Álit

I. Kvörtun.

Hinn 12. mars 2010 leitaði B hæstaréttarlögmaður til umboðsmanns fyrir hönd A og kvartaði yfir þeirri ákvörðun sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytisins að synja beiðni A um kaup á leigulandi úr ríkisjörðinni X. Í kvörtuninni er því annars vegar haldið fram að sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytið hafi verið búið að taka skuldbindandi ákvörðun um að selja A landið. Hins vegar er því haldið fram að ráðuneytið hafi vakið réttmætar væntingar hans í þá veru.

Athugun mín á kvörtun A hefur beinst að því hvort telja megi af atvikum málsins að athafnir og yfirlýsingar sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytisins hafi vakið með honum réttmætar væntingar um að gengið yrði til samninga við hann um sölu á umræddri leigulóð. Í því sambandi hef ég tekið til athugunar hvort ákvörðun ráðuneytisins um að synja beiðni A hafi, eins og atvikum og þróun málsins var háttað, verið reist á lögmætum og málefnalegum forsendum.

Ég lauk málinu með áliti, dags. 16. desember 2011.

II. Málavextir.

Hinn 6. júní 1959 leigði landbúnaðarráðherra einstaklingi til 75 ára lóð úr landi X til byggingar sumarbústaðar. Með áritun, dags. 21. september 1966, heimilaði landbúnaðarráðuneytið framsal samningsins til C, tengdaföður A. Árið 2002 lést C og hefur landið verið í umsjá fjölskyldunnar síðan. Leigulóðin liggur að eignarlandi sem C keypti árið 1958. Samanlagt mynda lóðin og eignarlandið 16,5 ha landssvæði. Í kvörtun málsins kemur fram að fjölskyldan hafi stundað umfangsmikil ræktunarstörf á þessum löndum og megi segja að landið „sé nú fullplantað skógi, fjölbreyttum runnagróðri og fjölærum plöntum“. Hafi landið „áður [verið] víða gróðursnautt og illa farið af vind- og vatnsrofi“.

Eigi síðar en árið 2002 hóf A að kanna möguleika á því að fá keypta af ríkinu umrædda leigulóð. Leitaði hann til þáverandi landbúnaðarráðherra, sem bað Ríkisendurskoðun um að kanna möguleika þeirra sem leigja land af ríkinu undir sumarbústaði, að fá að kaupa leigulandið. Með bréfi, dags. 21. febrúar 2003, tilkynnti Ríkisendurskoðun landbúnaðarráðherra að af 40. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 leiddi að ávallt þyrfti að afla lagaheimildar ef selja ætti fasteignir í eigu ríkisins. Í bréfinu kom jafnframt fram að þeir aðilar, sem leigt hefðu lönd undir sumarbústaði, hefðu oft lagt mikla vinnu og fjármagn í þau. Þegar litið væri til sanngirnissjónarmiða yrði að telja eðlilegt að þeir ættu að hafa meiri rétt en aðrir til að kaupa leigulöndin. Í lögum væri þó ekki að finna heimild sem kvæði á um slíkan rétt. Því yrði að afla sérstakrar lagaheimildar ef veita ætti sumarbústaðareigendum sem leigðu land undir sumarbústaði af ríkinu aukinn rétt.

Með bréfi til þáverandi landbúnaðarráðherra, dags. 25. apríl 2004, vísaði A til fyrri bréfaskipta og viðræðna við ráðherra um kaup á umræddu leigulandi. Í bréfinu vísaði A til þess að nýlega hefðu verið mótaðar almennar reglur um sölu á löndum ríkisins í gegnum almenn útboð. Jafnframt lægi fyrir Alþingi frumvarp til jarðalaga sem lögfesta myndi reglur um almennt útboð til annarra en sveitarfélaga og ábúenda. Í bréfinu tók A fram að ríkið hefði bersýnilega ekki hag af leigusamningnum um umrædda landspildu, sem væri í gildi til ársins 2035. Á hinn bóginn gæti ekki talist sanngjarnt eða raunhæft að bjóða umrætt land öðrum til sölu í almennu útboði. Með hliðsjón af þessu óskaði A, fyrir hönd leiguhafa, eftir því að fundin yrði „lögformleg leið til að gera þeim kleift að kaupa landið“.

Með bréfi, dags. 8. september 2004, ítrekaði A beiðni sína um kaup á leigulandinu í X við landbúnaðarráðherra og vísaði nú m.a. til 3. mgr. 38. gr. nýrra jarðalaga nr. 81/2004. Með bréfi landbúnaðarráðuneytisins til A, dags. 20. janúar 2005, var rakið að í mótun væru verklagsreglur um framkvæmd ákvæða 3. mgr. 38. gr. jarðalaga og yrði erindið tekið til afgreiðslu um leið og verklagsreglur lægju fyrir.

Í kvörtun málsins kemur fram að „[heimild] til sölu leigulandsins [hafi] síðan að beiðni landbúnaðarráðuneytisins og með fulltingi fjármálaráðuneytisins [verið] lögð fyrir Alþingi og [hafi] samþykkt þess legið fyrir á fjárlögum áranna 2006, 2007, 2008 og 2009“.

Með bréfi landbúnaðarráðuneytisins til Landbúnaðarháskóla Íslands, dags. 13. júní 2006, var erindi A framsent til Landbúnaðarháskóla Íslands, með vísan til 2. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, til afgreiðslu, þar sem Landbúnaðarháskóli Íslands hefði forræði hinna fjárhagslegu hagsmuna af sölu leigulandsins en jörðin X hafði verið nýtt í þágu stofnana sem voru hluti af starfsemi skólans. Í bréfinu lýsti landbúnaðarráðuneytið því yfir að það væri sammála þeirri afstöðu háskólans að söluandvirði leigulandsins skyldi renna til stofnunarinnar en benti á að „leita [þyrfti] eftir samþykki fjármálaráðherra fyrir slíkri ráðstöfun“.

Með bréfi A til landbúnaðarráðherra, dags. 17. nóvember 2006, ítrekaði A ósk sína um að gengið yrði til samninga við hann um kaup á spildunni úr landi X sem heimild væri fyrir í fjárlögum „yfirstandandi árs“. Í bréfinu tók A fram að umsýsla Landbúnaðarháskóla Íslands með landareigninni í X gæti ekki haft nein áhrif á gang þessara kaupa þar sem yfirlýstur vilji landbúnaðarráðherra hefði komið fram árið 2002.

Með bréfi, dags. 24. nóvember 2006, framsendi landbúnaðarráðuneytið bréf A, dags. 17. nóvember s.á., til Landbúnaðarháskóla Íslands. Í bréfinu tók ráðuneytið fram að það hefði með bréfi til fjármálaráðuneytisins, dags. 8. september 2006, óskað eftir heimild til sölu á umræddu leigulandi í fjárlögum 2007 og hefði þar verið tekið fram að söluandvirði landsins skyldi renna til skólans. Í bréfinu vísaði ráðuneytið einnig til þess að í framangreindu bréfi A kæmi m.a. fram að hann hefði þegar „rætt málið við fjármálaráðherra“.

Hinn 23. febrúar 2007 ritaði fjármálaráðuneytið A bréf. Í bréfinu tók ráðuneytið fram að það hefði á síðasta ári, í kjölfar erindis landbúnaðarráðuneytisins, tekið ákvörðun um að óska eftir því við Alþingi að fengin yrði sérstök heimild í fjárlögum til að selja hluta úr jörðinni X. Hefði Alþingi samþykkt þá tillögu, sbr. lið 4.55 í fjárlögum ársins 2007. Í bréfinu lýsti ráðuneytið því jafnframt yfir að það teldi að fullnægjandi lagaheimildir væru til staðar til að landbúnaðarráðuneytið gæti í krafti almennra stjórnunarheimilda sinna tekið ákvörðun um sölu leigulandsins að venjulegum skilyrðum uppfylltum.

Með bréfi, dags. 3. mars 2007, ítrekaði A ósk sína um kaup á leigulandinu við landbúnaðarráðherra. Þá óskaði A einnig eftir því við fjármálaráðherra, með bréfi, dags. sama dag, að ráðuneytið hæfi samningsferlið hið fyrsta. Landbúnaðarráðuneytið framsendi umrædd bréf til Landbúnaðarháskóla Íslands, sbr. 2. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, með bréfi, dags. 21. mars s.á.

Með bréfi A til landbúnaðarráðherra, dags. 8. apríl 2007, mótmælti A þeirri málsmeðferð ráðuneytisins að framsenda erindi hans til Landbúnaðarháskóla Íslands. Í bréfinu tók A fram að ákvæði 2. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 ætti einungis við um það tilvik þegar stjórnvaldi hefði verið sent skriflegt erindi sem ekki snerti starfssvið þess. Þar sem landbúnaðarráðuneytið færi með forræði allra ríkisjarða, nema undantekningar væru gerðar frá þeirri reglu með lögum, sbr. 33. gr. jarðalaga nr. 81/2004, gæti ráðuneytið ekki vísað málinu frá sér.

Að beiðni rektors Landbúnaðarháskóla Íslands var aflað verðmats á leigulandinu frá löggiltum fasteignasala og lá það fyrir hinn 21. maí 2007. Matsniðurstaðan var 12.000.000 kr. Með bréfi til rektors Landbúnaðarháskóla Íslands, dags. 16. september 2007, samþykkti A verðmatið fyrir sitt leyti.

Með tölvubréfi starfsmanns landbúnaðarráðuneytisins til rektors Landbúnaðarháskóla Íslands, dags. 23. október 2007, en bréfið ber með sér að hafa verið sent A í afriti, sagði m.a. eftirfarandi:

„Staða málsins er að landbúnaðarráðuneytið mun f.h. landeiganda [X] ganga frá kaupsamningi/afsali vegna sölunnar til [A], sbr. bréf LBHÍ.

Byrja þarf á að stofna þessa lóð og skipta henni út úr [X] í samvinnu við sveitarfélagið [Y].

Ég legg til að LBHÍ hafi frumkvæði í þessari vinnu, líklega hefur skólinn starfsmann og tæki til hnitasetningar.

Ferlið er gróflega þannig að þegar fyrir liggur hnitsett mynd af lóðinni, undirrituð af fagmanni, þá þarf að gera stofnskjal í samvinnu við sveitarfélagið og óska eftir að sveitarfélagið samþykki landskipti m.a. með áritun á kortið. Óskin um landskipti fer svo til afgreiðslu í landbúnaðarráðuneytið. Þegar landskiptum hefur verið þinglýst er hægt að ganga frá kaupsamningi/afsali.“

Með bréfi rektors Landbúnaðarháskóla Íslands til tækni- og umhverfissviðs Y, dags. 23. janúar 2008, vísaði rektor til fyrri bréfaskipta, dags. 14. nóvember og 19. desember 2007, vegna skipta á landspildu úr landi X. Í bréfinu var formlega óskað eftir því að sveitarfélagið staðfesti landskipti vegna sölu leigulandsins úr X til A. Í bréfinu var loks tekið fram að fyrir lægi heimild til að selja landspilduna sem væri 126.800 fermetrar að stærð. Útbúa þyrfti stofnskjal um spilduna og fá samþykki sveitarfélagsins fyrir landskiptunum sem síðan þyrfti að þinglýsa. X (landnúmer: ...) væri samkvæmt Fasteignamati ríkisins 1540,2 ha í eigu ríkissjóðs.

Í svarbréfi bæjarstjóra X til sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra, dags. 17. mars 2008, en bréfið ber með sér að hafa verið sent Landbúnaðarháskóla Íslands í afriti, lýsti bæjarstjórinn sig andsnúinn sölunni og að sveitarfélagið hefði áhuga á að eignast landið. Í bréfinu kom jafnframt fram að sveitarfélagið teldi eðlilegast að leigutaka yrði heimilað að kaupa 2 ha spildu, með landnúmerið: ..., í kringum sumarhús sitt. Þá teldi sveitarfélagið eðlilegt að þegar selja ætti svo stórt land í eigu ríkissjóðs væri í öllu falli eðlilegt að gefa heimasveitarfélaginu tækifæri á því að eignast landið.

Með bréfi A til sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytisins, dags. 16. apríl 2008, fór A fram á að ráðherra hafnaði erindi bæjarstjóra Y og gæfi fyrirmæli um að láta ganga frá sölu leigulandsins án frekari tafa.

Með bréfi sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytisins, dags. 9. maí 2008, var erindi bæjarstjóra Y svarað. Í bréfinu vísaði ráðuneytið til þess að í 35. gr. jarðalaga væri gert ráð fyrir því að selja mætti ríkisjarðir eða hluta þeirra þeim sveitarfélögum sem jarðirnar væru í og einnig stofnunum og fyrirtækjum þeirra. Þá meginreglu væri að finna í 1. mgr. 38. gr. jarðalaga að ríkisjarðir sem fyrirhugað væri að selja, aðrar en þær sem ákvæði 35. og 36. gr. giltu um, skyldi auglýsa til sölu með opinberri auglýsingu og skyldi leitað eftir kauptilboðum í þær í samræmi við gildandi löggjöf og stjórnvaldsreglur um sölu á eignum ríkisins á hverjum tíma. Frá þessu væri vikið í 3. mgr. 38. gr. jarðalaga, þar sem segði að ákvæði 1. mgr. gilti ekki um sölu á ríkisjörðum og jarðahlutum til annarra einstaklinga eða lögaðila en kveðið væri á um í 35. og 36. gr. laganna hefðu þeir haft landið á leigu í a.m.k. 20 ár og á eigin kostnað lagt í verulegar ræktunarframkvæmdir á þeim og þannig aukið verðmæti landsins umtalsvert. Í bréfinu var jafnframt vísað til þess að í fjárlögum ársins 2008 væri heimild til að selja hluta jarðarinnar X. Sala umræddrar landspildu á fjárlagaárinu færi eftir 3. mgr. 38. gr. jarðalaga, enda uppfyllti leigutaki skilyrði lagagreinarinnar til kaupa á leigulandi sínu án undangenginnar auglýsingar. „Honum [hefði] verið tilkynnt um þessa afstöðu og fram [hefði] farið verðmat á landinu á grundvelli hennar.“ Af þessum ástæðum óskaði ráðuneytið eftir því að Y tæki beiðni landbúnaðarháskólans um landskipti til afgreiðslu og úrlausnar á réttum lagagrundvelli, sbr. lög nr. 6/2001, um skráningu og mat fasteigna, 30. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 og 13. gr. jarðalaga.

Með bréfi til bæjarstjóra Y, dags. 23. júní 2008, ítrekaði rektor Landbúnaðarháskóla Íslands beiðni háskólans um að Y staðfesti landskiptin.

Í svarbréfi bæjarstjóra Y, dags. 12. ágúst 2008, ítrekaði sveitarfélagið áður fram komna tillögu um að það fengi að kaupa landspilduna, með landnúmerinu: ..., en að A yrði heimilað að kaupa hæfilega stóra landspildu í kringum sumarhús sitt.

Hinn 26. nóvember 2008 ritaði rektor Landbúnaðarháskóla Íslands sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytinu bréf. Var bréfið sent A og bæjarstjóra Y í afriti. Í bréfinu voru samskipti landbúnaðarháskólans við Y rakin og tekið fram að það væri mat landbúnaðarháskólans að gætt hefði nokkurs misskilnings á eðli þeirrar afgreiðslu sem Y teldi að sveitarfélagið ætti að veita samkvæmt 13. gr. jarðalaga og mætti hugsanlega rekja misskilninginn til orðalags í bréfi landbúnaðarháskólans til sveitarfélagsins frá 23. janúar 2008, þar sem óskað hefði verið eftir því að veitt yrði „samþykki“ fyrir landskiptunum. Í 13. gr. jarðalaga nr. 81/2004 kæmi hins vegar fram að beiðni um landskipti skyldi fylgja „umsögn“ sveitarstjórnar. Landbúnaðarháskólinn teldi að með bréfi Y, dags. 12. ágúst 2008, hefðu sjónarmið bæjarfélagsins til landskiptanna komið fram. Af umsögn bæjarfélagsins hefði mátt ráða að hagsmunir tengdir landbúnaði væru því ekki til fyrirstöðu að umrædd skipti yrðu staðfest af sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytinu. Í erindi Y hefði hins vegar verið að finna sjálfstæða ósk um kaup á landi í eigu ríkisins og væri það ítrekun á þeirri ósk sem fram hefði komið í erindi sveitarfélagsins frá 17. mars 2008. Að mati landbúnaðarháskólans yrði að afgreiða viðkomandi ósk sem sjálfstæða bón í andstöðu við þau áform sem nú væru uppi um sölu á landinu. Í bréfinu lýsti landbúnaðarháskólinn loks þeirri afstöðu sinni að það væri skoðun skólans sem umráðaaðila jarðarinnar að mæla áfram með sölu landsins til A. Að því virtu og með vísan til þeirrar umsagnar sem fyrir lægi frá Y um landskiptin og þeirra gagna sem þegar hefðu verið lögð fram í ráðuneytinu óskaði landbúnaðarháskólinn eftir því við ráðuneytið að umrædd landskipti yrðu staðfest og erindi þess efnis sent skólanum til þess að hægt yrði að þinglýsa landskiptunum, sbr. 2. mgr. 13. gr. jarðalaga.

Í bréfi bæjarstjóra Y til sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytisins, dags. 16. janúar 2009, mótmælti bæjarstjórinn þeirri afstöðu landbúnaðarháskólans að Y hefði þegar gefið formlega umsögn í málinu í samræmi við 13. gr. jarðalaga. Í bréfinu var jafnframt óskað eftir því að fulltrúar Y yrðu boðaðir á fund með fulltrúum ráðuneytisins og landbúnaðarháskólans áður en veitt yrði formleg umsögn í málinu.

Vorið 2009 leitaði A eftir fulltingi sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytisins um að ljúka málinu þar sem enginn ágreiningur væri um landstærðir. Í svarbréfi sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytisins, dags. 7. ágúst 2009, var málsmeðferðin í máli A rakin, því næst gerð grein fyrir valdheimildum stjórnvalda og mögulegum næstu skrefum í málinu. Í umfjöllun ráðuneytisins um valdheimildir stjórnvalda og frekari meðferð á máli A vék ráðuneytið m.a. að ákvæði 38. gr. jarðalaga, einkum 3. mgr. ákvæðisins. Í bréfinu sagði síðan m.a. eftirfarandi:

„Í bréfi LBHÍ til ráðuneytisins dags. 25. september 2007 segir m.a. að þú hafir haft land yðar á leigu í yfir 20 ár og sannarlega lagt á eigin kostnað í mjög miklar ræktunarframkvæmdir. Virðist skólinn álíta í ljósi þessa að þér uppfyllið skilyrði 3. mgr. 38. gr. jarðalaga. Á það hefur ráðuneytið fallist fyrir sitt leyti, eins og þegar má ráða af bréfi ráðuneytisins til [Y] dags. 9. maí 2008.“

Í bréfinu vék ráðuneytið þessu næst að því að í 35. gr. jarðalaga væri mælt fyrir um heimild til sölu ríkisjarðar til sveitarfélags án undangenginnar auglýsingar. Af ákvæðinu leiddi að sveitarfélög gætu átt hagsmuna að gæta af ráðstöfun ríkislands. Hjá því yrði ekki litið að Y hefði gert verulegar athugasemdir við sölu á leigulandinu. Einnig mætti ráða af bréfi A til bæjarstjóra Y, dags. 15. mars 2008, að tilgangslaust yrði að reyna að jafna skoðunum milli hans og bæjarins eða gera tillögu um sátt í því efni, t.d. um skiptingu landsins.

Í bréfinu tók ráðuneytið næst fram að í ljósi þess að fjárlagaheimildar hefði á sínum tíma verið aflað og þess að A uppfyllti áskilnað heimildarákvæðis 3. mgr. 38. gr. jarðalaga myndi ráðuneytið áfram mæla með því við fjármálaráðherra að A yrði heimiluð umbeðin kaup. Jafnhliða þessu yrði ráðuneytið að vekja athygli fjármálaráðuneytisins á sjónarmiðum Y þess efnis að mikilvægt væri fyrir framtíðarskipulag við Z að landið yrði í samfélagslegri eigu og því orkaði tvímælis að selja það til einkaaðila. Í bréfinu vísaði ráðuneytið einnig til þess að væntanlega myndi fjármálaráðuneytið taka sjónarmið Y til athugunar og hafa hliðsjón af þeim við mat á því hvort selja skyldi umrædda landspildu. Eðlilegt væri að leita álits fjármálaráðuneytisins jafnvel þótt landskiptum væri ekki lokið enda réðist það af ákvörðun þess ráðuneytis hvort framhald yrði á sölumeðferðinni. Hvað varðaði mögulegt söluverð spildunnar væri rétt að upplýsa að ráðuneytið myndi taka til athugunar að leita álits Ríkiskaupa á söluverðmæti spildunnar en sú stofnun hefði mikla reynslu af verðmati fasteigna. Ekki yrði að áliti ráðuneytisins litið fram hjá þeim ágöllum sem væru á verðmati frá 21. maí 2007. Einkum væri bagalegt að það væri illa rökstutt og að veiðihlunnindi í Z og Þ væru ekki metin þótt þau hlytu að fylgja við sölu í samræmi við meginreglu 1. mgr. 5. gr. lax- og silungsveiðilaga nr. 61/2006.

Í bréfi sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytisins til fjármálaráðuneytisins, dags. sama dag, var óskað eftir afstöðu fjármálaráðuneytisins til þess hvort fram skyldi haldið athugun á sölu umræddrar landspildu eða hvort rétt væri að fella málið niður. Í svarbréfi fjármálaráðuneytisins, dags. 24. september 2009, sagði m.a. eftirfarandi:

„Eins og fram kemur í bréfi sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytisins og meðfylgjandi gögnum hefur sveitarfélagið haft talsverðar athugasemdir við sölu á umræddri landsspildu á grundvelli hagsmuna þess. Í tengslum við þá afstöðu verður hins vegar ekki komist hjá því að líta til þess að við setningu núgildandi jarðalaga 81/2004 lagði meirihluti landbúnaðarnefndar Alþingis til að felldur yrði niður réttur sveitarfélags til forkaupsréttar skv. lögunum þar sem ekki yrði séð, að teknu tilliti til hlutverks sveitarfélaga, að þörf væri á svo víðtækum heimildum í jarðalögum á grundvelli þess að fyrir hendi væru ýmsar heimildir til að gæta lögmætra hagsmuna sveitarfélaga í öðrum lögum, svo sem í skipulags- og byggingarlögum. Forkaupsrétturinn fæli í sér mjög víðtækt inngrip í samningsfrelsið sem ekki væri nauðsynleg nema brýnir almannahagsmunir krefðust. Alþingi féllst á þessa tillögu nefndarinnar og felldi forkaupsrétt sveitarfélags, sem gert var ráð fyrir í frumvarpinu, niður við endanlega afgreiðslu frumvarpsins. [...]

Ekki er um það deilt að leigjandi landspildunnar hefur skapað sér lögmæta hagsmuni á viðkomandi landi með verulegum ræktunarframkvæmdum og umbótum á landinu í skilningi 3. mgr. 38. gr. jarðalaga og þannig aukið vermæti landsins umtalsvert. Ekki verður heldur um það deilt með hliðsjón af langri forsögu og öðrum atvikum máls þessa að umræddur leigjandi hafi mátt ætla að gengið yrði til samninga við hann um umrætt land á grundvelli framangreinds ákvæðis jarðalaga og þeirra fjárlagaheimilda sem ítrekað hefur verið óskað eftir af hálfu ráðuneytisins til fjármálaráðuneytisins og jafnan hafa verið samþykktar af Alþingi. Með hliðsjón af framangreindu og þeim almennu og sérstöku heimildum sem sveitarfélög hafa samkvæmt skipulags- og byggingarlögum, m.a. heimildum til eignarnáms, telur ráðuneytið ekki nægilegt að yfirlýstur áhugi sveitarfélags á þessari tilteknu landspildu eigi að koma í veg fyrir sölu landsins til hans uppfylli hann að mati sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytis lögbundin skilyrði til kaupa á landspildunni.

Fjármálaráðuneytið telur að þessu sögðu ekkert því til fyrirstöðu að það gangi frá umræddri sölu, sbr. 2. gr. reglugerðar nr. 206/2003, um ráðstöfun eigna ríkisins, að venjulegum skilyrðum uppfylltum.“

A ritaði sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytinu á ný bréf, dags. 25. október 2009, þar sem hann óskaði eftir því að gengið yrði án frekari tafa frá sölu landspildunnar. Í bréfinu vakti hann jafnframt athygli á því að í fjárlagafrumvarpi næsta árs væri ekki gert ráð fyrir heimild til sölu á landspildum úr landi X.

Með bréfi sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytisins, dags. 29. október 2009, hafnaði ráðuneytið beiðni A um kaup á umræddri landspildu. Í bréfinu sagði m.a. eftirfarandi:

„Í bréfi til yðar dags. 7. ágúst sl. var upplýst að ráðuneytið mundi taka til athugunar að leita álits Ríkiskaupa á söluverðmæti leigulands yðar ef ákveðið yrði að selja yður landið. Eins og þar greinir álítur ráðuneytið ágalla á verðmati sem unnið var að beiðni yðar og landbúnaðarháskólans dags. 21. maí 2007 og síðar kynnt ráðuneytinu. Bæði er það illa rökstutt auk þess að þar eru veiðihlunnindi í [Z] og [Þ] ekki metin þótt þau hljóti að fylgja við sölu skv. 1. mgr. 5. gr. lax- og silungsveiðilaga nr. 61/2006. Rétt er að árétta að þetta verðmat hefur ekki og mun ekki vera hagnýtt sem sölutilboð sbr. 7. gr. laga um fasteignakaup nr. 40/2002. Eins og sakir standa mun ráðuneytið ekki óska mats Ríkiskaupa, bæði hefur lóð yðar ekki verið stofnuð, sbr. 14. gr. laga nr. 6/2001 um skráningu og mat fasteigna, og þá hafa landskipti ekki verið heimiluð, sbr. 13. gr. jarðalaga nr. 81/2004. Hér kemur einnig til beiðni [Y] um kaup á [X] sem frá er greint hér á eftir.

Eins og yður er kunnugt þá hefur í viðræðum ráðuneytisins við [Y] komið fram sú afstaða að óeðlilegt geti verið að selja einstaklingi svo mikið land við [Z] sem hér er um að tefla. Við þessu sjónarmiði hefur ráðuneytið m.a. brugðist með bréfi dags. 9. maí 2008 þar sem hafnað er sjónarmiðum um að [Y] geti átt rétt til að ganga inn í kaup á leigulandi þínu að hluta til. Þá má einnig athuga greind sjónarmið fjármálaráðuneytisins um m.a. forkaupsrétt að jörðum og skipulagsvald.

Hinn 21. október sl. komu fulltrúar bæjarstjórnar [Y] á fund ráðherra og lýstu enn að nýju yfir efasemdum um réttmæti þess að yður yrði selt leiguland yðar. Einnig var því beinlínis lýst að sveitarfélagið „hygðist fara sér hægt“ við afgreiðslu á erindi um lóð yðar skv. lögum um skráningu og mat fasteigna og jarðalögum. Sem svar við þeirri athugasemd brýndi ráðuneytið fyrir sveitarfélaginu að því bæri að fara að lögum. Á fundinum kom einnig fram ósk um að ríkið hæfi viðræður við [Y] um kaup bæjarins á jörðinni [X] í heild sinni. Fyrir þessu voru færð rök sem lutu að hagsmunum sveitarfélagsins og nýtingu jarðarinnar í heild sinni sem t.d. útivistarsvæði fyrir íbúa sveitarfélagsins en eftir því sem ráðuneytið kemst næst er eini aðgangur jarðarinnar að [Z] um leigulóð yðar. Í framhaldi af þessu lagði bæjarstjóri [X] fram formlega ósk um kaup á [X]. Ráðuneytið hefur ákveðið að taka jákvætt í þá málaleitan.

Hvað varðar sjónarmið fjármálaráðuneytisins þá hafa ákvæði um forkaupsrétt sveitarfélaga aldrei haft beina þýðingu við ráðstöfun ríkisjarða. Meginmarkmið þeirra var að tryggja búrekstrarnot og staðbundið eignarhald jarða. Nægilegt er að benda á að forkaupsréttur sveitarfélaga kom ekki til framkvæmdar þegar ríkissjóður ráðstafaði fasteignarréttindum sbr. 2. tl. 35. gr. jarðalaga nr. 65/1976, sbr. 11. gr. laga nr. 90/1984. Þvert á móti er í núgildandi jarðalögum, eins og í eldri lögum, gert ráð fyrir því að sveitarfélög eignist ríkisjarðir án undangenginnar auglýsingar og við sérstaklega ákveðið verð, sbr. 35., 37. og 38. gr. gildandi laga. Fyrir því geta verið ríkir hagsmunir sveitarfélaga, m.a. útivistarnot eða að jörð verði byggð til ábúðar og fastrar búsetu. Mörg fordæmi eru einmitt um að ríkið hefur selt sveitarfélögum land til að tryggja hagsmuni íbúa þeirra. Um skipulagsvald sveitarfélaga er það eitt að segja að því má ekki jafna til heimilda landeigenda og eru greind ákvæði jarðalaga í sjálfu sér glöggur vitnisburður um það.

Í bréfi yðar til ráðherra dags. 16. apríl 2008 segið þér að í tilskrifum bæjarstjóra [Y] „andi köldu frá bæjarstjóra í sveitarfélagi sem áður hefur sérstaklega heiðrað fjölskylduna opinberlega fyrir ræktunarstörf í sveitarfélaginu!“ (svo). Í bréfi yðar til [Y] dags. 15. mars 2008 hafið þér enn frekar sagt að hugmyndir sveitarfélagsins um aðkomu að landinu, þannig að bærinn keypti hluta þess, væri ósanngjörn. Ráðuneytið hefur rætt þessi sjónarmið yðar við fulltrúa [Y]. Af þeirra hálfu hefur nú komið fram að sveitarfélagið vilji gæta hagsmuna yðar um leið og gætt verði hagsmuna íbúa sveitarfélagsins verði af sölu [X] til bæjarins. Ráðuneytið hefur orðið áskynja um að þessa sömu afstöðu megi raunar einnig að nokkru marki greina í bréfi sveitarfélagsins til Landbúnaðarháskóla Íslands dags. 12. ágúst 2008.

Í viðræðum ráðuneytisins við [Y] mun ráðuneytið gæta hagsmuna yðar, eins og annarra lóðarhafa, eftir því sem eðlilegt má teljast. Þannig telur ráðuneytið ekki rétt að útiloka að ákveðið verði að selja [Y] einungis hluta jarðarinnar en ekki þær leigulóðir sem eru innan marka hennar þrátt fyrir að venjulegast sé að lóðum sé ekki skipt út og þær fylgi því við sölu ríkisjarða. Ráðuneytið telur að ákjósanlegasta leiðin til að gæta hagsmuna allra sem tengjast [X] sé sú að öll sjónarmið verði rædd í áformuðum viðræðum. Þar hefur þýðingu að sveitarfélagið hefur fullvissað ráðuneytið um að gætt verði að hag yðar. Ráðuneytið hefur enga ástæðu til að efast um að það verði gert.

Með vísun til þessa hefur ráðuneytið ákveðið að fara þess á leit við fjármálaráðuneytið að fyrir fjárlaganefnd Alþingis verði ekki óskað nýrrar heimildar til sölu á leigulandi yðar. Hér með er beiðni yðar um kaup jafnframt hafnað. Þó telur ráðuneytið rétt með vísun til meginreglu stjórnsýsluréttar um andmælarétt að óska eftir sjónarmiðum yðar vegna þessa. Hæfilegur tími til þess má vera tvær vikur. Ráðuneytið mun fara yfir þau sjónarmið sem þér kunnið að færa fram og athuga hvort ástæða sé til að endurskoða ákvörðun um að hafna beiðni yðar um kaup.“

Sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytið ritaði fjármálaráðuneytinu einnig bréf, dags. sama dag. Í bréfinu vék ráðuneytið að því að í 6. gr. fjárlaga ársins 2008 væri mælt fyrir um heimild til að „selja leigulóð úr jörðinni [X] í [Y]“. Í bréfinu var þess farið á leit að fjármálaráðuneytið færi ekki fram á framlengingu heimildarinnar fyrir fjárlaganefnd.

Með bréfi lögmanns A til sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytisins, dags. 26. nóvember 2009, voru gerðar athugasemdir við málsmeðferð ráðuneytisins og synjun ráðuneytisins um sölu á leigulandinu mótmælt. Í svarbréfi ráðuneytisins, dags. 1. desember 2009, var ítrekuð synjun um kaup á landinu. Í svarbréfinu sagði m.a. eftirfarandi:

„Í bréfum ráðuneytisins dags. 29. október sl. kemur ekki fram stjórnvaldsákvörðun, enda er þar ekki kveðið úr um rétt eða skyldu umbjóðanda þíns í tilteknu og afmörkuðu máli, sbr. 2. gr. stjórnsýslulaga. Þar er einungis um að ræða tillögu um að annað ráðuneyti óski eftir því við fjárlaganefnd að fjárlagaheimildar verði ekki aflað til sölu á leigulandi umbjóðanda yðar.

Þótt sú tillaga sem gerð er í bréfi ráðuneytisins til fjármálaráðuneytis falli samkvæmt þessu ekki undir stjórnsýslulög er ráðuneytið að sjálfsögðu bundið af meginreglum stjórnsýsluréttar við fasteignarumsýslu sína skv. jarðalögum. Af þeim ástæðum hefur umbjóðanda yðar verið veitt færi til að tjá sig um þessa ákvörðun ráðuneytisins, hann hefur verið upplýstur um málsmeðferð ráðuneytisins og honum hafa verið kynnt rækilega þau málefnalegu sjónarmið sem ráðuneytið hefur lagt til grundvallar. Þá hefur þýðingu í þessu máli að það á sér langan aðdraganda og að málsatvik eru ljós og ágreiningslaus, eins og t.d. má sjá merki í tilvitnuðu bréfi yðar þar sem engin athugasemd er gerð að því leyti. Þessu til viðbótar er í bréfi ráðuneytisins óskað eftir sjónarmiðum umbjóðanda yðar innan tveggja vikna. Það var gert í þeim tilgangi að athuga hvort ástæða geti verið til að endurskoða þá tillögu sem kemur fram í bréfinu.

Jafnframt þessu má segja að felist í bréfinu leiðbeiningar og upplýsingar um það að ekki hefur reynst mögulegt að fá leigulóð umbjóðanda yðar markaða með réttum hætti í Fasteignaskrá Íslands svo að framkvæma megi landskipti. Einnig er þar fjallað um gildi verðmats sem unnið var á landinu, og er vísað til bréfsins hvað þetta varðar. Hvað varðar tilvísað bréf fjármálaráðuneytisins er tekin afstaða til þess sem þar kemur fram.

Með bréfi yðar dags. 13. nóvember sl. var óskað eftir fresti til að láta í té andmæli. Umbeðinn frestur var veittur og bárust sjónarmið yðar í téðu bréfi dags. 26. nóvember sl. Ráðuneytið hefur tekið sjónarmið yðar til athugunar og með því tekið málið til meðferðar enn að nýju. Því eru ekki efni til þess að líta svo á að bréf ráðuneytisins dags. 29. október sl. sé haldið ógildingarannmarka, eins og þér haldið fram. Raunar er óljóst hvaða réttaráhrif slík ógilding gæti haft, en þér gerið kröfu um að ráðuneytið „dragi til baka“ bréf sitt til fjármálaráðuneytis dags. 29. október sl. og hlutist til um sölu landsins. Hér á eftir er tekin afstaða til þeirrar beiðni.

[...]

Í því áliti umboðsmanns Alþingis sem þér vísið til, þ.e. í máli nr. 2763/1999, kemst umboðsmaður að þeirri eðlilegu ályktun að um ráðstöfun fasteigna í ríkiseigu gildi meginreglur stjórnsýsluréttar. Í reifun málsins á heimasíðu embættisins segir:

Taldi umboðsmaður ljóst af gögnum málsins að lagaheimildar til sölu umræddrar jarðar hefði verið aflað vegna fyrirliggjandi beiðni A um kaup á jörðinni. Hefði sú afstaða hins vegar ekki í för með sér að leggja mætti til grundvallar að fyrir hefði legið slík ákvörðun eða loforð landbúnaðarráðherra um að selja A jörðina að hann hefði á þeim grundvelli einum getað byggt rétt að lögum til þess að fá jörðina keypta. Þrátt fyrir þetta taldi umboðsmaður rétt að taka til sérstakrar athugunar hvort sú ráðstöfun ráðuneytisins að afla umræddrar lagaheimildar í tilefni af beiðni A um kaup á jörðinni og athafnir þess að öðru leyti í samskiptum við A gæfu tilefni til athugasemda af sinni hálfu. Tók umboðsmaður fram að hann hefði að nokkru litið til þess hvort í málinu kynnu að hafa komið upp þær aðstæður að telja yrði að ráðuneytið hefði með athöfnum sínum vakið hjá A réttmætar væntingar um ákveðna afgreiðslu á máli hans.

Hér er rétt að athuga að í álitinu er ekki talið að það eitt að aflað sé fjárlagaheimildar þýði að skylt sé að selja viðkomandi fasteign. Synjun ráðuneytisins um sölu á jörðinni var reist á því að ráðuneytið taldi sér skylt að auglýsa jörðina til sölu. Við athugun á þeirri ákvörðun lagði umboðsmaður út af sjónarmiðum um réttmætar væntingar málsaðila og að mikilvægt væri að breytingar á stjórnsýsluframkvæmd væru kynntar með réttum hætti, en við hafði borið að ráðuneytið hafði selt ríkisjarðir beinni sölu á grundvelli sambærilegrar heimildar í fjárlögum, þrátt fyrir að ákvæði jarðalaga tryggðu ekki rétt kaupbeiðanda til beinna kaupa. Talið var að undanfari málsins af hálfu ráðuneytisins og fyrri stjórnsýsluframkvæmd hefði verið með þeim hætti að kaupbeiðandi hefði haft málefnalega og eðlilega ástæðu til að ætla að hann fengi umrædda jörð keypta á grundvelli fyrirliggjandi lagaheimildar enda næðist samkomulag um kaupverðið. Hafði það því ekki verið í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti, með tilliti til þeirrar stöðu sem málið var komið í, að byggja á því tímamarki synjun á erindi um kaupin á þeim atriðum sem tilgreind voru í bréfi ráðuneytisins til hans.

Tilvitnað álit umboðsmanns Alþingis er látið í té í gildistíð eldri jarðalaga nr. 65/1976. Nú eru í gildi jarðalög nr. 81/2004. Þar er að finna lagaheimild til beinnar sölu án auglýsingar, m.a. í 3. mgr. 38. gr. laganna. Þó hefur enn ekki komið til þess að fasteign hafi verið seld með heimild í lagagreininni. Því er ekki við stjórnsýsluframkvæmd að styðjast.

Hvað varðar meintar réttmætar væntingar umbjóðanda yðar þá er rétt eins og hann dregur fram í fylgiskjali við bréf yðar að stjórnsýslan hefur verið honum velviljuð og var það ástæða þess að fjárlagaheimildar var aflað í upphafi. Á hinn bóginn er í bréfi ráðuneytisins til umbjóðanda yðar dags. 29. október sl. vísað til þess að sveitarfélagið [Y] hefur óskað eftir kaupum á jörðinni [X] í heild sinni. Fyrir því hafa verið færð rök um hagsmuni íbúa bæjarins af aðgangi að útivistarlandi, en [X] liggur nærri þéttbýli. Gerð er grein fyrir því að ráðuneytið hyggist hefja viðræður um sölu á jörðinni en um leið verði gætt að hagsmunum lóðarhafa, eftir því sem eðlilegt má teljast, og er þetta nánar skýrt í bréfinu. Við þetta verður umbjóðandi yðar að una.

Í 1. gr. jarðalaga kemur fram það markmið að lögin skuli tryggja hagsmuni sveitarfélaga og íbúa þeirra. Jafnan verða slíkir opinberir hagsmunir að ganga framar hagsmunum einstaklinga. Þetta hefur verið meginregla við ráðstöfun ríkisjarða frá því að fyrst voru sett lög um sölu þjóðjarða og kirkjujarða á öndverðri 20. öld. Þessarar stefnu sér einnig marks í ýmsum öðrum lögum. Í jarðalögum er mælt fyrir um heimild ráðuneytisins til beinnar sölu á landi til sveitarfélaga, sbr. 35. og 1. mgr. 38. gr. laganna. Við slíka sölu skal gætt reglna um sérstakt verðmat, sbr. 37. gr. laganna.

Þá verður einnig að benda á að umbjóðanda yðar hefur ekki verið látið í té kauptilboð af hálfu ráðuneytisins, sbr. 7. gr. laga um fasteignakaupalaga og 2. gr. reglugerðar um ráðstöfun eigna ríkisins. Einnig er ljóst að ekki hefur verið unnt að fá lóðina afmarkaða með réttum hætti í Fasteignaskrá Íslands svo að leita megi leyfis til að skipta henni út úr [X], en það er augljós fyrirfarandi forsenda þess að kaup geti átt sér stað.

[...]

Með vísan til alls framangreinds er hér með upplýst að ráðuneytið mun ekki óska eftir því við fjármálaráðuneyti að leitað verði fjárlagaheimildar til sölu á leigulandi umbjóðanda yðar. Ítrekuð er synjun um kaup á landinu. Einnig er ítrekað að við fyrirhugaðar viðræður við [Y] verður umbjóðanda yðar veitt færi á að koma sjónarmiðum sínum að, rétt eins og öðrum sem eiga hagsmuni af framtíðarlandnotum í [X].“

III. Samskipti umboðsmanns og stjórnvalda.

Settur umboðsmaður ritaði sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytinu bréf, dags. 17. maí 2010, þar sem efni kvörtunarinnar og málsatvik voru rakin. Í bréfinu óskaði hann eftir því, með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að ráðuneytið veitti nánari skýringar og upplýsingar í tilefni af nánar tilgreindum atriðum.

Í fyrsta lagi óskaði settur umboðsmaður eftir því að ráðuneytið skýrði viðhorf sitt til kvörtunarinnar. Sérstaklega var óskað eftir afstöðu ráðuneytisins til þeirrar afstöðu A að öll fyrri samskipti hans við ráðuneytið staðfestu að það hefði verið búið að taka ákvörðun um að selja honum leigulandið og með því vakið með honum réttmætar væntingar. Þar á meðal óskaði settur umboðsmaður eftir afstöðu ráðuneytisins til þýðingar tölvubréfs landbúnaðarráðuneytisins til rektors Landbúnaðarháskóla Íslands, dags. 23. október 2007.

Settur umboðsmaður óskaði í öðru lagi eftir því að ráðuneytið veitti honum skýringar á því hvaða lagasjónarmið legið hefðu til grundvallar þeirri ákvörðun að falla frá því að mæla áfram með því að A yrði heimiluð kaup á umræddu leigulandi.

Í þriðja lagi óskaði settur umboðsmaður eftir því að ráðuneytið léti honum í té afrit af öðrum hugsanlegum gögnum málsins en rakin hefði verið í bréfi hans til ráðuneytisins.

Í svarbréfi sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytisins, dags. 22. júní 2010, er framangreindum spurningum svarað með eftirfarandi hætti:

„Þrátt fyrir að heimild hafi verið veitt í fjárlögum til sölu landspildunnar fór um nánari skilyrði sölunnar eftir jarðalögum, sem og almennum reglum um fasteignakaup. Til leiðbeiningar má vísa til Hrd. frá 23. mars 2000 í máli nr. 407/1999, en þar sagði að „þegar stjórnvald ráðstafar eigum ríkisins gilda um þá ákvörðun reglur stjórnsýsluréttar. Um kaupsamninginn annars gilda almennar reglur um fasteignakaup eftir því sem við getur átt.“ Það eitt að lagaheimildar er aflað vekur ekki „réttmætar væntingar“ til þess að þá þegar af þeirri ástæðu verði sala látin fara fram á landi til einstaklings. Algengt er t.d. að heimildir til sölu ríkiseigna komi fyrir í fjárlögum oftar en einu sinni, meðan sala er til athugunar, jafnvel á frumstigum. Tilvitnað rafbréf starfsmanns ráðuneytisins byggði á þeirri forsendu að önnur skilyrði kaupa mundu síðar einnig vera uppfyllt.

Málsmeðferð er rakin ítarlega í bréfi ráðuneytisins til málshefjanda dags. 7. ágúst 2009. Þar sagði m.a. að ráðuneytið liti til gildandi fjárlagaheimildar. Það mundi áfram mæla með því við fjármálaráðherra að umbeðin kaup yrðu heimiluð, sbr. 2. gr. reglugerðar nr. 206/2003 um ráðstöfun eigna ríkisins. Samhliða taldi ráðuneytið skylt að vekja athygli á sjónarmiðum sem [Y] hafði sett fram. Þá var einnig greint frá því að kæmi til sölu yrði aflað verðmats Ríkiskaupa á landinu.

Með bréfi ráðuneytisins til fjármálaráðuneytis dags. 7. ágúst 2009 var óskað eftir afstöðu til þess hvort sölumeðferð landsins yrði fram haldið eða hvort rétt væri að fella málið niður í ljósi sjónarmiða [Y]. Í bréfi fjármálaráðuneytis dags. 24. september 2009 var því lýst yfir að ekkert væri til fyrirstöðu þess að sala færi fram á landinu, að venjulegum skilyrðum uppfylltum. Virðist sem ráðuneytið teldi að skilyrði 3. mgr. 38. gr. jarðalaga væru uppfyllt í málinu og að sjónarmið sveitarfélagsins yrðu að víkja þar sem þau ættu sér ekki lagastoð.

Í bréfi sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytis til málshefjanda dags. 29. október 2009 eru gerðar athugasemdir við bréf fjármálaráðuneytis, að því leyti sem þar er ályktað um hlutverk og heimildir sveitarfélaga undir jarðalögum. Þá er einnig gerð grein fyrir fundi sem fulltrúar bæjarstjórnar [Y] áttu með yfirstjórn ráðuneytisins 21. október 2009. Þar kom fram að bærinn mundi ekki hlutast til um að leigulandinu yrði skipt út úr [X]. Einnig kom fram ósk af hálfu bæjarins um að hann fengi keypt allt land [X] af ríkinu. Ráðuneytið ákvað að taka jákvætt í nánari athugun þeirrar beiðni. Í ljósi þessa upplýsti ráðuneytið að það mundi ekki óska að nýju eftir því við fjármálaráðuneyti að fjárlagaheimildar yrði óskað til sölu á leigulandinu, og var beiðni málshefjanda um kaup hafnað. Samhliða þessu var upplýst að leitast yrði við að tryggja hagsmuni málshefjanda í þessum viðræðum. Gefinn var tveggja vikna frestur til að bregðast við þessu bréfi. Síðar var þeim fresti framlengt samkvæmt beiðni.

Með bréfi dags. 1. desember 2009 lét ráðuneytið í té andmæli við sjónarmið málshefjanda sem borist höfðu með bréfi dags. 26. nóvember 2009. Vegna fyrirspurnar um forsendur ákvörðunar er vísað til þessa bréfs auk fyrra bréfs dags 29. október 2009. Ítreka má að í 3. mgr. 38. gr. er einungis um að ræða heimild til sölu – ekki skyldu til sölu. Skilyrði þess að til hennar geti komið er að heimild sé veitt í fjárlögum til sölunnar. Í bréfum þessum er greint frá helstu forsendum ákvörðunar ráðuneytisins, m.a. samskiptum við fjármálaráðuneytið, en það ráðuneyti fékk einnig afrit af bréfinu. Því er ljóst að fjármálaráðuneyti var fullkunnugt um stöðu málsins, en það ráðuneyti annast öll bein samskipti við fjárlaganefnd Alþingis.

Loks telur ráðuneytið sér skylt að vekja athygli á því sem segir í bréfi lögmanns málshefjanda til umboðsmanns Alþingis dags. 9. mars 2010 merkt „Kvörtun til umboðsmanns Alþingis“. Þar segir að leigutaki sé „fjölskylda“ afkomenda fyrri leigutaka, sem andaðist árið 2002. Vegna þessa verður að vekja athygli á því að 3. mgr. 38. gr. jarðalaga gerir að skilyrði kaupa að leigutaki hafi „haft landið á leigu í a.m.k. 20 ár og á eigin kostnað lagt í verulegar ræktunarframkvæmdir“. Samkvæmt þessu virðist ekki fullljóst hver fer með leigurétt að landinu ásamt málshefjanda. Að vísu hlýtur leigugreiðsla að berast Landbúnaðarháskóla Íslands en af þeim samskiptum má mögulega álykta um fyrirsvar vegna landsins. Einnig verður að telja sýnt að leigutaki uppfyllir ekki skilyrði um 20 ára samningstíma. Upplýst er að ráðuneytið hefur enga tilkynningu fengið um framsal leiguréttinda skv. 9. gr. leigusamningsins, dags. 6. júní 1959. Auðvitað er bagalegt að þetta komi ekki fyrr en nú, en að sjálfsögðu hefði þetta komið fram við skjalagerð ef til afsalsgerðar hefði komið.“

Með bréfi, dags. 29. júní 2010, gaf settur umboðsmaður lögmanni A kost á að gera athugasemdir við bréf sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytisins, dags. 22. júní 2010. Athugasemdir hans bárust mér með bréfi, dags. 25. júlí 2010.

IV. Álit umboðsmanns Alþingis.

1. Afmörkun athugunar og atvik sem þýðingu hafa fyrir úrlausn málsins.

Atvik málsins eru rakin heildstætt í kafla II hér að framan. Nauðsynlegt er þó að draga saman helstu atvik þess áður en lengra er haldið.

Samkvæmt gögnum málsins hóf A formlega athugun á möguleikum á því að fá keypt af ríkinu nefnda leigulóð eigi síðar en á árinu 2002 og leitaði af því tilefni til landbúnaðarráðherra. Ég tek það fram að ég fæ ekki annað ráðið af gögnum málsins en að beiðni Aum kaup á lóðinni hafi verið sett fram af hálfu þeirra sem leiddu sem erfingjar rétt af leigusamningi þeim sem C hafði fengið framseldan árið 1966 með samþykki landbúnaðarráðuneytisins. Ráðuneytið svaraði ekki erindi A formlega fyrr en í upphafi árs 2005, en þá hafði hann ítrekað beiðni sína tvisvar með bréfum í apríl og september 2004. Í síðarnefnda bréfinu vísaði hann til nýrra jarðalaga nr. 81/2004 og taldi að líta bæri til 3. mgr. 38. gr. laganna við úrlausn á beiðni sinni, en um þetta ákvæði fjalla ég hér síðar í kafla IV.3. Á árinu 2006 hafði landbúnaðarráðuneytið samskipti við Landbúnaðarháskóla Íslands vegna beiðni A. Samhliða óskaði ráðuneytið eftir því að heimild yrði veitt í fjárlögum fyrir sölu á leigulóðinni sem veitt var á árinu 2006 og svo einnig á árunum 2007, 2008 og 2009 að beiðni ráðuneytisins. Eins og nánar verður rakið hér síðar leikur enginn vafi á því að tilefni þess að fjárlagaheimildarinnar var aflað var beiðni A um kaup á leigulóðinni úr landi X.

Á árinu 2007 var málið í ferli á vettvangi Landbúnaðarháskóla Íslands enda gekk landbúnaðarráðuneytið út frá því að andvirðið af sölunni myndi renna til skólans, en þó að fengnu samþykki fjármálaráðuneytisins. Í maí 2007 lá fyrir verðmat á leigulandinu frá löggiltum fasteignasala sem Landbúnaðarháskóli Íslands hafði farið fram á og A samþykkti fyrir sitt leyti með bréfi til rektorsins í september 2007.

Því næst sendi ráðuneytið bréf til rektors Landbúnaðarháskóla Íslands, dags. 23. október 2007, þar sem tekið er skýrt fram að „[staða] málsins [sé sú] að landbúnaðarráðuneytið [muni] f.h. landeiganda [X] ganga frá kaupsamningi/afsali vegna sölunnar til [A], sbr. bréf LBHÍ“. Í sama bréfi er ferlinu í framhaldinu lýst og þá aðkomu sveitarfélagsins Y í tengslum við formleg landskipti. Var sveitarfélaginu sent bréf af þessu tilefni í lok árs 2007 og upphafi árs 2008. Í mars 2008 sendi sveitarfélagið ráðuneytinu bréf þar sem lýst var andstöðu við fyrirhuguð áform um söluna. Við því bréfi brást ráðuneytið með bréfi, dags. 9. maí 2008, til Y. Af því bréfi kemur með skýrum og ótvíræðum hætti fram sú afstaða ráðuneytisins að beiðni A fullnægi skilyrðum 3. mgr. 38. gr. jarðalaga. Honum hefði þar að auki verið tilkynnt um þessa afstöðu og fram hefði farið verðmat á landinu á grundvelli hennar. Óskaði ráðuneytið eftir því að sveitarfélagið tæki beiðni landbúnaðarháskólans um landskipti til afgreiðslu og úrlausnar á réttum lagagrundvelli.

Af gögnum málsins er ljóst að fram eftir árinu 2008 hélt sveitarfélagið Y fast við þá afstöðu að það fengi sjálft að kaupa leigulóðina og að beiðni A yrði því hafnað. Af þessu tilefni leitaði A á ný til sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytisins. Enn á ný staðfesti ráðuneytið þá afstöðu sína að það teldi að beiðnin fullnægði skilyrðum 3. mgr. 38. gr. jarðalaga og heimildar hefði verið aflað í fjárlögum á þeim forsendum. Ráðuneytið myndi áfram mæla með því við fjármálaráðherra að A yrði heimiluð kaupin og vekja athygli ráðuneytis hans á framkomnum sjónarmiðum Y. Samkvæmt þessu óskaði ráðuneytið eftir afstöðu fjármálaráðuneytisins sama dag um hvort fram skyldi haldið athugun á sölu leigulóðarinnar eða hvort rétt væri að fella málið niður. Í svarbréfi fjármálaráðherra í september 2009 er sérstaklega vísað til sjónarmiða um stöðu og hagsmuni sveitarfélaga á grundvelli jarðalaga nr. 81/2004 og komist að þeirri skýru og afdráttarlausu niðurstöðu að ráðuneytið telji „ekkert því til fyrirstöðu að það gangi frá umræddri sölu, sbr. 2. gr. reglugerðar nr. 206/2003, um ráðstöfun eigna ríkisins, að venjulegum skilyrðum uppfylltum“. Stuttu síðar ritaði A sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytinu bréf, enn á ný, og óskaði eftir því að frá sölunni yrði gengið án frekari tafa. Með bréfum, dags. 29. október og 1. desember 2009, var beiðni A hafnað, en þau eru rakin orðrétt í kafla II hér að framan.

Ég tek hér að lokum fram að af hálfu ráðuneytisins koma fram efasemdir í skýringarbréfinu til mín, dags. 22. júní 2010, um það hver teljist réttur leigjandi umræddrar lóðar. Um þetta bendi ég í fyrsta lagi á það að allt frá árinu 2002 til þess að ráðuneytið synjaði beiðni A 1. desember 2009 hefur ekki verið dregið í efa af hálfu ráðuneytisins eða annarra stjórnvalda sem að málinu koma að A kæmi með réttu fram í fyrirsvari fyrir fjölskyldu C heitins sem fékk upphaflega leigusamning vegna umræddrar lóðar í X framseldan árið 1966 og að skilyrði 3. mgr. 38. gr. jarðarlaga um 20 ára leigutíma væri uppfyllt af hálfu leigutaka. Í öðru lagi geta efasemdir ráðuneytisins, sem koma fyrst fram við meðferð málsins hjá mér, ekki að mínu áliti haft efnislega þýðingu fyrir úrlausnarefni þessa máls eins og það liggur fyrir mér, enda hefur athugun mín beinst að málsatvikum og þeim forsendum sem lágu til grundvallar þeirri ákvörðun ráðuneytisins í lok árs 2009 að hverfa frá því að selja leigulóðina til leigjenda hennar. Það eitt hvernig háttað yrði tilgreiningu á kaupanda í endanlegum samningi um sölu á þeirri leigulóð sem erfingjar C fara nú með hlaut að ráðast af því hvernig þeim réttindum hafði verið ráðstafað við skipti á búi hans og síðari lögskiptum ef þeim var til að dreifa.

Samkvæmt framangreindu verður að taka afstöðu til þess hvort athafnir og yfirlýsingar sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytisins á árunum 2006-2009 hafi vakið með A réttmætar væntingar um að gengið yrði til samninga við leigutaka um sölu á leigulóðinni og að forsendur þær sem ráðuneytið byggði endanlega ákvörðun sína á um að hafna sölunni hafi ekki verið reistar á málefnalegum og lögmætum sjónarmiðum. Verður nú að þessu vikið.

2. Vöktu athafnir stjórnvalda réttmætar væntingar hjá leigutaka lóðarinnar?

Í íslenskum rétti hefur verið lagt til grundvallar að þegar stjórnvald ráðstafar eigum ríkisins þá gildi um þá ákvörðun reglur stjórnsýsluréttar, eins og segir í dómi Hæstaréttar frá 23. mars 2000 í máli nr. 407/1999. Ég vísa hér einnig til dóms Hæstaréttar frá 22. mars 2001 í máli nr. 390/2000. Ég vek jafnframt athygli á því að í þessum málum hafði íslenska ríkið byggt á því að það væri í sömu stöðu og einkaaðilar við ráðstöfun fasteigna sinna, svo sem að því er varðar ákvörðun um að selja eign og velja sér viðsemjanda. Hæstiréttur vísar hins vegar til þess að ríkið þurfi við meðferð á valdheimildum sínum og ákvarðanir um ráðstöfun á eignum ríkisins að fylgja reglum stjórnsýsluréttarins þótt um sjálfan kaupsamninginn gildi annars almennar reglur um fasteignakaup eftir því sem við getur átt. Í síðari dómum Hæstaréttar hefur áfram verið lögð áhersla á þetta atriði í starfi stjórnvalda. Þannig kemur fram í dómi Hæstaréttar frá 11. nóvember 2010 í máli nr. 151/2010 að þrátt fyrir að stjórnvald sé í þeirri stöðu að hafa til ráðstöfunar einkaréttarleg réttindi þá gildi um slíkar athafnir meginreglur stjórnsýsluréttar svo sem jafnræðisregla og krafa um málefnalegar ástæður athafna.

Í áliti mínu frá 14. júní 2001 í máli nr. 2763/1999, sem einnig beindist að ágreiningsefni um synjun landbúnaðarráðuneytisins á sölu ríkisjarðar, rakti ég m.a. að stjórnvöld verði að hafa í huga að samskipti þeirra við þann sem borið hefur fram erindi, hvort sem þau eru formleg eða óformleg, geti leitt til þess að telja verði samkvæmt hlutlægum mælikvarða að skapast hafi málefnalegar og eðlilegar væntingar hjá þeim sem borið hafi fram erindið til tiltekinnar niðurstöðu. Til að meta hvort slíkar væntingar vegna samskipta hlutaðeigandi við stjórnvöld hafi skapast verður að taka mið af vitneskju hans með tilliti til þeirra lagareglna, almennu stjórnvaldsfyrirmæla og þeirrar stjórnsýsluframkvæmdar sem til staðar er á viðkomandi sviði á umræddum tíma. Verði talið að slíkar væntingar hafi vaknað hjá hlutaðeigandi ber að meta hvort önnur lagasjónarmið eigi að leiða til þess að samt sem áður skuli horft fram hjá væntingum aðilans í því tiltekna tilviki. Verður í því sambandi að líta meðal annars til þess tjóns sem hlotist getur af þeirri niðurstöðu. Ef niðurstaða þessa mats er hins vegar talin leiða til þess að hagsmunir hlutaðeigandi aðila vegi þyngra verður að leggja til grundvallar að væntingar hans séu réttmætar. Hafi slíkar væntingar skapast hjá þeim sem hafa hagsmuni af úrlausn stjórnvalds kann slík aðstaða að hafa að lögum í för með sér ákveðin réttaráhrif sem fara eftir eðli þeirra réttinda sem á reynir með tilliti til annarra réttarreglna á því sviði. Þannig kann jafnvel í undantekningartilvikum að stofnast til skyldu fyrir stjórnvald til að veita hlutaðeigandi aðila beinlínis þann rétt eða þá hagsmuni sem um ræðir, sbr. til hliðsjónar Hrd. 5. febrúar 2004 í máli nr. 239/2003. Ennfremur getur vöntun á því að gætt sé réttmætra væntinga leitt til bótaskyldu af hálfu stjórnvaldsins.

Vegna sjónarmiða sem fram koma í bréfi sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytisins til A, dags. 1. desember 2009, um efni framangreinds álits míns frá 2001, tek ég fram að þótt rétt kunni að vera að á þeim tímapunkti hafði ekki áður verið veitt heimild til kaupa á ríkisjörð á grundvelli 3. mgr. 38. gr. jarðalaga nr. 81/2004 breytir það ekki því að samskipti ráðuneytisins við A gátu, virt heildstætt, samt sem áður skapað hjá honum réttmætar væntingar um tiltekin málalok í þeirri merkingu sem fjallað er um í álitinu, eins og nánar verður rakið hér síðar. Ég tel að í því sambandi geti m.a. skipt máli ef borgararnir hafa athafnað sig í samræmi við lög, t.d. óskað eftir tilteknum réttindum sem þeir kunna lögum samkvæmt að geta fengið, og stjórnvaldið hefur gert ráðstafanir í samræmi við lög og hagað samskiptum með hætti að ekki verður annað ráðið en til standi að verða við ósk borgarans.

Framangreint álit mitt frá 2001 var í megindráttum reist á þeim forsendum að sjónarmið um réttmætar væntingar málsaðila væru liður í mati á vönduðum stjórnsýsluháttum, sbr. 2. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis. Vakti ég í því sambandi athygli á dómi Hæstaréttar frá 11. nóvember 1993 í máli nr. 187/1990. Þar var því lýst að umsókn áfrýjanda um byggingarleyfi hefði ekki hlotið jákvæða afgreiðslu vegna umhverfissjónarmiða og ekki hefði verið í ljós leitt að ómálefnalegar ástæður hefðu legið til þess. Síðan sagði í dómi Hæstaréttar: „Athafnir borgaryfirvalda vöktu hins vegar með áfrýjanda ástæðu til þess að ætla, að fá mætti leyfi fyrir íbúðarhúsi á lóðinni. Verður að meta það svo, að í svörum byggingarnefndar um skiptingu lóðarinnar [...] og synjun byggingarleyfis að [...] vegna stærðar fyrirhugaðrar byggingar hafi falist vísbending um, að til greina kæmi að veita byggingarleyfi, en því var síðan með öllu hafnað. Er þessi meðferð á umsókn áfrýjanda ekki í samræmi við góða stjórnsýsluhætti.“

Ég tel að sú réttarþróun sem átt hefur sér stað hér á landi frá því að framangreint álit mitt var birt leiði til þess að sjónarmið um réttmætar væntingar séu hluti af því réttarumhverfi sem stjórnvöld verða að taka tillit til við töku ákvarðana í málefnum borgaranna og þá þannig að það kunni að takmarka svigrúm stjórnvalda við slíkar ákvarðanir, sbr. Hrd. 5. febrúar 2004 í máli nr. 239/2003 sem að framan er nefndur. Hefur reglunni þannig verið beitt í álitum mínum og þá þannig að á stjórnvöldum kunni að hvíla lagaleg skylda til að taka tillit réttmætra væntinga málsaðila, sjá t.d. álit frá 10. maí 2002 í máli nr. 3307/2001 og nýlegt álit mitt frá 7. júní 2011 í máli nr. 6109/2010, en þar sagði m.a. svo:

„... [Sú þróun hefur] átt sér stað í stjórnsýsluréttinum hér á landi og í nágrannalöndum að gerðar eru auknar kröfur til stjórnvalda um að gæta að réttaröryggi borgaranna og skapa traust. Ákvarðanataka stjórnvalda í málefnum einstaklinga verður þannig að jafnaði að vera byggð á gegnsæjum, stöðugum og fyrirsjáanlegum reglum. Er með þessu lögð áhersla á að haga opinberri stjórnsýslu með þeim hætti að borgararnir geti með nokkurri vissu treyst því að réttarstaða þeirra sé ljós. Samfara þessu er nú gerð sú krafa að stjórnvöldum beri að jafnaði skylda til að taka tillit til réttmætra væntinga málsaðila.“

Í þessu sambandi verður einnig að hafa í huga að almennt eiga þeir sem leita með erindi til stjórnvalda að geta gengið út frá því að erindi þeirra séu afgreidd í samræmi við lög og að jafnræðis og samræmis sé gætt í lagalegu tilliti, sbr. 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þau lagasjónarmið sem lýst hefur verið hér að framan um þýðingu sjónarmiða um réttmætar væntingar málsaðila tengjast þannig enn fremur þeim jafnræðisreglum sem stjórnvöldum ber að fylgja við afgreiðslu mála en umfram allt grundvallast þessi sjónarmið og þær reglur sem af þeim eru leiddar í stjórnsýslurétti á því að tryggja verði réttaröryggi borgaranna. Handahófskennd vinnubrögð við afgreiðslu mála af hálfu stjórnvalda kunna því að fara gegn þessum reglum þótt ekki teljist upplýst að úrlausn stjórnvalds á ákveðnu máli hafi beinlínis brotið gegn jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga eða að ómálefnaleg sjónarmið hafi legið að baki niðurstöðunni.

Samkvæmt 40. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 má ekki selja fasteignir í eigu íslenska ríkisins nema samkvæmt lagaheimild. Í 33. gr. jarðalaga nr. 81/2004 er mælt svo fyrir að sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytið fari með forræði allra ríkisjarða, nema undantekningar séu gerðar frá þeirri reglu með lögum. Að því er varðar þetta mál hefur ekki annað komið fram en að ráðuneytið hafi haft stjórnarfarslegt forræði á sölu leigulóðarinnar í X þótt Landbúnaðarháskóli Íslands hafi haft aðkomu að málinu vegna nýtingar á jörðinni í þágu skólans. Ég tel því að ganga verða út frá því að ráðuneytið hafi verið bært til að taka endanlega ákvörðun um söluna að fenginni lagaheimild þess efnis samkvæmt 40. gr. stjórnarskrárinnar og samþykki fjármálaráðuneytisins um nýtingu heimildarinnar, sbr. 2. gr. reglugerðar nr. 206/2003, um ráðstöfun eigna ríkisins.

Fyrir liggur að landbúnaðarráðuneytið fór fram á það fjórum sinnum, á árunum 2006-2009, og þá á grundvelli þeirrar beiðni sem A hafði lagt fram, að aflað yrði lagaheimildar til sölu hluta af landi X. Alþingi veitti umbeðna heimild á fjárlögum fyrir þau fjögur ár sem hennar var óskað. Þrátt fyrir undirbúning að sölunni varð ekki af samningi milli aðila. A getur því ekki á þessum grundvelli einum byggt rétt að lögum til að fá spilduna keypta. Þá verður ekki fullyrt um það hver afstaða þingsins hefði orðið til söluheimildar hefði hennar verið óskað á ný fyrir fjárlagaárið 2010. Á því leikur hins vegar enginn vafi að óskir ráðuneytisins um að veittar yrðu umræddar heimildir í fjárlögum voru alfarið byggðar á fyrirætlunum ráðuneytisins um að selja A fyrir hönd leigutaka leigulóðina á grundvelli beiðni þess efnis. Þegar lagt er jafnframt frekara mat á það í samræmi við framangreind lagasjónarmið hvort athafnir og samskipti stjórnvalda við A hafi vakið með honum réttmætar væntingar um að til sölu á leigulóðinni úr X yrði gengið verður að mínu áliti að horfa sérstaklega til eftirfarandi atvika:

Í fyrsta lagi var löggiltum fasteignasala falið á árinu 2007 af hálfu Landbúnaðarháskóla Íslands, sem landbúnaðarráðuneytið hafði falið að undirbúa söluferlið, að framkvæma verðmat á leigulóðinni sem borið var undir A og hann samþykkti fyrir sitt leyti.

Í öðru lagi var í tölvubréfi landbúnaðarráðuneytisins, dags. 23. október 2007, til Landbúnaðarháskóla Íslands, sem A fékk afrit af, með skýrum hætti tekið fram að „[staða] málsins [væri sú] að landbúnaðarráðuneytið [myndi] f.h. landeiganda [X] ganga frá kaupsamningi/afsali vegna sölunnar til [A], sbr. bréf LBHÍ?.

Í þriðja lagi komu fram skriflega í bréfum til A á árunum 2007-2009 skýrar og ótvíræðar yfirlýsingar frá sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytinu og fjármálaráðuneytinu um að beiðni hans fullnægði skilyrðum 3. mgr. 38. gr. jarðalaga nr. 81/2004 til þess að hún yrði seld honum án opinberrar auglýsingar.

Í fjórða lagi var A sérstaklega kynnt sú afstaða beggja ráðuneyta með bréfum, dags. 7. ágúst 2009 og 24. september 2009, að staða og hagsmunir sveitarfélagsins Y kæmu ekki í veg fyrir að áfram yrði haldið því ferli í átt að sölu leigulóðarinnar til A fyrir hönd leigutaka sem undirbúin hafði verið.

Með vísan til framangreindra atvika tel ég óhjákvæmilegt að leggja til grundvallar að málsmeðferð og yfirlýsingar sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytisins hafi verið með þeim hætti að A hafi mátt hafa réttmætar væntingar til þess að af sölunni yrði og þá eigi síðar en á árinu 2009 þegar heimild var enn til þess í fjárlögum. Ekki verður annað ráðið af synjunarbréfum sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytisins frá 29. október og 1. desember 2009 en að meginástæða þess að hafnað var á þeim tímapunkti að selja A leigulóðina eftir allt sem á undan var gengið hafi verið afstaða sveitarfélagsins Y. Þá var jafnframt fyrst vísað til þess að verðmat það sem unnið hafði verið á árinu 2007 væri ófullkomið og að ekki lægi fyrir kauptilboð af hálfu ráðuneytisins, sbr. 7. gr. laga nr. 40/2002, um fasteignakaup, og 2. gr. reglugerðar nr. 206/2003, um ráðstöfun eigna ríkisins. Kemur þá til skoðunar hvort þessi sjónarmið hafi, eins og fyrrnefndum atvikum er háttað, getað talist málefnaleg og lögmæt þannig að heimilt hafi verið að horfa fram hjá réttmætum væntingum A sem skapast höfðu við meðferð málsins. Í því sambandi verður einnig að taka afstöðu til þess hvort ráðuneytið hafi lagt fullnægjandi grundvöll að ákvörðun sinni um breytta afstöðu til málsins.

3. Var synjun sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytisins reist á málefnalegum og lögmætum sjónarmiðum?

Synjunarbréf sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytisins, dags. 29. október og 1. desember 2009, eru tekin upp í lok kafla II hér að framan. Í öllum meginatriðum byggir skýringarbréf ráðuneytisins til mín, dags. 22. júní 2010, sem tekið er upp í kafla III hér að framan, á sömu sjónarmiðum og koma einkum fram í fyrra bréfinu, dags. 29. október 2009.

Þau sjónarmið sem ráðuneytið byggði á voru í fyrsta lagi þau að ágalli væri á verðmati því sem unnið var að á árinu 2007. Bæði væri það illa rökstutt auk þess sem þar væru veiðihlunnindi í Z og Þ ekki metin þótt þau hlytu að fylgja við söluna samkvæmt 1. mgr. 5. gr. lax- og silungsveiðilaga nr. 61/2006.

Í öðru lagi var vísað til þeirrar afstöðu Y að óeðlilegt væri að selja einstaklingi svo mikið land við Z sem hér væri um að tefla. Í bréfinu er þó tekið fram að við þessu sjónarmiði hafi ráðuneytið þegar brugðist með bréfi, dags. 9. maí 2008, þar sem hafnað hafi verið sjónarmiðum sveitarfélagsins um að það ætti rétt til að ganga inn í kaupin á leigulóðinni að hluta til auk þess sem vísað hefði verið til sjónarmiða fjármálaráðuneytisins um m.a. forkaupsrétt að jörðum og skipulagsvald sveitarfélaga. Þessu næst er lýst viðræðum fulltrúa Y og ráðuneytisins á fundi 21. október 2009. Þar hafi komið fram ósk um að ráðuneytið hæfi viðræður við sveitarfélagið um kaup bæjarins á jörðinni í heild sinni. Fyrir þessu hafi verið færð rök tengd hagsmunum sveitarfélagsins tengdum aðgangi að Z um landið. Í framhaldi af þessu hafi bæjarstjóri Y lagt fram formlega ósk um kaup á jörðinni X. Ráðuneytið hafi ákveðið að taka jákvætt í þá málaleitan.

Í þessu sambandi er rakið í bréfi ráðuneytisins að meginmarkmið við ráðstöfun ríkisjarða til sveitarfélaga hafi verið að tryggja búrekstrarnot og staðbundið eignarhald jarða. Þar hafi ákvæði um forkaupsrétt sveitarfélaga aldrei haft beina þýðingu. Þvert á móti sé í núgildandi jarðalögum, eins og í eldri lögum, gert ráð fyrir því að sveitarfélög eignist ríkisjarðir án undangenginnar auglýsingar og við sérstaklega ákveðið verð, sbr. 35., 37. og 38. gr. gildandi laga. Fyrir því geti verið ríkir hagsmunir sveitarfélaga, m.a. útivistarnot eða að jörð verði byggð til ábúðar og fastrar búsetu. Mörg fordæmi séu einmitt um að ríkið hafi selt sveitarfélögum land til að tryggja hagsmuni íbúa þeirra. Um skipulagsvald sveitarfélaga sé það eitt að segja að því megi ekki jafna til heimilda landeigenda og eru greind ákvæði jarðalaga í sjálfu sér glöggur vitnisburður um það. Þá segir að í viðræðum ráðuneytisins við Y muni ráðuneytið gæta hagsmuna A, eins og annarra lóðarhafa, eftir því sem eðlilegt megi teljast. Þannig telji ráðuneytið ekki rétt að útiloka að ákveðið verði að selja Y einungis hluta jarðarinnar en ekki þær leigulóðir sem séu innan marka hennar þrátt fyrir að venjulegast sé að lóðum sé ekki skipt út og þær fylgi því við sölu ríkisjarða. Ráðuneytið telji að ákjósanlegasta leiðin til að gæta hagsmuna allra sem tengjast X sé sú að öll sjónarmið verði rædd í áformuðum viðræðum. Þar hafi þýðingu að sveitarfélagið hafi fullvissað ráðuneytið um að gætt verði að hag A. Ráðuneytið hafi enga ástæðu til að efast um að það verði gert.

Ég tel rétt að minna á að í þessu tilviki var um að ræða úrlausn af hálfu ríkisins um hvernig ætti að ráðstafa til framtíðar eignarhaldi á lóð sem ríkið hafði upphaflega á árinu 1959 leigt til 75 ára og heimilað leigutaka að standa þar fyrir umbótum í formi ræktunar og byggingu sumarbústaðar. Leigutaki lóðarinnar hafði þegar plantað trjágróðri, komið þar upp húsi og gert margvíslegar endurbætur á leigulóðinni ásamt því að endurbætur þar tengdust hliðstæðum framkvæmdum á eignarlandi leigutakans sem liggur að lóðinni. Það var því ekki um það að ræða að ríkið stæði hér frammi fyrir beiðni annars vegar einstaklings og hins vegar sveitarfélags um að eignast sama hluta úr landi ríkisjarðar sem hvorki hafði verið afmarkað eða tekið til ræktunar. Ráðuneytið byggir endanlega afstöðu sína í þessu máli á því að hagsmunir sveitarfélagsins hafi átt að ganga framar hagsmunum leigutaka lóðarinnar.

Áður er rakið að beiðni A var tekin til efnislegrar meðferðar í sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytinu á grundvelli 3. mgr. 38. gr. jarðalaga nr. 81/2004. Fyrir lá skýr og ótvíræð afstaða ráðuneytisins á árunum 2007-2009 um að fullnægt væri skilyrðum þessa ákvæðis til að selja A leigulóðina án undangenginnar auglýsingar. Ákvæði 38. gr. jarðalaga hljóðar svo í heild sinni:

„Ríkisjarðir sem fyrirhugað er að selja, aðrar en þær sem ákvæði 35. og 36. gr. gilda um, skal auglýsa til sölu með opinberri auglýsingu og skal leitað eftir kauptilboðum í þær í samræmi við gildandi löggjöf og stjórnvaldsreglur um sölu á eignum ríkisins á hverjum tíma. Kaupverð skal að jafnaði vera hagkvæmasta tilboð með tilliti til verðs og greiðsluskilmála en alltaf er heimilt að hafna öllum innsendum tilboðum.

Ákvæði 1. mgr. gildir ekki um sölu á ríkisjörðum eða jarðahlutum til aðila sem reka þar starfsemi á sviði landbúnaðar eða aðra atvinnustarfsemi ef hagsmunir sveitarfélags krefjast þess að viðkomandi jarðir eða jarðahlutar verði seldir þeim aðilum.

Ákvæði 1. mgr. gildir ekki um sölu á ríkisjörðum og jarðahlutum til annarra einstaklinga eða lögaðila en kveðið er á um í 35. og 36. gr. hafi þeir haft landið á leigu í a.m.k. 20 ár og á eigin kostnað lagt í verulegar ræktunarframkvæmdir á þeim og þannig aukið verðmæti landsins umtalsvert.”

Ákvæði 3. mgr. 38. gr. jarðalaga var bætt við frumvarp það er varð að gildandi jarðalögum af hálfu landbúnaðarnefndar við meðferð málsins á Alþingi. Í skýringum meirihluta nefndarinnar fyrir þessari breytingartillögu kemur eftirfarandi fram:

„Á allmörgum ríkisjörðum hafa einstaklingum eða félagasamtökum verið leigðar lóðir eða landspildur til að reisa sumarbústaði eða orlofshús. Margir þessara aðila hafa lagt í verulegar framkvæmdir og ræktun landsins sem þeir fengu að leigu. Með hliðsjón af jafnræðisreglu og sanngirnissjónarmiðum þykir rétt að heimila sölu jarða eða jarðahluta í eigu ríkisins til annarra lögaðila en þeirra sem kveðið er á um í 41. og 42. gr. enda hafi slíkir aðilar áunnið sér hefðarrétt og skapað lögmæta hagsmuni á viðkomandi landi með verulegum ræktunarframkvæmdum og umbótum á landinu sem þeir hafa haft á leigu af ríkinu. Óeðlilegt þykir að slíkir leiguaðilar séu útilokaðir frá því að eignast leigulandið en verða e.t.v. síðar háðir almennu útboði og samkeppni um verðmæti á landi sem þeir hafa sjálfir átt verulegan þátt í að mynda. Þess þarf þó að gæta að ekki sé gengið á rétt annarra sem hagsmuni eiga á sömu jörð.

Meiri hlutinn leggur því til þá breytingu á 44. gr. að ekki þurfi að auglýsa einstakar ríkisjarðir eða jarðahluta vegna sölu til annarra einstaklinga eða lögaðila en kveðið er á um í 41. og 42. gr. hafi þeir haft landið á leigu í a.m.k. 20 ár og á eigin kostnað lagt í verulegar ræktunarframkvæmdir á þeim og þannig aukið verðmæti landsins umtalsvert. Um ákvörðun á söluverði fer eftir almennum reglum sem gilda um sölu á eignum ríkisins.” (Alþt. 2003-2004, A-deild, bls. 7026-7027.)

Samkvæmt framangreindu var tilgangur þeirrar undantekningar frá auglýsingaskyldu ríkisjarða sem nú er lögfestur í 3. mgr. 38. gr. jarðalaga beinlínis sá að mæta stöðu leigutaka sem lagt hefðu í verulegar framkvæmdir og ræktun lands sem þeir fengu að leigu í tengslum við byggingu sumarhúsa.

Eins og ráðið verður af tilvitnuðum texta 1. og 3. mgr. 38. gr. jarðalaga fjallar ákvæðið um auglýsingaskyldu þeirra jarða sem fyrirhugað er að selja og falla ekki undir 35. og 36. gr. laganna. Í 35. gr. er hins vegar mælt fyrir um heimild til að selja ríkisjarðir eða hluta þeirra þeim sveitarfélögum sem jarðirnar eru í og einnig stofnunum og fyrirtækjum þeirra. Í 36. gr. er fjallað um sölu ríkisjarða til ábúenda. Af ákvæðum jarðalaga og lögskýringargögnum með þeim er ljóst að ríkinu ber við meðferð og ráðstöfun ríkisjarða að gæta að hagsmunum viðkomandi sveitarfélags og íbúa þess en önnur ákvæði laga, bæði í jarðalögum og öðrum lögum sem fjalla um heimildir sveitarfélaga til inngripa í eignarhald á landi og ráðstafanir til að ná fram tiltekinni nýtingu lands, kunna að setja því takmörk að hvaða leyti ríkið getur orðið við óskum viðkomandi sveitarfélags á kostnað annarra hagsmunaaðila. Í þessu sambandi kann staðan að vera sú við sölu ríkisjarða að önnur sjónarmið verði að lögum talin vega þyngra í tilteknu tilviki að virtum aðstæðum og atvikum. Hér má nefna þau tilvik þegar um sölu til ábúenda er að ræða á grundvelli 36. gr. og, eins og í þessu tilviki, þegar skilyrði 3. mgr. 38. gr. jarðalaga teljast vera fyrir hendi. Endurspeglast þessi sjónarmið raunar með skýrum hætti í þessu máli í bréfi sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytisins til A, dags. 7. ágúst 2009. Þar er þetta samspil á milli heimildar 35. gr. um sölu til sveitarfélaga annars vegar og 3. mgr. 38. gr. jarðalaga, sem fyrirhuguð sala til A f.h. leigutaka var reist á hins vegar, rakið með eftirfarandi hætti:

„Í 35. gr. jarðalaga er mælt fyrir um heimild til sölu ríkisjarðar til sveitarfélags án undangenginnar auglýsingar. Af lagagreininni leiðir að sveitarfélög geta átt hagsmuna að gæta af ráðstöfun ríkislands. Hjá því verður ekki litið að [Y] hefur gert verulegar athugasemdir við sölu á leigulandi yðar. Einnig má ráða af bréfi yðar til bæjarstjóra [Y] dags. 15. mars 2008 að tilgangslaust er að reyna að jafna skoðunum milli yðar og bæjarins eða gera tillögu um sátt í því efni, t.d. um skiptingu landsins.

Í ljósi þess að fjárlagaheimildar var á sínum tíma aflað að beiðni yðar og þess að þér uppfyllið áskilnað heimildarákvæðis 3. mgr. 38. gr. jarðalaga mun ráðuneytið áfram mæla með því að yður verði heimiluð umbeðin kaup. Jafnhliða þessu verður ráðuneytið að vekja athygli fjármálaráðuneytisins á sjónarmiðum [Y] þess efnis að mikilvægt sé fyrir framtíðarskipulag við [Z] að landið sé í samfélagslegri eigu og því orki mjög tvímælis að selja það til einkaaðila.?

Í niðurlagi bréfsins kemur þó fram að ráðuneytið telji sig þurfa vekja athygli fjármálaráðuneytisins á umræddum sjónarmiðum Y. Það var og gert með bréfi til ráðuneytisins sama dag. Þeim sjónarmiðum svaraði fjármálaráðuneytið með bréfi, dags. 24. september 2009. Þar var með skýrum hætti ályktað á þann veg að ekki væri um það deilt að leigjandi landspildunnar hefði „skapað sér lögmæta hagsmuni á viðkomandi landi með verulegum ræktunarframkvæmdum og umbótum á landinu í skilningi 3. mgr. 38. gr. jarðalaga og þannig aukið vermæti landsins umtalsvert?. Ekki yrði heldur um það deilt „með hliðsjón af langri forsögu og öðrum atvikum máls þessa að umræddur leigjandi hafi mátt ætla að gengið yrði til samninga við hann um umrætt land á grundvelli framangreinds ákvæðis jarðalaga og þeirra fjárlagaheimilda sem ítrekað hefur verið óskað eftir af hálfu ráðuneytisins til fjármálaráðuneytisins og jafnan hafa verið samþykktar af Alþingi?. Að þessu virtu segir í niðurlagi bréfs fjármálaráðuneytisins:

„Með hliðsjón af framangreindu og þeim almennu og sérstöku heimildum sem sveitarfélög hafa samkvæmt skipulags– og byggingarlögum, m.a. heimildum til eignarnáms, telur ráðuneytið ekki nægilegt að yfirlýstur áhugi sveitarfélags á þessari tilteknu landspildu eigi að koma í veg fyrir sölu landsins til hans uppfylli hann að mati sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytisins lögbundin skilyrði til kaupa á landspildunni.

Fjármálaráðuneytið telur að þessu sögðu ekkert því til fyrirstöðu að það gangi frá umræddri sölu, sbr. 2. gr. reglugerðar nr. 206/2003, um ráðstöfun eigna ríkisins, að venjulegum skilyrðum uppfylltum.“

Þegar hér var komið sögu gat A ekki með nokkru móti dregið aðra ályktun af öllu því sem að undan var gengið en að þrátt fyrir síðar tilkomna afstöðu sveitarfélagsins Y lægi fyrir það hagsmunamat bæði sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytisins og fjármálaráðuneytisins að ekkert væri því til fyrirstöðu að salan færi fram á grundvelli 3. mgr. 38. gr. jarðalaga svo lengi sem öðrum skilyrðum laga væri fullnægt. Ég minni á að aðkoma bæjarstjórnarinnar var aðeins til komin af þeim sökum að ráðuneytið hafði ákveðið að til sölunnar yrði gengið, sbr. bréf þess til Landbúnaðarháskóla Íslands, dags. 23. október 2007, en nauðsynlegt hafi verið að afla „umsagnar? sveitarfélagsins þar sem stofnað yrði til landskipta samkvæmt 13. gr. jarðalaga nr. 81/2004. Í bréfi ráðuneytisins, dags. 9. maí 2008, til bæjarstjóra Y vísaði ráðuneytið þannig til þess að salan til A fyrir hönd leigutaka færi eftir 3. mgr. 38. gr. jarðalaga, enda uppfyllti leigutaki skilyrði lagagreinarinnar til kaupa á leigulandi sínu án undangenginnar auglýsingar. „Honum [hefði] verið tilkynnt um þessa afstöðu og fram [hefði] farið verðmat á landinu á grundvelli hennar.“ Af þessum ástæðum óskaði ráðuneytið eftir því að Y tæki beiðni landbúnaðarháskólans um landskipti til afgreiðslu og úrlausnar á réttum lagagrundvelli, sbr. lög nr. 6/2001, um skráningu og mat fasteigna, 30. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 og 13. gr. jarðalaga. Ég minni á að upphaflega var stofnað til sjálfstæðra leiguréttinda yfir umræddri lóð úr jörðinni X á árinu 1959 og samið um mörk hennar.

Áður er rakið að sú ákvörðun ráðuneytisins að hætta viðræðum við A um sölu leigulóðar í landi X til leigjenda hennar byggðist á viðhorfum frá sveitarfélaginu Y. Af þeim gögnum sem fyrir liggja verður ekki dregin önnur ályktun en sú að sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytið hafi löngu áður í ferli þessa máls verið búið að taka skýra og afdráttarlausa afstöðu til þess að öll skilyrði væru til að selja A fyrir hönd leigutaka leigulóðina á grundvelli 3. mgr. 38. gr. jarðalaga. Ekkert annað liggur fyrir en að ráðuneytið hafi metið það svo á fyrri stigum að hagsmunir sveitarfélagsins stæðu því ekki í vegi að ferlinu yrði hagað með þeim hætti, enda lægi fyrir að til þess stæðu mikilvæg sanngirnisrök og jafnræðissjónarmið að á beiðni A yrði fallist í ljósi þeirra framkvæmda og uppbyggingar sem leigjendur hefðu staðið að á jörðinni. Ég minni einnig í því sambandi á þau sjónarmið sem rakin eru í ofantilvitnuðu bréfi fjármálaráðuneytisins frá 24. september 2009 um heimildir sveitarfélaga samkvæmt skipulags- og byggingarlögum, m.a um eignarnám. Hér vísar ráðuneytið með réttu til þess að samkvæmt þágildandi skipulags- og byggingarlögum nr. 73/1997 voru sveitarfélögum fengnar allríkar heimildir til að skipuleggja svæði til þeirra nota er sveitarstjórnir töldu best fallin til að þjóna hagsmunum íbúa sveitarfélagsins. Þá höfðu sveitarfélög heimildir til að tryggja sér forkaupsrétt eða til eignarnáms samkvæmt 31. og 32. gr. laganna, að því leyti sem nauðsynlegt var til framkvæmdar á skipulagi. Sambærileg ákvæði eru nú í gildandi skipulagslögum nr. 123/2010, sbr. 49. og 50. gr. þeirra laga.

Þegar litið er til þeirra gagna sem fyrir liggja í máli þessu og skýringa ráðuneytisins verður því að mínu áliti ekki fallist á að ráðuneytið hafi lagt nægjanlega vandaðan grundvöll að því mati sínu að réttmætt væri að hætta viðræðum við A um sölu hinnar umræddu spildu til leigjenda hennar vegna andstöðu bæjarstjórnar Y einnar og sér Ekkert þeirra gagna sem fyrir liggja í málinu benda t.d. til þess að ráðuneytið hafi á því tímamarki þegar beiðni A var hafnað á haustmánuðum 2009 mátt draga þá ályktun að Y hafi ákveðið á næstu árum eða misserum að breyta landnotkun á því svæði sem hin umdeilda lóð stendur á. Ekkert í gögnum málsins bendir heldur til þess að ráðuneytið hafi með réttu mátt leggja til grundvallar að sveitarfélagið hafi, fram til þessa tíma eða vegna næstkomandi ára, talið nauðsyn á því að taka þær ákvarðanir í skipulagi sínu sem benda til þess að því sé nauðsynlegt að hafa eignarréttarleg yfirráð hinnar umræddu leigulóðar til framkvæmdar á skipulagi sínu. Um þessi atriði bar ráðuneytinu þó að afla glöggra upplýsinga væri ætlunin að byggja á því sjónarmiði við ákvörðun um það að falla alfarið frá því að tryggja leigjendum lóðarinnar möguleika til kaupa á henni vegna sjónarmiða Y í málinu.

Ég ítreka að sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytið hafði um nokkurra ára skeið vakið með athöfnum sínum og skýrum yfirlýsingum þær réttmætu væntingar hjá A að gengið yrði til samninga við hann fyrir hönd leigutaka um sölu á umræddri leigulóð úr jörðinni X. Eins og skýringum og gögnum máls þessa er háttað verður ekki talið að ráðuneytið hafi sýnt mér fram á að það eitt að bæjarstjórn Y hafi þegar leið að lokum þessa ferlis lýst andstöðu sinni við fyrirhuguð áform hafi getað réttlætt að horft væri með öllu fram hjá þeim væntingum til málaloka sem þannig höfðu skapast í samskiptum stjórnvalda og A. Ég ítreka að ráðuneytið brást fyrst við þessari síðbúnu afstöðu sveitarfélagsins með þeim hætti að taka skýrt fram í bréfi, dags. 7. ágúst 2009, að hagsmunir sveitarfélagsins samkvæmt jarðalögum stæðu því ekki í vegi að ráðuneytið mælti áfram með því að A yrði heimiluð umbeðin kaup enda lægi fyrir fjárlagaheimild þess efnis og að hann uppfyllti áskilnað heimildarákvæðis 3. mgr. 38. gr. jarðalaga. Það sjónarmið var síðar staðfest með skýrum og ótvíræðum hætti með bréfi fjármálaráðuneytisins, dags. 24. september 2009, eða rúmum einum mánuði áður en sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytið breytti afstöðu sinni, sbr. bréf þess til A frá 29. október s.á. Ráðuneytið lagði að því er virðist engan frekari grundvöll að þeirri ákvörðun og þá með sjálfstæðri gagnaöflun um hvort yfirhöfuð væru forsendur til að telja afstöðu sveitarfélagsins geta breytt ferli málsins í ljósi réttarstöðu A. Einn viðræðufundur með fulltrúum sveitarfélagsins, sem fram fór 21. október 2009, gat ekki einn og sér réttlætt algeran viðsnúning á afstöðu ráðuneytisins miðað við allt sem á undan var gengið. Þá tek ég einnig fram að þótt ráðuneytið hafi á þessum tímapunkti við lok ferlisins talið að draga mætti í efa réttmæti verðmatsins frá árinu 2007 var því í lófa lagið að eiga viðræður við A um það atriði og þá hvort hann féllist á að fram færi nýtt og rökstuddara mat á verðmæti landsins og samþykkti þá kauptilboð í samræmi við það. Sú forsenda gat því heldur ekki réttlætt breytta afstöðu ráðuneytisins á þessum tímapunkti í málinu að virtum réttmætum væntingum A vegna beiðni um kaup á lóðinni fyrir hönd leigutaka hennar. Sú aðstaða að leigulóðinni hafði ekki verið formlega skipt út úr jörðinni X þannig að uppfyllt væru skilyrði jarðalaga um landskipti varð eins og áður er fram komið tilefni þess að óskað var eftir umsögn Y í samræmi við 1. mgr. 13. gr. jarðalaga nr. 81/2004. Í stað þess að afgreiða málið á þeim grundvelli setti Y sig á móti sölu lóðarinnar og afgreiddi ekki erindið um landskiptin. Ég tek það fram að ég fæ ekki séð að ráðuneytinu hafi verið rétt að ganga út frá því að það að sveitarfélagið hafði ekki sinnt beiðni um umsögnina gæti staðið því í vegi að unnt væri að lögum að skipta lóðinni til þess að framkvæma sölu hennar til leigutaka og mæta þannig réttmætum væntingum þeirra. Ég ítreka jafnframt, eins og ég tók fram hér að framan, að athugun mín á þessu máli beinist að málsatvikum og þeim forsendum sem lágu til grundvallar þeirri ákvörðun ráðuneytisins í lok árs 2009 að hverfa frá því að selja lóðina til leigutaka hennar.

Með vísan til alls framangreinds er það niðurstaða mín að ákvörðun sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytisins frá 29. október 2009, sem endanlega var staðfest 1. desember s.á., hafi eins og atvikum var háttað gengið gegn réttmætum væntingum A um að gengið yrði til samninga við hann fyrir hönd leigutaka um kaup á leigulóðinni úr jörðinni X. Í samræmi við þessa niðurstöðu mína tel ég að ráðuneytið hafi ekki fært viðhlítandi rök fyrir þeirri ákvörðun að ljúka ekki þeim samningum um sölu lóðarinnar við leigutaka hennar sem unnið hafði verið að og þá þannig að nýta mætti þá lagaheimild sem Alþingi hafði veitt til sölunnar. Í samræmi við þessa niðurstöðu hef ég jafnframt ákveðið að beina þeim tilmælum til ráðuneytisins að leita leiða til að rétta hlut leigutaka lóðarinnar að þessu leyti og þá í samræmi við valdheimildir ráðuneytisins. Takist ekki að leiða málið til lykta með samkomulagi ráðuneytisins og leigutaka verður það að vera verkefni dómstóla að skera úr um hvort og þá hvaða afleiðingar að lögum sú málsmeðferð ráðuneytisins sem lýst hefur verið hér að framan kann að hafa í för með sér, sbr. c-lið 2. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, þ. á m. hvort skapast hafi eftir atvikum skylda til samningsgerðar af hálfu ráðuneytisins eða hvort leigutakarnir kunni að eiga skaðabótarétt af þessu tilefni.

Samkvæmt 1. mgr. 2. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, skal umboðsmaður Alþingis m.a. gæta þess að stjórnsýslan fari fram í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti. Ég tel að þegar litið er til sjónarmiða um vandaða stjórnsýsluhætti verði almennt séð að gera verulegar athugasemdir við málsmeðferð sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytisins í þessu máli. Með réttu má gera þá kröfu til stjórnvalda að þau hagi samskiptum sínum við málsaðila þannig að vænta megi eðlilegrar framvindu mála þar sem sannarlega sé staðið við þær yfirlýsingar um málalok sem gefnar eru með skýrum og ótvíræðum hætti og virkum aðgerðum. Að öðrum kosti kunna stjórnvöld að skapa óviðunandi réttaróvissu um líf manna og hagsmuni sem ekki samrýmast grundvallarsjónarmiðum um vandaða og fyrirsjáanlega stjórnsýslu. Ég tel að sérstaklega illa hafi tekist til af hálfu sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytisins að fylgja þessum sjónarmiðum um eðlilega og sanngjarna samskiptahætti í því máli sem kvörtun þessa máls fjallar um. Málsmeðferð ráðuneytisins var því jafnframt ekki í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti.

V. Niðurstaða.

Með vísan til framangreinds er það niðurstaða mín að ákvörðun sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytisins frá 29. október 2009, sem endanlega var staðfest 1. desember s.á., hafi eins og atvikum var háttað brotið í bága við réttmætar væntingar A fyrir hönd leigutaka um að gengið yrði til samninga við þá um kaup þeirra á leigulóð úr ríkisjörðinni X og grundvallarsjónarmið um málefnalega og eðlilega stjórnsýslu. Þá er það niðurstaða mín að í þessu máli hafi tekist sérstaklega illa til af hálfu sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytisins að fylgja sjónarmiðum um eðlilega og sanngjarna samskiptahætti. Málsmeðferð ráðuneytisins var því jafnframt ekki í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti, sbr. 1. mgr. 2. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis.

Það eru tilmæli mín til sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytisins að það geri nauðsynlegar ráðstafanir til þess að rétta hlut leigutaka lóðarinnar komi fram beiðni um slíkt frá þeim. Að öðru leyti verður það að vera verkefni dómstóla að skera úr um það hvort og þá hvaða afleiðingar að lögum málsmeðferð ráðuneytisins á ósk A um kaup leigutaka á lóðinni kann að hafa í för með sér, sbr. c-lið 2. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, og þá hvort skapast hafi eftir atvikum skylda til samningsgerðar af hálfu ráðuneytisins eða hvort leigutakar kunni að eiga skaðabótarétt af þessu tilefni. Ég beini jafnframt þeim almennu tilmælum til sjávarútvegs- og landbúnaðaráðuneytisins að þess verði framvegis gætt að haga sambærilegum málum í samræmi við þau sjónarmið sem rakin eru í áliti þessu.