildissvið stjórnsýslulaga verið takmarkað með lögum?

Í skýringum borgarstjórnar og þáverandi félagsmálaráðuneytis hefur því verið haldið fram að ákvæði laga leiði til þess að aðeins húsaleigulög nr. 36/1994 og húsaleigusamningur eigi við um lok leigusamnings vegna vanefnda á samningnum eða brota á húsaleigulögum. Álitaefnið hér lýtur að því hvort 38. gr. laga nr. 44/1998, um húsnæðismál, og 77. gr. laga nr. 97/1993, um Húsnæðisstofnun ríkisins, undanskilji þessar ákvarðanir gildissviði reglna stjórnsýsluréttarins.

Í 1. málsl. 2. mgr. 2. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er að finna lagaskilareglu gagnvart öðrum lögum. Þar segir m.a. að ákvæði annarra laga, sem hafi að geyma strangari málsmeðferðarreglur en stjórnsýslulögin mæli fyrir um, haldi gildi sínu. Í þessu sambandi tel ég rétt að árétta að með setningu stjórnsýslulaga var ætlunin að breyta réttarástandinu frá því sem áður hafði verið og að lögin mæltu fyrir um lágmarkskröfur til stjórnsýslunnar. Af framangreindri lagaskilareglu leiðir að mínu áliti í fyrsta lagi að ákvæði sem voru sett fyrir gildistöku stjórnsýslulaga, og gera vægari kröfur til stjórnsýslunnar en leiðir af stjórnsýslulögum, halda ekki gildi sínu. Í öðru lagi leiðir af ákvæðinu, og þeim réttaröryggisrökum sem búa að baki setningu stjórnsýslulaga, að til þess að ákvæði sem voru sett eftir gildistöku stjórnsýslulaganna geti gert vægari kröfur til stjórnsýslunnar en leiðir af stjórnsýslulögum þurfi þau að vera skýr og ótvíræð um það efni. Sjá til hliðsjónar álit umboðsmanns Alþingis frá 13. febrúar 1998 í máli nr. 1820/1996.

Hvorki af texta 1. mgr. 38. gr. laga nr. 44/1998 né af athugasemdum að baki því ákvæði verður ráðið að ætlunin með ákvæðinu hafi verið að takmarka gildissvið stjórnsýslulaga.

Ákvæði 1. mgr. 77. gr. laga nr. 97/1993 hljóðar svo:

„Um samskipti leigutaka og framkvæmdaraðila gilda ákvæði laga um húsaleigusamninga.“

Af ákvæðinu leiðir að húsaleigulög gilda um samskipti leigutaka og framkvæmdaraðila. Þó verður að hafa í huga að bæði húsaleigulög og stjórnsýslulög geta gilt um samskiptin. Þrátt fyrir að ákvæðið mæli fyrir um að húsaleigulög gildi þá leiðir það ekki til þess að það feli jafnframt í sér að stjórnsýslulög gildi ekki. Hvorki af texta ákvæðisins né lögskýringargögnum verður með skýrum hætti ráðið að með því sé stjórnsýslulögum vikið til hliðar.

Ákvæði 1. mgr. 77. gr. laga nr. 97/1993 er að stofni til eldra en stjórnsýslulögin en það á rætur að rekja til pp-liðar 3. gr. laga nr. 70/1990. Það er einnig almennt í þeirri merkingu að það tekur til „framkvæmdaraðila“ óháð því hvort sá aðili er sveitarfélagið sjálft eða einkaaðili, sbr. 1. tölul. 3. gr. reglugerðar nr. 1042/2013. Ég minni á að samkvæmt 1. mgr. 36. gr. laga nr. 97/1993 teljast til félagslegra íbúða kaupleiguíbúðir, félagslegar eignaríbúðir, félagslegar leiguíbúðir og íbúðir í verkamannabústöðum o.fl. Ákvæði 1. mgr. 77. gr. tekur því jafnt til þeirra aðstæðna þegar sveitarfélög sjálf taka ákvörðun um að segja upp eða rifta húsaleigusamningi og þegar einkaaðili, sem einnig telst framkvæmdaraðili, tekur sömu ákvarðanir.

Auk framangreinds verður að líta til þess að húsaleigulög fjalla um einkaréttarlegt réttarsamband leigutaka og leigusala. Sérstakar ástæður og aðstæður búa að baki úthlutun félagslegs leiguhúsnæðis sem eiga ekki endilega við um þau tilvik sem falla undir húsaleigulög. Þegar félagslegu leiguhúsnæði er úthlutað er grundvöllur þess þær opinberu skyldur sem hvíla á sveitarfélögum samkvæmt lögum nr. 40/1991, um félagsþjónustu sveitarfélaga. Um samskipti borgaranna við stjórnvöld við þessar aðstæður gilda sérstakar réttaröryggisreglur. Það er því ekki skýrt að húsaleigulögum sé ætlað að koma í stað þeirra réttaröryggisreglna. Af sömu ástæðu get ég ekki fallist á að húsaleigulög séu sérlög gagnvart stjórnsýslulögum eins og Reykjavíkurborg hefur haldið fram í skýringum sínum til mín.

Með hliðsjón af lagaskilareglu 2. mgr. 2. gr. stjórnsýslulaga er það álit mitt að ákvæði 38. gr. laga nr. 44/1998 og 1. mgr. 77. gr. laga nr. 97/1993 séu ekki nægjanlega skýr til að víkja til hliðar stjórnsýslulögum. Verður því að beita lögunum samhliða að því marki sem unnt er. Ef lögin fá ekki samrýmst ganga stjórnsýslulög framar nema að því marki sem ákvæði húsaleigulaga kunna að geyma reglur sem tryggja betur réttaröryggi leigjenda. Í þessu tilliti árétta ég einnig að löggjafinn hefur með setningu 100. og 101. gr. sveitarstjórnarlaga frá árinu 2011 lagt til grundvallar að ákveðnar grundvallarreglur stjórnsýsluréttarins eigi að gilda um þá stjórnsýslu sem verktaki tekur að sér að annast á grundvelli samninga við sveitarfélag og er það í þágu réttaröryggis borgaranna.

Í skýringum borgarstjórnar Reykjavíkurborgar er vísað til fjölda annarra atriða því til stuðnings að reglur stjórnsýsluréttarins eigi ekki við um þessa starfsemi Félagsbústaða hf. Í ljósi framangreindrar niðurstöðu minnar fæ ég ekki séð að þau séu þess eðlis að þau breyti henni.

5.3 Er ákvörðun Félagsbústaða hf. um uppsögn eða riftun á húsaleigusamningi stjórnvaldsákvörðun?

Líkt og að framan greinir hefur Reykjavíkurborg farið þá leið að fela Félagsbústöðum hf. að annast útleigu félagslegs leiguhúsnæðis þar sem afnotin byggjast á úthlutun velferðarsviðs í samræmi við reglur laga um félagsþjónustu sveitarfélaga. Í skýringum borgarstjórnar Reykjavíkurborgar og félagsmálaráðuneytisins, sem þá fór með málefni sveitarfélaga, hefur verið gerður greinarmunur annars vegar á ákvörðun um úthlutun félagslegs húsnæðis, sem felur í sér samþykki þess að einstaklingur uppfylli þau skilyrði sem sett eru fyrir úthlutun slíks húsnæðis, sem sé stjórnvaldsákvörðun. Hins vegar hefur verið lagt til grundvallar að ákvörðun um uppsögn eða riftun leigusamnings vegna vanefnda sé einkaréttarleg athöfn. Slík ákvörðun leiði ekki sjálfkrafa til þess að stjórnvaldsákvörðun um úthlutun leiguhúsnæðis falli úr gildi. Með riftun sé ákvörðun um úthlutun „í engu raskað“ og öðru húsnæði úthlutað eða aðrar viðeigandi lausnir fundnar á vanda þess leigjanda sem í hlut á.

Ég tel rétt að taka í fyrsta lagi fram að ekki verður séð að í framkvæmd sé gerður jafn skýr greinarmunur á þessum tveimur ákvörðunum og gert er í skýringunum til mín. Í 15. gr. reglna Reykjavíkurborgar um félagslegar leiguíbúðir og sérstakar húsaleigubætur í Reykjavík kemur m.a. fram að úthlutun félagslegs leiguhúsnæðis fari fram á sérstökum fundi þar sem Félagsbústaðir hf. eigi áheyrnarfulltrúa. Úthlutanir séu lagðar fyrir velferðarráð til staðfestingar. Í 17. gr. reglnanna segir síðan að þeir, sem fengið hafa úthlutað leiguhúsnæði, fái sent bréf þar um þar sem viðkomandi er m.a. bent á að snúa sér til Félagsbústaða hf. til þess að skoða „húsnæðið“ og til frágangs leigusamnings.

Meðal gagna sem mér hafa borist í tengslum við úthlutanir á félagslegu húsnæði hjá Reykjavíkurborg er bréf frá Reykjavíkurborg þar sem einstaklingi er tilkynnt að hann hafi fengið úthlutað félagslegri leiguíbúð. Í bréfinu segir m.a. eftirfarandi:

„Vegna umsóknar um félagslega leiguíbúð Reykjavíkurborgar.

Á úthlutunarfundi þann [dags.] var þér úthlutað íbúð að [heimilisfang]. Um er að ræða íbúð [númer], [fermetrafjöldi]. Mánaðarleiga er nú kr. [fjárhæð]. Áætlað er að íbúðin verði tilbúin til innflutnings þann [dags.].

Vinsamlegast hafðu samband við þjónustudeild Félagsbústaða hf., í síma 520-1500 en þar eru veittar nánari upplýsingar auk þess sem fulltrúar sjá um að sýna húsnæðið og annast frágang leigusamnings, Félagsbústaðir hf. hafa heimild til þess að gera tímabundinn leigusamning.“

Í bréfi velferðarsviðs borgarinnar til mín 16. mars 2015 er staðfest að í framkvæmd sé tilteknu húsnæði úthlutað. Með vísan til framanrakins verður að leggja til grundvallar að einstaklingi sé úthlutað tilteknu félagslegu leiguhúsnæði og að sú ákvörðun sé stjórnvaldsákvörðun.

Í öðru lagi verður að líta svo á að ákvörðun um úthlutun tiltekins félagslegs leiguhúsnæðis sé bundin tilteknum skilyrðum. Ég skil skýringar og reglur Reykjavíkurborgar þannig að í sjálfu sér sé ekki deilt um að ákvörðun um úthlutun tiltekins félagslegs leiguhúsnæðis sé skilyrt. Þannig kemur t.d. fram í 20. gr. reglnanna að leigjandi verði að fullnægja skilyrðum 4. gr. b og c, varðandi lögheimili í Reykjavík og eignir og tekjur, allt það tímabil sem leigusamningur gildir. Uppsögn á leigusamningi vegna þess að þeim skilyrðum sé ekki fullnægt teljist stjórnvaldsákvörðun. Ég tel þó að ekki sé hægt að líta svo þröngt á ákvörðun um úthlutun húsnæðis að hún sé aðeins bundin þessum tilteknu skilyrðum sem kveðið er á um í 20. gr. reglnanna. Ég tel að líta verði svo á að ákvörðun um úthlutun tiltekins félagslegs leiguhúsnæðis sé jafnframt bundin því skilyrði að greidd sé leiga fyrir húsnæðið og gerður sé húsaleigusamningur við Félagsbústaði hf. þar sem m.a. er nánar fjallað um leiguna. Af því leiðir, eðli málsins samkvæmt, að ætlast er til að þessi atriði og þar með leigusamningurinn séu efnd. Leigutaki verður því t.d. að greiða uppsett leigugjald og gæta að reglum um umgengni í leiguhúsnæði. Til stuðnings þessari ályktun bendi ég á að það úrræði sem hér um ræðir er „leiguhúsnæði“ og „útleiga“ þess, sbr. 45. og 1. mgr. 47. gr. laga nr. 40/1991. Hér er um það að ræða að tekin er ákvörðun um að leigja út tiltekið húsnæði. Reglur Reykjavíkurborgar kveða einnig á um „félagslegt leiguhúsnæði“, sbr. 2. gr., og gera t.d. ráð fyrir því að gerður sé húsaleigusamningur við Félagsbústaði hf., sbr. 17. og 18. gr. þeirra, og að vanskil á leigu geti haft áhrif á svokallaðan milliflutning, sbr. 3. mgr. 19. gr. Með hliðsjón af framangreindu verður að telja að það sé liður í því að aðili fái afnot af tilteknu félagslegu leiguhúsnæði að hann geri húsaleigusamning og efni hann. Vanefni leigjandi húsaleigusamninginn og greiðslu leigu kann að vera litið svo á að framangreindu skilyrði ákvörðunarinnar um úthlutun, sem telst stjórnvaldsákvörðun, sé ekki lengur fullnægt og það geti leitt til uppsagnar eða riftunar húsaleigusamningsins.

Ákvörðun um uppsögn eða riftun húsaleigusamnings vegna þess að leigjandi vanefnir samninginn hefur sambærileg áhrif á líf og aðstæður einstaklings og þegar ákvörðun um úthlutun er afturkölluð eða leigusamningi er sagt upp af öðrum ástæðum en vegna vanefnda. Einstaklingur nýtur þá ekki lengur að lögum réttar til að dveljast í tilteknu húsnæði og kann í framhaldinu að verða að sæta útburði. Í reynd er því með ákvörðuninni bundinn endir á rétt borgarans til dvalar í tilteknu félagslegu leiguhúsnæði þótt hann fullnægi áfram skilyrðum laga og reglna að mati þar til bærra aðila til aðstoðar vegna húsnæðisvanda. Slík ákvörðun hefur mikla þýðingu fyrir hagsmuni viðkomandi en með henni er bundinn endir á rétt aðila til dvalar á stað sem kann að teljast „heimili“ hans og fjölskyldu í skilningi 1. mgr. 71. gr. stjórnarskrárinnar og 8. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. til hliðsjónar fyrrnefndan dóm Mannréttindadómstóls Evrópu frá 13. maí 2008 í máli McCann gegn Bretlandi í máli nr. 19009/04. Í tengslum við þetta verður að hafa í huga að leigutakar hafa fengið úthlutað félagslegu leiguhúsnæði á grundvelli þeirra allsherjarréttarlegu reglna sem gilda um félagslegt húsnæði og aðstoð. Grundvöllur leigunnar er því ekki að öllu leyti byggður á einkaréttarlegu réttarsambandi þótt um hana hafi verið gerður húsaleigusamningur. Afleiðing riftunar Félagsbústaða hf. á húsaleigusamningi við leigutaka er, sem fyrr segir, sú að viðkomandi missir leiguhúsnæði sem hann fékk úthlutað með stjórnvaldsákvörðun.

Bæði í skýringum Reykjavíkurborgar til mín og 1. mgr. 3. gr. samkomulags borgarinnar við Félagsbústaði hf. kemur fram að félaginu sé ekki ætlað að taka stjórnvaldsákvarðanir og að það fari ekki með stjórnsýsluvald. Að framan gerði ég grein fyrir þeirri niðurstöðu minni að ákveðnar reglur stjórnsýsluréttarins gildi um þá stjórnsýslu sem Félagsbústaðir hf. sinna fyrir hönd Reykjavíkurborgar, sbr. m.a. 100. og 101. gr. sveitarstjórnarlaga. Þegar það er haft í huga verður ekki annað séð en að ákvörðun um uppsögn eða riftun húsaleigusamnings vegna verulegra vanefnda á honum feli í reynd í sér lok á afnotum tiltekins félagslegs leiguhúsnæðis. Líta verður svo á að slík ákvörðun sé afturköllun á úthlutun á því tiltekna félagslega leiguhúsnæði enda er það skilyrði ákvörðunar um úthlutun þess að leigusamningur sé gerður við Félagsbústaði hf. og hann efndur.

Af þessari niðurstöðu leiðir að Reykjavíkurborg verður að taka afstöðu til þess hvort borgin telji rétt að fela Félagsbústöðum hf. að taka þessa ákvörðun, hvort viðhlítandi lagagrundvöllur sé fyrir slíku valdframsali og, ef svo er, gæta þess að Félagsbústaðir hf. fylgi reglum stjórnsýsluréttarins við undirbúning og töku slíkrar ákvörðunar. Það er síðan sjálfstætt úrlausnarefni Reykjavíkurborgar á grundvelli þeirra skyldna sem hvíla á sveitarfélaginu samkvæmt lögum um félagsþjónustu sveitarfélaga að finna því farveg hvernig leysa eigi úr húsnæðisvanda þeirra sem ekki geta vegna umgengni, vandkvæða við sambýli eða af öðrum ástæðum haft áfram afnot af því tiltekna húsnæði sem þeir fengu úthlutað á sínum tíma.

IV Niðurstaða

Með vísan til framangreinds er það niðurstaða mín að þegar leiga íbúðarhúsnæðis er liður í framkvæmd úthlutunar sveitarfélags á grundvelli laga um félagsþjónustu sveitarfélaga sé um að ræða opinbert verkefni sem um gilda skráðar og óskráðar reglur stjórnsýsluréttar. Ábyrgð á félagsþjónustunni hvílir á Reykjavíkurborg. Þegar borgin fer þá leið að fela Félagsbústöðum hf. að annast útleigu íbúða beri henni að tryggja að réttindavernd leigutaka sé ekki lakari en hún væri gagnvart henni. Jafnframt er það niðurstaða mín að skráðar og óskráðar reglur stjórnsýsluréttarins geti átt við með beinum hætti um framkvæmd Félagsbústaða hf. á því opinbera verkefni að annast útleigu félagslegra leiguíbúða. Þá teljist ákvörðun um uppsögn eða riftun húsaleigusamnings vegna vanefnda á honum vera afturköllun á þeirri stjórnvaldsákvörðun að úthluta leigutaka tilteknu félagslegu leiguhúsnæði.

Ég mælist til þess að Reykjavíkurborg hafi þau sjónarmið sem rakin eru í álitinu í huga í framtíðarstörfum borgarinnar og taki afstöðu til þess hvaða breytingar verði að gera á löggerningum milli borgarinnar og Félagsbústaða hf. til að tryggja réttindavernd leigutaka. Að lokum mælist ég til þess að borgin kynni Félagsbústöðum hf. álit þetta og hlutist til um að félagið gæti að skráðum og óskráðum reglum stjórnsýsluréttarins að því marki sem það á við. Vegna þess hlutverks sem velferðarráðuneytið fer með í tengslum við félagsþjónustu sveitarfélaga hef ég ákveðið að senda því afrit af álitinu.

V Viðbrögð stjórnvalda

Í bréfi velferðarsviðs Reykjavíkurborgar, dags. 8. mars 2017, í tilefni af fyrirspurn um málið, er upplýst um að velferðarsvið vinni að gerð nýrra reglna um félagslegt leiguhúsnæði. Í þeirri vinnu verði þau sjónarmið sem koma fram í álitinu lögð til grundvallar. Þá fengust þær upplýsingar í bréfi velferðarráðuneytisins, dags. 7. júlí 2017, að samráðsnefnd um húsnæðismál hafi haft drög að leiðbeinandi reglum um úthlutun félagsleg leiguhúsnæðis til umfjöllunar. Ekki hafi tekist að afgreiða þær enn sem komið er en stefnt sé að því að þær liggi fyrir með haustinu.