Álit

Bréf umboðsmanns Alþingis til forsætisráðherra, dags. 8. júlí 2014, hljóðar svo í heild sinni:

I.

Í ágústmánuði 2005 barst mér bréf frá formönnum þingflokka Frjálslynda flokksins, Samfylkingarinnar og Vinstri - grænna með ábendingu um að ástæða kynni að vera til að taka til athugunar hæfi þáverandi forsætisráðherra til að taka þátt í sölumeðferð á hlut íslenska ríkisins í Búnaðarbanka Íslands hf. sem fór fram á árinu 2002. Með bréfi, dags. 27. september 2005, tilkynnti ég bréfriturum að með tilliti til hlutverks og valdheimilda umboðsmanns og þeirra sjónarmiða sem fylgt hefði verið við ákvarðanir um hvaða mál umboðsmaður tæki til athugunar að eigin frumkvæði væri það niðurstaða mín að ekki væru forsendur til að taka það tiltekna atriði til athugunar sem frumkvæðismál. Þessi ábending og fleiri athugasemdir og ábendingar sem mér bárust um sama leyti urðu mér hins vegar tilefni til að huga nokkuð að almennum álitaefnum sem lúta að reglum um framkvæmd sölu ríkisfyrirtækja og félaga í eigu ríkisins, þ.e. einkavæðingu, og þá fyrirkomulagi þessara mála hjá stjórnvöldum til frambúðar fremur en einstökum ákvörðunum eða liðnum atvikum.

Ég ritaði forsætisráðherra bréf, dags. 27. september 2005, og óskaði eftir því að mér yrðu veittar tilteknar upplýsingar til þess að geta metið hvort ástæða væri til að fjalla um framangreind atriði á grundvelli þeirrar heimildar sem umboðsmanni er veitt með 5. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis. Fyrirspurnir mínar sneru í fyrsta lagi að því hvort ríkisstjórnin hefði tekið afstöðu til ábendinga Ríkisendurskoðunar um nauðsyn á að endurskoða og jafnvel lögfesta verklagsreglur frá 1996 um framkvæmd einkavæðingar; í öðru lagi hvort ríkisstjórnin áformaði að endurskoða reglurnar efnislega þannig að staða þeirra sem kæmu að ákvörðunartöku um einkavæðingu yrði gerð skýrari, m.a. með tilliti til þess hvort reglur stjórnsýsluréttarins ættu við um störf þeirra; í þriðja lagi að atriðum sem vörðuðu hæfi þeirra sem kæmu að undirbúningi og töku ákvarðana varðandi einkavæðingu; í fjórða lagi hvort teknar hefðu verið ákvarðanir um að bjóða eignarhluta ríkisins í félögum eða rekstrareiningar á vegum ríkisins til sölu á næstunni og þá jafnframt hvort gerð hefði verið úttekt á því hvaða eignarhluti gæti komið til greina að fara með á þann hátt sem hafði verið hafður á við einkavæðinguna sem var tilefni fyrirspurnarinnar.

Í svarbréfi forsætisráðuneytisins frá 18. október 2005 var því lýst að ráðuneytið hefði, á grundvelli samþykktar í ríkisstjórn, ákveðið að skipa starfshóp með fulltrúum fjögurra ráðuneyta sem skyldi, að höfðu samráði við framkvæmdanefnd um einkavæðingu, gera tillögur um hvort rétt væri að endurskoða verklagsreglur um útboð og sölu ríkisfyrirtækja frá 1996 í ljósi reynslunnar og eftir atvikum lögfesta þýðingarmestu reglurnar um sölu ríkiseigna sem gildandi reglur tækju til.

Þegar stjórnvöld lýsa áformum um að taka atriði sem fyrirspurnir umboðsmanns lúta að til nánari athugunar hef ég almennt talið rétt að bíða með frekari afskipti af málefni þar til ljóst er hvernig þessi áform stjórnvalda ganga eftir. Í ljósi þeirrar starfsvenju tilkynnti ég forsætisráðherra, með bréfi 1. nóvember 2005, að ég hefði ákveðið að aðhafast ekki frekar að sinni vegna þeirra atriða fyrirspurnir mínar lutu að. Ég óskaði þess hins vegar að mér yrði gerð grein fyrir framvindu og stöðu málsins hjá starfshópnum sem ákveðið hafði verið að skipa. Nánari upplýsingar um þessi bréfaskipti eru birt á heimasíðu umboðsmanns Alþingis, www.umbodsmadur.is, undir málsnúmerinu 4496/2005 og í skýrslu minni til Alþingis fyrir árið 2005, bls. 62-69.

Til viðbótar tel ég rétt að geta þess að á árinu 2007 lauk ég athugun á kvörtun sem beindist að skilyrði sem var sett fyrir þátttöku í forvali til útboðs um kaup á útlánasafni og yfirtöku á helstu skuldbindingum Lánasjóðs landbúnaðarins. Af því tilefni og þar sem mér var ekki kunnugt um að starfshópurinn sem var skipaður árið 2005 hefði lokið störfum sínum sendi ég forsætisráðherra afrit af bréfi mínu til málsaðilans, þar sem fram komu sjónarmið um undirbúning og framkvæmd sölu á eignum ríkisins, og þá með það í huga að bréfið yrði mögulega kynnt fyrir starfshópnum, væri hann enn að störfum. Nánari upplýsingar um málið er að finna á heimasíðu umboðsmanns undir málsnúmerinu 4629/2006.

II.

Hinn 28. október 2008 átti ég fund með fulltrúum forsætisráðuneytisins, viðskiptaráðuneytisins og forstjóra Fjármálaeftirlitsins. Fundurinn var haldinn að beiðni minni þar sem ég taldi nauðsynlegt að koma á framfæri við fulltrúa stjórnvalda áhyggjum sem ég hafði vegna stjórnsýslu við framkvæmd laga nr. 125/2008, um heimild til fjárveitingar úr ríkissjóði vegna sérstakra aðstæðna á fjármálamarkaði o.fl. (svokallaðra „neyðarlaga“). Á fundinum fór ég yfir og lagði fram minnisblað þar sem sérstaklega var fjallað tiltekin atriði og reglur af vettvangi stjórnsýsluréttarins.

Með bréfi til forsætisráðherra, dags. 24. nóvember 2008, óskaði ég eftir upplýsingum hvort ábendingar mínar á fundinum 28. október 2008 hefðu orðið tilefni til viðbragða og þá hverra af hálfu stjórnvalda. Í bréfinu vísaði ég jafnframt til bréfaskipta minna við forsætisráðuneytið á árinu 2005 og óskaði eftir upplýsingum um stöðu á vinnu starfshópsins sem var skipaður til að gera tillögur um hvort rétt væri að endurskoða verklagsreglur frá árinu 1996 um útboð og sölu ríkisfyrirtækja og eftir atvikum lögfesta þýðingarmestu reglurnar um sölu ríkiseigna.

Mér barst svar forsætisráðuneytisins með bréfi, dags. 2. desember 2008. Meðfylgjandi bréfinu var skýrsla starfshóps um endurskoðun verklagsreglna um útboð og sölu ríkisfyrirtækja frá því í mars 2007. Í skýrslunni kom m.a. fram að það væri niðurstaða starfshópsins að ekki þyrfti að breyta lögum eða lögfesta sérstaklega meginreglur um sölu ríkiseigna. Hins vegar gerði starfshópurinn tillögur að breytingum á verklagsreglunum.

Ég ritaði forsætisráðuneytinu á ný bréf, dags. 3. desember 2008, þar sem ég óskaði eftir því að ráðuneytið upplýsti mig um hvort tekin hefði verið afstaða til þess af hálfu ríkisstjórnarinnar eða ráðuneytisins hvernig bregðast ætti við tillögum starfshópsins, og ef svo væri hvort niðurstaða þar um lægi fyrir.

Í svarbréfi forsætisráðuneytisins, dags. 9. janúar 2009, kom fram að skýrsla starfshópsins hefði ekki verið rædd sérstaklega á vettvangi ríkisstjórnarinnar. Hins vegar teldi ráðuneytið að ekki væru efni til þess að svo stöddu að fylgja tillögum starfshópsins eftir. Einkavæðing ríkisfyrirtækja væri ekki á döfinni og engin áform um slíkt væru í stefnuyfirlýsingu ríkisstjórnarinnar. Yrði breyting þar á mætti gera ráð fyrir að tillögurnar væru teknar til athugunar að nýju.

Eftir að þessi bréfaskipti áttu sér stað hlotnaðist ríkinu eignarhlutur í einkafyrirtækjum, þ. á m. fjármálafyrirtækjum, í framhaldi af uppgjöri á skuldum þessara fyrirtækja. Mér bárust athugasemdir við meðferð og ráðstöfun stjórnvalda á þessum eignarhlutum sínum, þ. á m. kvörtun þar sem undirliggjandi málsatvik voru meðferð Seðlabanka Íslands á eignarhlut ríkisins í vátryggingafélagi og yfirfærsla hans í einkahlutafélag. Af þessu tilefni tók ég aftur upp bréfaskipti við forsætisráðuneytið um málefnið og ritaði því bréf, dags. 31. desember 2010, þar sem ég óskaði upplýsinga um hvort það væri enn afstaða ráðuneytisins að ekki stæðu efni til þess að setja nánari ákvæði í lög um sölu ríkisins á eignarhlutum í þeim fyrirtækjum og félögum sem það ætti eða kynni að eignast, svo sem um málsmeðferð, sölufyrirkomulag og skilyrði gagnvart kaupendum, að endurskoða verklagsreglur um einkavæðingu ríkisfyrirtækja eða fylgja eftir tillögum þar að lútandi frá árinu 2007.

Svarbréf forsætisráðuneytisins barst mér 28. janúar 2011. Þar kom m.a. fram að forsætisráðherra hefði lagt til við ráðherranefnd um efnahagsmál að skipaður yrði starfshópur þriggja ráðuneyta, forsætisráðuneytis, fjármálaráðuneytis og efnahags- og viðskiptaráðuneytis, til að fara yfir hvort nægilega væri tryggt í lögum og reglum jafnræði og gegnsæi við sölu á fyrirtækjum eða hlutum í fyrirtækjum í beinni eða óbeinni eigu ríkisins og leggja fram tillögur og ábendingar um það að hverju skyldi gætt. Þá kom fram að tillaga forsætisráðherra hefði verið samþykkt.

Í samræmi við þá starfsvenju sem lýst er að framan ákvað ég, í ljósi svara forsætisráðuneytisins, að bíða með áframhaldandi athugun mína á málinu. Þar sem ráðuneytið ákvað á sínum tíma að fylgja ekki eftir tillögum starfshópsins sem var skipaður árið 2005 ákvað ég þó að ljúka ekki afskiptum mínum með formlegum hætti heldur bíða eftir niðurstöðum starfshópsins og viðbrögðum stjórnvalda við þeim.

III.

Starfshópur forsætisráðherra skilaði ráðherra skýrslu í febrúar árið 2012. Í skýrslunni var m.a. lagt til að lögfest yrðu sérstök ákvæði í tengslum við sölu eignarhluta í fyrirtækjum þar sem ferlinu yrði lýst, taldar upp ákveðnar meginreglur sem þarf að fylgja og áréttað að reglur stjórnsýsluréttar giltu um málsmeðferð við undirbúning að ráðstöfun eignarhluta í fyrirækjum sem ríkisjóður á eignarhluti í. Á grundvelli lagaákvæðisins yrði síðan sett reglugerð þar sem kveðið yrði á um hlutverk helstu aðila í söluferlinu.

Lög nr. 155/2012, um sölumeðferð eignarhluta ríkisins í fjármálafyrirtækjum, voru samþykkt á Alþingi í lok árs 2012 og tóku gildi 3. janúar 2013. Með 1. gr. laganna var fjármála- og efnahagsráðherra veitt heimild til að selja að öllu leyti eða að hluta nánar tilgreinda eignarhluti ríkisins í fjármálafyrirtækjum, að fenginni heimild í fjárlögum og fengnum tillögum frá Bankasýslu ríkisins. Í lögunum er síðan fjallað um undirbúning að ákvörðunartöku um sölumeðferð, þ. á m. aðkomu Bankasýslu ríkisins, Seðlabanka Íslands og fjárlaga- og efnahags- og viðskiptanefnda Alþingis að því ferli, ákvörðun ráðherra um sölumeðferð, meginreglur við sölumeðferð, framkvæmd sölumeðferðarinnar sem verður í höndum Bankasýslu ríkisins, ákvörðun ráðherra um hvort fallist verði á tilboð og skýrslugjöf til Alþingis að lokinni sölumeðferð. Í ákvæði II til bráðabirgða við lögin kemur jafnframt fram að þegar niðurstöður rannsóknarnefndar um einkavæðingu þriggja banka á tímabilinu 1998-2003 liggi fyrir skuli fjármála- og efnahagsráðherra endurskoða einstök ákvæði laganna til samræmis við ábendingar nefndarinnar ef tilefni þykir til.

Gildissvið laga nr. 155/2012 er afmarkað við sölu á eignarhlutum ríkisins í tilteknum fjármálafyrirtækjum. Því hafa ekki enn verið lögfestar almennar reglur um framkvæmd einkavæðingar. Hins vegar liggur fyrir á Alþingi frumvarp fjármála- og efnahagsráðherra um opinber fjármál (Þingskjal 869 á 143. löggjafarþingi) þar sem í 43.-46. gr. er fjallað um meðferð og fyrirsvar ríkiseigna, eigendastefnu ríkisins í félögum, meginreglur við kaup, sölu og leigu eigna (gagnsæi, hlutlægni, jafnræði og hagkvæmni) og heimildir til ráðstöfunar og öflunar eigna. Samkvæmt upplýsingum á heimasíðu Alþingis er frumvarpið nú til umfjöllunar í fjárlaganefnd.

Af framangreindu er ljóst að málefni um framkvæmd einkavæðingar hafa nú verið lögð í tiltekinn farveg af hálfu stjórnvalda og að löggjafinn hefur jafnframt tekið afstöðu til tiltekinna atriða með samþykkt laga nr. 155/2012. Þar á meðal er sérstakri ríkisstofnun, Bankasýslu ríkisins, falið að gera tillögur um og annast sölumeðferð á eignarhlut ríkisins í þeim fjármálafyrirtækjum sem falla undir lögin. Í 6. gr. laga nr. 88/2008, um Bankasýslu ríkisins, er finna hæfisskilyrði sem gilda um forstjóra og stjórn stofnunarinnar, auk þess sem um starfshætti stofnunarinnar gilda almennar grundvallarreglur um málsmeðferð í stjórnsýslu. Með þessari lagasetningu hefur stjórnsýslu við sölu tiltekinna eigna ríkisins verið komið í fastari skorður. Einnig er til meðferðar frumvarp þar sem fjallað er um málsmeðferð og sjónarmið við ráðstöfun annarra eigna ríkisins.

Með tilliti til þess hlutverks sem umboðsmanni Alþingis er falið í lögum, sem er m.a. að tryggja rétt borgaranna gagnvart stjórnvöldum landsins og gæta þess að jafnræði sé í heiðri haft í stjórnsýslunni, sbr. 2. gr. laga nr. 85/1997, er það afstaða mín að miklu skipti að stjórnsýsla og meðferð umræddra eigna ríkisins sé lögbundin og löggjafinn hafi tekið afstöðu til þess eftir hvaða reglum hlutaðeigandi handhafar opinbers valds eiga að fara í samskiptum við borgarana, þ.m.t. hugsanlega kaupendur, við ráðstöfun þessara eigna. Það er hins vegar almennt ekki á verksviði umboðsmanns Alþingis að taka afstöðu til þess hvernig til hefur tekist með löggjöf sem Alþingi hefur sett, sbr. a-lið 3. mgr. 3. gr. laga nr. 85/1997. Ég tel því ekki tilefni til þess að fjalla frekar um efni ákvæða laga nr. 155/2012 og áðurnefnds frumvarps. Í ljósi áðurnefndrar framvindu mála tel ég því rétt að ljúka formlegum afskiptum mínum af málefni þessu að svo stöddu, sbr. a-liðar 2. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis. Ég tek hins vegar fram að ég mun eftir sem áður fylgjast með framvindu þessara mála á vettvangi þingsins og stjórnvalda.