I.
Hinn 13. mars 1998 leitaði til mín A, sem afplánar 11 mánaða vararefsingu fésektar í fangelsinu Litla-Hrauni. Kvartar hann yfir úrskurði dóms- og kirkjumálaráðuneytisins frá 10. mars 1998, þar sem staðfest er ákvörðun Fangelsismálastofnunar ríkisins frá 27. janúar 1998 um synjun beiðnar um reynslulausn.
II.
Samkvæmt dómi Héraðsdóms Reykjavíkur, uppkveðnum 31. maí 1995, var A gert að greiða sekt í ríkissjóð, að fjárhæð 6.300.000 kr. Ellefu mánaða fangelsi skyldi koma í stað sektarinnar, greiddist hún ekki innan sex mánaða frá birtingu dómsins að telja. Samkvæmt gögnum málsins hóf hann afplánun vararefsingar 22. október 1997, en sótti um reynslulausn til Fangelsismálastofnunar ríkisins með beiðni, dags. 29. desember 1997, á grundvelli 40. gr. almennra hegningarlaga nr. 19/1940 og 4. gr. reglugerðar nr. 29/1993, um fullnustu refsidóma.
Beiðni A var synjað með svohljóðandi bréfi Fangelsismálastofnunar ríkisins, dags. 27. janúar 1998:
„Samkvæmt 40. gr. alm. hgl. nr. 19/1940 er heimilt að veita fanga reynslulausn þegar afplánaður er helmingur eða 2/3 refsitímans. Er þá átt við að hin dæmda refsing sé varðhald eða fangelsi. Ákvæði um reynslulausn eru heimildir fyrir dómsmálaráðherra eða annað stjórnvald til að láta fanga lausan til reynslu af dómi þar sem ákveðið hefur verið að dómþoli skuli sæta refsivist. Ætla verður að meginregla laganna sé að dómþolar afpláni refsivist sína að fullu. Fangelsismálastofnun telur að ef ætlast hefði verið til að veitt yrði reynslulausn af vararefsingu fésektar hefði þurft að taka það sérstaklega fram í lögunum. Samkvæmt V. kafla almennra hegningarlaga eru refsingar samkvæmt lögunum refsivist og fjársektir. Sektir eru vægasta tegund refsinga. Með ákvörðun um reynslulausn væri Fangelsismálastofnun að fella skilorðsbundið niður hluta þeirrar refsingar. Samkvæmt réttarvenju fellur sekt ekki niður við það að ákveðið er að beita vararefsingu. aðalrefsingin er ennþá til staðar og getur sektarþoli hvenær sem er á afplánunartímanum losnað undan frekari afplánun með greiðslu sektarinnar. Af þessum sökum er beiðni yðar synjað.“
A kærði ákvörðun Fangelsismálastofnunar ríkisins til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins með bréfi, dags. 1. febrúar 1998. Í kærunni segir meðal annars, að dómur kveði á um 11 mánaða fangelsisvist í stað sektarinnar, greiðist hún ekki. Fangelsisvist hafi því komið í stað sektarinnar, sem fallið hafi niður, þegar afplánun hófst. Því sé ljóst, að um afplánun refsivistar sé að ræða og ákvæði 40. gr. almennra hegningarlaga því uppfyllt að þessu leyti.
Í niðurstöðu ráðuneytisins frá 10. mars 1998 segir svo:
„Náðunarnefnd fjallaði um kæru [A] á fundi sínum hinn 5. mars 1998, sbr. 6. gr. reglugerðar um fullnustu refsidóma nr. 29/1993. Í tillögu nefndarinnar til dómsmálaráðherra um afgreiðslu kærunnar segir:
„[...]
Samkvæmt 31. gr. almennra hegningarlaga eru hegningar samkvæmt þeim lögum refsivist og fjársektir. Samkvæmt 1. mgr. 32. gr. sömu laga er refsivist tvenns konar, þ.e. fangelsi og varðhald. Þegar fangi hefur tekið út 2/3 hluta refsitíma, en þó minnst tvo mánuði, má veita honum lausn úr refsivist til reynslu, og ef sérstaklega stendur á má veita fanga reynslulausn þegar liðinn er helmingur refsitímans, sbr. 1. og 2. mgr. 40. gr. alm. hgl., með síðari breytingum. Refsingar, sem heimilt er að veita eftirgjöf á með reynslulausn samkvæmt ákvæði 40. gr. alm. hgl. eru fangelsi og varðhald, sbr. 1. mgr. 32. gr. laganna.
Samkvæmt 53. gr. alm. hgl., með síðari breytingum, kemur varðhald eða fangelsi í stað fésektar sem ekki greiðist, nema háttsemi sé manni ósaknæm. Samkvæmt 54. gr. sömu laga ákveða dómstólar í dómi, úrskurði eða sátt, þar sem sekt er tiltekin, hvort hún skuli afplánuð í varðhaldi eða fangelsi, fáist hún ekki greidd. Vararefsing er frelsisskerðing í formi varðhalds eða fangelsis, sem að jafnaði fylgir dómsákvörðun um fésektir, og er ætlað að koma í stað sekta sem ekki fást greiddar.
Ekki verður séð að við setningu ákvæða almennra hegningarlaga um vararefsingu fésekta og reynslulausn hafi verið gert ráð fyrir því að veitt yrði reynslulausn af vararefsingu, og hefur verið stuðst við þá túlkun í framkvæmd. Í 1. og 2. mgr. 40. gr. alm. hgl. eru sett skilyrði fyrir reynslulausn er lúta m.a. að því að fangi hafi afplánað tiltekinn hluta refsitíma. Við mat á þessum skilyrðum þarf þannig að vera fyrirfram ljóst hver verði raunveruleg tímalengd afplánunar hinnar dæmdu refsivistar, komi til reynslulausnar. Leiki vafi á því verður ekki metið með vissu hvort umrædd skilyrði um tímamörk 40. gr. alm. hgl. séu fyrir hendi. Samkvæmt 3. mgr. 54. gr. alm. hgl. sbr. 23. gr. laga nr. 92/1991, ákveður lögreglustjóri sá, sem annast fullnustu sektardóms, styttingu afplánunartíma vararefsingar fésektar, hafi hluti sektar verið greiddur. Í framkvæmd hefur verið talið að fésektarrefsing falli ekki niður við það að hafin er afplánun vararefsingar, og að binda megi enda á afplánun vararefsingar með greiðslu fésektar eða eftirstöðva hennar. Er hver dagur afplánunar talinn svara til tiltekins hluta sektarfjárhæðar og lækkar þar með sú sektargreiðsla sem eftir stendur í hlutfalli við afplánunartíma. Telja verður að sú framkvæmd feli í sér ívilnun fyrir dómþola. Þegar um vararefsingu fésektar er að ræða er útreikningur á tímamörkum samkvæmt 40. gr. alm. hgl. þannig ætíð háður óvissu um það hver raunverulegur afplánunartími verður, þar eð ekki er vitað hvort tímalengd dæmdrar vararefsingar styttist með greiðslu fésektarinnar eftir að afplánun hefst. Að nokkru leyti eiga hér við sömu sjónarmið og varðandi reynslulausn af blönduðum skilorðsdómum, en skv. 2. mgr. 5. gr. reglugerðar um fullnustu refsidóma nr. 29/1993 er það meginregla að fanga verður ekki veitt reynslulausn af blönduðum skilorðsdómi.
Lagarök er varða tilgang og eðli vararefsingar fésektar, tengsl fésektar við vararefsingu og almenn skilyrði reynslulausnar, mæla þannig að mati náðunarnefndar gegn því að ákvæði 40. gr alm. hgl. um reynslulausn eigi við um vararefsingu fésekta.
Þar sem kærandi afplánar nú vararefsingu fésektar, leggur náðunarnefnd til, með vísun til framanritaðs, að hin kærða ákvörðun Fangelsismálastofnunar ríkisins, dags. 27. janúar 1998, verði staðfest“
Með vísun til þess er greinir í framanritaðri tillögu náðunarnefndar telur dómsmálaráðuneytið rétt að staðfesta hina kærðu ákvörðun fangelsis-málastofnunar.“
III.
Ég ritaði dóms- og kirkjumálaráðherra bréf 17. mars 1998, þar sem þess var óskað, sbr. 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að ráðuneytið hans léti mér í té gögn málsins og skýrði viðhorf sitt til kvörtunar A.
Umbeðin gögn bárust mér með bréfi dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 11. maí 1998. Í bréfi ráðuneytisins er gerð grein fyrir meðferð og afgreiðslu málsins í ráðuneytinu. Þá segir meðal annars svo í bréfinu:
„Í tillögu náðunarnefndar kemur fram ítarlegur rökstuðningur fyrir því hvers vegna nefndin kemst að þeirri niðurstöðu að [A] skuli ekki veitt reynslulausn af afplánun vararefsingar. Að fenginni tillögu náðunarnefndar og að athuguðum gögnum málsins taldi ráðuneytið rétt að staðfesta hina kærðu ákvörðun Fangelsismálastofnunar ríkisins, sbr. úrskurð ráðuneytisins, dags. 10. mars. sl. Tillaga náðunarnefndar er tekin orðrétt upp í úrskurðinn og vísar ráðuneytið til hennar um rökstuðning fyrir niðurstöðu þess í málinu. Leyfir ráðuneytið sér, hr. umboðsmaður, að vísa til þess rökstuðnings er þar kemur fram fyrir synjun á beiðni [A] um reynslulausn.
Með hliðsjón af því er að framan greinir telur ráðuneytið að úrskurður þess í umræddu kærumáli [A] hafi verið nákvæmlega rökstuddur, með vísun til tillögu náðunarnefndar. Í tillögunni er vísað til ákvæða V. kafla almennra hegningarlaga um refsingar og ítarlega farið ofan í orðalag og túlkun þeirra ákvæða er talin eru eiga við um reynslulausnir, hegningar, sem eru refsivist og fjársektir, og vararefsingar. Kemur fram í tillögunni að lagarök er varða tilgang og eðli vararefsingar fésekta, tengsl fésektar við vararefsingu og almenn skilyrði reynslulausnar, mæli gegn því að ákvæði 40. gr. almennra hegningarlaga um reynslulausnir eigi við um vararefsingar fésekta, sbr. fyrri tilvísun til rökstuðnings fyrir þeirri niðurstöðu.“
Athugasemdir A vegna framangreinds bréfs ráðuneytisins bárust mér með bréfi, dags. 19. maí 1998. Þá liggur fyrir í málinu umsókn A frá 15. apríl 1998, um reynslulausn eftir 2/3 hluta refsitímans og úrskurður dóms- og kirkjumálaráðuneytisins frá 4. júní 1998 þar sem staðfest er ákvörðun Fangelsismálastofnunar ríkisins frá 13. maí 1998 um að synja þeirri beiðni hans.
IV.
Í forsendum og niðurstöðu álits míns, dags. 22. júlí 1998, sagði svo:
„Í úrskurði dóms- og kirkjumálaráðuneytisins frá 10. mars 1998 er vísað til tillögu náðunarnefndar um afgreiðslu kæru A. Nefndin rekur ákvæði V. kafla almennra hegningarlaga nr. 19/1940, þar sem fjallað er um tegundir refsivistar, heimild til að veita reynslulausn og um vararefsingu fésekta. Í tillögunni kemur fram, að lagarök, er varða tilgang og eðli vararefsingar fésekta, tengsl fésekta við vararefsingu og almenn skilyrði reynslulausnar, mæli gegn því, að ákvæði 40. gr. almennra hegningarlaga um reynslulausnir eigi við um vararefsingar fésekta. Þá er stuðst við framkvæmd þessara mála, en þar hafi ekki verið gert ráð fyrir því, að veitt yrði reynslulausn af vararefsingu við setningu ákvæða almennra hegningarlaga. Loks megi binda enda á afplánun vararefsingar með greiðslu fésektar eða eftirstöðva hennar og raunveruleg tímalengd afplánunar hinnar dæmdu refsivistar sé því óviss.
Hegningar eru refsivist og fjársektir, sbr. 31. gr. almennra hegningarlaga nr. 19/1940. Ef sekt greiðist ekki, kemur í stað hennar varðhald eða fangelsi, nema háttsemi sé manni ósaknæm, sbr. 53. gr. almennra hegningarlaga, sbr. 7. gr. laga nr. 101/1976. Samkvæmt 1. mgr. 54. gr. almennra hegningarlaga ákveða dómstólar í dómi, úrskurði eða sátt, þar sem sekt er tiltekin, hvort hún skuli afplánuð í varðhaldi eða fangelsi og um hversu langan tíma. Ekki er heimilt að ákveða styttri tíma til afplánunar sektar en tvo daga og ekki lengri en eitt ár. Samkvæmt 2. mgr. 3. gr. laga nr. 48/1988 skiptast fangelsi í afplánunarfangelsi annars vegar og gæsluvarðhaldsfangelsi hins vegar. Í afplánunarfangelsum eru vistaðir þeir, sem dæmdir eru í fangelsi og varðhald, svo og þeir, sem afplána vararefsingu fésekta, sbr. 3. mgr. 3. gr. sömu laga. Með vísan til framangreindra ákvæða íslenskra laga tel ég, að réttarstaða þeirra manna, er afplána vararefsingu fésekta, sé að öllu jöfnu sú sama og annarra fanga, er skertir eru frelsi sínu með refsivist í skilningi 31. gr. almennra hegningarlaga.
Samkvæmt 1. mgr. 40. gr. almennra hegningarlaga nr. 19/1940, sbr. 1. gr. laga nr. 16/1976, sbr. og 4. gr. laga nr. 42/1985, getur dómsmálaráðherra eða annað stjórnvald, sem hann felur úrlausn slíks máls, ákveðið að fangi skuli látinn laus til reynslu, þegar hann hefur tekið út 2/3 hluta refsitímans, en þó minnst tvo mánuði. Samkvæmt 2. mgr. 40. gr. má þó veita reynslulausn, þegar liðinn er helmingur refsitímans, ef sérstaklega stendur á. Af athugasemdum greinargerðar frumvarps þess, er varð að lögum nr. 16/1976, sem breyttu ákvæðum hegningarlaga um reynslulausnir, má ráða, að lögfesting þessa úrræðis miði að því, að takmarka andfélagsleg áhrif frelsisskerðingar til lengri tíma og vera til aðstoðar föngum í þeim miklu aðlögunarerfiðleikum, sem bíða þeirra, er refsivist lýkur. Sjónarmið þessi má meðal annars ráða af ákvæði 4. mgr. 40. gr. almennra hegningarlaga, en þar er kveðið svo á, að reynslulausn úr fangelsi skuli ekki veitt, ef slíkt þyki óráðlegt vegna haga fangans, enda skuli honum vís hentugur samastaður og vinna eða önnur kjör, sem nægja honum til lífsuppeldis. Það er skoðun mín, að framangreindur tilgangur reynslausnar geti jafnt átt við um þá menn, sem afplána óskilorðsbundinn fangelsis- eða varðhaldsdóm, og þá, sem skertir eru frelsi sínu vegna ógreiddra fésekta, enda séu að öðru leyti uppfyllt skilyrði 3. mgr. 40. gr. almennra hegningarlaga.
Í úrskurði dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dagsettum 10. mars 1998, er synjun fyrir veitingu reynslulausnar vegna vararefsingar fésekta meðal annars rökstudd með því, að við setningu ákvæða almennra hegningarlaga um vararefsingu fésekta og reynslausnir hafi ekki verið gert ráð fyrir því, að veitt yrði reynslulausn af vararefsingu, og hafi verið stuðst við þá túlkun í framkvæmd.
Ákvæði V. kafla almennra hegningarlaga um reynslulausn hafa að geyma almenna heimild fyrir stjórnvöld til að leysa úr refsivist þá menn, sem skertir hafa verið frelsi sínu vegna refsiverðra athafna. Eftir setningu áðurnefndra laga nr. 16/1976 hefur framkvæmd þessa úrræðis verið sú, að refsifangar fá nær undantekningarlaust reynslulausn eftir helming eða tvo þriðju hluta refsitímans, svo framarlega sem skilyrðum 40. gr. almennra hegningarlaga sé fullnægt. Verður því að telja, að löng venjuhelguð framkvæmd hafi, þrátt fyrir heimildarform ákvæða V. kafla almennra hegningarlaga, í reynd áunnið dómþolum réttindi að því marki, sem framkvæmdin uppfyllir nefnd skilyrði. Að þessu virtu og því einkenni vararefsingar fésekta, að hafa í för með sér frelsiskerðingu og vistun í afplánunarfangelsi um lengri eða skemmri tíma, tel ég rök hníga til þess, að sérstaklega hefði þurft að takmarka réttindi þeirra fanga, sem afplána vararefsingar, með skýru og ótvíræðu lagaákvæði, til að heimilt væri að hafna reynslulausn á þeim grundvelli, að ákvæði 1. og 2. mgr. 40. gr. almennra hegningarlaga tæki ekki til þeirra, enda tel ég vafasamt, að orðalags- og efnisskýring ákvæðanna leiði ein og sér til þeirrar niðurstöðu. Þá er til þess að líta, að í reglugerð nr. 29/1993, um fullnustu refsidóma, eru möguleikar þeirra fanga, sem afplána vararefsingu fésekta, ekki sérstaklega takmarkaðir, sbr. hins vegar þá, sem afplána hinn óskilorðsbundna hluta blandaðs skilorðsdóms, sbr. 1. málsl. 2. mgr. 5. gr. reglugerðarinnar.
Í úrskurði dóms- og kirkjumálaráðuneytisins er synjun um veitingu reynslulausnar að auki á því byggð, að við mat á tímaskilyrðum 1. og 2. mgr. 40. gr. almennra hegningarlaga nr. 19/1940 þurfi að vera fyrir fram ljóst, hver verði raunveruleg tímalengd afplánunar hinnar dæmdu refsivistar, komi til reynslulausnar. Leiki vafi á því, verði ekki metið með vissu, hvort umrædd skilyrði um tímamörk 40. gr. almennra hegningarlaga séu fyrir hendi, en aðstaðan varðandi vararefsingu fésekta sé ætíð sú, að óvissa ríki um endanlegan afplánunartíma, enda geti sá, sem afplánar vararefsingu, í framkvæmd leyst sig úr refsivistinni með greiðslu sektarinnar.
Telja verður óeðlilegt að dómur, úrskurður eða sátt um greiðslu fésektar að viðlagðri vararefsingu reynist dómþolum þungbærari ákvörðun en óskilorðsbundin fangelsis- eða varðhaldsrefsing, enda eru fésektir vægasta tegund refsinga samkvæmt almennum hegningarlögum. Af samanburðarskýringu á ákvæðum 52. og 53. gr. almennra hegningarlaga nr. 19/1940 má ráða, að afplánun vararefsingar fésekta með vistun á refsivistarstofnun eigi almennt ekki að eiga sér stað, nema ljóst þyki, að fangi hafi hvorki vilja né getu til að greiða sektina. Þá er til þess að líta, að reynslulausn verður ekki veitt, ef eftirstöðvar refsitímans eru skemmri en 30 dagar, sbr. 3. mgr. 40. gr. almennra hegningarlaga, og er því ljóst, að reynslulausn úr refsivist, sem afplánuð er vegna vararefsingar fésekta, getur aðeins átt við, þegar um allháar sektargreiðslur er að ræða. Að framangreindu virtu tel ég verulegan vafa leika á því að fært sé að útiloka fanga, sem afplánar vararefsingu fésekta um lengri eða skemmri tíma og uppfyllir að öðru leyti skilyrði 1. og 2. mgr. 40. gr. almennra hegningarlaga, frá þeim möguleika, að verða látinn laus til reynslu, sökum þess að hann geti stytt afplánunartíma sinn, hafi hann fjárhagslegt bolmagn til þess.
Með vísan til alls þess, sem greint er hér að framan, tel ég ástæðu til að mælast til þess við dóms- og kirkjumálaráðuneytið, að það gangist fyrir frekari athugun á skilyrðum reynslulausnar, þegar í hlut eiga fangar, sem afplána vararefsingu sektarrefsingar, og að mál A verði tekið fyrir að nýju, komi fram um það ósk frá honum.
V.
Samkvæmt framansögðu eru það tilmæli mín til dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, að það gangist fyrir nánari athugun á því, hvort að lögum sé útilokað að veita þeim föngum, sem afplána vararefsingu sektarrefsingar, reynslulausn í samræmi við fyrirmæli 40. gr. almennra hegningarlaga nr. 19/1940, og að mál A verði tekið fyrir að nýju, komi fram um það ósk frá honum.“
VI.
Með bréfi, dags. 10. maí 1999, óskaði ég eftir upplýsingum dóms- og kirkjumálaráðherra um, hvort A hefði leitað til ráðuneytisins á ný og þá hvort einhverjar ákvarðanir hefðu verið teknar af því tilefni.
Í svari dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, dags. 17. maí 1999, kemur fram að A hafi ekki leitað á ný til ráðuneytisins, þannig að ekki hafi reynt á að taka einhverjar frekari ákvarðanir.
Með lögum nr. 24/1999 var 40. gr. almennra hegningarlaga nr. 19/1940 breytt og er nú tekið fram í 5. mgr. greinarinnar að ekki verði veitt reynslulausn þegar fangi afplánar vararefsingu fésektar. Í almennum athugasemdum þess frumvarps sem síðar varð að lögum nr. 24/1999 er gerð grein fyrir sjónarmiðum að baki lagasetningunni. (Alþt. 1998-1999, A-deild, bls. 2277-2279.)