Álit

I. Kvörtun.

Hinn 15. júlí 2010 leitaði A til mín og kvartaði yfir þeirri ákvörðun Fjármálaeftirlitsins, dags. 25. júní sama ár, að synja honum um aðgang að gögnum máls sem stofnunin hafði þá til meðferðar og laut að mati Fjármálaeftirlitsins á hæfi hans til að gegna stöðu framkvæmdastjóra Lífeyrissjóðs X. Hann telur að ólögmætt hafi verið að byggja synjun á afhendingu gagna á 3. mgr. 15. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Kvörtun A barst mér áður en Fjármálaeftirlitið komst að niðurstöðu um umrætt hæfismat. Með hliðsjón af því og öðrum atvikum í máli þessu hef ég afmarkað umfjöllun mína við það hvort afgreiðsla Fjármálaeftirlitsins á beiðni A um aðgang að gögnum hafi byggst á réttum lagagrundvelli.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 15. mars 2011.

II. Málavextir.

Með bréfi Fjármálaeftirlitsins til A, dags. 11. maí 2010, var honum tilkynnt að til skoðunar væri hvort hann fullnægði skilyrðum laga til að gegna starfi framkvæmdastjóra Lífeyrissjóðs X en hann hafði þá nýlega verið ráðinn í það starf. Í bréfi Fjármálaeftirlitsins kom jafnframt fram að stofnunin hefði til athugunar hvort tilefni væri til að beita heimild til að krefjast þess að hann léti af störfum, tímabundið eða til frambúðar, sbr. 4. mgr. 10. gr. laga nr. 87/1998, um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi, sbr. 6. mgr. 31. gr. laga nr. 129/1997, um skyldutryggingu lífeyrisréttinda og starfsemi lífeyrissjóða. Í bréfinu voru í þremur köflum dregin fram atriði sem Fjármálaeftirlitið taldi ástæðu til að gera athugasemdir við og lutu að kæru vegna fjárfestinga Y en A hafði samhliða starfi sínu hjá Z verið formaður stjórnar þess sjóðs, upplýsingagjöf A við mat á hæfi framkvæmdastjóra og ráðstöfun fjármuna séreignasparnaðarleiðar Þ innan Y.

A ritaði Fjármálaeftirlitinu bréf, dags. 27. maí 2010, þar sem fram kemur að hann telji nauðsynlegt að afla frekari gagna til að öll málsatvik verði upplýst og hann geti komið á framfæri sjónarmiðum sínum á fullnægjandi hátt. Orðrétt afmarkaði A beiðni sína þannig að hann færi fram á að:

„1) Fjármálaeftirlitið afhendi afrit af þeim gögnum sem starfsmenn þess telji að gefi tilefni til að draga hæfi mitt í efa vegna setu minnar í stjórn [Y]. Jafnframt að upplýst verði, sundurliðað, á hvern hátt gögnin hafi árif á það mat.

2) Fjármálaeftirlitið afli skriflegra upplýsinga frá Sérstökum saksóknara um andlag rannsóknar á málefnum [Þ] og þá einkum hvort að rannsóknin beinist að mér á einhvern hátt, og ef svo ólíklega væri, á hvern hátt. Samhliða er óskað eftir því að Fjármálaeftirlitið sendi mér afrit af skýrslu sinni til sérstaks saksóknara vegna [Þ]V, en vísað er til þeirrar skýrslu sem gagns í máli þessu samkvæmt bréfi eftirlitsins, dags. 11. maí sl.“

Fjármálaeftirlitið ritaði A bréf, dags. 25. júní 2010. Þar kemur fram að þau gögn sem A hafi óskað aðgangs að tengist málum sem séu til rannsóknar hjá sérstökum saksóknara. Af þeirri ástæðu og með vísan til 3. mgr. 15. gr. stjórnsýslulaga sé ekki heimilt að afhenda umbeðin gögn. Við þetta gerði A athugasemdir með bréfi, dags. 2. júlí 2010. Hann bendir á að hann hafi ekki réttarstöðu sakbornings í neinu máli sem sé til rannsóknar hjá sérstökum saksóknara. Í bréfinu ítrekar hann ósk um aðgang að gögnum málsins. Með bréfi Fjármálaeftirlitsins til A, dags. 9. júlí 2010, var erindi hans svarað á ný. Þar er áréttað að 3. mgr. 15. gr. stjórnsýslulaga standi því í vegi að A verði afhent umbeðin gögn. Þá kemur fram að leitað hafi verið afstöðu embættis sérstaks saksóknara á því hvort rannsóknarhagsmunir standi því í vegi að veittur verði aðgangur að gögnum annars eða beggja þeirra mála sem vikið hafi verið að í svari til A, dags. 11. maí 2010. Síðan segir svo í bréfinu:

„Í svarbréfi frá embætti sérstaks saksóknara, dags. 14. júní sl., segir orðrétt: „Sérstakur saksóknari hefur til rannsóknar þau tvö mál sem fyrirspurnin lýtur að og eru þau til rannsóknar sem sakamál í skilningi 3. mgr. 15. gr. stjórnsýslulaga, sbr. lög nr. 88/2008 um meðferð sakamála. Rannsókn stendur yfir og er það talið standa rannsóknarhagsmunum í vegi að [A] sé veittur aðgangur að gögnum beggja málanna.““

Stjórn Fjármálaeftirlitsins tók þá ákvörðun 31. ágúst 2010 að fara fram á það við stjórn Lífeyrissjóðs X að hún sæi til þess að A gegndi ekki stöðu framkvæmdastjóra lífeyrissjóðsins. Yrði ekki orðið við þeirri kröfu innan tveggja vikna myndi Fjármálaeftirlitið víkja honum einhliða frá störfum. Ákvörðunin var á því byggð að ekki væri tryggt að A gæti gegnt stöðu sinni sem framkvæmdastjóri lífeyrissjóðsins á forsvaranlegan hátt og uppfyllti hann því ekki hæfisskilyrði 6. mgr. 31. gr. laga nr. 129/1997, um skyldutryggingu lífeyrisréttinda og starfsemi lífeyrissjóða. Í ákvörðuninni kemur fram að gögn sem A hafi óskað eftir séu til rannsóknar í sakamáli. Því falli þau utan upplýsingaréttar aðila málsins, sbr. 3. mgr. 15. gr. stjórnsýslulaga.

Eins og athugun mín á máli þessu er afmörkuð er óþarft að rekja frekar bréfaskipti A og Fjármálaeftirlitsins.

III. Samskipti umboðsmanns Alþingis við Fjármálaeftirlitið.

Í tilefni af kvörtun A ritaði ég Fjármálaeftirlitinu bréf, dags. 6. ágúst 2010, þar sem ég fór fram á aðgang að öllum gögnum í máli hans. Þau bárust mér með bréfi, dags. 16. sama mánaðar. Ég ritaði Fjármálaeftirlitinu á ný bréf, dags. 24. september 2010. Þar óskaði ég þess, með vísan til 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að mér yrðu veittar nánari skýringar og upplýsingar um þau lagasjónarmið sem leiddu til þess að 3. mgr. 15. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 var talin leiða til þess að hafna bæri beiðni A um aðgang að gögnum í stjórnsýslumáli sem hann varðaði og laut að hæfi hans til að gegna starfi framkvæmdastjóra lífeyrissjóðs.

Mér barst svar með bréfi, dags. 14. október 2010. Þar segir m.a. svo:

„Þegar umrædd beiðni [A] var lögð fram lágu ekki fyrir í máli því er varðar hæfi [A] önnur gögn en tölvupóstar með tilkynningum Lífeyrissjóðs [X] um að [A] hefði verið ráðinn framkvæmdastjóri, upplýsingar er vörðuðu starfsferil hans og eitt minnisblað Fjármálaeftirlitsins. Að auki lá fyrir í málinu bréf Fjármálaeftirlitsins, dags. 11. maí sl., þar sem rakin voru efnisatriði sem talin voru gefa tilefni til að taka hæfi [A] til skoðunar. [...]

Í umræddu bréfi eru nákvæmlega tilgreind þau efnisatriði og þau sjónarmið sem Fjármálaeftirlitið hugðist leggja til grundvallar í mati sínu, að fengnum sjónarmiðum [A]. Um var að ræða efnisatriði úr nokkrum málum sem höfðu verið til athugunar og rannsóknar hjá Fjármálaeftirlitinu og tengdust [Z] og [Y], þar með talið málum sem á endanum hafði verið vísað til sérstaks saksóknara á grundvelli 1. mgr. 12. gr. laga nr. 87/1998 um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi.“

Síðar í bréfinu víkur Fjármálaeftirlitið að fyrirspurn minni um þann lagagrundvöll sem ákvörðun þess um að synja A um aðgang að gögnum byggðist á en þar segir m.a. svo:

„Í bréfi yðar segir að það álitaefni sé einnig uppi í málinu hvort stjórnvaldi hafi borið að leggja mat á gögn málsins á grundvelli 17. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sem kveður á um að þegar sérstaklega standi á sé stjórnvaldi heimilt að takmarka aðgang aðila máls að gögnum, ef hagsmunir hans af því að notfæra sér vitneskju úr þeim þykja eiga að víkja fyrir mun ríkari almanna- eða einkahagsmunum.

[...]

Fjármálaeftirlitið leit hins vegar svo á að þegar umrædd mál voru kærð til sérstaks saksóknara eða gögn unnin að hans beiðni vegna kæru annarra aðila, væri forræði umræddra mála með vissum hætti fært til embættis sérstaks saksóknara. Fyrir liggur að sérstakur saksóknari hefur staðfest, að hann hefur til rannsóknar þau tvö mál sem um ræðir og að þau séu til rannsóknar sem sakamál í skilningi 3. mgr. 15. gr. stjórnsýslulaga, sbr. lög nr. 88/2008 um meðferð sakamála. Fjármálaeftirlitið lítur því svo á að því hafi borið að hafna aðgangi [A] að umræddum gögnum á grundvelli 3. mgr. 15. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Að öllu framangreindu virtu telur Fjármálaeftirlitið að eftir að umrædd mál voru send sérstökum saksóknara til rannsóknar hafi þau og gögn sem heyra undir þau fallið undir fortakslausa lögbundna undanþágu frá upplýsingarétti aðila máls, sbr. 3. mgr. 15. gr. stjórnsýslulaga.

Fjármálaeftirlitið lítur svo á að þegar gögn eru undirorpin trúnaði vegna rannsóknar sakamáls hjá öðru stjórnvaldi þá verði Fjármálaeftirlitinu ekki gert að afhenda þau, enda næði 3. mgr. 15. gr. stjórnsýslulaga ella ekki tilgangi sínum. Rannsóknarhagsmunum yrði teflt í tvísýnu, ef þeir sem ekki geta aflað gagna á grundvelli laga um meðferð sakamála gætu samtímis sótt sömu gögn hjá öðrum stjórnvöldum. Fjármálaeftirlitið telur veigamikil rök standa til þess að 17. gr. verði skýrð með þeim hætti, að gögn sem falla undir 3. mgr. 15. gr. stjórnsýslulaga verði ekki afhent á grundvelli 17. gr., enda hefur löggjafinn þá metið það svo að ríkir hagsmunir leiði til þess að slík gögn skuli ekki afhent aðila máls.“

Ég gaf A kost á að koma að athugasemdum vegna bréfs Fjármálaeftirlitsins með bréfi, dags. 15. október 2010. Mér bárust athugasemdir hans með bréfi, dags. 29. október 2010.

IV. Álit umboðsmanns Alþingis.

1. Afmörkun athugunar og lagagrundvöllur málsins.

Kvörtun máls þessa er lýst hér að framan í kafla I. Fyrir liggur að synjun Fjármálaeftirlitsins á að veita A umbeðinn aðgang að gögnum í máli hans byggðist á 3. mgr. 15. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í ljósi kvörtunar málsins og atvika þess að öðru leyti er umfjöllun mín afmörkuð við það hvort Fjármálaeftirlitið hafi leyst úr beiðni A um aðgang að gögnum á réttum lagagrundvelli. Hér verður því hvorki tekin til umfjöllunar niðurstaða stjórnar Fjármálaeftirlitsins um hæfi A né meðferð stofnunarinnar á máli hans að öðru leyti.

Ákvörðun stjórnar Fjármálaeftirlitsins, dags. 31. ágúst 2010, um að beina því til stjórnar Lífeyrissjóðs X að séð yrði til þess að A myndi ekki gegna starfi framkvæmdastjóra sjóðsins er ákvörðun stjórnvalds um rétt eða skyldu hans í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Naut A því réttinda samkvæmt stjórnsýslulögum við meðferð málsins, þ. á m. réttar til aðgangs að gögnum eftir því sem fyrir er mælt í 15.-19. gr. laganna.

Samkvæmt 1. málsl. 1. mgr. 15. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 á aðili máls rétt á að kynna sér skjöl og önnur gögn er mál hans varða. Sá réttur er almennt óháður því hvort meðferð máls er lokið enda er tilgangur ákvæðisins m.a. sá að tryggja aðila máls aðgang að gögnum þess þannig að hann geti tjáð sig um það með fullnægjandi hætti áður en ákvörðun í því er tekin, sbr. 13. gr. sömu laga. Í athugasemdum sem fylgdu umræddri 15. gr. í frumvarpi því sem varð að stjórnsýslulögum nr. 37/1993 er þetta áréttað en þar kemur fram að reglan sé forsenda þess að málsaðili geti tjáð sig um málefni svo að fullt gagn sé að. (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3296.)

Frá nefndum rétti aðila stjórnsýslumáls til aðgangs að gögnum þess eru ákveðnar undantekningar í 3. mgr. 15. gr., 16. og 17. gr. laganna. Í 3. mgr. 15. gr. stjórnsýslulaga kemur fram að ákvæði 15. gr. taki ekki til rannsóknar sakamáls og meðferðar þess að öðru leyti, sbr. breytingu sem á ákvæðinu var gerð með 234. gr. laga nr. 88/2008, um meðferð sakamála. Þó geti sakborningur og brotaþoli krafist þess að fá að kynna sér gögn máls eftir að það hefur verið fellt niður eða því lokið með öðrum hætti. Þá segir í 17. gr. laganna, sbr. 6. gr. laga nr. 83/2000, að þegar sérstaklega standi á sé stjórnvaldi heimilt að takmarka aðgang aðila máls að gögnum ef hagsmunir hans af því að notfæra sér vitneskju úr þeim þykja eiga að víkja fyrir mun ríkari almanna- eða einkahagsmunum. Nánar er vikið að túlkun þessara ákvæða í kafla IV.4 hér að aftan.

2. Afmörkun á gögnum í máli A.

Í bréfi A til Fjármálaeftirlitsins, dags. 27. maí 2010, afmarkar hann ósk um aðgang að gögnum m.a. þannig að farið sé fram á að Fjármálaeftirlitið:

„afhendi afrit af þeim gögnum sem starfsmenn þess telji að gefi tilefni til að draga hæfi mitt í efa vegna setu minnar í stjórn [Y].“

Þessa beiðni lagði A fram eftir að honum hafði borist bréf, dags. 11. sama mánaðar, þar sem honum var tilkynnt að hæfi hans væri til skoðunar af hálfu stofnunarinnar. Í umræddu bréfi voru dregin fram í þremur köflum þau atriði sem Fjármálaeftirlitið taldi ástæðu til að gera athugasemdir við og lutu að kæru vegna fjárfestinga Y, upplýsingagjöf A við mat á hæfi framkvæmdastjóra og ráðstöfun fjármuna séreignasparnaðarleiðar Þ innan Y. Í ljósi þessa samhengis verður ekki annað séð en að beiðni A um aðgang að gögnum hafi að þessu leyti verið skýrlega afmörkuð við aðgang að gögnum tiltekins stjórnsýslumáls sem Fjármálaeftirlitið hafði til meðferðar.

Kemur þá til skoðunar hvaða gögn hafi tilheyrt því máli sem um ræðir, þ.e. mati og ákvörðun Fjármálaeftirlitsins um hæfi A til að gegna starfi framkvæmdastjóra Lífeyrissjóðs X. Í 15. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er kveðið á um rétt aðila máls til að fá að kynna sér skjöl og önnur gögn „er málið varða“. Það er því ljóst að skjöl og önnur gögn verða að hafa ákveðin tengsl við tilgreint stjórnsýslumál til þess að falla undir upplýsingarétt aðila í merkingu ákvæðisins. Þessu tengist jafnframt ákvæði 1. mgr. 22. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 þar sem fram kemur að stjórnvöldum sé skylt að skrá mál sem koma til meðferðar hjá þeim á kerfisbundinn hátt og varðveita málsgögn þannig að þau séu aðgengileg.

Fjármálaeftirlitið hefur bent á, sbr. bréf þess til mín, dags. 14. október 2010, að það hafi farið þá leið að lýsa, í bréfi til A, dags. 11. maí 2010, í löngu og ítarlegu máli þeim efnisatriðum og sjónarmiðum sem stofnunin hugðist leggja til grundvallar mati sínu. Ákvörðun stjórnar Fjármálaeftirlitsins um hæfi A hafi ekki byggst á öðrum upplýsingum en þar komu fram og að önnur gögn úr málum sem hafi verið til rannsóknar sem sakamál hafi aldrei verið lögð fyrir stjórn Fjármálaeftirlitsins. Ég tel rétt að taka fram að af bréfi stofnunarinnar virðist mega draga þá ályktun að á þetta sé bent til rökstuðnings því að þrátt fyrir að A hafi verið synjað um aðgang að gögnum vegna þess að þau hafi jafnframt tilheyrt öðrum stjórnsýslumálum, sem stofnunin hafði eða hafði haft til meðferðar og voru þá komin til rannsóknar hjá embætti sérstaks saksóknara, hafi það atriði ekki leitt til skerðingar á andmælarétti hans samkvæmt 13. gr. stjórnsýslulaga því stjórnin hafi í reynd ekki byggt á öðrum sjónarmiðum eða upplýsingum en fram komu í umræddu bréfi sem sent hafði verið A.

Í skýringum Fjármálaeftirlitsins til mín kemur jafnframt fram að þegar A óskaði eftir aðgangi að gögnum málsins með bréfi, dags. 27. maí 2010, hafi ekki legið fyrir í málinu önnur gögn en tölvupóstur með tilkynningum Lífeyrissjóðs X um að hann hefði verið ráðinn framkvæmdastjóri, upplýsingar er vörðuðu starfsferil hans og eitt minnisblað Fjármálaeftirlitsins. Að auki hafi legið fyrir í málinu framangreint bréf Fjármálaeftirlitsins, dags. 11. maí s.á., þar sem rakin voru efnisatriði sem talin voru gefa tilefni til að taka hæfi A til skoðunar.

Ég skil framanraktar skýringar Fjármálaeftirlitsins til mín, dags. 14. október 2010, svo að a.m.k. sum þeirra gagna sem A óskaði eftir aðgangi að hafi ekki tilheyrt stjórnsýslumáli hans, sbr. „hafi ekki legið fyrir í málinu önnur gögn“. Þessi gögn hafi tilheyrt öðrum málum sem hafi eftir atvikum verið send til rannsóknar hjá embætti sérstaks saksóknara. Þau hafi ekki verið lögð fyrir stjórnina og því hafi ákvörðunin ekki byggst á þeim.

Ég fellst ekki á þessa afstöðu Fjármálaeftirlitsins. Við afmörkun á því hvaða gögn teljast „varða mál“ í skilningi 1. mgr. 15. gr. stjórnsýslulaga verður að líta til þess hvort þau hafa efnislega þýðingu eða tengsl við tiltekið úrlausnarefni sem er eða hefur verið til meðferðar hjá stjórnvaldi og ætlunin er að leysa úr, eða úr því hefur verið leyst með stjórnvaldsákvörðun, sbr. til hliðsjónar álit setts umboðsmanns Alþingis frá 28. september 2009 í máli nr. 5466/2008 og álit umboðsmanns Alþingis frá 16. apríl 2010 í máli nr. 5481/2008. Ég minni í þessu sambandi á að í skýringum Fjármálaeftirlitsins til mín kemur fram að þau efnisatriði sem var lýst í bréfi stofnunarinnar til A, dags. 11. maí 2010, hafi verið „efnisatriði úr nokkrum málum sem höfðu verið til athugunar og rannsóknar hjá Fjármálaeftirlitinu“. Það verður því ekki önnur ályktun dregin af því en sú að Fjármálaeftirlitið hafi að einhverju leyti byggt á þessum upplýsingum og gögnum í máli A. Því verður að telja að þau skjöl og önnur gögn sem þessar ályktanir byggðust á hafi varðað mál hans. Það að upplýsingarnar og gögnin hafi upphaflega tilheyrt öðrum málum hefur ekki þýðingu í þessu sambandi. Um leið og Fjármálaeftirlitið afmarkaði stjórnsýslumál um hæfi A á grundvelli þeirra atriða sem þar komu fram urðu þau að gögnum í máli hans. Ég minni hér jafnframt á að réttur samkvæmt 1. mgr. 15. gr. stjórnsýslulaga verður ekki afmarkaður það þröngt að hann taki einvörðungu til gagna sem hafa að geyma þær efnislegu forsendur sem úrlausn stjórnsýslumáls byggist á eða að mati stjórnvalds hafa þýðingu í undirbúningi að töku stjórnvaldsákvörðunar. Hér verður einnig að hafa í huga að það kann að rísa ágreiningur um það hvort og þá hvaða þýðingu tiltekið gagn skuli hafa við úrlausn máls, þ. á m. hvort þær ályktanir sem hafa verið dregnar af því hafi verið forsvaranlegar.

3. Byggðist synjun Fjármálaeftirlitsins um afhendingu gagna á réttum lagagrundvelli?

Í bréfum Fjármálaeftirlitsins til A, dags. 25. júní og 9. júlí 2010, byggði stofnunin synjun á því að veita honum aðgang að gögnum máls hans á 3. mgr. 15. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, þ.e. á þeim grundvelli að réttur til aðgangs að gögnum samkvæmt 15. gr. laganna tæki ekki til „rannsóknar sakamáls og meðferðar þess að öðru leyti“. Í skýringum stofnunarinnar til mín, dags. 14. október 2010, er þessi afstaða staðfest. Stofnunin hefur jafnframt staðfest það í sama bréfi að umrætt mál sem laut að hæfi A til að gegna tiltekinni stöðu framkvæmdastjóra hafi ekki verið sakamál í skilningi 3. mgr. 15. gr. stjórnsýslulaga.

Af þessu verður dregin sú ályktun að vegna þess að þau gögn sem um ræðir og A var synjað um aðgang að hafi jafnframt tilheyrt öðrum málum sem á þessum tíma voru til meðferðar sem sakamál þá hafi Fjármálaeftirlitið talið rétt að synja A um aðgang að þeim á þessum grundvelli. Hafi í því sambandi ekki þýðingu að mál A var ekki sakamál. Í skýringum Fjármálaeftirlitsins til mín kemur að þessu leyti fram að stofnunin líti svo á að þegar gögn séu undirorpin trúnaði vegna rannsóknar sakamáls hjá öðru stjórnvaldi þá verði Fjármálaeftirlitinu ekki gert að afhenda þau enda næði 3. mgr. 15. gr. stjórnsýslulaga ella ekki tilgangi sínum. Rannsóknarhagsmunum yrði teflt í tvísýnu ef þeir sem ekki geta aflað gagna á grundvelli laga um meðferð sakamála gætu samtímis sótt sömu gögn hjá öðrum stjórnvöldum.

Af þessu tilefni vil ég taka fram að með ákvæði 3. mgr. 15. gr. stjórnsýslulaga, sbr. breytingar sem á því voru gerðar með 234. gr. laga nr. 88/2008, um meðferð sakamála, eru mál sem sæta meðferð eða rannsókn sem sakamál undanþegin upplýsingarétti samkvæmt stjórnsýslulögum. Réttaráhrif ákvæðisins eru ekki þau, eins og Fjármálaeftirlitið virðist byggja á, að gögn sem varða viðkomandi mál verði þá sjálfkrafa háð trúnaði, þó eftir atvikum kunni trúnaður um þau að verða ríkari en væri samkvæmt stjórnsýslulögum. Réttaráhrif reglunnar í 3. mgr. 15. gr. eru fyrst og fremst þau að teljist mál vera sakamál í skilningi ákvæðisins þá á 1. mgr. 15. gr. stjórnsýslulaga ekki við um aðgang að gögnum þess máls heldur aðrar réttarreglur sem gilda um rétt aðila máls til aðgangs að gögnum slíkra mála. Samkvæmt núgildandi löggjöf myndu þar almennt eiga við ákvæði laga nr. 88/2008, um meðferð sakamála, sbr. m.a. 37. gr. þeirra laga, en eftir atvikum ákvæði sérlaga um meðferð sakamála sé um þau að ræða.

Samkvæmt framansögðu tekur undantekning 3. mgr. 15. gr. stjórnsýslulaga til ákveðinnar tegundar mála en ekki ákveðinnar tegundar gagna og upplýsinga, sbr. t.d. 16. og 17. gr. laganna. Ef skjöl og önnur gögn, sem tilheyra sakamáli, eru notuð í öðrum stjórnsýslumálum, sem eru ekki andlag sakamálarannsóknar, á undantekningin því ekki við. Fjármálaeftirlitið byggði synjun sína á að afhenda A gögn í máli hans einvörðungu á 3. mgr. 15. gr. stjórnsýslulaga. Fyrir liggur að umrætt mál var ekki sakamál í skilningi þess ákvæðis. Synjun Fjármálaeftirlitsins á beiðni A um aðgang að gögnum í máli hans var því ekki byggð á réttum lagagrundvelli. Í þessu sambandi breytir engu þótt einhver gögn í máli A hafi jafnframt tilheyrt öðrum málum sem höfðu verið kærð til lögreglu eða áframsend sérstökum saksóknara.

Í tengslum við framangreint er rétt að benda á að samkvæmt 16. gr. stjórnsýslulaga eru ákveðin gögn undanþegin umræddum aðgangsrétti aðila máls samkvæmt 15. gr. laganna og samkvæmt 17. gr. þeirra er jafnframt heimilt að takmarka rétt aðila til aðgangs að ákveðnum upplýsingum. Í 17. gr., sbr. 6. gr. laga nr. 83/2000, segir svo:

„Þegar sérstaklega stendur á er stjórnvaldi heimilt að takmarka aðgang aðila máls að gögnum ef hagsmunir hans af því að notfæra sér vitneskju úr þeim þykja eiga að víkja fyrir mun ríkari almanna- eða einkahagsmunum.“

Tilvitnað ákvæði er undantekning frá þeirri meginreglu sem birtist í 15. gr. stjórnsýslulaga. Rétt er að minna á að í athugasemdum sem fylgdu 17. gr. þess frumvarps sem síðan var lögfest sem stjórnsýslulög nr. 37/1993 segir að leggja beri ríka áherslu á að litið skuli á „þetta heimildarákvæði sem þrönga undantekningarreglu, sbr. orðalagið „þegar sérstaklega stendur á“, því að meginreglan er sú að málsaðili hefur rétt á að kynna sér málsgögn.“ (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3297.) Af orðunum „þegar sérstaklega stendur á“ má draga þá ályktun að stjórnvaldi beri að leggja mat á þau andstæðu sjónarmið sem uppi eru í hverju máli og þá vegna einstakra gagna. Að þessu virtu tek ég fram, í ljósi skýringa í niðurlagi svarbréfs Fjármálaeftirlitsins, dags. 14. október 2010, að þótt gagn kunni að liggja fyrir við rannsókn sakamáls í skilningi 3. mgr. 15. gr. stjórnsýslulaga leiðir það því ekki sjálfkrafa til þess að undanþága 17. gr. laganna eigi við um sama gagn sem liggur fyrir í almennu stjórnsýslumáli og þá óháð því hvernig mat samkvæmt því ákvæði horfir við í hverju tilviki. Ekki er því hægt að útiloka aðila frá aðgangi að gögnum með almennum hugleiðingum þess efnis að í gögnum sem um er beðið kunni að vera upplýsingar sem tengist rannsókn sakamáls sem myndi falla undir 3. mgr. 15. gr. stjórnsýslulaganna. Hins vegar stendur ákvæðið því ekki í vegi að á grundvelli tilviksbundins hagsmunamats þá verði aðgangi hafnað að einstökum gögnum eða hluta þeirra vegna slíkra hagsmuna enda sé það niðurstaða slíks mats að hagsmunir aðila málsins af því að notfæra sér vitneskju úr viðkomandi gögnum þyki eiga að víkja fyrir mun ríkari almanna- eða einkahagsmunum.

Niðurstaða mín er því sú að um rétt A til aðgangs að gögnum máls er varðaði mat Fjármálaeftirlitsins á hæfi hans til að gegna starfi framkvæmdastjóra Lífeyrissjóðs X hafi gilt ákvæði 1. mgr. 15. gr. stjórnsýslulaga. Hann átti samkvæmt meginreglu þeirri sem þar birtist rétt á aðgangi að gögnum málsins nema undantekningarákvæði 17. gr. stjórnsýslulaga hefði átt við um einhvern hluta þeirra eða eftir atvikum að ákveðin gögn málsins hefðu verið undanþegin slíkum rétti vegna ákvæða 16. gr. sömu laga. Samkvæmt þeim skýringum og upplýsingum sem ég hef fengið frá Fjármálaeftirlitinu lagði stofnunin ekki mat á upplýsingarétt A með hliðsjón af þessum réttarreglum. Það bar stofnuninni hins vegar að gera.

V. Niðurstaða.

Með vísan til þess sem að framan er rakið er það niðurstaða mín að synjun Fjármálaeftirlitsins um að veita A aðgang að gögnum með bréfum, dags. 25. júní og 9. júlí 2010, hafi ekki byggst á réttum lagagrundvelli. Það eru tilmæli mín til Fjármálaeftirlitsins að taka erindi A til afgreiðslu að nýju, komi fram ósk um það frá honum og leysi úr því máli í samræmi við þau sjónarmið sem ég hef gert grein fyrir í áliti þessu. Ég beini jafnframt þeim almennu tilmælum til stofnunarinnar að hún hafi framangreind sjónarmið í huga við úrlausn sambærilegra mála í framtíðinni.