Álit

I. Kvörtun.

Hinn 5. október 2012 leitaði A til umboðsmanns Alþingis og kvartaði yfir synjun Söfnunarsjóðs lífeyrisréttinda á kröfu hans um endurgreiðslu á hluta af innheimtukostnaði vegna vangreiddra iðgjalda. Beindist kvörtun A nánar tiltekið að þeirri ákvörðun Söfnunarsjóðs lífeyrisréttinda að leggja á hann innheimtukostnað sem hann taldi skorta lagastoð. Bent var á að með 8. gr. laga nr. 155/1998, um Söfnunarsjóð lífeyrisréttinda, sé sjóðnum fengin heimild til að innheimta þóknun allt að 4% af iðgjaldi vegna innheimtu iðgjalda sem sjóðnum ber að innheimta í samræmi við lög þegar ekki hefur verið staðið skil á lífeyrisiðgjöldum til lífeyrissjóða samkvæmt athugunum ríkisskattstjóra. Við uppgjör vegna vangreiddra iðgjalda hans hjá Söfnunarsjóði lífeyrisréttinda hafi heildarfjárhæð sú er hann greiddi numið 190.250 kr. Þar af hafi innheimtukostnaður numið 78.510 krónum sem hann telji að sé töluvert hærri fjárhæð en sem nemur þeim 4% sem söfnunarsjóðnum sé heimilt að leggja á vegna þessarar innheimtu.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 20. nóvember 2013.

II. Málavextir.

Af gögnum málsins verður ráðið að krafa Söfnunarsjóðs lífeyrisréttinda á hendur A hafi verið tilkomin vegna vangoldinna lífeyrisiðgjalda vegna ársins 2010. Upplýsingar um vangreidd iðgjöld A hafi borist Söfnunarsjóði lífeyrisréttinda frá ríkisskattstjóra í október 2011 á grundvelli 5. mgr. 6. gr. laga nr. 129/1997, um skyldutryggingu lífeyrisréttinda og starfsemi lífeyrissjóða. Hafi A þá þegar verið sendur greiðsluseðill og bréf með upplýsingum um kröfu söfnunarsjóðsins. Þegar engin greiðsla hafi borist hafi honum verið send áminning í desember sama ár og svo aftur í janúar 2012, þar sem athygli hans var vakin á því að yrði krafan ekki greidd yrði hún send til innheimtu hjá fyrirtækinu X sem býður upp á þjónustu við innheimtu vanskilakrafna. Þegar krafan hafi verið komin þangað í svokallaða milliinnheimtu hafi A verið send innheimtubréf í febrúar og mars s.á. og jafnframt hafi krafan verið áréttuð í símtali í marsmánuði. Í samræmi við viðvaranir til A var krafan send til Y ehf., sem er samstarfsaðili X, í apríl 2012 í því skyni að beita réttarfarsúrræðum til að innheimta kröfuna. Innheimtuaðgerðir Y ehf. hafi falist í sendingu innheimtubréfs í apríl, birtingu greiðsluáskorunar í maí og aðfararbeiðni, sem send var sýslumanni í júní s.á. Þá hafi krafan verið gerð upp hjá Y ehf., dags. 21. júní 2012, með fyrirvara um lögmæti hennar og áskilnaði um endurgreiðslu hluta fjárhæðarinnar. Á kvittun Y ehf., undir yfirskriftinni „fullnaðargreiðsla“, var krafan sundurliðuð með eftirfarandi hætti:

Höfuðstóll 94.800 kr.

3% álag sbr. lög nr. 155/1998 2.844 kr.

Dráttarvextir til 21.06.2012 16.940 kr.

Innheimtuþóknun 40.013 kr.

Aðfararbeiðni 10.793 kr.

Kostnaður vegna aðfarar 11.297 kr.

Ritun greiðsluáskorunar 10.793 kr.

Birting greiðsluáskorunar 2.500 kr.

Vextir af kostnaði 270 kr.

Samtals kr. 190.250 kr.

Með bréfi, dags. 6. júlí 2012, krafðist A endurgreiðslu þess hluta kostnaðarins sem nefndur var „innheimtuþóknun“ að fjárhæð 40.013 kr. Var endurgreiðslukrafan m.a. rökstudd með vísan til 8. gr. laga nr. 155/1998. Framkvæmdastjóri Söfnunarsjóðs lífeyrisréttinda svaraði A með bréfi, dags. 26. september 2012, þar sem fram kom að erindið hefði verið tekið fyrir á fundi stjórnar og því hafnað. Til stuðnings þeirri ákvörðun var eftirfarandi tekið fram:

„Krafan sem [Söfnunarsjóður lífeyrisréttinda (SL)] fékk til innheimtu á [A], samkvæmt upplýsingum frá Ríkisskattstjóra, var vegna eigin iðgjalda hans, en kröfur sem sjóðurinn fær til innheimtu með þessum hætti eru ýmist vegna eigin iðgjalda eða vegna launþega þeirra sem krafa beinist að.

[...] Sú þóknun sem SL er heimilt að innheimta með 8. gr. laga nr. 155/1998, vegna innheimtu lífeyrissjóðsiðgjalda samkvæmt fyrrgreindu ákvæði 6. gr. laga nr. 129/1997, hefur aldrei verið hugsuð til að standa straum af öðrum kostnaði við innheimtuna, en beinum kostnaði SL af henni. Kostnaður af hefðbundinni vanskilainnheimtu, með beitingu réttarfarsúrræða, gæti aldrei rúmast innan þeirrar heimildar. [...]

Í þessu samhengi verður að hafa í huga að þegar lífeyrisiðgjöld koma með þessum hætti til SL eru þau þegar í verulegum vanskilum. Vegna þeirra vanskila og fyrirsjáanlegs kostnaðar af innheimtunni er þóknunin ákveðin. Kostnaður af frekari innheimtuaðgerðum er lagður á skuldarann eftir almennum reglum, um að sá sem vanefnir skyldu sína, eigi að halda gagnaðila sínum skaðlausum, í þessu tilviki SL og þar með öðrum sjóðfélögum.“

III. Samskipti umboðsmanns Alþingis við Söfnunarsjóð lífeyrisréttinda.

Í tilefni af kvörtun A ritaði ég bréf til Söfnunarsjóðs lífeyrisréttinda, dags. 21. desember 2012. Var þess í fyrsta lagi óskað, með vísan til 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að sjóðurinn lýsti viðhorfi sínu kvörtunarinnar og þá sérstaklega til þess á hvaða lagagrundvelli honum væri heimilt að innheimta viðbótarkostnað vegna aðkeyptrar þjónustu og útlagðra gjalda vegna innheimtu iðgjalda samkvæmt 6. gr. laga nr. 129/1997. Í öðru lagi var óskað eftir upplýsingum um hvort þóknun samkvæmt 8. gr. laga nr. 155/1998 væri í öllum tilvikum innheimt óháð raunkostnaði við innheimtu viðkomandi kröfu og hvort tekjur af þóknunum væri ráðstafað í rekstur stofnunarinnar. Var í því sambandi vísað til undirbúningsgagna vegna setningar laga nr. 141/2002. Í þriðja lagi var óskað eftir upplýsingum um ástæður þess að heimild til innheimtu þóknunar samkvæmt 8. gr. væri ekki fullnýtt og eftir atvikum forsendum og útreikningum sem lægju þar að baki. Að lokum var óskað eftir upplýsingum um hvort innheimtukostnaður sjóðsins umfram 3% kæmi með sama hætti og sú þóknun til lækkunar á réttindum sjóðfélaga.

Svarbréf barst frá lögmanni Söfnunarsjóðs lífeyrisréttinda, dags. 25. mars 2013. Þar eru í upphafi ítrekuð þau sjónarmið sjóðsins að hann sé ekki stjórnvald en Söfnunarsjóður lífeyrisréttinda hefur áður lýst þeirri skoðun sinni í samskiptum við umboðsmann, eins og nánar er vikið að í kafla IV.1 hér á eftir. Er því haldið fram að sjóðnum sé ekki ætlað annað hlutverk en öðrum lífeyrissjóðum í landinu og starfi við hlið þeirra og lúti sömu lögmálum og þeir.

Þá var í bréfinu vikið að því ferli sem fer í gang þegar Söfnunarsjóði lífeyrisréttinda berast upplýsingar frá ríkisskattstjóra samkvæmt 5. mgr. 6. gr. laga nr. 129/1997. Eftir skráningu séu greiðsluskyldum aðilum send greiðslutilmæli ásamt greiðsluseðli. Greiðslutilmælin séu síðan ítrekuð með tveimur áminningum. Af skráningu og framangreindum innheimtuaðgerðum hafi sjóðurinn verulegan kostnað sem sé umfram það sem aðrir sjóðir hafa. Þar sé frumkvæðið allt hjá greiðanda iðgjaldanna sem sendi inn skilagreinar og greiðslur. Vegna þessarar umsýslu sé sjóðnum ætlaður tekjustofn í 8. gr. laga nr. 155/1998. Fram kom að heimtur þessara krafna væru mun lakari en hefðbundinna iðgjalda. Auk þess væri áætlaður kostnaður vegna ársins 2011 vegna þessarar innheimtu sjóðsins væri rúmlega 25 milljónir króna en tekjur samkvæmt 8. gr. laga nr. 155/1998 gætu í mesta lagi orðið tæplega 18 milljónir, miðað við 4% af iðgjöldum. Þar sem sjóðurinn innheimtir 3% af iðgjöldum sjóðfélaga hefðu tekjurnar aftur á móti verið um 13,4 milljónir króna. Síðan segir eftirfarandi:

„Það var aldrei hugsað svo að þessi tekjustofn ætti að duga fyrir öllum kostnaði af innheimtu hjá þessum aðilum. Þeir væru þá í reynd verðlaunaðir af öðrum sjóðfélögum sem þyrftu að kosta innheimtuna, meðan aðrir sem vanefna greiðsluskyldu sína til lífeyrissjóða landsins þurfa að bera af því þann kostnað sem vanskilin valda. Það er útilokað að það hafi verið tilgangur löggjafans, með því að veita Söfnunarsjóði lífeyrisréttinda sérstakan tekjustofn, að afmarkaður hópur þeirra sem sinna ekki lagaskyldu, þrátt fyrir ítrekuð greiðslutilmæli, ætti að vera varinn fyrir lunganum að kostnaði af vanefndum sínum og lögbundinni eftirfylgni sjóðsins við að ná greiðslu iðgjalda frá þeim. Slíkur lestur laganna er hrein og klár afbökun.

Um innheimtu iðgjalda er fjallað í 29. gr. reglugerðar um skyldutryggingar lífeyrisréttinda og starfsemi lífeyrissjóða nr. 391/1998, eins og henni var breytt með reglugerð nr. 224/2001. Eins og kemur fram í greininni ber að beita réttarfarsúrræðum við innheimtuna. Engin undantekning er gerð um innheimtu þeirra iðgjalda sem hér eru til skoðunar. Af nefndri 29. gr. má draga þá ályktun að ef ekki er reynt fjárnám fyrir kröfu sé lífeyrissjóði skylt að færa iðgjald til réttinda fyrir sjóðfélaga þó það innheimtist ekki. Söfnunarsjóði lífeyrisréttinda er því nauðugur sá kostur að beita réttarfarsúrræðum við innheimtu iðgjaldanna. Afskrift kröfu er alla jafnan ekki heimil án þess að fyrir liggi árangurslaust fjárnám.

Innheimta eins og 29. gr. reglugerðarinnar gerir ráð fyrir er afar kostnaðarsöm. Bæði útheimtir hún vinnu þar sem sérfræðiþekkingar er þörf og greiða þarf ýmis gjöld og kostnað. Samkvæmt lögum um aukatekjur ríkissjóðs nr. 88/1991 ber kröfuhafa að greiða ýmis gjöld vegna fullnustugerða. [...]

Þegar haft er í huga að meðalfjárhæð kröfu sem barst frá ríkisskattstjóra árið 2011 var 184.132 krónur og að hámark þess gjalds sem Söfnunarsjóður lífeyrisréttinda má leggja á var 4% eða að meðaltali 7.365 krónur, en var í reynd 3%, eða að meðaltali 5.524 krónur á kröfu, ætti að vera ljóst að það gat ekki verið hugsað sem heildar vanskilakostnaður sem á kröfuna gat fallið, sérstaklega í ljósi víðtækrar skyldu lífeyrissjóða til að reyna innheimtu með réttarfarsaðgerðum. [...]“

Í tengslum við þriðju spurningu mína kom fram að sjóðurinn hefði viljað gæta meðalhófs í álagningu gjaldsins enda væri ljóst að þeir sem greiða án mikilla eftirgangsmuna, enda þótt þeir hafi ekki greitt á réttum tíma og í samræmi við lagaskyldu, þurfi að bera hluta af kostnaði þeirra sem alls ekki greiða. Þá beri að hafa í huga að allir lífeyrissjóðir hafi eðlilegan umsýslu- og viðskiptakostnað af viðtöku iðgjalda. Því hefði enn verið miðað við 3% í stað þess að nýta lagaheimildina til fulls og innheimta 4% gjald. Ekkert var vikið að fjórðu spurningu minni um hvort innheimtukostnaður sjóðsins umfram 3% kæmi með sama hætti og sú þóknun til lækkunar á réttindum sjóðfélaga. Samkvæmt lokaákvæði 8. gr. laga nr. 155/1998 er söfnunarsjóðnum heimilt að draga þóknunina frá iðgjaldi áður en það er fært í réttindabókhald.

Engar athugasemdir bárust af hálfu A vegna svarbréfs Söfnunarsjóðs lífeyrisréttinda.

IV. Álit umboðsmanns Alþingis.

1. Afmörkun athugunar og staða Söfnunarsjóðs lífeyrisréttinda að lögum.

Í samræmi við kvörtun A hefur athugun mín beinst að því hvort Söfnunarsjóði lífeyrisréttinda hafi verið heimilt að gera honum að greiða kostnað vegna innheimtuaðgerða sjóðsins umfram þau 4% sem kveðið er á um í 8. gr. laga nr. 155/1997, um Söfnunarsjóð lífeyrisréttinda. Áður en ég vík að því álitaefni tel ég rétt að fjalla um stöðu Söfnunarsjóðs lífeyrisréttinda að lögum en af hálfu sjóðsins hefur því verið lýst að hann sé ekki stjórnvald, a.m.k. ekki hvað varðar það álitaefni sem er til skoðunar í þessu máli.

Ég hef áður fjallað um stöðu Söfnunarsjóðs lífeyrisréttinda að lögum. Í bréfi mínu frá 30. júní 2008, í máli nr. 5018/2007 í málaskrá embættis míns, kemur fram sú afstaða mín að Söfnunarsjóður lífeyrisréttinda teljist hluti af þeirri stjórnsýslu sem löggjafinn hefur stofnað til með lögum sem hluta af framkvæmdarvaldinu, sbr. 2. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944. Þar bendi ég á að þær ákvarðanir sem söfnunarsjóðurinn og stjórn hans tekur um iðgjöld og lífeyrissréttindi sjóðfélaga eru teknar einhliða af hálfu sjóðsins en ekki byggðar á neinu samningssambandi eða valfrelsi sjóðfélaga. Ég minni í þessu sambandi á að með 3. málsl. 5. mgr. 6. gr. laga nr. 129/1997 er söfnunarsjóðnum falið það verkefni að innheimta lögboðið iðgjald þeirra launagreiðenda sem ekki tilgreina annan lífeyrissjóð á framtölum eða skilagreinum sínum. Þetta fyrirkomulag er útfærsla löggjafans á skyldubundinni aðild að lífeyrissjóðum, sem er að mati hans nauðsynleg vegna almannahagsmuna eða réttinda annarra, sbr. 2. málsl. 2. mgr. 74. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. til hliðsjónar dóm Hæstaréttar frá 26. september 1996, í máli nr. 187/1995. Um meðferð þess valds eiga því við öll þau sömu sjónarmið og liggja að baki hinum sérstöku réttaröryggisreglum sem mótast hafa um málsmeðferð við töku ákvarðana innan stjórnsýslunnar og eru að hluta lögfestar í gildandi stjórnsýslulögum. Þessu sjónarmiði hefur verið fylgt eftir í samþykktum söfnunarsjóðsins, sbr. gr. 30.1 en þar segir að „[um] málsmeðferð í ágreiningsmálum sjóðfélaga gagnvart lífeyrissjóðinum gilda ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993 eftir því sem við á, svo sem um birtingu ákvörðunar, rökstuðning og endurupptöku“. Ekki verður því annað séð en að Söfnunarsjóður lífeyrisréttinda uppfylli þau skilyrði að vera stjórnvald samkvæmt þeim viðmiðum sem lögð eru til grundvallar þegar greint er á milli stjórnvalda og einkaaðila. Í samræmi við þetta ber sjóðnum því í starfi sínu að fylgja þeim sérstöku reglum sem varða samskipti stjórnvalda við borgarana, þ. á m. stjórnsýslulögum, eftir því sem þær reglur taka til þeirra viðfangsefna sem eru til úrlausnar hverju sinni. Sjá hér einnig til hliðsjónar álit mitt frá 7. nóvember 2012 í máli nr. 6620/2011. Af þessari stöðu Söfnunarsjóðs lífeyrisréttinda leiðir einnig að við framkvæmd þeirra lögbundnu verkefna sem sjóðurinn fer með eru með sama hætti og gildir um starfsemi opinberra aðila takmörk á því í hvaða mæli sjóðurinn getur velt kostnaði við þá starfsemi sína og kaup á aðkeyptri þjónustu yfir á þann sem þjónustan eða ákvörðun beinist að.

Að virtri fyrri niðurstöðu minni um stöðu Söfnunarsjóðs lífeyrisréttinda, og þeim lögum sem gilda um sjóðinn og innheimtu lífeyrisiðgjalda sem beint er til sjóðsins frá ríkisskattstjóra samkvæmt 6. gr. laga nr. 129/1997, er það álit mitt að innheimta söfnunarsjóðsins á iðgjöldum sem falla þar undir og heimild hans til að taka þóknun samkvæmt 8. gr. laga nr. 155/1998 sé hluti af starfsemi framkvæmdarvalds og þar með stjórnsýsluverkefni sem heyrir undir valdsvið umboðsmanns Alþingis að hafa eftirlit með, sbr. 1. mgr. 3. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis.

Með framangreinda afmörkun mína á málinu í huga verður í upphafi að víkja að lagagrundvelli málsins, sbr. kafla IV.2, áður en vikið verður að atvikum í máli A, sbr. kafla IV.3. Í kafla IV.4 fjalla ég að lokum um ábyrgð Söfnunarsjóðs lífeyrisréttinda á innheimtu þeirra iðgjalda sem hér er fjallað um og aðkomu lögmanna að því verkefni.

2. Lagagrundvöllur málsins.

Lög nr. 129/1997, um skyldutryggingu lífeyrisréttinda og starfsemi lífeyrissjóða, tóku gildi 1. júlí 1998 og gilda um alla lífeyrissjóði, sbr. 1. mgr. 1. gr. laganna. Með lögunum var Söfnunarsjóði lífeyrisréttinda fengið nýtt hlutverk við innheimtu lífeyrissjóðsiðgjalda sem beint er til sjóðsins frá ríkisskattstjóra, vegna þeirra aðila sem ekki hafa greitt iðgjöld í lífeyrissjóð samkvæmt skattframtali, sbr. 5. mgr. 6. gr. laga nr. 129/1997. Samkvæmt ákvæðinu skal ríkisskattstjóri hafa eftirlit með því að lífeyrissjóðsiðgjald sé greitt vegna hvers manns sem skyldutrygging lífeyrisréttinda nær til. Komi í ljós, eftir könnun á framtali og samanburð á upplýsingum frá launagreiðendum og lífeyrissjóðum, að ekki hafi verið greitt í lífeyrissjóð vegna einhvers manns skal senda upplýsingarnar til Söfnunarsjóðs lífeyrisréttinda sem ber þá að innheimta iðgjaldið. Í 6. mgr. 6. gr. er ráðherra síðan falið að kveða nánar á um framkvæmd 6. gr. laganna með reglugerð.

Ég tel í þessu sambandi rétt að minna á að í upphaflegu frumvarpi sem síðar varð að lögum nr. 129/1997 var gert ráð fyrir að ríkisskattstjóra væri heimilt að ákvarða umrætt iðgjald sem síðan skyldi innheimt af innheimtumanni ríkissjóðs eða þeim sem ríkisskattstjóri fæli innheimtuna. (Alþt. 1998-1999, A-deild, bls. 1735.) Í nefndaráliti efnahags- og viðskiptanefndar voru lagðar til breytingar á ákvæðinu með þeim hætti að Söfnunarsjóði lífeyrisréttinda var falin innheimta gjaldanna og var sú breyting samþykkt í samræmi við gildandi ákvæði laganna. (Alþt. A-deild, bls. 2278.)

Ný lög voru sett um Söfnunarsjóð lífeyrisréttinda 18 mánuðum síðar sem tóku gildi 1. janúar 1999, sbr. lög nr. 155/1998, um Söfnunarsjóð lífeyrisréttinda. Áður höfðu lög nr. 95/1980, um Söfnunarsjóð lífeyrisréttinda, gilt um sjóðinn. Samkvæmt 1. mgr. 2. gr. laga nr. 155/1998 nær skylda til greiðslu iðgjalda til söfnunarsjóðsins til allra launþega og þeirra sem stunda atvinnurekstur eða sjálfstæða starfsemi sem ekki eiga aðild að öðrum lífeyrissjóðum.

Með 8. gr. laga nr. 155/1998 var stjórn sjóðsins heimilað að innheimta þóknun, allt að 2% af iðgjaldi, vegna innheimtu iðgjalda sem sjóðnum ber að innheimta samkvæmt 6. gr. laga nr. 129/1997. Í almennum athugasemdum frumvarps þess er varð að lögum nr. 155/1998 kemur fram að gert sé ráð fyrir að sú breyting sem gerð var með nýju innheimtuhlutverki söfnunarsjóðsins muni leiða til aukinna umsvifa hjá sjóðnum og einhverrar fjölgunar starfsfólks. Gert sé ráð fyrir að iðgjöld sem innheimt verði samkvæmt 6. gr. laga nr. 129/1997 verði innheimt á sama hátt og önnur iðgjöld. Í upplýsingum þeim sem sjóðurinn fær frá ríkisskattstjóra kemur fram fyrir hvaða tímabil iðgjald hefur ekki verið greitt. (Alþt. 1998-1999, A-deild, bls. 1237.) Í athugasemdum við 8. gr. frumvarpsins segir að þar sé lagt til að stjórn sjóðsins fái heimild til þess að innheimta þóknun vegna iðgjalda sem innheimt séu samkvæmt 6. gr. laga nr. 129/1997. Gera megi „ráð fyrir að erfiðara og kostnaðarsamara verði að innheimta þessi iðgjöld en önnur iðgjöld og [þyki] ekki sanngjarnt að sá kostnaðarauki leggist á alla sjóðfélaga“. Með breytingalögum nr. 141/2004 var þetta hlutfall hækkað úr 2% í 4%. Í athugasemdum frumvarps þess er varð að lögum nr. 141/2004 kemur m.a. eftirfarandi fram:

„Með lögum nr. 129/1997, um skyldutryggingu lífeyrisréttinda og starfsemi lífeyrissjóða, var Söfnunarsjóði lífeyrisréttinda falið innheimtuhlutverk vegna ógreiddra lífeyrisiðgjalda gegn tiltekinni innheimtuþóknun. Nú eru fjögur ár liðin frá því að innheimta ógreiddra lífeyrisiðgjalda hófst og því talsverð reynsla komin á það hvaða kostnaður hlýst af slíkri innheimtu hjá Söfnunarsjóðnum. Samkvæmt fyrirliggjandi upplýsingum hefur kostnaður sjóðsins verið mun meiri en gert var ráð fyrir í upphafi. Þannig hefur umframkostnaður sjóðsins af innheimtunni verið allt frá rúmum 4 millj. kr. upp í 8,5 millj. kr. á ári. Ljóst er að ætlan löggjafans á sínum tíma var að kostnaður af innheimtu ógreiddra iðgjalda yrði greiddur af viðkomandi vanskilaaðilum, enda með öllu óásættanlegt fyrir aðra sjóðfélaga Söfnunarsjóðsins að þeir niðurgreiði kostnað vegna vanskilainnheimtunnar. Af fyrirliggjandi gögnum að dæma þykir rétt að miða við að heimild til innheimtuþóknunar verði hækkuð úr 2% í 4%. Rétt er að benda á að um hámark innheimtuþóknunar er að ræða og sjóðnum því heimilt að lækka hana ef kostnaður sem af innheimtunni hlýst lækkar.“ (Alþt. 1998-1999, A-deild, bls. 1264.)

Sama dag og lög nr. 129/1997, um skyldutryggingu lífeyrisréttinda og starfsemi lífeyrissjóða, tóku gildi öðlaðist jafnframt gildi reglugerð nr. 391/1998, um skyldutryggingu lífeyrisréttinda og starfsemi lífeyrissjóða. Með reglugerð nr. 224/2001 var þremur nýjum ákvæðum bætt við reglugerð nr. 391/1998 er lutu að framkvæmd innheimtu vangoldinna iðgjalda, sbr. 28., 29. og 30. gr. reglugerðarinnar. Ekki verður betur séð en að reglugerð nr. 391/1998 gildi um innheimtu iðgjalda Söfnunarsjóðs lífeyrisréttinda samkvæmt framangreindri 6. gr. laga nr. 129/1997. Í 27. reglugerðarinnar er innheimtuhlutverk söfnunarsjóðsins áréttað. Í 1. mgr. 29. gr. reglugerðarinnar kemur fram að lífeyrissjóði beri „að hefja innheimtu án ástæðulausrar tafar og beita þeim úrræðum sem tæk eru að lögum með hliðsjón af þeim hagsmunum sem í húfi eru og halda innheimtuaðgerðum áfram með eðlilegum hraða til þess að tryggja örugga innheimtu vangoldinna iðgjalda“. Í 2. mgr. kemur enn fremur fram að „[e]f almennar innheimtuaðgerðir duga ekki skal lífeyrissjóður leitast við að afla trygginga með fjárnámi hjá greiðsluskyldum aðila eða með öðrum hætti sem tryggir hagsmuni rétthafa“. Til þessarar reglu hefur Söfnunarsjóður lífeyrisréttinda vísað í svörum sínum til stuðnings því að sjóðnum sé heimilt að innheimta kostnað umfram það sem kveðið er á um í 8. gr. laga nr. 155/1998 vegna innheimtu iðgjalda sem eru í vanskilum, eins og nánar er rakið í kafla III.

Rétt er í þessu sambandi að minna á að samkvæmt 11. tölul. 1. gr. laga nr. 29/1885, um lögtak og fjárnám án undanfarins dóms eða sáttar njóta iðgjaldagreiðslur í lífeyrissjóði lögtaksréttar, sbr. 1. gr. laga nr. 21/1979. Samkvæmt 10. tölul. 1. mgr. 1. gr. laga nr. 90/1989, um aðför, má gera aðför til fullnustu krafna sem njóta lögtaksréttar samkvæmt fyrirmælum laga. Samkvæmt 1. mgr. 11. gr. sömu laga, sbr. 35. gr. laga nr. 15/1998, er ekki þörf á að beina til héraðsdóms beiðni um aðfarargerð sem studd er við 10. tölul. 1. mgr. 1. gr. laganna og afla þar áritunar á beiðnina um heimild til aðfarargerðar. Því er hægt að leita beint til sýslumanns um framkvæmd aðfarargerðar samkvæmt beiðni sem reist er á þessum grunni, sbr. 1. mgr. 16. gr. laga nr. 90/1989, þegar skilyrði 7. gr. laga nr. 90/1989 um birtingu greiðsluáskorunar er uppfyllt.

Af framangreindu leiðir að það kann að koma til þess að Söfnunarsjóður lífeyrisréttinda þurfi að nýta sér þá heimild að leita til sýslumanns með framkvæmd aðfarargerðar. Ef fjárnáms er krafist verður söfnunarsjóðurinn sem innheimtuaðili að fullnægja skilyrðum laga nr. 90/1989, um aðför, meðal annars um sendingu greiðsluáskorana, sbr. 7. gr. laganna. Þá kann ýmiss kostnaður að falla til við slíkar innheimtuaðgerðir, bæði vegna vinnu af hálfu sjóðsins en einnig getur verið skylt að greiða lögboðin gjöld sem falla til við beitingu slíkra aðgerða. Þegar beiðni um fjárnám er afhent sýslumanni skal t.d. um leið greiða í ríkissjóð 1% þeirrar fjárhæðar sem fjárnáms er krafist fyrir, að meðtöldum vöxtum og kostnaði, þó aldrei minna en 5.900 kr. eða meira en 19.100 kr., sbr. 4. gr. laga nr. 88/1991, um aukatekjur ríkissjóðs, sbr. 24. gr. breytingalaga nr. 130/2009.

Eins og áður er rakið er í 10. tölul. 1. mgr. 1. gr. laga nr. 90/1989 kveðið á um að gera megi aðför til fullnustu krafna sem njóta lögtaksréttar samkvæmt fyrirmælum laga. Í 2. mgr. ákvæðisins er ákvæðið rýmkað að því leyti að þar er mælt fyrir um að aðför megi fara fram fyrir ýmsum fylgikröfum. Í ákvæðinu segir að aðför til fullnustu kröfu samkvæmt 1. mgr. verður, eftir því sem við á, einnig gerð fyrir verðbótum, vöxtum og lögbundnum vanskilaálögum, kostnaði af kröfu, málskostnaði eða innheimtukostnaði, endurgjaldi kostnaðar af gerðinni sjálfri og væntanlegum kostnaði af fullnustuaðgerðum. Ákvæðið kveður með öðrum orðum á um að heimilt sé að gera fjárnám fyrir tilteknum kröfum, sem annaðhvort fylgja aðalskyldu gerðarþola eða stafa af aðfarargerðinni sjálfri um leið og aðför fer fram fyrir kröfunni, sem aðfararheimildin nær beinlínis til. Ákvæðið felur aftur á móti ekki í sér sjálfstæðan lagagrundvöll fyrir slíkum kröfum heldur verða þær að byggjast á öðrum lagareglum. Þá býr að baki tilvísun ákvæðisins til „endurgjalds kostnaðar af gerðinni sjálfri“ sú meginregla að gerðarþoli verði að bera kostnað af aðför, sbr. einnig 2. mgr. 36. gr. laganna. (Alþt. 1988-1989, A-deild, bls. 822-823 og Markús Sigurbjörnsson: Aðfarargerðir, Reykjavík 1995, bls. 103, 236 og 239-240.)

3. Innheimta Söfnunarsjóðs lífeyrisréttinda á grundvelli 6. gr. laga nr. 129/1997.

Líkt og áður var vikið að krafði Söfnunarsjóður lífeyrisréttinda A um 190.250 kr. vegna vangreiddra iðgjalda við sjóðinn. Höfuðstóll kröfunnar var 94.800 kr. og dráttarvextir 16.940 kr. Umkrafin þóknun til sjóðsins á grundvelli 8. gr. laga nr. 155/1998 nam 3% af höfuðstól kröfunnar eða 2.844 kr. Að auki var lagður á kostnaður vegna innheimtuþóknunar vegna innheimtuaðgerða fyrirtækisins X að fjárhæð 40.013 kr. Kostnaður vegna aðfarar skiptist síðan í aðfararbeiðni að fjárhæð 10.793 kr., kostnað vegna aðfarar að fjárhæð 11.297 kr., ritun greiðsluáskorunar að fjárhæð 10.793 kr., birtingu greiðsluáskorunar að fjárhæð 2.500 kr. og vexti af kostnaði að fjárhæð 270 kr. Af skýringum Söfnunarsjóðs lífeyrisréttinda má ráða að sú ráðstöfun sjóðsins að fela innheimtufyrirtækinu X að fylgja eftir innheimtuaðgerðum sjóðsins hafi ráðist af meðalhófssjónarmiðum. Markmiðið hafi verið að gefa A kost á að komast hjá vanefndum áður en farið var í íþyngjandi og kostnaðarsamar réttarfarsaðgerðir. Í skýringum sjóðsins kemur jafnframt fram að það hafi „aldrei [verið] hugsað svo að þessi tekjustofn ætti að duga fyrir öllum kostnaði af innheimtu hjá þessum aðilum“. Reynir því á hvort sá kostnaður sem Söfnunarsjóður lífeyrisréttinda gerði A að greiða vegna innheimtunnar hafi verið í samræmi við lög. Afmörkun athugunar minnar hefur í samræmi við kvörtun A einkum lotið að því hvort Söfnunarsjóði lífeyrisréttinda hafi verið heimilt að krefja hann um innheimtukostnað sem féll til áður en kom til beitingar réttarfarsúrræða við innheimtu á kröfunni.

Með 5. mgr. 6. gr. laga nr. 129/1997 hefur löggjafinn falið Söfnunarsjóði lífeyrisréttinda að innheimta lögboðin iðgjöld sem ekki hafa verið greidd samkvæmt upplýsingum frá ríkisskattstjóra en þar er um að ræða hluta af útfærslu löggjafans á skyldubundinni aðild að lífeyrissjóðum. Innheimta iðgjaldanna er því liður í starfsemi framkvæmdarvaldsins og um hana gilda þær sérstöku réttaröryggisreglur sem varða samskipti stjórnvalda við borgarana. Af þeim reglum leiðir að takmarkanir eru á því hvort og í hvaða mæli sá sem sinnir slíku verkefni getur velt kostnaði við það yfir á þá sem slík innheimta beinist að. Þar koma til reglur um skattheimtu hins opinbera og töku þjónustugjalda. Meginreglan er sú að lagaheimild þurfi til slíkrar gjaldtöku. Sé í lögum farin sú leið að setja hámark á það gjald sem innheimta má vegna tiltekinnar þjónustu getur sá aðili sem fer með hið opinbera verkefni ekki krafið þann sem þjónustunnar nýtur um endurgreiðslu á kostnaði við aðkeypta þjónustu við framkvæmd verkefnisins umfram það sem fellur innan hámarksins nema sérstök lagaheimild standi til slíks. Í þessu sambandi minni ég á að upphaflega var gert ráð fyrir því í frumvarpi því er síðar varð að lögum nr. 129/1997 að iðgjöldin yrðu innheimt af innheimtumanni ríkissjóðs eða þeim sem ríkisskattstjóri fæli innheimtuna en í meðförum þingsins varð niðurstaðan sú að fela söfnunarsjóðnum þetta verkefni. Löggjafinn ákvað í framhaldinu að heimila Söfnunarsjóði lífeyrisréttinda að leggja á sérstaka þóknun, sem nemur nú allt að 4% af iðgjaldi gjaldanda, vegna rækslu þessa verkefnis, sbr. 8. gr. laga nr. 155/1998, með síðari breytingum. Af áðurröktum lögskýringargögnum verður ráðið að sú heimild hafi verið sett inn í ljósi þess að gert var ráð fyrir að þetta viðbótarhlutverk sjóðsins fæli í sér aukin umsvif af hans hálfu og ekki væri sanngjarnt að sá kostnaðarauki sem af því hlytist legðist á alla sjóðfélaga heldur ætti hann að greiðast af skuldurum þessara krafna.

Af framangreindum lagaákvæðum er ljóst að löggjafinn hefur lagt þá verkskyldu á Söfnunarsjóð lífeyrisréttinda að annast umrædda innheimtu. Með 8. gr. laga nr. 155/1998 hefur löggjafinn jafnframt tekið afstöðu til þess að hvaða marki sé heimilt að fella kostnað sjóðsins af þessari lögbundnu innheimtu á þann sem greiða á iðgjaldið. Ég minni í þessu sambandi sérstaklega á að með lögum nr. 141/2004 var heimildin hækkuð úr 2% í 4% til mæta umframkostnaði sjóðsins af innheimtunni eftir að reynsla var komin á verkefnið. Af lögunum og lögskýringargögnum verður ekki annað ráðið en að söfnunarsjóðnum hafi sjálfum verið ætlað að inna þetta lögbundna verkefni af hendi annað hvort með eigin starfsfólki, og þá þeirri sérþekkingu sem þörf er á, eða aðkeyptri þjónustu að því marki sem ekki þurfti að fá aðra handhafa opinbers valds til að innheimta þessar kröfur. Það eitt að sjóðurinn velji þá leið að kaupa að hluta þjónustu við þessa innheimtu breytir engu um að löggjafinn hefur ákveðið það hámark innheimtukostnaðar sem sjóðurinn getur krafið greiðanda iðgjaldsins um vegna þeirrar vinnu. Af framangreindu leiðir að Söfnunarsjóði lífeyrisréttinda er að mínu áliti ekki heimilt að fella kostnað af almennum innheimtuaðgerðum sínum, þ.m.t. vegna aðkeyptrar þjónustu, á greiðendur umræddra iðgjalda umfram þá hámarksþóknun sem kveðið er á um í 8. gr. laga nr. 155/1998.

Í skýringum Söfnunarsjóðs lífeyrisréttinda til A, dags. 26. september 2012, kemur fram að sá kostnaður sem hefur verið lagður á gjaldendur, umfram það sem kveðið er á um í 8. gr. laga nr. 155/1998, byggi á „almennum reglum, um að sá sem vanefnir skyldu sína, eigi að halda gagnaðila sínum skaðlausum, í þessu tilviki [söfnunarsjóðnum] og þar með öðrum sjóðfélögum“. Með vísan til þess sem að framan er rakið get ég ekki fallist á að sú almenna regla sem þarna er byggt á geti leitt til þess að söfnunarsjóðurinn geti lagt meiri kostnað á greiðendur umræddra iðgjalda vegna „almennra innheimtuaðgerða“, sbr. 29. gr. reglugerðar nr. 391/1998, en leiðir af 8. gr. laga nr. 155/1998. Ég árétta að með 5. mgr. 6. gr. laga nr. 129/1997 hefur löggjafinn falið sjóðnum opinbert verkefni og samhliða því sett hámark á þann kostnað sem sjóðurinn má innheimta vegna kostnaðar hans vegna þess. Ég ítreka að þrátt fyrir að kostnaður falli til vegna aðkeyptrar þjónustu við þetta verkefni sjóðsins heimilar það ekki að vikið sé frá hinu lögbundna hámarki sem krefja má greiðanda iðgjaldsins um. Ef svo væri hefði umrætt lagaákvæði ekki þá þýðingu að vera „hámark innheimtuþóknunar“ eins og lögð var áhersla á þegar fjárhæð gjaldsins var hækkuð með lögum nr. 141/2004.

Í þessu máli reynir ekki á hvernig fer með hugsanlegan kostnað sem kann að falla til ef Söfnunarsjóður lífeyrisréttinda þarf að nýta sér þá heimild að leita til sýslumanns með framkvæmd aðfarargerðar að öðru leyti en því að fyrir liggur að sjóðurinn þurfti samhliða því að leggja fram aðfararbeiðni að greiða lögbundið aðfarargjald í ríkissjóð. Ég tek fram að þrátt fyrir ákvæði 8. gr. og það sem rakið hefur verið hér að framan tel ég mig ekki geta fullyrt að söfnunarsjóðnum hafi verið óheimilt að endurkrefja A um það aðfarargjald sem sjóðurinn hafði greitt í ríkissjóð vegna innheimtu á kröfunni. Ég minni þar á að samkvæmt 4. gr. laga nr. 88/1991 þarf að greiða slíkt gjald þegar beiðni um aðför er afhent sýslumanni og gjaldið er ekki endurkræft þótt beiðni sé afturkölluð eða ekki verði af framkvæmd gerðar af öðrum sökum. Ég hef t.d. í áliti frá 24. febrúar 2000 í máli nr. 2777/1999 komist að þeirri niðurstöðu að umrætt gjald sé skattur í skilningi 40., sbr. 77. gr. stjórnarskrárinnar.

Að lokum tek ég fram að Söfnunarsjóður lífeyrisréttinda hefur þrátt fyrir framangreindar skýringar um umfangsmikinn kostnað við innheimtu gjaldanna ekki nýtt að fullu þá heimild sem hann hefur til að innheimta allt að 4% af iðgjöldum sjóðfélaga vegna innheimtuaðgerða á grundvelli 6. gr. laga nr. 129/1997. Samkvæmt skýringum sjóðsins hefur hann lagt 3% þóknun á sjóðfélaga vegna innheimtunnar og hafi það helgast af meðalhófssjónarmiðum. Ég bendi á að löggjafinn taldi ástæðu til að hækka þetta hlutfall úr 2% í 4% með lögum nr. 141/2004 vegna þess aukna kostnaðar sem féll á sjóðinn vegna verkefnisins. Þá verður ekki annað ráðið af framkvæmd sjóðsins en að umrædd þóknun hafi verið lögð jafnt á alla greiðendur slíkra iðgjalda óháð þeim aðgerðum eða kostnaði sem í raun hlýst af innheimtu þeirra. Ég tel ekki tilefni til þess að taka afstöðu til þeirrar framkvæmdar í þessu máli að öðru leyti en því að minna á það sem fram kom við meðferð frumvarpa til laga um nefnt gjald að þar væri um að ræða hámark en sjóðnum væri heimilt að lækka gjaldtökuna ef kostnaður sem af innheimtu hlýst lækkar. Þar hefur greinilega verið byggt á þeim sjónarmiðum sem búa að baki töku þjónustugjalda vegna opinberra verkefna og að þau séu ekki hærri en sem nemur kostnaði við að veita þjónustuna eða rækja umrætt verkefni.

Að virtu því sem að framan er rakið er það niðurstaða mín að Söfnunarsjóður lífeyrisréttinda hafi, eins og atvikum var háttað, ekki sýnt mér fram að sá innheimtukostnaður sem felldur var á A og var umfram þá fjárhæð sem samrýmdist 8. gr. laga nr. 155/1998 og endurgreiðslu á lögbundnu aðfarargjaldi hafi verið í samræmi við lög. Eins og niðurstöðu minni er háttað, og í ljósi þess að hvorki er að fullu ljóst af gögnum málsins né skýringum sjóðsins hvað býr að baki þeim kostnaði sem felldur var á A vegna málsins, tel ég ekki tilefni til að taka afstöðu til einstakra fjárhæða sem hann var krafinn um.

4. Ábyrgð Söfnunarsjóðs lífeyrisréttinda á innheimtuaðgerðum vegna vangoldinna iðgjalda.

Við athugun á máli A vakti það athygli mína að bréfi mínu til Söfnunarsjóðs lífeyrisréttinda var svarað af hálfu lögmanns með bréfi, dags. 25. mars 2013, á bréfsefni lögmannsstofu hans og undirritað í hans nafni. Af bréfinu var ekki að fullu ljóst hvort umrædd svör endurspegluðu að öllu leyti sjónarmið stjórnar sjóðsins eða þess lögmanns sem skrifaði undir bréfið. Af því tilefni tel ég rétt að taka fram að Söfnunarsjóði lífeyrisréttinda er, sem fyrr greinir, falið það lögbundna verkefni að innheimta iðgjöld, sbr. 5. mgr. 6. gr. laga nr. 129/1997. Stjórn sjóðsins, sem skipuð er af ráðherra, fer með yfirstjórn hans og ber þar af leiðandi ábyrgð á að verkefni hans séu rækt í samræmi við lög og reglur sem um sjóðinn gilda. Stjórnsýsla, eins og hér um ræðir, er því rekin á ábyrgð sjóðsins en ekki þeirra lögmanna sem sjóðurinn kann að ráða sér til fulltingis hverju sinni. Má í þessu sambandi til hliðsjónar vísa til umfjöllunar minnar í ársskýrslu umboðsmanns Alþingis fyrir árið 2012, sbr. kafla I.3.6, þar sem sérstaklega er fjallað um aðkomu lögmanna að málum í stjórnsýslunni.

Eins og áður hefur verið rakið hefur Söfnunarsjóður lífeyrisréttinda borið því við að kostnaður sjóðsins við umrædda innheimtu á grundvelli 6. gr. laga nr. 129/1997 sé töluvert hærri en þær tekjur sem sjóðurinn fái á grundvelli 8. gr. laga nr. 155/1998. Ég tel rétt að vekja athygli sjóðsins á því að löggjafinn hefur gert ráð fyrir að sú þóknun sem þar er kveðið á um, sem beinlínis er hugsuð til að mæta kostnaði sjóðsins vegna þessa verkefnis, standi undir kostnaði sem af því hlýst. Sú afstaða löggjafans liggur fyrir að ekki sé sanngjarnt að sá kostnaðarauki sem sjóðurinn verði fyrir vegna þess leggist á alla sjóðfélaga. Í ljósi þeirrar skyldu sem hvílir á Söfnunarsjóði lífeyrisréttinda við innheimtu iðgjaldanna, og þeirrar heimildar sem hann hefur samkvæmt 8. gr. laga nr. 155/1998, ber honum að hafa hliðsjón af þeirri lagaumgjörð sem umræddu verkefni hefur verið búin. Af því leiðir að telji sjóðurinn þörf á lagabreytingu í þessu sambandi á hann þess kost að vekja athygli fjármála- og efnahagsráðherra og Alþingis á málinu og stöðu sjóðsins að þessu leyti.

V. Niðurstaða.

Með vísan til þess sem að framan er rakið er það niðurstaða mín að Söfnunarsjóður lífeyrisréttinda hafi ekki, eins og atvikum var háttað, sýnt mér fram á að sá innheimtukostnaður sem felldur var á A umfram þá fjárhæð sem samrýmdist 8. gr. laga nr. 155/1998 og endurgreiðslu á lögbundnu aðfarargjaldi hafi verið í samræmi við lög.

Ég beini þeim tilmælum til Söfnunarsjóðs lífeyrisréttinda að leitað verði leiða til að rétta hlut A komi fram beiðni þess efnis frá honum. Ég minni í því sambandi á ákvæði 1. og 2. gr. laga nr. 29/1995, um endurgreiðslu oftekinna skatta og gjalda. Þá mælist ég til þess að Söfnunarsjóður lífeyrisréttinda hafi þau sjónarmið sem rakin eru í álitinu framvegis í huga í störfum sínum.

VI. Viðbrögð stjórnvalda.

Í tilefni af fyrirspurn minni um málið barst mér svarbréf Söfnunarsjóðs lífeyrisréttinda, dags. 14. apríl 2014, þar sem fram kemur að A hafi leitað á ný til sjóðsins og að málið væri til skoðunar hjá stjórn sjóðsins. Niðurstaða hennar lægi þó ekki fyrir. Jafnframt segir að stjórn Söfnunarsjóðs lífeyrisréttinda hafi leitað til fjármálaráðuneytisins vegna álitsins og ráðuneytið hafi ákveðið að semja frumvarp til breytinga á 8. gr. laga nr. 155/1998 sem hafi verið lagt fram á Alþingi. Í bréfi lífeyrissjóðsins, dags. 27. maí 2014, kemur fram að eðlilegt sé að stjórn lífeyrissjóðsins skoði og meti álit umboðsmanns vandlega, leiti álits á því og taki ákvörðun sem talin er rétt með hagsmuni allra sjóðfélaga í huga. Jafnframt lýsir sjóðurinn þeirri afstöðu að það eigi sérstaklega við þar sem álit umboðsmanns sé ekki í samræmi við þau sjónarmið sem lágu til grundvallar setningu 8. gr. laga nr. 155/1998. Þá kemur fram að málið varði verulega hagsmuni sjóðfélaga söfnunarsjóðsins og að málið hafi verið á dagskrá undanfarinna stjórnarfunda. Stjórn sjóðsins taki álitið alvarlega og vilji vanda niðurstöðu sína.