Álit

I. Í framhaldi af athugun nokkurra kvartana og ábendinga út af málum, er snertu atvinnuleysistryggingar, ákvað ég á grundvelli heimildar 5. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, að kanna, hvernig hæfisreglum væri fylgt hjá stjórn Atvinnuleysistryggingasjóðs við meðferð mála, þegar ákvörðun úthlutunarnefndar sjálfstætt starfandi einstaklinga hefði verið skotið til Atvinnuleysistryggingasjóðs. II. Með bréfi, dags. 30. maí 1996, óskaði ég eftir því, að stjórn Atvinnuleysistryggingasjóðs léti mér í té þau gögn, er málið snertu, og veitti mér eftirfarandi upplýsingar: "1. Upplýsingar um, með hvaða hætti og á hvaða grundvelli komið var á fót úthlutunarnefnd sjálfstætt starfandi einstaklinga. 2. Upplýsingar um nöfn aðalmanna og varamanna í úthlutunarnefnd sjálfstætt starfandi einstaklinga svo og í stjórn Atvinnuleysistryggingasjóðs. 3. Upplýsingar um, hvort sömu einstaklingar komi í einhverjum tilvikum bæði að undirbúningi, meðferð eða úrlausn máls á vegum úthlutunarnefndar sjálfstætt starfandi einstaklinga annars vegar og við meðferð sama máls í tilefni af málskoti til stjórnar Atvinnuleysistryggingasjóðs hins vegar. 4. Loks óskast upplýst, hvort úthlutunarnefnd sjálfstætt starfandi einstaklinga noti bréfsefni við bréfaskriftir sínar, sem merktar eru Atvinnuleysistryggingasjóði. Jafnframt óskast upplýst, hvort bréf, sem rituð eru á vegum úthlutunarnefndar sjálfstætt starfandi einstaklinga, séu í einhverjum tilvikum undirrituð "f.h. Atvinnuleysistryggingasjóðs". Ef svo er, óskast upplýst, í hvaða tilvikum það sé gert og af hvaða ástæðu." Mér bárust svör Atvinnuleysistryggingasjóðs með bréfi, dags. 12. júní 1996, og segir þar meðal annars svo: "Lög nr. 93/1993 um atvinnuleysistryggingar tóku gildi 1. júlí 1993, þá öðluðust t.d. launamenn utan stéttarfélaga rétt til atvinnuleysisbóta og þann 1. október sama ár tók gildi ákvæðið um réttindi sjálfstætt starfandi til atvinnuleysisbóta. 1. Á 381. fundi þann 27. september 1993 var samþykkt að skipa sömu aðila í úthlutunarnefnd fyrir sjálfstætt starfandi einstaklinga og skipaðir voru á 376. fundi í úthlutunarnefnd fyrir launamenn utan stéttarfélaga, skv. 25. gr. laga nr. 93/1993 og að afgreiðsla og umsýsla yrði á skrifstofu sjóðsins. Á 432. fundi þann 9. október 1995 varð breyting á skipan nefndarinnar. [...] 2. Í núverandi úthlutunarnefnd sitja; [...], fulltrúi á skrifstofu sjóðsins, [A] og [B] stjórnarmenn sem aðalmenn. Varamenn eru [þrír] allir stjórnarmenn. Stjórn Atvinnuleysistryggingasjóðs kjörtímabilið 1995 - er þannig skipuð: [...] 3. Eins og að ofan greinir eru tveir stjórnarmenn aðalmenn í úthlutunarnefnd fyrir sjálfstætt starfandi og fulltrúi á skrifstofu sjóðsins sem jafnframt undirbýr umsóknir fyrir fundi nefndarinnar. Þrír stjórnarmenn eru varamenn í nefndinni. Jafnframt eru [A] og [B] í undirbúningi að afgreiðslum á kvörtunarmálum fyrir stjórnarfundi. 4. Þegar umsækjendum eru send bréf vegna höfnunar umsóknar eða frekari gagna er óskað hafa verið notuð bréfsefni skrifstofunnar, því hefur nú verið hætt. Bréf hafa í einhverjum tilvikum verið undirrituð f.h. Atvinnuleysistryggingasjóðs, en meðfylgjandi er afrit af stöðluðu bréfi til sjálfstætt starfandi einstaklinga." Hinn 24. júní 1996 ritaði ég félagsmálaráðherra bréf og óskaði eftir því, með vísan til 2. tölul. c-liðar 4. gr. reglugerðar um Stjórnarráð Íslands, sbr. auglýsingu nr. 96/1969, með síðari breytingum, að ráðuneyti hans skýrði viðhorf sitt til málsins. Þá sagði meðal annars svo í bréfinu: "Með vísan til 4. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 svo og hinnar óskráðu meginreglu um almennt hæfi (sbr. Hrd. 1993:603), er þess sérstaklega óskað, að ráðuneyti yðar lýsi viðhorfum sínum til þess, að nokkrir einstaklingar virðast bæði eiga sæti í úthlutunarnefnd sjálfstætt starfandi einstaklinga og stjórn Atvinnuleysistryggingasjóðs. Loks er þess sérstaklega óskað, með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, að ráðuneyti yðar upplýsi, hvort sömu starfsmenn vinnumálaskrifstofu félagsmálaráðuneytisins komi að undirbúningi og meðferð mála hjá úthlutunarnefnd sjálfstætt starfandi einstaklinga og einnig að undirbúningi og meðferð sömu mála hjá stjórn Atvinnuleysistryggingasjóðs." Með bréfi, dags. 22. júlí 1996, bárust mér svör félagsmálaráðuneytisins. Í bréfinu segir meðal annars svo: "Samkvæmt 3. mgr. 25. gr. laga um atvinnuleysistryggingar, nr. 93/1993, með síðari breytingum, skal stjórn Atvinnuleysistryggingasjóðs ákveða með hvaða hætti skuli úthlutað til bótaþega sem ekki eru í stéttarfélagi og sjálfstætt starfandi. Á grundvelli þessarar lagaheimildar hefur stjórnin skipað þriggja manna úthlutunarnefnd. Í henni eiga nú sæti tveir aðalmenn, sem jafnframt eiga sæti í stjórn sjóðsins, og einn starfsmaður vinnumálaskrifstofu ráðuneytisins. Varamenn eiga allir sæti í stjórn sjóðsins. Ráðuneytið telur með vísun til 29. gr. laga um atvinnuleysistryggingar og 4. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga, svo og með hliðsjón af Hrd. 1993:603, að draga megi í efa að meðlimir í stjórn Atvinnuleysistryggingasjóðs fullnægi hinni óskráðu meginreglu um almennt hæfi til þess að eiga sæti í úthlutunarnefnd. Í bréfi yðar óskast enn fremur upplýst hvort sömu starfsmenn vinnumálaskrifstofu komi að undirbúningi og meðferð mála hjá úthlutunarnefnd sjálfstætt starfandi einstaklinga og undirbúningi og meðferð sömu mála hjá stjórn Atvinnuleysistryggingasjóðs. Af því tilefni skal tekið fram að svo er ekki. Starfsmaður skrifstofunnar sem á sæti í úthlutunarnefndinni annast undirbúning og meðferð mála hjá nefndinni en annar starfsmaður undirbúning og meðferð mála hjá stjórninni." Hinn 24. júní 1996 ritaði ég einnig stjórn Atvinnuleysistryggingasjóðs bréf og óskaði eftir viðhorfum hennar til hæfis þeirra einstaklinga, sem bæði ættu sæti í úthlutunarnefnd sjálfstætt starfandi einstaklinga og stjórn Atvinnuleysistryggingasjóðs. Ennfremur óskaði ég að upplýst yrði, hvort einhver dæmi væru um, að sömu einstaklingar hefðu komið að undirbúningi, meðferð eða úrlausn máls hjá úthlutunarnefnd sjálfstætt starfandi einstaklinga og einnig að undirbúningi, meðferð eða úrlausn sama máls hjá stjórn Atvinnuleysistryggingasjóðs. Mér bárust svör stjórnar Atvinnuleysistryggingasjóðs með bréfi, dags. 15. júlí 1996. Í bréfinu kemur fram, að í tilefni af bréfi mínu hafi eftirfarandi verið bókað á fundi stjórnarinnar: "Fram að þessu hafa ekki borist kvartanir eða athugasemdir frá sjálfstætt starfandi einstaklingum yfir því hvernig úthlutunarnefndin er skipuð og því hefur ekki verið hugað að breytingum á því fyrirkomulagi sem verið hefur frá 1. október 1993 er sjálfstætt starfandi öðluðust réttindi til atvinnuleysisbóta. Rétt er að taka sérstaklega fram að þegar kvartanir yfir afgreiðslu úthlutunarnefndar eru á dagskrá stjórnar þá taka þeir einstaklingar sem jafnframt eiga sæti í úthlutunarnefnd ekki þátt í afgreiðslu máls. Á síðasta fundi stjórnar kom fram sú hugmynd að skipa úthlutunarnefnd að nýju með utanaðkomandi einstaklingum. Undirbúning funda úthlutunarnefndar atvinnuleysisbóta fyrir sjálfstætt starfandi annast [...], fulltrúi á skrifstofu sjóðsins, hún annast jafnframt allan frágang afgreiðslna nefndarinnar. Undirrituð annast undirbúning stjórnarfunda og frágang þeirra. Í einstaka tilfellum hefur úthlutunarnefnd vísað máli til lögfræðings vinnumálaskrifstofu til frekari skoðunar og óskað eftir umsögn eða tillögum að afgreiðslum, á sama hátt hefur málum verið vísað til lögfræðings frá stjórn en ekki í neinum tilvikum hefur verið um sama mál að ræða." III. Forsendur og niðurstaða álits míns, frá 13. febrúar 1997, var svohljóðandi: "1. Úrlausnarefnið. Í tilefni af ábendingum um, að sömu menn ættu sæti í úthlutunarnefnd og stjórn Atvinnuleysistryggingasjóðs, ákvað ég á grundvelli heimildar 5. gr. laga nr. 13/1987, um umboðsmann Alþingis, að kanna, hvernig hæfisreglum væri fylgt hjá stjórn Atvinnuleysistryggingasjóðs. Þau gögn og upplýsingar, sem mér hafa verið veittar í tilefni af máli þessu, gefa að mínum dómi ekki tilefni til nánari athugunar á því, hvort ómálefnalegra sjónarmiða hafi gætt í störfum þeirra stjórnarmanna, sem jafnframt eiga sæti í úthlutunarnefndum. Ég hef því ákveðið að afmarka úrlausnarefni málsins við það álitaefni, hvort sami maður geti almennt að lögum átt samtímis sæti í úthlutunarnefnd og stjórn Atvinnuleysistryggingasjóðs. 2. Staða úthlutunarnefndar atvinnuleysisbóta fyrir sjálfstætt starfandi einstaklinga. Samkvæmt 25. gr. laga nr. 93/1993, um atvinnuleysistryggingar, hafa úthlutunarnefndir á hendi úthlutun bótafjár fyrir hvert félag eða samband. Almennt eru slíkar nefndir skipaðar fimm mönnum, þremur frá því stéttarfélagi eða félagssambandi, sem hlut á að málum, einum frá Vinnuveitendasambandi Íslands og einum frá Vinnumálasambandi samvinnufélaga. Þegar haft er í huga, að úthlutunarnefndum er komið á fót með VI. kafla laga nr. 93/1993, um atvinnuleysistryggingar, og kostnaður af störfum nefndanna er greiddur úr Atvinnuleysistryggingasjóði, sbr. 2. mgr. 25. gr. laganna, en sá sjóður er fjármagnaður með tryggingagjaldi, framlögum af fjárlögum svo og ávöxtun af innstæðufé sjóðsins, sbr. 5. gr. laganna, er ekki vafa undirorpið, að telja ber úthlutunarnefndir stjórnvöld í skilningi stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í þessu sambandi má einnig minna á, að úthlutunarnefndirnar starfa eftir opinberum réttarreglum, heimilt er að kæra ákvarðanir þeirra til stjórnar Atvinnuleysistryggingasjóðs og stjórn hans hefur jafnframt eftirlit með stjórnsýslu úthlutunarnefndanna, sbr. 16.-24. gr., 29. gr. og 31. gr. laganna. Samkvæmt 3. mgr. 25. gr. laga nr. 93/1993 ákveður stjórn Atvinnuleysistryggingasjóðs, með hvaða hætti úthlutað skuli til bótaþega, sem ekki eru í stéttarfélagi og sjálfstætt starfandi. Hinn 27. september 1993 ákvað stjórn Atvinnuleysistryggingasjóðs að koma á fót sérstakri úthlutunarnefnd fyrir sjálfstætt starfandi einstaklinga á grundvelli fyrrnefndrar heimildar. Af bókun frá umræddum fundi stjórnarinnar verður ekki annað ráðið en að úthlutunarnefndin hafi átt að hafa þá stöðu og þá stjórnsýslu með höndum, sem mælt er fyrir um í VI. kafla laga nr. 93/1993. Með samanburði á þeirri stjórnsýslu, sem úthlutunarnefndum eru falin annars vegar og stjórn Atvinnuleysistryggingasjóðs hins vegar, og með hliðsjón af ákvæðum 29. gr. laga nr. 93/1993 þar sem mælt er fyrir um kæruheimild til stjórnarinnar og að úrskurðir hennar séu endanlegir, er ljóst, að stjórn Atvinnuleysistryggingasjóðs hefur stöðu æðra setts stjórnvalds gagnvart úthlutunarnefndum atvinnuleysisbóta. 3. Sérstakt hæfi stjórnarmanna Atvinnuleysistryggingasjóðs. Samkvæmt 4. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er starfsmaður eða nefndarmaður vanhæfur til meðferðar máls á kærustigi, hafi hann áður tekið þátt í meðferð málsins á lægra stjórnsýslustigi. Það sama á við um starfsmann, sem fer með umsjónar- eða eftirlitsvald, hafi hann áður haft afskipti af máli hjá þeirri stofnun, sem eftirlitið lýtur að. Samkvæmt þessu ákvæði stjórnsýslulaga eru þeir, sem sæti eiga í stjórn Atvinnuleysistryggingasjóðs, vanhæfir til undirbúnings, meðferðar eða úrlausnar kærumáls, hafi þeir áður komið að undirbúningi, meðferð eða úrlausn sama máls sem nefndarmenn úthlutunarnefnda. Í bréfi stjórnar Atvinnuleysistryggingasjóðs, dags. 15. júlí 1996, er upplýst, að stjórnarmenn sjóðsins taki ekki þátt í meðferð mála, hafi þeir áður tekið þátt í afgreiðslu þeirra í störfum sínum hjá úthlutunarnefnd. Samkvæmt 1. mgr. 4. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 má vanhæfur starfsmaður ekki taka þátt í undirbúningi, meðferð eða úrlausn máls. Þeir starfsmenn, sem undirbúa mál fyrir fundi stjórnar Atvinnuleysistryggingasjóðs, mega því ekki hafa tekið þátt í undirbúningi, meðferð eða úrlausn máls hjá úthlutunarnefnd. Bæði í bréfi félagsmálaráðuneytisins, dags. 22. júlí 1996, og bréfi stjórnar Atvinnuleysistryggingasjóðs, dags. 15. júlí 1996, er upplýst, að sömu starfsmenn sjái ekki um undirbúning og meðferð mála fyrir fundi úthlutunarnefnda og stjórnar Atvinnuleysistryggingasjóðs. Samkvæmt framansögðu verður ekki séð af skýringum félagsmálaráðuneytisins og stjórnar Atvinnuleysistryggingasjóðs, að ákvæði 4. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 hafi verið brotin við meðferð einstakra mála hjá stjórn Atvinnuleysistryggingasjóðs. 4. Almennt hæfi stjórnarmanna Atvinnuleysistryggingasjóðs. Kemur þá næst til athugunar, hvort þeir stjórnarmenn, sem jafnframt eiga sæti í úthlutunarnefnd atvinnuleysisbóta sjálfstætt starfandi einstaklinga, uppfylli almenn hæfisskilyrði. Kemur hér því til úrlausnar, hvort sami maður geti á sama tíma átt sæti í úthlutunarnefnd atvinnuleysisbóta og stjórn Atvinnuleysistryggingasjóðs vegna þess stjórnsýslusambands, sem er á milli úthlutunarnefnda og stjórnar Atvinnuleysistryggingasjóðs. Eins og nánar kemur fram í skýrslu minni fyrir árið 1992, bls. 108, og 1994, bls. 313, verður að ganga út frá því, að sú grundvallarregla gildi um almennt hæfi nefndarmanna í opinberum nefndum, að ekki skuli skipa þá menn til nefndarsetu, sem annaðhvort er fyrirsjáanlegt að verði oft vanhæfir til meðferðar einstakra mála eða gegna stöðu, sem vegna ákveðinna tengsla við nefndina veldur sjálfkrafa, að þeir geta ekki talist hæfir til að fjalla um sömu mál í báðum störfunum. Eins og hér að framan greinir, er maður vanhæfur til meðferðar kærumáls í stjórn Atvinnuleysistryggingasjóðs, hafi hann áður komið að undirbúningi, meðferð eða úrlausn málsins hjá úthlutunarnefnd atvinnuleysisbóta, sbr. 4. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Svo stjórnarmaður verði talinn almennt vanhæfur til þess að eiga sæti í stjórn Atvinnuleysistryggingasjóðs af þessari ástæðu einni, verður það skilyrði að vera uppfyllt, að hann verði fyrirsjáanlega oft vanhæfur vegna fyrri afskipta af kærumálum, sem til meðferðar koma hjá stjórninni. Með tilliti til fjölda bæði úthlutunarnefnda atvinnuleysisbóta svo og mála, sem koma til meðferðar hjá stjórn Atvinnuleysistryggingasjóðs, tel ég ekki unnt að fullyrða að svo sé. Á hinn bóginn ber að hafa í huga, að hin óskráða grundvallarregla um almennt hæfi nefndarmanna tekur ekki aðeins til vanhæfis á æðra stjórnsýslustigi í tilefni af stjórnsýslukæru, þegar starfsmaður hefur áður tekið þátt í meðferð máls á lægra stjórnsýslustigi, heldur á reglan einnig við, þegar reynir á annars konar eftirlit og skyld réttarúrræði, sbr. t.d. dóm Hæstaréttar frá 19. mars 1993 (Hrd. 1993:603), en í dómnum var hin óskráða grundvallarregla um almennt hæfi orðuð svo, "að fyrir fram [bæri] að girða fyrir það, að borgararnir [hefðu] réttmæta ástæðu til að efast um, að mál þeirra hljóti lögmæta og hlutlæga meðferð á öllum úrskurðarstigum". Samkvæmt 29. og 31. gr. laga nr. 93/1993 fer stjórn Atvinnuleysistryggingasjóðs ekki einungis með vald til þess að skera úr málum í tilefni af stjórnsýslukæru, heldur fer stjórn sjóðsins með almennt stjórnsýslueftirlit með stjórnsýslu úthlutunarnefnda atvinnuleysisbóta skv. 31. gr. laganna. Samkvæmt 4. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er stjórnarmaður vanhæfur til þess að hafa á hendi umsjónar- og eftirlitsvald, hafi hann áður haft afskipti af málum hjá þeirri stofnun, sem eftirlitið lýtur að. Þegar litið er í heild til þeirra starfa stjórnar Atvinnuleysistryggingasjóðs, sem fram koma í 29. og 31. gr. laganna, og felast í því að hafa eftirlit og endurskoðun í þágu réttaröryggis á þeim málum, er úthlutunarnefndir sjá um, tel ég, að eðli og umfang þess eftirlits, sem stjórn Atvinnuleysistryggingasjóðs hefur með störfum úthlutunarnefnda, sé þannig háttað, að telja verði, að nefndarmenn úthlutunarnefnda atvinnuleysisbóta séu vanhæfir til þess að eiga á sama tíma sæti í stjórn Atvinnuleysistryggingasjóðs. Með vísan til framangreindrar niðurstöðu tel ég nauðsynlegt að við skipun manna í úthlutunarnefndir og stjórn Atvinnuleysistryggingasjóðs verði þess almennt gætt, að sömu menn eigi ekki sæti á sama tíma í úthlutunarnefndum og stjórn Atvinnuleysistryggingasjóðs vegna þeirrar endurskoðunar og eftirlits, sem stjórn Atvinnuleysistryggingasjóðs hefur með úthlutunarnefndum í þágu réttaröryggis. Það eru því tilmæli mín, að skipun nefndarmanna í úthlutunarnefnd atvinnuleysisbóta sjálfstætt starfandi einstaklinga verði tekin til endurskoðunar í ljósi framangreindrar niðurstöðu, en rétt er að geta þess, að í bréfi stjórnar Atvinnuleysistryggingasjóðs til mín, dags. 15. júlí 1996, kemur fram, að stjórnin hafi rætt þá hugmynd að skipa úthlutunarnefnd atvinnuleysisbóta sjálfstætt starfandi einstaklinga að nýju nefndarmönnum, sem ekki eiga sæti í stjórn Atvinnuleysistryggingasjóðs. IV. Niðurstöður. Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða mín, þegar litið er í heild til þeirra starfa stjórnar Atvinnuleysistryggingasjóðs, sem fram koma í 29. og 31. gr. laganna og felast í því að hafa eftirlit og endurskoðun í þágu réttaröryggis með stjórnsýslu úthlutunarnefnda, að eðli og umfang þess eftirlits, sem stjórn Atvinnuleysistryggingasjóðs hefur með störfum úthlutunarnefnda, sé þannig háttað, að nefndarmenn úthlutunarnefnda atvinnuleysisbóta séu vanhæfir til þess að eiga sæti á sama tíma í stjórn Atvinnuleysistryggingasjóðs. Það eru því tilmæli mín, að skipun nefndarmanna í úthlutunarnefnd atvinnuleysisbóta sjálfstætt starfandi einstaklinga verði tekin til endurskoðunar og þess gætt, að stjórnarmenn Atvinnuleysistryggingasjóðs eigi ekki sæti í henni."