Álit

I. Kvörtun.

Hinn 21. ágúst 2007 leitaði B f.h. A ehf. til umboðsmanns Alþingis og kvartaði yfir úrskurði umhverfisráðuneytisins frá 26. júní 2007. Með þeim úrskurði ráðuneytisins var ógilt ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 23. júní 2006 um að fyrirhugað þorskeldi A ehf. í sjókvíum í Hvalfirði, allt að 3000 tonnum af eldisþorski, skyldi ekki háð mati á umhverfisáhrifum. Jafnframt var úrskurðað að mat á umhverfisáhrifum fyrirhugaðs þorskeldis skyldi fara fram.

Í kvörtun A ehf. eru gerðar athugasemdir við þrjár forsendur í úrskurði umhverfisráðuneytisins og tekið fram að þær byggi á misskilningi og ófullnægjandi upplýsingum:

Í fyrsta lagi að eldisþorskur muni sleppa í verulegum mæli úr kvíum og að veruleg hætta sé á að hann valdi laxfiskum í vatnakerfi Hvalfjarðar og nágrennis skaða.

Í öðru lagi að úrgangur og ýmis næringarefni kunni að skapa auknar líkur á blóma eitraðra þörunga í Hvalfirði.

Í þriðja lagi að skortur sé á upplýsingum um möguleg áhrif fyrirhugaðs þorskeldis á starfsemi X ehf. og á starfsemi tilraunaeldis á kræklingi í Hvammsvík.

Í kvörtuninni er fjallað í allítarlegu máli um hverja þessara forsendna fyrir sig og réttmæti þeirra andmælt. Tel ég ekki ástæðu til að rekja öll andmæli hér heldur aðeins að minnast á þau helstu í grófum dráttum.

Um fyrstu forsenduna kemur fram af hálfu A ehf. að það sé fjarri því gefið að hægt verði að mæla áhrif eldisþorska á laxfiska þó svo að mikið magn eldisþorska myndi sleppa. Þekkt sé að slíkar rannsóknir séu mjög flóknar, dýrar og tímafrekar til að niðurstaða fáist og þær séu ekki verkefni fyrir einkafyrirtæki á frumkvöðlastigi.

Um aðra forsenduna vísar A ehf. m.a. til þess að ekkert hafi komið fram við ítarlegar rannsóknir Hafrannsóknarstofnunarinnar sem bendi til þess að þorskeldi hafi marktæk áhrif á magn og útbreiðslu eitraðra þörunga. Þá bendir félagið á þá afstöðu Hafrannsóknarstofnunarinnar að áhrif þorskeldis á umhverfið séu afturkræf. Auk þess vísar félagið til umsagnar stofnunarinnar þess efnis að ekki sé hægt að fullyrða hvort þorskeldi í Hvalfirði muni hafa áhrif á magn og tíðni eitraðra þörunga í firðinum og að engin leið sé til að ganga úr skugga um það öðruvísi en að bera saman mælingar fyrir og eftir að fiskeldi hefst.

Um þriðju forsenduna heldur A ehf. því fram að X ehf. hafi ekki starfsleyfi fyrir þorskeldi í kvíum í Hvalfirði heldur sé með bleikjueldi sem fari fram í kerjum á landi. Einnig að kræklingarækt í Hvammsvík hafi verið hætt í lok árs 2004.

Auk framangreinds kvartar A ehf. yfir hversu langan tíma meðferð málsins hafi tekið hjá umhverfisráðuneytinu. Er bent á að kærur vegna ákvörðunar Skipulagsstofnunar hafi borist ráðuneytinu í júlí 2006, A ehf. hafi afhent umhverfisráðuneytinu umsögn sína 11. nóvember 2006 og úrskurður ráðuneytisins hafi gengið rúmum 7 mánuðum eftir að A ehf. hafi skilað umsögn sinni, þ.e. 26. júní 2007. Félaginu hafi hvorki borist upplýsingar um að tafir yrðu á afgreiðslu málsins né að einhver vandamál væru óleyst sem tefðu afgreiðslu þess.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 4. mars 2009.

II. Málavextir.

Hinn 22. mars 2006 tilkynnti A ehf. Skipulagsstofnun um fyrirhugað sjókvíaeldi fyrirtækisins á eldisþorski á tveimur stöðum, öðrum í Hvalfirði, vestur af Hvammshöfða, og hinum í Stakksfirði. Miðað væri að hámarki við framleiðslu á 3000 tonnum af eldisþorski á ári á hvorum stað.

Í skýrslu, sem bar heitið „Þorskeldi í Hvalfirði og Stakksfirði“, og fylgdi með tilkynningunni, var meðal annars lýst aðstæðum á hvorum stað um sig og gerð stutt grein fyrir þeim rannsóknum sem fram höfðu farið, hvernig fyrirhugað væri að standa að framleiðslunni, hvernig eldiskvíar yrðu úr garði gerðar og hver væru hugsanleg áhrif á umhverfið. Síðar í tilkynningunni var gerð ítarleg grein fyrir þessum og fleiri atriðum er vörðuðu hið fyrirhugaða þorskeldi.

Skipulagsstofnun leitaði við meðferð málsins umsagna Kjósarhrepps, sveitarfélagsins Voga, Landbúnaðarstofnunar, Fiskistofu, Fornleifaverndar ríkisins, Hafrannsóknastofnunarinnar, Siglingastofnunar Íslands og Umhverfisstofnunar og skiluðu allir umsögnum nema sveitarfélagið Vogar. Þá fékk Skipulagsstofnun tvívegis frekari upplýsingar frá A ehf. með bréfum, dags. 2. og 10. maí 2006.

Skipulagsstofnun tók þá ákvörðun 23. júní 2006 að fyrirhugað þorskeldi A ehf. í Hvalfirði væri ekki líklegt til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif og skyldi því ekki háð mati á umhverfisáhrifum. Í ákvörðuninni var fyrirhugaðri framkvæmd lýst og stuttlega gerð grein fyrir því sem fram kom í skýrslu A ehf. um líffræðilega þætti og umhverfisþætti sem valdi afföllum, áhrif á lífríki í sjó sem viðtaka næringarefnis eða úrgangs frá eldi og mótvægisaðgerðum og vöktun. Þá var gerð grein fyrir því sem fram kom í þeim umsögnum er Skipulagsstofnun fékk frá framangreindum umsagnaraðilum. Um þetta segir meðal annars svo í ákvörðun stofnunarinnar:

„Fram koma ábendingar Kjósarhrepps og Umhverfisstofnunar um mikilvægi þess að fiskeldi sé ekki í farleiðum laxfiska til að minnka hugsanleg áhrif á villta stofna. Skipulagsstofnun telur í ljósi umsagnar Landbúnaðarstofnunar að líkur á neikvæðum áhrifum á heilbrigði og viðgang villtra fiskistofna sem fyrir eru í vistkerfi Faxaflóa séu litlar. Þar sem óvissa kann að vera um þetta atriði bendir stofnunin á að framkvæmdaraðili vakti þætti í eldinu sem kynnu að geta valdið neikvæðum áhrifum á laxfiska.

Skipulagsstofnun telur að staðbundin áhrif kunni að verða á botndýralíf undir kvíum og er mikilvægt, eins og framkvæmdaraðili áformar, að teknar séu videomyndir og botnsýni á fyrirhuguðu eldissvæði til undirbúnings vöktunar á rekstrartíma. Skipulagsstofnun telur, í ljósi umsagnar Hafrannsóknastofnunarinnar, að ekki sé ástæða til frekari mælinga á straumum og botndýralífi þó fyrirhuguð staðsetning eldiskvía sé um 1,5 km vestar en mælingar voru gerðar. Afar litlar líkur verði að telja á að einstæð botngerð í firðinum fari forgörðum, þó mengunar kunni að gæta á botni, þar sem með vöktun á að fylgjast með hugsanlegum áhrifum á lífríki á botni og mögulegt er að færa til kvíar, draga úr starfsemi eða hætta ef þörf krefur.

Skipulagsstofnun telur eins og fram kemur í umsögn Hafrannsóknastofnunar að eina leiðin til að ganga úr skugga um hvort aukið magn næringarefna vegna fiskeldis hafi áhrif á vöxt eitraðra þörunga og [styðji] við þörungablóma, sé að bera saman mælingar fyrir og eftir að fiskeldi hefst. Þar sem áhrif þorskeldis á umhverfið séu afturkræf sé hægt að meta áhrif á umhverfið eftir tiltekinn tíma og ákveða hvort réttlætanlegt sé að framlengja starfsleyfistíma.“

Í niðurstöðu Skipulagsstofnunar segir síðan svo:

„Í samræmi við 6. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum nr. 106/2000 m.s.b. hefur Skipulagsstofnun farið yfir þau gögn sem lögð voru fram af hálfu [A] ehf. við tilkynningu, umsagnir og viðbrögð [A] ehf. vegna þeirra. Á grundvelli þessara gagna er það niðurstaða Skipulagsstofnunar að fyrirhugað þorskeldi í Stakksfirði og Hvalfirði sé ekki líklegt til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif og skuli því ekki háð mati á umhverfisáhrifum.

Skipulagsstofnun vekur athygli á að framkvæmdirnar eru háðar starfsleyfi Umhverfisstofnunar sbr. reglugerð nr. 785/1999 um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem getur haft í för með sér mengun og rekstrarleyfi Fiskistofu samkvæmt lögum nr. 33/2002 um eldi nytjastofna sjávar.

Samkvæmt 14. gr. laga nr. 106/2000 m.s.b. má kæra ákvörðun Skipulagsstofnunar til umhverfisráðherra. Kærufrestur er til 27. júlí 2006.“

Landssamband veiðifélaga, Samtök eigenda sjávarjarða, Hvalfjarðarsveit og X ehf. kærðu ákvörðun Skipulagsstofnunar um að fyrirhugað þorskeldi í Hvalfirði skyldi ekki háð mati á umhverfisáhrifum til umhverfisráðuneytisins með bréfum, dags. 17., 23. og 27. júlí 2006. Kröfðust þessir aðilar að úrskurðað yrði að fyrirhuguð framkvæmd skyldi sæta mati á umhverfisáhrifum. Einnig barst kæra frá Smábátafélagi Reykjavíkur, dags. 14. september 2006, en henni var vísað frá sem of seint fram kominni. Kærurnar voru sendar til umsagnar Siglingastofnunar Íslands, Kjósarhrepps, sveitarfélagsins Voga, Landbúnaðarstofnunar, Fiskistofu, Skipulagsstofnunar, Hafrannsóknastofnunarinnar, Umhverfisstofnunar og Veiðimálastofnunar. Einnig var Reykjanesbæ tilkynnt um kærurnar. Umhverfisráðuneytið sendi síðan þessar umsagnir til athugasemda kærenda og framkvæmdaraðila, þ.e. A ehf. Bárust athugasemdir A ehf. með bréfi til ráðuneytisins, dags. 15. nóvember 2006, en athugasemdir Landsambands veiðifélaga, Samtaka eigenda sjávarjarða og Hvalfjarðarsveitar bárust ráðuneytinu með bréfum, dags. 9. desember 2006, 12. desember 2006 og 13. desember 2006.

Ráðuneytið kvað upp úrskurð í málinu 26. júní 2007. Var þar í II. kafla úrskurðarins vikið að og gerð grein fyrir efni umsagna framangreindra aðila og athugasemdum kærenda og A ehf. sem lutu að þeim efnisþáttum sem um ræddi í málinu. Í kafla III, sem bar heitið „Niðurstaða“, var síðan vikið að afstöðu ráðuneytisins til þessara efnisþátta. Ráðuneytið taldi að málsmeðferð Skipulagsstofnunar hefði verið í samræmi við lög nr. 106/2000, um mat á umhverfisáhrifum, og rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Um „áhrif á laxfiska“ sagði m.a. eftirfarandi í 2. tölul. úrskurðar umhverfisráðuneytisins:

„Í umsögn Skipulagsstofnunar er vísað til þess að fram hafi komið hjá dýralækni fisksjúkdóma að þorskeldi af þeirri stærðargráðu sem um ræðir í hinni kærðu ákvörðun hafi engin neikvæð áhrif á heilbrigði og viðgang þeirra villtu fiskistofna sem fyrir séu í vistkerfi Faxaflóa. Þorskur og lax séu óskyldar tegundir. Í umsögn Fiskistofu segir að samkvæmt lögum um eldi nytjastofna sjávar, nr. 33/2002 þurfi leyfi Fiskistofu til eldis nytjastofna sjávar. Samkvæmt 3. gr. laganna skuli Fiskistofa upplýst m.a. um matsskyldu framkvæmda, skilríki um afnot vatns og sjávar, starfsleyfi samkvæmt lögum um hollustuhætti og mengunarvarnir, leyfi til mannvirkjagerðar og önnur leyfi sem skylt er að afla. Af þessu sé ljóst að Fiskistofa byggi útgáfu rekstrarleyfis til eldis nytjastofna sjávar að verulegu leyti á ákvörðunum annarra opinberra stofnana sem Fiskistofa hafi hvorki ástæður né forsendur til að hafa áhrif á né vefengja. Ákvörðun um mat á umhverfisáhrifum sé þar á meðal enda sé sú sérfræðiþekking sem þurfi til greiningu þeirra þátta sem ákvarða um mat á umhverfisáhrifum ekki til staðar á Fiskistofu. Í umsögn Veiðimálastofnunar segir að um viðkvæmt svæði sé að ræða þar sem mikilvægar veiðiár renni til sjávar. Eldi á þorski í miklum mæli geti haft áhrif. Nægi þar að nefna hættu vegna mengunar, sjúkdóma og sníkjudýra, auk hættu á að þorskur stundi afrán á laxfiskaungviði, einkum ef hann sleppi. Í umsögn veiðimálastjórnar, stjórnsýslusviðs Landbúnaðarstofnunar segir að við meðferð málsins hjá Skipulagsstofnun hafi eingöngu verið leitað eftir umsögn dýraheilbrigðissviðs stofnunarinnar en ekki veiðimálastjórnar sem leyfisveitanda í eldi laxfiska varðandi aðra hagsmuni í veiðimálum t.d. varðandi vistfræðilega þætti og hugsanleg áhrif á veiðiár. Segir í umsögninni að varasamt verði talið að heimila stórfellt þorskeldi í sjókvíum í Hvalfirði í næsta nágrenni Laxár í Kjós sem sé ein verðmætasta laxveiðiá landsins. Fyrirliggjandi upplýsingar bendi til þess að þorskur geti sloppið úr sjókvíum í verulegum mæli og verði þá hugsanlega staðbundinn í næsta nágrenni kvíanna. Vitað sé að laxaseiði geti verið kjörfæða þorsks við vissar aðstæður og laxveiðiánum gæti því verið hætta búin vegna afráns þorsks á sjógönguseiðum. Þetta hafi lítið verið rannsakað hér á landi og þyrfti því að skoða ofan í kjölinn, áður en þorskeldi af þeirri stærðargráðu, sem hér um ræðir verði heimilað. Ekki verði því talið hægt að heimila 3000 lesta eldi á þorski í Hvalfirði án þess að fram [hafi] farið mat á hugsanlegum umhverfisáhrifum slíkrar starfsemi, einkum varðandi vistfræðilega þætti svo sem afrán þorsks á sjógönguseiðum og hugsanlegar truflanir á göngum laxfiska af ýmsum tegundum. [...]

Framkvæmdaraðili telur að það sem minnki líkur á að eldisþorskar muni sleppa úr kvíum sé að kvíar, nætur og festingar séu hannaðar til að þola það álag sem þeim sé ætlað og að styrkmörk og þolmörk séu ríflega yfirreiknuð. Gert sé ráð fyrir að nætur verði reglubundið fluttar á nótaverkstæði þar sem þær séu hreinsaðar, nákvæmlega yfirfarnar og styrktarþolsprófaðar. Ennfremur muni kafari rannsaka hverja nót reglubundið fjórum sinnum á ári og auk þess að það sé staðsett neðansjávarmyndavél í hverri kví sem stöðugt sé í gangi. Ein af meginforsendum þess að rekstur eldisins muni skila árangri sé að eldisþorskur muni ekki sleppa úr kvíum. Fyrirsvarsmaður framkvæmdaraðila hafi hannað og stjórnað uppbyggingu tveggja fiskeldisstöðva á Austurlandi þar sem enginn lax hafi sloppið úr kvíum frá því fyrstu laxar [komu] í kvíarnar árið 2000. Umræddur eldisþorskur sem hugsanlega sleppi kunni ekki að éta lifandi fæðu. Allar rannsóknir á stroki eldislaxa bendi til þess að þeir eigi erfitt með að afla sér fæðu í hina villta umhverfi. Ósennilegt sé að eldisþorskur leiti að árósum Laxár í Kjós sem sé í 6 km fjarlægð frá kvíunum að vori og bíði komu seiðanna enda forðist þeir ferska vatnið. Í umsögn Hafrannsóknastofnunarinnar segir að með tilliti til staðsetningar, umfangs fyrirhugaðs eldis og fyrirliggjandi gagna verði að teljast litlar líkur á alvarlegum áhrifum á umhverfið. Ekki ætti því að vera ástæða til að umrædd starfsemi fari í umhverfismat.

Ráðuneytið telur með hliðsjón af umsögn Landbúnaðarstofnunar og Veiðimálastofnunar mögulegt að þorskur í fyrirhuguðu eldi stundi afrán á laxfiskaungviði einkum ef þorskur sleppur úr kvíunum. Einnig eru taldir möguleikar á að truflanir verði á göngum laxfiska af ýmsum tegundum. Töluverðir hagsmunir eru af veiði í laxveiðiám í nágrenni fyrirhugaðrar framkvæmdar í Hvalfirði. Framkvæmdaraðili gerir ráð fyrir aðgerðum í rekstri og viðhaldi eldiskvía til að draga úr hættu á áhrifum á laxfiska og heldur því fram að eldisþorskur kunni ekki að éta lifandi fæðu. Ráðuneytið telur að óvissa sé um það hver áhrif þorskeldis af þeirri stærðargráðu sem fyrirhuguð er hafi á laxfiska og laxveiði og því rétt að þau áhrif verði könnuð nánar.“

Um „önnur áhrif á lífríki“ sagði meðal annars svo í 4. tölul. úrskurðar umhverfisráðuneytisins:

„Í umsögn Umhverfisstofnunar kemur fram að stofnunin telur að fyrirhugað þorskeldi í Hvalfirði kunni að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif m.t.t. hugsanlegra áhrifa á þörungablóma í firðinum.

Samkvæmt frekari upplýsingum Umhverfisstofnunar telst nýting þorsks á fóðri í eldi betri en t.d. hjá eldislaxi. Framkvæmdaraðili gerir ráð fyrir að nota myndavélar við stýringu fóðurgjafar en það er aðferð sem fellur undir skilgreiningu á bestu fáanlegu tækni í fiskeldi. Þrátt fyrir betri nýtingu þorskfiska á fóðri verður töluverður úrgangur frá eldinu og aukinn styrkur næringarefna s.s. köfnunarefnis og fosfórs þar sem gert er ráð fyrir að fyrirhugað eldi nemi um 3000 tonnum. Ráðuneytið telur að þrátt fyrir niðurstöður Hafrannsóknarstofnunarinnar varðandi styrk hafstrauma á fyrirhuguðum eldisstað kunni úrgangur og ýmis næringarefni frá eldinu að skapa auknar líkur á blóma eitraðra þörunga í Hvalfirði. Samkvæmt framansögðu telur ráðuneytið að fyrirhuguð framkvæmd kunni að hafa umtalsverð umhverfisáhrif í för með sér vegna næringarefnaauðgunar og því rétt að fram fari nánara mat á þeim áhrifum.“

Um „áhrif á aðrar framkvæmdir“ sagði meðal annars svo í 6. tölul. úrskurðar umhverfisráðuneytisins:

„Í umsögn framkvæmdaraðila segir að til skamms tíma hafi verið gerð tilraun með kræklingarækt í Hvammsvík. Fimm kílómetra siglingaleið sé frá Hvammsvík út fjörðinn að fyrirhugaðri staðsetningu. Staðsetningin sé því alls ekki mjög nálægt Hvammsvík.

Í kæru [X] ehf. segir að ekki liggi fyrir þolmörk fyrir þorskeldi í Hvalfirði. Kærandi reki fiskeldisstöðina [Y] sem er í landi [Z], Hvalfjarðarstrandarhreppi. Á undanförnum árum hafi verið unnið að stækkun starfsleyfis fyrir [X] ehf. Stefnt sé að 2000 tonna eldi á bleikju og þorski í landkerjum og kvíum. Ekki séu nema 2 km milli stöðvar [X] ehf. og fyrirhugaðrar eldisstöðvar.

Fram kom hjá Fiskistofu við meðferð málsins hjá Skipulagsstofnun að engin rekstrarleyfi til eldis nytjastofna sjávar í Hvalfirði gefin út af stofunni séu í gildi. Í umsögn framkvæmdaraðila segir að fjarlægðin frá fyrirhugaðri staðsetningu að [Z-vík] sé samkvæmt sjókorti af Hvalfirði 2,5 km. [Z-vík] er norðan megin í Hvalfirði en fyrirhuguð staðsetning fiskeldisstöðvar [A] ehf. sunnan megin. Í umsögn Hafrannsóknastofnunarinnar segir að sterkir fallstraumar, yfirleitt 15-30 cm/s að hámarki, séu inn og út Hvalfjörð en þó sterkari inn fjörðinn. Verði því að teljast góðar líkur á góðri dreifingu úrgangsefna frá þorskeldi sem staðsett verði á þessum stað og fremur litlar líkur á ofauðgun. Í umsögn Umhverfisstofnunar er tekið undir að eðlilegt væri að gera grein fyrir hugsanlegum áhrifum á kræklingarækt og að fyrirhugað þorskeldi í Hvalfirði kunni að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif m.t.t. hugsanlegra áhrifa á þörungablóma í firðinum.

Ráðuneytið telur upplýsingar skorta um möguleg áhrif fyrirhugaðs þorskeldis [A] ehf. á framangreinda starfsemi sem þegar er fyrir hendi í Hvalfirði. Með hliðsjón af umfangi fyrirhugaðs eldis og því álagi á lífríkið sem fyrir er í Hvalfirði telur ráðuneytið rétt að fram fari mat á þeim áhrifum.“

Í 9. tölul. í kafla III í úrskurði umhverfisráðuneytisins, sem bar heitið „Niðurstaða“, kom eftirfarandi fram:

„Ráðuneytið fellst á með kærendum að fjölskrúðugt lífríki er í Hvalfirði. Einnig er fyrir nokkuð álag á það lífríki eins og fram hefur komið. Með vísan til þess sem að framan segir, einkum um möguleg áhrif á lífríki og laxagengd í nágrenni fyrirhugaðrar framkvæmdar og um möguleg sammögnunaráhrif með öðrum framkvæmdum, telur ráðuneytið að fyrirhuguð framkvæmd kunni að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif vegna umfangs, eðlis og staðsetningar sbr. 1. mgr. 6. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum, nr. 106/2000. Telur ráðuneytið því rétt að fram fari mat á umhverfisáhrifum hvað varðar þorskeldi í Hvalfirði en ekki þarf að fara fram mat á umhverfisáhrifum hennar hvað varðar þorskeldi í Stakksfirði. Er því felld úr gildi ákvörðun Skipulagsstofnunar, frá 23. júní 2006, um að fyrirhuguð framkvæmd skuli ekki háð mati á umhverfisáhrifum sbr. 6. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum, nr. 106/2000, hvað varðar það þorskeldi sem fyrirhugað er í Hvalfirði.“

III. Samskipti umboðsmanns Alþingis og stjórnvalda.

Í tilefni af kvörtun A ehf. ritaði umboðsmaður Alþingis umhverfisráðuneytinu bréf, dags. 4. september 2007, og óskaði eftir því með vísan til 7. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að honum yrðu send afrit þeirra gagna málsins sem aflað hefði verið við meðferð þess hjá ráðuneytinu. Þau gögn fékk umboðsmaður í hendur 19. september 2007.

Umboðsmaður ritaði umhverfisráðherra annað bréf, dags. 5. október 2007. Þar lýsti hann kvörtun A ehf. og benti á að kvörtunin beindist annars vegar að ákveðnum forsendum sem ráðuneytið hefði byggt úrskurð sinn á og hins vegar að þeim tíma sem meðferð málsins hefði tekið hjá ráðuneytinu. Óskaði umboðsmaður eftir því að ráðuneytið veitti honum tilteknar upplýsingar og skýrði viðhorf sitt til þeirra atriða sem athugasemdir væru gerðar við í kvörtuninni, sbr. 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis. Þá óskaði umboðsmaður sérstaklega eftir því að ráðuneytið veitti honum upplýsingar um hvort það hefði kannað hvernig hægt væri að koma við frekari athugunum (rannsóknum) og gagnaöflun til að framkvæma það mat á umhverfisáhrifum sem leiddi af niðurstöðum ráðuneytisins í 2., 4. og 6. tölul. niðurstöðukafla úrskurðar þess og um kostnað sem leggja þyrfti út í á vegum framkvæmdaraðila af því tilefni. Lægju fyrir gögn um slíka könnun óskaði umboðsmaður eftir að fá afrit þeirra.

Í bréfi umboðsmanns Alþingis til umhverfisráðuneytisins vísaði hann til þess að í niðurlagi 6. tölul. í kafla III í úrskurði ráðuneytisins segði að ráðuneytið teldi að upplýsingar skorti um möguleg áhrif fyrirhugaðs þorskeldis A ehf. á „framangreinda starfsemi sem þegar [væri] fyrir hendi í Hvalfirði“. Í kvörtun A ehf. til umboðsmanns væru gerðar athugasemdir við það sem fram kæmi í þessum tölulið um að tilraunum með kræklingarækt í Hvammsvík hefði verið hætt á árinu 2004 og raunveruleg og leyfð starfsemi X ehf. væri ekki fólgin í kvíaeldi í sjó. Af þessu tilefni óskaði umboðsmaður eftir að ráðuneytið skýrði á hverju það byggði að í þessum tilvikum væri um að ræða starfsemi sem þegar væri fyrir hendi í Hvalfirði.

Þá vék umboðsmaður í bréfi sínu til ráðuneytisins að ákvæði í l-lið 3. gr. laga nr. 106/2000, um mat á umhverfisáhrifum, en þar væri hugtakið umhverfisáhrif skilgreint sem „áhrif framkvæmdar og starfsemi sem henni fylgir á umhverfi“ en í k-lið sömu greinar væri hugtakið umhverfi skilgreint og það sagt vera samheiti fyrir nánar tilgreind atriði svo sem atvinnu og efnisleg verðmæti. Tók hann fram að í 6. tölul. í kafla III í úrskurði ráðuneytisins væri fjallað um „áhrif á aðrar framkvæmdir“ og þar væri vísað til tilraunaræktar á kræklingi sem gerð hefði verið til skamms tíma og áforma um stækkun á starfsleyfi X ehf. Með hliðsjón af þeirri skilgreiningu á umhverfisáhrifum sem leiddi af k- og l-lið 3. gr. laga nr. 106/2000 óskaði umboðsmaður eftir því að ráðuneytið skýrði á hvaða lagagrundvelli mat á umhverfisáhrifum af því tagi sem um væri fjallað í þessu máli gæti beinst að tilraunarækt, eins og í þessu tilviki á kræklingi, ef henni hefði verið hætt og áformum um aukna starfsemi einhvers tiltekins aðila, eins og í þessu tilviki X ehf., sem enn hefði ekki hlotið umfjöllun tilskildra opinberra aðila og leyfi þeirra.

Skýringar umhverfisráðuneytisins við framangreindum spurningum umboðsmanns Alþingis bárust honum 20. nóvember 2007. Í bréfinu kom eftirfarandi fram:

„1.

[...]

„Ráðuneytið telur rétt, áður en vikið er að einstökum atriðum í kvörtun [A] ehf. að skýra viðhorf sitt til úrskurða um matsskyldu samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum, nr. 106/2000.

Í 1. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum nr. 106/2000 er að því stefnt í fyrsta lagi að tryggja að áður en leyfi er veitt fyrir framkvæmd, sem kann vegna staðsetningar, starfsemi er henni fylgir, eðlis eða umfangs að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif, að fram hafi farið mat á umhverfisáhrifum viðkomandi framkvæmdar samkvæmt lögunum og að draga eins og kostur er úr neikvæðum umhverfisáhrifum framkvæmdar. Í öðru lagi er það markmið laganna að stuðla að samvinnu þeirra aðila er hafa hagsmuna að gæta eða láta sig málið varða vegna framkvæmda sem falla undir ákvæði laga þessara. Þá er það einnig markmið laganna að kynna fyrir almenningi umhverfisáhrif framkvæmda er falla undir ákvæði laganna og mótvægisaðgerðir þeirra vegna og gefa almenningi kost á að koma að athugasemdum og upplýsingum áður en álit Skipulagsstofnunar liggur fyrir.

Þegar ákvarðað er eða úrskurðað um matsskyldu á grundvelli 6. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum verður að horfa til þeirra markmiða sem fram koma í 1. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum svo og 2. mgr. 6. gr. laganna um að framkvæmdir sem tilgreindar eru í 2. viðauka laganna skuli háðar mati á umhverfisáhrifum þegar þær geta haft í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif vegna umfangs eðlis eða staðsetningar. Samkvæmt þessum ákvæðum er það ekki skilyrði ákvörðunar eða úrskurðar um matsskyldu að fyrir liggi að framkvæmdir muni hafa umtalsverð umhverfisáhrif, heldur er nægilegt að þær geti haft umtalsverð umhverfisáhrif. Orðasambandið umtalsverð umhverfisáhrif er skilgreint svo í 3. gr. laganna að það séu veruleg óafturkræf umhverfisáhrif eða veruleg spjöll á umhverfinu sem ekki er hægt að fyrirbyggja eða bæta úr með mótvægisáhrifum. Veitir það nokkuð svigrúm til mats sem verður þó að byggjast á ákvæðum þeim og viðmiðum sem tilgreind eru í 3. viðauka laganna. Samkvæmt framansögðu verður að mati ráðuneytisins að gera skýran greinarmun á ákvörðun/úrskurði um matsskylduna annars vegar og niðurstöðu um mat á umhverfisáhrifum þegar það hefur farið fram hins vegar.

Að framansögðu skal á það bent að í umræddum úrskurði ráðuneytisins er ekki á því byggt a) að eldisþorskur muni sleppa í verulegum mæli úr kvíum heldur að með hliðsjón af umsögn Landbúnaðarstofnunar og Veiðimálastofnunar, sé mögulegt að þorskur í fyrirhuguðu eldi stundi afrán á laxfiskaungviði einkum ef þorskur sleppur úr kvíunum. Einnig eru taldir möguleikar á að truflanir verði á göngum laxfiska af ýmsum tegundum. Vísað er til þess í niðurstöðu ráðuneytisins að töluverðir hagsmunir séu af veiði í laxveiðiám í nágrenni fyrirhugaðrar framkvæmdar í Hvalfirði. Fram kom við meðferð málsins að [A] ehf. geri ráð fyrir ákveðnum mótvægisaðgerðum til að draga úr hættu á að þorskur sleppi og telur að eldisþorskur kunni ekki að éta lifandi fæðu. Ráðuneytið taldi hins vegar að óvissa væri um það hver áhrif þorskeldis af þeirri stærðargráðu sem fyrirhuguð er hafi á laxfiska og laxveiði og því rétt að þau áhrif verði könnuð nánar sbr. lið 2 í niðurstöðu ráðuneytisins.

Ráðuneytið byggði niðurstöðu sína á því b) að úrgangur og ýmis næringarefni kunni að skapa auknar líkur á blóma eitraðra þörunga í Hvalfirði. Var sú niðurstaða m.a. byggð á umsögn Umhverfisstofnunar, dags. 15. september 2006, sem þegar hefur borist embætti umboðsmanns og umfjöllun um sama atriði í úrskurði Skipulagsstofnunar, frá 23. júní 2006, bls. 4. Að mati umhverfisráðuneytisins höfðu þessi atriði töluverða þýðingu varðandi möguleg umhverfisáhrif framkvæmdar af þessari stærðargráðu.

Varðandi það: c) að ráðuneytið hafi byggt niðurstöðu sína á því að skortur sé á upplýsingum um möguleg áhrif fyrirhugaðs þorskeldis á starfsemi [X] ehf. og á starfsemi tilraunaeldis á kræklingi í Hvammsvík vísar ráðuneytið til 6. liðar í niðurstöðu ráðuneytisins þar sem vísað er til málsástæðna tiltekinna kærenda um starfsemi í Hvalfirði. Einnig er vísað til þess sem fram kom við meðferð málsins að Fiskistofa hafi ekki gefið út rekstrarleyfi fyrir eldi nytjastofna sjávar í Hvalfirði. Samkvæmt gögnum málsins þótti hins vegar ljóst að slík starfsemi væri fyrir hendi. Varðandi framangreinda starfsemi sem og tilraunarækt á kræklingi bendir ráðuneytið á að slík starfsemi er til þess fallin að hafa áhrif á lífríkið á sama hátt og viðvarandi starfsemi þó svo að tilraunarækt sé í eðli sínu oftast takmörkuð við tiltekinn tíma. Ráðuneytið taldi upplýsingar skorta um þessa starfsemi m.a. umfang hennar og rétt að frekari upplýsingar kæmu fram þar um í mati á umhverfisáhrifum. Ráðuneytið bendir einnig á lið 7 í niðurstöðu úrskurðarins þar sem vísað er til Grundartanga og 9. lið sama kafla þar sem vísað er til þess að nokkuð álag sé þegar fyrir hendi á lífríki í Hvalfirði. Með þessu er jafnframt vísað til þess, þó það komu ekki berlega fram, sem vel er þekkt að fyrir hendi er umfangsmikil starfsemi í Hvalfirði svo sem álver og járnblendiverksmiðja sem skapar álag á lífríkið. Ráðuneytið bendir auk þess á að í umsögn Kjósarhrepps, dags. 2. ágúst 2006, er vísað til uppbyggingar stóriðju, aukinnar skipaumferðar og uppdælingar malarefna í Hvalfirði.

Ráðuneytið leggur áherslu á að sá skortur á upplýsingum sem sérstaklega er vísað til í 6. lið niðurstöðu úrskurðarins, hafði ekki úrslitaáhrif um niðurstöðu málins. Ráðuneytið fellst því ekki á það mat [A] ehf. að umrætt atriði hafi verið ein af meginforsendum úrskurðarins. Hins vegar geta atriði sem þessi haft þýðingu þegar heildarálag, á það umhverfi sem um ræðir, í þessu tilviki tiltölulega þröngan fjörð, er metið. Við vinnu framkvæmdaraðila að matsskýrslu, kynningu hennar og málsmeðferð geta komið fram mikilvægar upplýsingar um þessi atriði. Ráðuneytið telur nauðsynlegt að við málsmeðferð kærumála sé öllum kæruatriðum svarað óháð því hver þeirra eru meginatriði hvað varðar niðurstöðu málsins.

2.

[...]

Ráðuneytið vísar til þess sem segir hér að framan um eðli ákvörðunar og úrskurðar um matsskyldu. Ennfremur bendir ráðuneytið á að samkvæmt 8. gr. sbr. 9. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum skal framkvæmdaraðili vinna skýrslu um mat á umhverfisáhrifum sbr. sérstaklega 2. ml. 1. mgr. 9. gr. sbr. einnig 2. mgr. 9. gr. um efni frummatsskýrslu. Ráðuneytið telur hlutverk Skipulagsstofnunar og ráðuneytisins við ákvörðun og úrskurð um matsskyldu vera að fara yfir gögn framkvæmdaraðila, umsagnir, athugasemdir og aðrar upplýsingar og þannig meta hvort framkvæmd kunni að hafa umtalsverð umhverfisáhrif í för með sér. Ennfremur gefur Skipulagsstofnun út leiðbeiningar um mat á umhverfisáhrifum skv. 2. mgr. 20. gr. laganna. Í skýrslu framkvæmdaraðila um mat á umhverfisáhrifum er gerð ítarlegri grein fyrir fyrirhugaðri framkvæmd en í tilkynningu um framkvæmd áður en ákvörðun er tekin um matsskyldu. Jafnframt er þar gerð grein fyrir áhrifaþáttum og áhrifasvæði framkvæmdarinnar. Slík skýrsla er auglýst og gefinn kostur á að koma að frekari upplýsingum.

3.

[...]

Niðurstöðu sína að tiltekin starfsemi sé fyrir í Hvalfirði og að upplýsingar skorti um möguleg áhrif fyrirhugaðrar framkvæmdar á hana byggði ráðuneytið á fram komnum kærum og umsögnum um þær. Í umsögn Umhverfisstofnunar, dags. 15. september 2006, segir m.a. að [X] ehf. hafi starfsleyfi frá Heilbrigðiseftirliti Vesturlands fyrir landeldi. Í umsögn Veiðimálastofnunar, dags. 29. ágúst 2006, segir m.a. að í þessu tilfelli sé um viðkvæmt svæði að ræða, þar sem mikilvægar veiðiár renni til sjávar auk annarrar eldisstarfsemi eins og hjá [X] og fleiri aðilum sem stunda kræklingaeldi í firðinum. Í umsögn Skipulagsstofnunar, dags. 17. ágúst 2006, segir hins vegar, að í þeim umsögnum sem lágu til grundvallar við ákvörðun stofnunarinnar, komi ekki fram ábending um að fyrirhuguð framkvæmd kunni að hafa áhrif á fiskeldi [X] ehf. Stofnunin hafi því ekki forsendur til að ætla að fyrirhuguð framkvæmd [A] ehf. hefði áhrif á rekstur [X] ehf.

4.

[...]

Í því máli sem hér um ræðir bárust gögn sem gáfu að mati ráðuneytisins tilefni til að benda á mögulega álagsþætti fyrir umhverfið sem varða starfsemi sem fyrir er á sama áhrifasvæði og hin fyrirhugaða framkvæmd. Ráðuneytið telur að það sé tilgangur með mati á umhverfisáhrifum að leiða slíkt í ljós meðal annars með tilliti til heildaráhrifa fyrirhugaðrar framkvæmdar á áhrifasvæði hennar. Bendir ráðuneytið í því sambandi á að í nokkrum úrlausnum stjórnvalda á sviði mats á umhverfisáhrifum hefur verið vísað til svokallaðra sammögnunaráhrifa sbr. mál nr. 03040161, 001101215, 04010016 og 00100033 (sbr. rettarheimild.is). Ljóst er að takmörk eru fyrir því hvað afmarkað svæði eins og Hvalfjörður þolir af starfsemi sem felur í sér lífræna þætti og er þar af leiðandi í eðli sínu til þess fallin að hafa áhrif á lífríki svæðisins. Leggur ráðuneytið í þessu sambandi verulega áherslu á mikilvægi þess að vernda líffræðilega fjölbreytni sbr. einnig alþjóðasamninga þar um.

Hafi tímabundinni starfsemi verið hætt telur ráðuneytið aðeins tilefni til að fjalla um áhrif slíkrar starfsemi að því leyti sem áhrifanna gætir áfram. Um áform annarra aðila á sama áhrifasvæði vísar ráðuneytið til d-liðar 2. tl. 2. mgr. 18. gr. reglugerðar um mat á umhverfisáhrifum, nr. 1123/2005, þar sem segir að meðal upplýsinga um framkvæmdasvæði skuli koma fram í frummatsskýrslu m.a. upplýsingar um aðrar fyrirhugaðar framkvæmdir á svæðinu liggi þær fyrir.“

Í framangreindu bréfi umboðsmanns Alþingis frá 5. október 2007 til umhverfisráðherra benti hann á að hin kærða ákvörðun Skipulagsstofnunar hefði verið tekin 23. júní 2006 og kærur hennar vegna hefðu borist ráðuneytinu í júlí s.á. Óskað hefði verið umsagna um kærurnar og þær síðan sendar kærendum. Síðustu athugasemdir kærenda um umsagnirnar hefðu borist ráðuneytinu í desember 2006. Úrskurður ráðuneytisins hefði verið kveðinn upp 26. júní 2007. Þá benti hann á ákvæði í 14. gr. laga nr. 106/2000, um mat á umhverfisáhrifum, um kærufrest og tveggja mánaða frest umhverfisráðherra til að kveða upp úrskurð. Enn fremur benti umboðsmaður á að sá frestur hefði áður verið einn mánuður en lengdur um mánuð með lögum nr. 74/2005, um breytingu á lögum nr. 106/2000 og skipulags- og byggingarlögum nr. 73/1997, með síðari breytingum. Í framhaldi af því óskaði hann eftir því, með tilliti til þess tíma sem ráðuneytið hefði tekið að afgreiða stjórnsýslukærurnar vegna ákvörðunar Skipulagsstofnunar, að ráðuneytið veitti honum upplýsingar, skýringar og gögn um tiltekin atriði.

Í fyrsta lagi óskaði umboðsmaður eftir að ráðuneytið léti honum í té afrit af þeim bréfum sem ráðuneytið sendi þar sem það óskaði umsagna um framkomnar stjórnsýslukærur og síðan þeim bréfum þar sem gefinn var kostur á að koma að athugasemdum við umsagnirnar. Einnig óskaði hann skýringa á því hvernig þess var gætt að setja fresti í samræmi við 2. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 þannig að meðferð kærumálsins yrði lokið í samræmi við þá tímafresti sem fram kæmu í 14. gr. laga nr. 106/2000. Jafnframt óskaði umboðsmaður skýringa á ástæðum þess tíma sem það tók ráðuneytið að afgreiða kærur vegna ákvörðunar Skipulagsstofnunar frá 23. júní 2006 og þá sérstaklega að því er laut að þeim tíma sem leið frá því að allar umsagnir og athugasemdir höfðu borist, að því er virtist í desember 2006. Óskaði hann eftir að fram kæmi hvernig staðið var að vinnslu málsins, þ.m.t. gagnaöflun eða annarri upplýsingaöflun utan ráðuneytisins frá því að síðustu umsögnum/athugasemdum var skilað í desember 2006 og þar til úrskurðurinn var kveðinn upp 26. júní 2007.

Auk þess óskaði umboðsmaður eftir því að ráðuneytið skýrði afstöðu sína til þess hvernig málsmeðferðartími í þessu máli samrýmdist 14. gr. laga nr. 106/2000 og þeim sjónarmiðum sem þeir tímafrestir væru byggðir á og að honum yrðu látin í té afrit af þeim tilkynningum sem ráðuneytið kynni að hafa sent aðilum málsins um fyrirsjáanlegar tafir, sbr. 3. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga. Að síðustu óskaði umboðsmaður eftir því að ráðuneytið léti honum í té upplýsingar um móttökudag þeirra kæra sem ráðuneytinu hefðu borist og féllu undir 14. gr. laga nr. 106/2000 frá og með 1. október 2005 til 1. ágúst 2007 og hvenær ráðuneytið hefði kveðið upp úrskurði vegna þessara mála.

Eins og rakið er hér að framan barst svar ráðuneytisins 20. nóvember 2007. Þar kom m.a. fram að frestir fyrir umsagnaraðila til að skila umsögnum hefðu verið tilgreindir í bréfum til þeirra en almennt væru stofnunum gefnar tvær vikur til að skila umsögnum. Bættust nýjar kærur við, eins og háttaði til í máli A ehf., þætti ekki raunhæft annað en að framlengja umsagnarfrestinn og væri almennt miðað við eina viku. Síðan sagði m.a. í bréfi ráðuneytisins:

„3.

[...]

Ráðuneytinu bárust alls fimm kærur vegna ákvörðunar Skipulagsstofnunar um matsskyldu fyrirhugaðs þorskeldis [A] ehf. í Hvalfirði. Nokkrar ákvarðanir þurfti að taka um formhlið málsins. Kæra Hvalfjarðarsveitar og Smábátafélags Reykjavíkur bárust að liðnum kærufresti og var kærendum gefinn kostur á að koma að skýringum á þeim drætti. Fallist var á framkomnar skýringar Hvalfjarðarsveitar en kæru Smábátafélags Reykjavíkur var vísað frá þar sem of langt var talið liðið frá því að kærufrestur rann út og skýringar á þeim drætti kæru voru ekki taldar fullnægjandi sbr. meðfylgjandi bréf til Smábátafélags Reykjavíkur, dags. 18. apríl 2007. Einnig vöknuðu álitamál um aðild Hvalfjarðarsveitar. Vegna þess hve seint kæra Hvalfjarðarsveitar barst og vafa um aðild sveitarfélagsins var sú kæra ekki send strax til umsagnar. Niðurstaðan varð að fallast á aðild Hvalfjarðarsveitar, sbr. meðfylgjandi minnisblað, dags. 24. nóvember 2006. Kæra [X] ehf. barst upphaflega Skipulagsstofnun og stofnunin framsendi hana ráðuneytinu. Varð það einnig til þess að sú kæra var send síðar en aðrar til umsagnar. Kærur voru því sendar til umsagnar í þrennu lagi. Varð þetta til þess að tími til að veita umsagnir var framlengdur og nokkuð dróst að senda síðan allar framkomnar umsagnir til athugasemda kærenda.

Jafnframt dróst að senda framkvæmdaraðila fram komnar kærur til umsagnar. Átti ráðuneytið m.a. fund með fulltrúa framkvæmdaraðila um málið þar sem farið var yfir málsmeðferð o.fl. og reynt að vega að einhverju leyti upp á móti þeim tíma sem framkvæmdaraðili hafði þannig orðið af þeim sökum. Var að ósk framkvæmdaraðila einnig samþykkt munnlega að veita honum framlengingu á fresti til að skila umsögn um framkomnar kærur og umsagnir sbr. meðfylgjandi útprentun af tölvuskeyti.

Vegna anna í ráðuneytinu dróst að úrskurða í málinu frá því að síðustu umsagnir og athugasemdir bárust. Ekki var aflað viðbótargagna utan ráðuneytisins eftir að síðustu umsagnir og athugasemdir bárust. Umsagnir voru metnar með hliðsjón af lögbundnu hlutverki og sérhæfingu hvers umsagnaraðila fyrir sig. Farið var ítarlega yfir allar framkomnar umsagnir og athugasemdir í málinu af sérfræðingum ráðuneytisins. Einnig var málið skoðað í ljósi niðurstaðna ráðuneytisins í sambærilegum málum m.a. málum nr. 03040161, 001101215,04010016, 00100033 og niðurstaðna Skipulagsstofnunar í sambærilegum málum sem ekki hafa sætt kærumeðferð.

Ráðuneytið bendir á að úrskurðum um matsskyldu hefur mjög fjölgað í ráðuneytinu. Í kjölfar breytinga á lögum um mat á umhverfisáhrifum, nr. 74/2005, var gert ráð fyrir því að úrskurðum á grundvelli laga um mat á umhverfisáhrifum myndi fækka. Sú varð hins vegar ekki raunin. Árin fyrir framangreindar lagabreytingar voru úrskurðir um matsskyldu á bilinu einn til þrír á ári. Árið 2005 voru hins vegar kveðnir upp fjórir úrskurðir vegna ákvarðana Skipulagsstofnunar um matsskyldu, fjórir árið 2006 og það sem af er árinu 2007 hafa verið kveðnir upp fimm úrskurðir um matsskyldu. Á sama tíma voru til afgreiðslu kærur vegna úrskurða Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum sbr. lög um mat á umhverfisáhrifum fyrir framangreindar breytingar. Voru árið 2005 kveðnir upp fjórir slíkir úrskurðir í ráðuneytinu og árið 2006 voru kveðnir upp tveir. Jafnframt hefur orðið aukning á öðrum kærumálum en varða lög um mat á umhverfisáhrifum.

4.

[...]

Það liggur fyrir að málsmeðferðartími í máli þessu var lengri en gert er ráð fyrir í 14. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum, nr. 106/2000 og vísast um það til umfjöllunar hér að framan.

5.

[...]

Í máli þessu láðist að senda formlegar tilkynningar um tafir á úrskurði ráðuneytisins. Áætlanir voru hins vegar gerðar og gefnar upp símleiðis m.a. við framkvæmdaraðila nokkrum sinnum.“



Í niðurlagi bréfs umhverfisráðuneytisins til umboðsmanns var fjallað um þær upplýsingar sem hann óskaði eftir í niðurlagi bréfs síns frá 5. október 2007 og lutu að móttöku þeirra kæra sem ráðuneytinu hefðu borist og féllu undir 14. gr. laga nr. 106/2000, um mat á umhverfisáhrifum, frá og með 1. október 2005 til 1. ágúst 2007 og hvenær ráðuneytið hefði kveðið upp úrskurði vegna þessara mála.

Með bréfi til A ehf., dags. 27. nóvember 2007, gaf umboðsmaður félaginu kost á að gera athugasemdir við framangreint svarbréf umhverfisráðuneytisins og bárust umboðsmanni athugasemdir félagsins 10. desember 2007.

IV. Álit umboðsmanns Alþingis.

1. Afmörkun athugunar.

Kvörtun A ehf. lýtur í megindráttum að því að umhverfisráðuneytið hafi ekki lagt réttan grundvöll að úrskurði sínum. Er þar fundið sérstaklega að þremur þáttum í úrskurði ráðuneytisins sem félagið telur að byggðir séu á misskilningi og ófullnægjandi upplýsingum. Félagið nefnir þar í fyrsta lagi þann þátt úrskurðarins að eldisþorskur kunni að sleppa í verulegum mæli úr kvíum og að veruleg hætta sé á að hann valdi laxfiskum í vatnakerfi Hvalfjarðar og nágrennis skaða. Í öðru lagi gerir félagið athugasemdir við að ráðuneytið hafi komist að þeirri niðurstöðu að úrgangur og ýmis næringarefni kunni að skapa auknar líkur á blóma eitraðra þörunga í Hvalfirði, en Hafrannsóknastofnunin hafi komist að gagnstæðri niðurstöðu. Loks telur félagið ástæðu til að finna að þeirri niðurstöðu ráðuneytisins að skort hafi upplýsingar um möguleg áhrif fyrirhugaðs þorskeldis félagsins á starfsemi X ehf. og á starfsemi tilraunaeldis á kræklingi í Hvammsvík.

Ég mun fjalla um hvern þessara þátta fyrir sig í köflum IV.3-5 hér að neðan. Athugun mín hefur að þessu leyti einkum beinst að því hvort umhverfisráðuneytið hafi haft nægar forsendur samkvæmt fyrirliggjandi gögnum málsins til að leggja til grundvallar að uppfyllt væru skilyrði laga nr. 106/2000, um mat á umhverfisáhrifum, um að framkvæmd A ehf. skyldi sæta slíku mati, og hvort ráðuneytið hafi rannsakað málið með fullnægjandi hætti áður en það kvað upp úrskurð sinn í málinu, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga. Þá hef ég einnig beint sjónum mínum að því hvort sá tími sem það tók ráðuneytið að kveða upp úrskurð sinn hafi samræmst þeim tímamörkum sem tilgreind eru í 4. mgr. 14. gr. laga nr. 106/2000, um mat á umhverfisáhrifum, en um það atriði fjalla ég í kafla IV.6. Í kafla IV.7 fer ég loks nokkrum almennum orðum um málsmeðferðartíma umhverfisráðuneytisins í þessum málaflokki.

Áður en ég fjalla um einstaka þætti úrskurðarins í köflum IV.3-5 tel ég nauðsynlegt að gera almenna grein fyrir þeim lagagrundvelli sem úrskurður ráðuneytisins er reistur á sem og þeim kröfum sem gera verður til undirbúnings og efnis ákvarðana um hvort framkvæmd skuli sæta mati á umhverfisáhrifum.

2. Lagagrundvöllur málsins.

Samkvæmt a-lið 1. gr. laga nr. 106/2000, um mat á umhverfisáhrifum, sbr. 1. gr. laga nr. 74/2005, er það meðal annars markmið laganna að tryggja að áður en leyfi er veitt fyrir framkvæmd, sem „kann“ vegna staðsetningar, starfsemi sem henni fylgir, eðlis og umfangs að hafa í för með sér „umtalsverð umhverfisáhrif, hafi farið fram mat á umhverfisáhrifum viðkomandi framkvæmdar. Þá er með b-d-liðum sömu greinar einnig rakið að markmið laganna séu að draga eins og kostur er úr neikvæðum umhverfisáhrifum, stuðla að tiltekinni samvinnu þeirra aðila sem hafa hagsmuna að gæta og loks að kynna fyrir almenningi umhverfisáhrif framkvæmda sem falla undir lögin og mótvægisaðgerðir vegna þeirra og gefa almenningi kost á að koma að athugasemdum og upplýsingum áður en álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum liggur fyrir.

Við úrlausn þessa máls er mikilvægt að hafa í huga að ekki verður sú ályktun dregin af markmiðsákvæði 1. gr. laga nr. 106/2000 að það sé beinlínis eitt af „[yfirlýstum markmiðum] laganna að banna almennt framkvæmdir vegna umhverfisáhrifa“, eins og tekið er sérstaklega fram í dómi Hæstaréttar frá 22. janúar 2004 í máli nr. 280/2003. Lögin hafa hins vegar að geyma lýsingu á form- og efnisreglum sem ætlað er að tryggja að ákveðnar framkvæmdir fari í gegnum tiltekið upplýsinga- og rannsóknarferli þannig að fyrir liggi nægjanlegar upplýsingar fyrir leyfisveitendur framkvæmda til að ákveða hvort slík leyfi verði veitt, sbr. 1. mgr. 13. gr. laga nr. 106/2000. Ferlinu er jafnframt ætlað að gefa almenningi kost á að hafa áhrif á það hvort framkvæmdir af þessu tagi verði taldar af hálfu stjórnvalda hafa umtalsverð umhverfisáhrif í för með sér. Annars vegar er um að ræða framkvæmdir sem teljast þess eðlis að þær þurfa ávallt að sæta mati á umhverfisáhrifum, sbr. 1. mgr. 5. gr. laganna, eða hins vegar framkvæmdir sem talið verður að „[geti] haft í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif vegna umfangs, stærðar eða staðsetningar“, sbr. 1. mgr. 6. gr. laga nr. 106/2000, eins og nánar verður rakið hér síðar.

Í þessu sambandi er rétt að hafa í huga að tildrög þess að núgildandi lagaákvæði um mat á umhverfisáhrifum voru sett hér á landi má að nokkru leyti rekja til þeirra skuldbindinga sem íslenska ríkið hefur undirgengist samkvæmt EES-samningnum um að samræmi sé milli innlends réttar og þeirra réttargerða sem vísað er til í viðaukum við samninginn eða samþykktar hafa verið með ákvörðunum hinnar sameiginlegu EES-nefndar, sbr. 7. gr. EES-samningsins. Í þessu tilviki er um að ræða tilskipun ráðs Evrópubandalaganna nr. 85/337/EBE, um mat á áhrifum sem tilteknar framkvæmdir á vegum hins opinbera eða einkaaðila kunna að hafa á umhverfið, og tilskipun ráðs Evrópusambandsins nr. 97/11/EB um breytingu þeirrar tilskipunar. Samkvæmt 1. mgr. aðfararorða síðarnefndu tilskipunarinnar er tilgangurinn að baki umhverfismati sá að „lögbær yfirvöld fái nauðsynlegar upplýsingar til að geta tekið ákvörðun um tiltekið verkefni með fullri vitneskju um hvaða líkur eru á því að verkefnið hafi veruleg áhrif á umhverfið“.

Skilyrðin fyrir ákvörðun um hvort framkvæmd sé matsskyld eru mismunandi eftir því hvort um er að ræða þær framkvæmdir sem tilgreindar eru í 1. viðauka við lögin eða í 2. viðauka. Þegar um er að ræða framkvæmd sem fellur í fyrri flokkinn, sbr. 1. mgr. 5. gr. laga nr. 106/2000, er í reynd um sjálfvirka matsskyldu að ræða, enda eru þær framkvæmdir ávallt háðar mati á umhverfisáhrifum. Óumdeilt er að fyrirhuguð framkvæmd A ehf. fellur ekki í þennan flokk. Um matsskyldu annarra framkvæmda gildir hins vegar að meginstefnu til 6. gr. laga nr. 106/2000, en þar segir svo í 1. og 2. mgr.:

„Framkvæmdir sem tilgreindar eru í 2. viðauka við lög þessi skulu háðar mati á umhverfisáhrifum þegar þær geta haft í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif vegna umfangs, eðlis eða staðsetningar.

Nú er fyrirhuguð framkvæmd meðal þeirra sem taldar eru í 2. viðauka við lög þessi og ber framkvæmdaraðila þá að tilkynna Skipulagsstofnun um hana. Ráðherra setur í reglugerð ákvæði um hvaða gögn skuli lögð fram til Skipulagsstofnunar. Innan fjögurra vikna frá því að gögn um framkvæmdina berast skal stofnunin tilkynna hvort framkvæmdin skuli háð mati samkvæmt lögum þessum. Við ákvörðun um matsskyldu skal Skipulagsstofnun fara eftir viðmiðum í 3. viðauka við lög þessi. Áður skal stofnunin leita álits leyfisveitenda, framkvæmdaraðila og annarra eftir eðli máls hverju sinni. Skipulagsstofnun skal gera hlutaðeigandi grein fyrir niðurstöðu sinni og kynna hana almenningi.“

Áður en lengra er haldið er mikilvægt að horfa til þess að uppbygging laga nr. 106/2000 er með þeim hætti að í III. kafla er að finna efnisreglur um „matsskylduna“ sem slíka, þ.e. ákvörðun Skipulagsstofnunar og eftir atvikum ráðherra um hvort framkvæmd skuli sæta mati á umhverfisáhrifum, sbr. m.a. tilvitnuð 6. gr. laganna. Í IV. kafla er síðan að finna ítarlegur reglur um „málsmeðferð vegna matsskyldra framkvæmda“. Eins og nánar verður rakið hér síðar tel ég að þegar lagt er mat á hvort leggja beri á aðila, sem hyggur á framkvæmd sem fellur undir 1. mgr. 6. gr. laga nr. 106/2000, þá skyldu að framkvæma mat á umhverfisáhrifum í samræmi við reglur IV. kafla laganna verði eðli máls samkvæmt að hafa í huga hvort og þá að hvaða marki honum sé með raunhæfum hætti unnt að gera þær ráðstafanir, m.a. um rannsókn umhverfisþátta, sem áskilið er í umhverfismati.

Þar sem fyrirhuguð framkvæmd A ehf. féll undir g-lið 1. gr. 2. viðauka við lög nr. 106/2006, lýtur kjarni þessa máls að túlkun og beitingu 1. og 2. mgr. 6. gr. laganna, sem að framan eru raktar. Í fyrsta lagi reynir á það hvaða kröfur til rannsóknar máls af hálfu Skipulagsstofnunar, og eftir atvikum umhverfisráðuneytisins í kæruferli, ber að leggja til grundvallar við mat á því hvort framkvæmd telst „geta haft“ í för með sér „umtalsverð umhverfisáhrif“ vegna umfangs, eðlis eða staðsetningar. Það er ljóst samkvæmt beinu orðalagi 1. mgr. 6. gr. að ekki er áskilið að hafið sé yfir vafa að slík áhrif leiði af framkvæmd til að matsskylda stofnist heldur er nægilegt að mínu áliti að meiri líkur en minni séu á því að framkvæmd hafi slík áhrif. Í annan stað verður við mat á því hvort matsskyldan sé fyrir hendi að hafa í huga hvernig hugtakið „umtalsverð umhverfisáhrif“ er efnislega skilgreint í lögunum, en skilgreiningin kemur fram í o-lið 3. gr. laganna, sbr. 3. gr. laga nr. 74/2005, þar sem segir svo:

„Umtalsverð umhverfisáhrif: Veruleg óafturkræf umhverfisáhrif eða veruleg spjöll á umhverfinu sem ekki er hægt að fyrirbyggja eða bæta úr með mótvægisaðgerðum.“

Af tilvitnaðri skilgreiningu verður í fyrsta lagi dregin sú ályktun að umhverfisáhrif verða ekki talin „umtalsverð“ í merkingu 1. mgr. 6. gr. laganna, nema þau verði talin „veruleg“ og „óafturkræf“ eða í öðru lagi að þau verði talin fela í sér „veruleg spjöll“ á umhverfinu sem ekki er hægt að fyrirbyggja eða bæta úr með mótvægisaðgerðum.

Við nánara mat á því hvort framkvæmd „geti haft“ umtalsverð umhverfisáhrif í ofangreindri merkingu verða stjórnvöld í samræmi við 4. málsl. 2. mgr. 6. gr. laga nr. 106/2000 að taka mið af þeim atriðum sem tilgreind eru í 3. viðauka laganna. Þessi atriði lúta í meginatriðum að eðli framkvæmdar, staðsetningu hennar og eiginleikum hugsanlegra áhrifa hennar. Þannig er í 1. gr. viðaukans kveðið á um að eðli framkvæmdar þurfi einkum að athuga með tilliti til „i. stærðar og umfangs framkvæmdar, ii. sammögnunaráhrifa með öðrum framkvæmdum, iii. nýtingar náttúruauðlinda, iv. úrgangsmyndunar, v. mengunar og ónæðis [og] vi. slysahættu, einkum með tilliti til efna eða aðferða sem notaðar eru.“.

Að því er snertir staðsetningu framkvæmda er í 2. gr. viðaukans kveðið á um að athuga þurfi hversu viðkvæm þau svæði eru sem líklegt er að framkvæmd hafi áhrif á með tilliti til: „i. landnotkunar sem fyrir er eða er fyrirhuguð samkvæmt skipulagsáætlun“ og „ii. magns, gæða og getu til endurnýjunar náttúruauðlinda“. Þá þurfi að athuga hversu viðkvæm svæði séu með tilliti til „álagsþols náttúrunnar“, sbr. iv-lið 2. gr., og þá meðal annars með tilliti til „svæða þar sem mengun er yfir viðmiðunargildum í lögum og reglugerðum.“ Loks eru í 3. gr. viðaukans tilgreind sérstaklega þau atriði sem skoða ber í ljósi viðmiðana í 1. og 2. gr. viðaukans með hliðsjón af eiginleikum hugsanlegra áhrifa framkvæmdanna á umhverfi. Í því sambandi verður samkvæmt liðum i.-v. að kanna áhrifin með tilliti til umfangs umhverfisáhrifa, þ.e. þess svæðis og fjölda fólks sem ætla má að verði fyrir áhrifum, stærðar og fjölbreytileika áhrifa, hverjar líkur séu á áhrifum, svo og tímalengdar, tíðni og óafturkræfi áhrifa, auk sammögnunar ólíkra umhverfisáhrifa á tilteknu svæði.

Áður er rakið að þegar stjórnvöld meta hvort leggja beri á aðila eins og A ehf., sem hyggur á framkvæmd sem fellur undir 1. mgr. 6. gr. laga nr. 106/2000, þá skyldu að framkvæma mat á umhverfisáhrifum í samræmi við reglur IV. kafla laganna, verður eðli máls samkvæmt að hafa í huga hvort og þá að hvaða marki honum sé með raunhæfum hætti unnt að gera þær ráðstafanir, m.a. um rannsókn umhverfisþátta sem áskilið er við gerð frummatsskýrslu samkvæmt 2. mgr. 9. gr. laganna. Þegar fyrir liggur að fyrirhuguð framkvæmd er háð mati á umhverfisáhrifum skal framkvæmdaraðili í samræmi við 1. mgr. 8. gr. laga nr. 106/2000 gera tillögu að matsáætlun til Skipulagsstofnunar. Þegar Skipulagsstofnun hefur í samræmi við 2. mgr. 8. gr. tekið ákvörðun um hvort fallist verði, með eða án athugasemda, á tillögu til matsáætlunar skal framkvæmdaraðili vinna skýrslu um mat á umhverfisáhrifum, sem nefnist frummatsskýrsla, sbr. 1. mgr. 9. gr. Í 2. mgr. 9. gr. er lýst hvað skuli koma fram í frummatsskýrslu, en þar segir svo:

„Í skýrslunni skal tilgreina þau áhrif, uppsöfnuð og samvirk, bein og óbein, sem fyrirhuguð framkvæmd og starfsemi sem henni fylgir kunna að hafa á umhverfi og samspil einstakra þátta í umhverfinu. Þá skal gera grein fyrir því hvaða forsendur liggi til grundvallar matinu. Lýsa skal þeim þáttum fyrirhugaðrar framkvæmdar sem líklegast er talið að geti valdið áhrifum á umhverfið, þar á meðal umfangi, hönnun og staðsetningu, samræmi við skipulagsáætlanir, fyrirhuguðum mótvægisaðgerðum og tillögum um umhverfisvöktun þar sem það á við. Ávallt skal gera grein fyrir helstu möguleikum sem til greina koma og umhverfisáhrifum þeirra og bera þá saman. Loks skal gera stutta og skýra samantekt um skýrsluna og niðurstöðu hennar. Í niðurstöðu skýrslunnar skal geta um flokkun og viðmið umhverfisáhrifa einstakra þátta framkvæmdar á grundvelli leiðbeininga sem Skipulagsstofnun gefur út, sbr. 20. gr.“

Samkvæmt ákvæði b-liðar 1. mgr. 20. gr. laga nr. 106/2000 setur umhverfisráðherra, að fenginni umsögn Skipulagsstofnunar, meðal annars nánari ákvæði um „framsetningu matsáætlunar, matsskýrslu og gögn“. Um frummatsskýrslu er nú fjallað í VI. kafla reglugerðar nr. 1123/2005, um mat á umhverfisáhrifum. Í 3. tölul. 2. mgr. 18. gr. reglugerðarinnar er fjallað um þann þátt frummatsskýrslunnar er lýtur að „[mati] á umhverfisáhrifum“.

Af ofangreindum ákvæðum 2. mgr. 9. gr. laga nr. 106/2000 og 3. tölul. 2. mgr. 18. gr. reglugerðar nr. 1123/2005, sbr. b-lið 1. mgr. 20. gr. laga nr. 106/2000 verður ráðið að við framkvæmd mats á umhverfisáhrifum og gerð frummatsskýrslu hefur framkvæmdaraðili nokkurt svigrúm við val um þær leiðir sem hann ákveður að fara til að safna saman upplýsingum um þau „áhrif, uppsöfnuð eða samvirk, bein og óbein, sem fyrirhugað framkvæmd eða starfsemi sem henni fylgir kunna að hafa á umhverfi og samspil einstakra þátta í umhverfinu“. Þá er ekki útilokað að vegna eðli þeirrar framkvæmdar sem um ræðir séu þegar við upphaf framkvæmdar, og þá strax þegar framkvæmdaraðili sendir Skipulagsstofnun tilkynningu á grundvelli 2. mgr. 6. gr. laga nr. 106/2000, til staðar fullnægjandi upplýsingar um þau umhverfisáhrif sem rannsóknir hafa áður sýnt að kunni að leiða af samkynja eða eðlislíkum framkvæmdum og fyrirhugaðar er hjá framkvæmdaraðila. Leiðir það til þess að ef fyrirhuguð framkvæmd telst á annað borð matsskyld, þar sem talið verður að hún geti haft í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif, þá geti verkefni framkvæmdaraðila samkvæmt 9. gr. laganna fyrst og fremst verið fólgið í því að draga saman fyrirliggjandi upplýsingar um rannsóknir sem þegar hafa verið gerðar á umhverfisáhrifum samkynja eða eðlislíkra framkvæmda og gera nægilega grein fyrir þeim með þeim hætti sem áskilið er í 2. mgr. 9. gr. laga nr. 106/2000 og b-lið 3. tölul. 2. mgr. 18. gr. reglugerðar nr. 1123/2005. Að sama skapi getur aðstaðan verið sú að við ákvörðun Skipulagsstofnunar um matsskyldu samkvæmt 6. gr. laganna sé lagt til grundvallar, að virtum fyrirliggjandi rannsóknum á hugsanlegum umhverfisáhrifum samkynja eða eðlislíkra framkvæmda, að ekki séu forsendur til að álykta svo að þær geti haft umtalsverð umhverfisáhrif í þeirri merkingu sem lögð er til grundvallar í o-lið 3. gr. laga nr. 106/2000. Því séu ekki uppfyllt skilyrði laganna til að leggja þá skyldu á herðar framkvæmdaraðila að ráðast í mat á umhverfisáhrifum.

Í þessu sambandi verður að hafa í huga að ákvörðun sem stjórnvöld taka á grundvelli 1. mgr. 6. gr. laga nr. 106/2000 um hvort framkvæmdir skuli sæta mati á umhverfisáhrifum hefur ákveðin réttaráhrif í för með sér fyrir þann sem hyggur á framkvæmdir, enda er sem fyrr greinir gengið út frá því í lögum nr. 106/2000 að ekki sé unnt að öðlast leyfi til framkvæmda fyrr en leyst hefur verið úr því hvort framkvæmdin skuli sæta mati á umhverfisáhrifum, sbr. 1. mgr. 13. gr. laganna, sem áður er rakin. Samkvæmt skilgreiningu e-liðar 3. gr. laga nr. 106/2000 vísar hugtakið „leyfi til framkvæmda“ í skilningi laganna til bæði til framkvæmda- og byggingaleyfis á grundvelli skipulags- og byggingarlaga, sem og annarra leyfa sem tilskilin eru á grundvelli þeirra sérlaga sem um viðkomandi framkvæmd gilda. Í ljósi þessarar skilgreiningar og ákvæðis 1. mgr. 13. gr. laganna þá eru rekstrarleyfi fiskeldis sem Fiskistofa veitti samkvæmt 1. mgr. 3. gr. laga nr. 33/2002, um eldi nytjastofna sjávar, með áorðnum breytingum, og giltu á þeim tíma þegar mál A ehf. var til meðferðar hjá ráðuneytinu, háð því að ákvörðun um matsskyldu lægi fyrir. Í 2. mgr. 3. gr. laga nr. 33/2002 var sérstaklega kveðið á um að upplýsingar um matsskyldu framkvæmdar samkvæmt lögum nr. 106/2000 þyrftu að koma fram í umsókn um leyfið. Sams konar ákvæði eru nú í 1. mgr. 7. gr. og 1. mgr. 8. gr. laga nr. 71/2008, um fiskeldi.

Ákvörðun Skipulagsstofnunar, eða eftir atvikum umhverfisráðuneytisins, samkvæmt 1. mgr. 6. gr. laga nr. 106/2000 um að framkvæmd þurfi ekki að sæta mati á umhverfisáhrifum hefur samkvæmt framansögðu þá réttarlegu þýðingu fyrir framkvæmdaraðila að honum er þá ekkert að vanbúnaði við að sækja um leyfi til að hefjast handa við fyrirhugaðar framkvæmdir. Komist stjórnvöld hins vegar að gagnstæðri niðurstöðu eru réttaráhrif ákvörðunarinnar þau að framkvæmdaraðila er gert skylt að vinna sjálfur mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar í samræmi við reglur IV. kafla laga nr. 106/2000. Samkvæmt 1. mgr. 13. gr. laganna er þá óheimilt að gefa út framkvæmdaleyfi honum til handa fyrr en rökstutt álit Skipulagsstofnunar liggur fyrir um hvort matsskýrsla hans uppfylli skilyrði laga nr. 106/2000 og reglugerða sem settar eru samkvæmt þeim og að umhverfisáhrifum sé lýst þar á fullnægjandi hátt.

Úrskurður umhverfisráðuneytisins í máli A ehf. kvað efnislega á um að ákvörðun Skipulagsstofnunar í málinu skyldi felld úr gildi og að fyrirhugað þorskeldi félagsins í Hvalfirði skyldi sæta mati á umhverfisáhrifum. Samkvæmt þeim lagareglum sem gilda um réttaráhrif mats á umhverfisáhrifum leiddi þessi niðurstaða óhjákvæmilega til frestunar á að A ehf. gæti sótt um framkvæmdaleyfi og þar með hafist handa við þá atvinnustarfsemi sem lýst var í tilkynningu félagsins til Skipulagsstofnunar. Sá lagagrundvöllur sem ákvörðun ráðuneytisins byggðist á, og þau verulegu og íþyngjandi áhrif sem hún hefur á hagsmuni framkvæmdaraðila, gerir það að verkum að um hana gilda reglur stjórnsýslulaga nr. 37/1993 sem og almennar reglur stjórnsýsluréttarins, sjá hér til hliðsjónar dóma Hæstaréttar frá 23. maí 2001 í máli nr. 113/2001 og frá 5. júní 2003 í máli nr. 68/2003. Þessar reglur leiða til þess að stjórnvöld bera skyldu til að draga forsvaranlegar ályktanir af fyrirliggjandi gögnum málsins og að atvik þar sem taka á ákvörðun um hvort framkvæmd skuli sæta mati á umhverfisáhrifum séu nægilega upplýst áður en ákvörðun er tekin, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga.

Skylda stjórnvalda til að draga forsvaranlegar ályktanir af gögnum máls hefur einkum verulega þýðingu þegar ráðuneytum, eins og umhverfisráðuneytinu, er falið að úrskurða á kærustigi um mál sem hafa þegar sætt umfjöllun hjá undirstofnunum sem hafa tiltekna sérfræðiþekkingu á viðkomandi málaflokki. Þar kann að bætast við að undirstofnanir hafa við meðferð máls á fyrsta stjórnsýslustigi aflað á grundvelli laga sérfræðilegra umsagna hjá öðrum opinberum aðilum sem kunna meðal annars að ganga í mismunandi áttir. Við þær aðstæður kann ráðuneyti að þurfa leggja mat á vægi þeirra upplýsinga, þ.á m. umsagna og annarra slíkra gagna, sem fyrir liggja og taka forsvaranlega afstöðu til þess á hvaða gagn verði lagt aukið eða meira vægi við úrlausn máls. Eins og nánar verður rakið hér síðar skiptir þá verulegu máli hvernig umsögn er rökstudd, hvaða upplýsingar um aðstæður í máli umsagnaraðili hafði undir höndum og einnig hvort ráða megi af lögum að tiltekinn umsagnaraðili hafi ákveðnu lögbundnu hlutverki að gegna við veitingu umsagnar á ákveðnu sviði vegna sérfræðiþekkingar sinnar og reynslu.

Hvað varðar rannsóknarskyldu stjórnvalda telst þeirri skyldu almennt séð fullnægt þegar stjórnvald hefur aflað þeirra upplýsinga sem nægjanlegar eru til að unnt sé að taka efnislega rétta ákvörðun í málinu miðað við þann lagalega grundvöll sem ákvörðunin byggist á. Af þeim sökum verður athugun á því hvort umhverfisráðuneytið hafi fullnægt rannsóknarskyldu sinni að beinast að því hvort það hafi upplýst þau atriði í tilefni af stjórnsýslukæru sem verða að liggja fyrir til að unnt sé að ákveða hvort tilefni sé til að framkvæmd sæti mati á umhverfisáhrifum á grundvelli þeirra skilyrða sem fram koma í 1. mgr. 6. gr. laga nr. 106/2000. Ég ítreka að undirbúningur ákvörðunar um hvort framkvæmd skuli sæta mati á umhverfisáhrifum verður því að miða að því að aflað sé nægilegra upplýsinga til að staðreyna hvort meiri líkur en minni séu á því að framkvæmd muni hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif, sbr. orðalagið „[geti] haft“ í 1. mgr. 6. gr. laganna. Við meðferð stjórnsýslukæru, þegar Skipulagsstofnun hefur komist að þeirri niðurstöðu að framkvæmd sé ekki matsskyld, kann eðli máls samkvæmt að skipta máli fyrir úrlausn umhverfisráðuneytisins hvort og þá með hvaða hætti Skipulagsstofnun hefur lagt viðhlítandi grundvöll að ákvörðun sinni. Með þetta í huga minni ég á að þrátt fyrir öndverða niðurstöðu sína um matsskyldu framkvæmdar A ehf. taldi umhverfisráðuneytið í úrskurði sínum í þessu máli að málsmeðferð Skipulagsstofnunar hefði verið í samræmi við 10. gr. stjórnsýslulaga.

Við nánara mat á því hversu ríkar kröfur verður að gera til undirbúnings umhverfisráðuneytisins á úrskurði þess í máli A ehf. verður að líta til þess að almennt hefur verið gengið út frá því að meiri kröfur verði að gera til þess hvernig stjórnvöld standa að rannsókn máls eftir því sem ákvörðun er meira íþyngjandi, sbr. athugasemdir við ákvæði 10. gr. stjórnsýslulaga í frumvarpi því er varð að þeim lögum. (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3294). Þá getur eðli þeirra hagsmuna sem eru í húfi leitt til þess að gera verði kröfur um vandaðri rannsókn máls en ella. Í því sambandi er rétt að geta þess að í dómaframkvæmd Hæstaréttar hefur verið lagt til grundvallar að ákvörðun umhverfisráðherra um hvort tiltekin framkvæmd skuli sæta mati á umhverfisáhrifum geti haft í för með sér „umtalsverða röskun á eignarráðum og atvinnufrelsi“ þess sem í hlut á, sbr. dóm Hæstaréttar frá 13. apríl 2000 í máli nr. 15/2000.

Hafa verður framangreind sjónarmið í huga þegar tekin er afstaða til þess hvort umhverfisráðuneytið hafi vandað nægilega til undirbúnings og rannsóknar máls A ehf. áður en það kvað upp úrskurð sinn í málinu 26. júní 2007. Ég legg á það áherslu að úrskurður ráðuneytisins frestaði ekki aðeins því að félaginu væri unnt að hefjast handa við þær framkvæmdir sem það hafði áform um heldur voru með honum einnig lagðar skyldur á félagið um gerð rannsókna og veitingu upplýsinga til stjórnvalda sem lið í framkvæmd umhverfismats sem framkvæmdaraðili ber sjálfur kostnað af, sbr. 1. mgr. 16. gr. laga nr. 106/2000. Þá laut úrskurðurinn samkvæmt efni sínu að hagsmunum sem njóta stjórnskipulegrar verndar, sbr. 72. og 75. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944. Verður einnig að líta til þess að með úrskurði sínum kvað umhverfisráðuneytið endanlega á um úrlausn málsins á stjórnsýslustigi en samkvæmt þeirri meginreglu sem gengið var út frá við setningu stjórnsýslulaga skyldi meðferð kærumála vera vandaðri en málsmeðferð hjá lægri stjórnvöldum. (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3310.) Helgast sú meginregla af því að það úrræði sem aðila máls stendur til boða með stjórnsýslukæru er almennt byggt á sjónarmiðum um aukið réttaröryggi og réttarvernd borgaranna og ýmsu hagræði af slíkri málsmeðferð.

Með framangreind lagasjónarmið í huga vík ég nú að einstökum efnisþáttum í kvörtun A ehf.

3. Niðurstaða umhverfisráðuneytisins

um auknar líkur á blóma eitraðra þörunga í Hvalfirði.

Samkvæmt úrskurði umhverfisráðuneytisins var það mat þess að fyrirhugað þorskeldi A ehf. í Hvalfirði kynni að hafa umtalsverð umhverfisáhrif í för með sér vegna næringarefnaauðgunar og því væri „rétt að fram [færi] nánara mat á þeim áhrifum“. Vísaði ráðuneytið í þessu sambandi til þess að það yrði töluverður úrgangur frá þorskeldinu og aukinn styrkur næringarefna, s.s. köfnunarefnis og fosfórs, þar sem gert væri ráð fyrir að fyrirhugað eldi næmi um 3000 tonnum.

Miðað við efni úrskurðar ráðuneytisins er ekki annað að sjá en að það hafi í tengslum við þennan þátt úrskurðarins fyrst og fremst litið til umsagnar Umhverfisstofnunar til Skipulagsstofnunar frá 8. maí 2006 og umsagnar Umhverfisstofnunar til ráðuneytisins frá 15. september 2006. Umhverfisstofnun taldi að fyrirhugað þorskeldi félagsins kynni að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif með tilliti til hugsanlegra áhrifa á þörungablóma í Hvalfirði.

Eins og fram hefur komið hafði Hafrannsóknastofnunin hins vegar áður sent umsögn vegna fyrirhugaðs þorskeldis A ehf., dags. 2. júní 2006, til Skipulagsstofnunar þegar málið var til meðferðar, en þar sagði meðal annars svo:

„Ekki er hægt að fullyrða hvort þorskeldi í Hvalfirði muni hafa áhrif á magn og tíðni eitraðra þörunga í firðinum og engin leið að kanna það öðru vísi en bera saman mælingar fyrir og eftir að fiskeldi hefst. Líklegt er að nota megi vöktunarmælingar Hafrannsóknastofnunarinnar á eitruðum þörungum í þessu skyni. Þar sem áhrif þorskeldis á umhverfið eru afturkræf væri hægt að veita starfs- og rekstrarleyfi í tiltekinn tíma, og meta í lok þess tíma hvort áhrif eldisins á umhverfið séu ásættanleg og hvort réttlætanlegt sé að framlengja leyfistímann.“

Í ákvörðun sinni frá 23. júní 2006 tók Skipulagsstofnun undir framangreinda afstöðu Hafrannsóknastofnunarinnar, eins og sjá má í kafla II, en þar er ákvörðun stofnunarinnar tekið orðrétt upp.

Þegar umhverfisráðuneytið kvað upp úrskurð sinn lá einnig fyrir umsögn Hafrannsóknastofnunarinnar, dags. 17. ágúst 2006, en þar lýsti stofnunin þeirri afstöðu sinni að „litlar líkur“ væru á umtalsverðum áhrifum þorskeldisins á umhverfið með tilliti til staðsetningar, umfangs fyrirhugaðs eldis og fyrirliggjandi gagna. Því væri ekki þörf á að starfsemin væri háð mati á umhverfisáhrifum. Stofnunin vísaði í þessu sambandi til greinargerðar tveggja sérfræðinga stofnunarinnar sem send var Skipulagsstofnun í apríl sama ár. Kom þar fram að nýlega hefðu verið gerðar mælingar á straumum á fyrirhuguðum eldisstað í Hvalfirði og hefði þá komið í ljós að þar væru sterkir fallstraumar, yfirleitt 15-30 cm/s að hámarki, inn og út fjörðinn en þó sterkari inn fjörðinn. Af þeim sökum töldu sérfræðingarnir að líkur væru á góðri dreifingu úrgangsefna frá þorskeldi sem staðsett yrði á þessum stað og frekar litlar líkur á ofauðgun. Eins og að framan er rakið er í úrskurði umhverfisráðuneytisins lagt til grundvallar, þrátt fyrir efni ofangreindra umsagna Hafrannsóknastofnunarinnar og greinargerðar sérfræðinga stofnunarinnar, að úrgangur og ýmis næringarefni kynnu hins vegar að skapa auknar líkur á blóma eitraðra þörunga í Hvalfirði.

Þótt umhverfisráðuneytinu hafi ekki verið skylt að lögum að afla sérstakra umsagna við undirbúning úrskurða þess um hvort framkvæmd A ehf. skyldi sæta mati á umhverfisáhrifum var því, rétt eins og stjórnvöldum almennt, frjálst að afla slíkra umsagna, svo framarlega sem slík upplýsingaöflun var liður í því að leggja betri grundvöll að endanlegri ákvörðun í málinu og leiddi ekki til óþarfa tafa á því, sjá hér til hliðsjónar álit mitt frá 29. desember 2008 í máli nr. 5376/2008. Öflun slíkra umsagna kann oft og tíðum að vera nauðsynlegur og eðlilegur þáttur í rannsókn máls samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga, sérstaklega ef ætla má að þau stjórnvöld sem leitað er til búi í krafti lögbundinna verkefna sinna yfir faglegri þekkingu á þeim atriðum sem álitsgjöf þeirra lýtur að. Umhverfisráðuneytið bar hins vegar, sem það stjórnvald sem fór með endanlegt ákvörðunarvald í málinu, ábyrgð á því að undirbúningur málsins væri í samræmi við lög og að viðhlítandi grunnur væri lagður að ákvörðuninni. Með hliðsjón af þeim lagalegu forsendum sem verða að búa að baki ákvörðun um hvort framkvæmd skuli sæta umhverfismati og raktar eru hér að framan í kafla IV.2 varð undirbúningur málsins af hálfu ráðuneytisins fyrst og fremst að tryggja að unnt væri að draga forsvaranlegar ályktanir af gögnum málsins um hvort framkvæmd „gæti haft“ í för með sér „umtalsverð umhverfisáhrif” í skilningi 1. mgr. 6. gr. laga nr. 106/2000, sbr. o-lið 3. gr. sömu laga.

Úrskurður umhverfisráðuneytisins og gögn málsins bera með sér að ráðuneytið tók í meginatriðum mið af umsögnum Umhverfisstofnunar í málinu við mat sitt á hugsanlegum áhrifum þorskeldisins á magn og tíðni eitraðra þörunga í Hvalfirði og þá einkum þeirri umsögn sem stofnunin veitti við meðferð málsins hjá Skipulagsstofnun og dagsett er 8. maí 2006. Af gögnum málsins verður þó ekkert ráðið um hvers vegna ráðuneytið ákvað að byggja endanlegt mat sitt einkum á umsögnum Umhverfisstofnunar og í úrskurðinum var ekki gerð grein fyrir ástæðum þess að umsagnir stofnunarinnar voru teknar fram yfir umsagnir Hafrannsóknastofnunarinnar um áhrif þorskeldisins á sömu þætti og voru á gagnstæðan veg.

Í lögum er gert ráð fyrir því að það sé almennt í verkahring Hafrannsóknastofnunarinnar að rannsaka lífríki hafsins, sbr. lög nr. 64/1965, um rannsóknir í þágu atvinnuveganna, en með 1. og 4. tölul. 17. gr. laganna hefur stofnuninni verið falið það sérstaka hlutverk að afla alhliða þekkingar um „hafið og lífríki þess“, og „rannsaka lífsskilyrði og lifnaðarhætti sjávargróðurs“, dýrasvifs og botndýra, einkum vistfræðileg tengsl hinna ýmsu samfélaga og samhengi þeirra við nytjastofna“. Þá hefur stofnunin það hlutverk að stunda „rannsóknir á eldi sjávarlífvera“, sbr. 7. tölul. 17. gr. laganna. Umhverfisstofnun er aftur á móti ekki falið sérstaklega með sama hætti að rannsaka lífríki hafsins og eldi sjávarlífvera, sjá hér til hliðsjónar a- og b-lið 2. mgr. 1. gr. laga nr. 90/2002, um Umhverfisstofnun. Ég tek í þessu sambandi fram að í kafla 1. í niðurstöðukafla úrskurðar umhverfisráðuneytisins frá 26. júní 2007 er ofangreint hlutverk Hafrannsóknarstofnunarinnar sérstaklega áréttað og tekið fram að stofnuninni sé m.a. ætlað að afla „alhliða þekkingar um hafið og lífríki þess, afla þekkingar um eðlis- og efnafræðilega eiginleika sjávar umhverfis Ísland, einkum með tilliti til áhrifa á lífríkið og að stunda rannsóknir á eldi sjávarlífvera“. Kemur þessi umfjöllun fram til stuðnings þeirri ályktun ráðuneytisins, sem áður er rakin, að rannsókn Skipulagsstofnunar hafi verið í samræmi við lög nr. 106/2000 og 10. gr. stjórnsýslulaga.

Þrátt fyrir að lög geri samkvæmt þessu ráð fyrir að sérstakar rannsóknir á hafsvæðum heyri fremur undir verksvið Hafrannsóknastofnunarinnar en Umhverfisstofnunar verður ekki annað ráðið af úrskurði umhverfisráðuneytisins en að það hafi ákveðið að byggja aðallega á umsögn Umhverfisstofnunar. Eins og fyrr er rakið er ekki unnt að ráða af úrskurði ráðuneytisins hvers vegna umsögn Umhverfisstofnunar var veitt meira vægi við mat ráðuneytisins samkvæmt 1. og 2. mgr. 6. gr. laga nr. 106/2000 og þeim atriðum sem þar er vísað til. Enn fremur verður ekki séð að þeim atriðum sem tilgreind eru í III. viðauka laganna og reynir á við beitingu ákvæðisins og lýst er í kafla IV.2 hér að framan séu gerð betri skil í umsögn Umhverfisstofnunar. Í umsögnum Hafrannsóknastofnunarinnar var til dæmis sérstaklega lýst hvers vegna „litlar líkur“ væru á ofauðgun og þar með auknum blóma eitraðra þörunga í Hvalfirði og vitnað til nýlegra rannsókna stofnunarinnar á fallastraumum í firðinum því til stuðnings. Í umsögn Umhverfisstofnunar, dags. 8. maí 2006, er aftur á móti lýst almennt að eitraðir þörungar séu „viðvarandi í Hvalfirði“ og er að því leyti vísað til þess að í rannsókn Hafrannsóknastofnunarinnar á þörungasvifi í Hvalfirði sem gerð var árið 1997 hafi fundist eitraðir þörungar. Í niðurstöðum Umhverfisstofnunar um þennan þátt segir almennt að „nauðsynlegt [sé] að rannsaka svæði sem ætluð eru til fiskeldis m.t.t. til hugsanlegra áhrifa frá eitruðum þörungum, ekki síst þar sem vitað er að slíkir þörungar [séu] til staðar“.

Miðað við efni þeirra umsagna og greinargerða sem fyrir lágu af hálfu Hafrannsóknastofnunarinnar tel ég það hafi ekki verið forsvaranlegt af hálfu ráðuneytisins að byggja úrskurð sinn á því að umsagnir Umhverfisstofnunar hefðu að geyma nægar upplýsingar til að ráðuneytinu væri fært að telja að fullnægt væri skilyrðum 1. mgr. 6. gr. laga nr. 106/2000 þannig að framkvæmd A ehf. teldist matsskyld. Það er ljóst að Hafrannsóknarstofnunin taldi þvert á móti að „litlar líkur“ væru á því að framkvæmd A ehf. hefði í för með sér veruleg umhverfisáhrif. Þá tek ég sérstaklega fram í ljósi efnisskilyrða 1. mgr. 6. gr. laga nr. 106/2000 að stofnunin taldi jafnframt að áhrif þorskeldis á umhverfið yrðu „afturkræf“. Ef ráðuneytið taldi, þvert á þessar umsagnir Hafrannsóknarstofnunarinnar sem lögbundins sérfræðiaðila á sviði rannsókna á hafsvæðum, að umsagnir Umhverfisstofnunar gæfu einar og sér tilefni til öndverðrar niðurstöðu um tilvist skilyrða 1. mgr. 6. gr. laga nr. 106/2000, varð ráðuneytið samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga að minnsta kosti að afla frekari upplýsinga um þær forsendur sem lágu að baki viðhorfum Umhverfisstofnunar til þessa þáttar málsins.

Ég bendi jafnframt á að í úrskurði ráðuneytisins, um að rétt væri að fram færi „nánara mat“ á áhrifum þorskeldisins á tíðni og magn eitraðra þörunga, var ekki að finna nánari lýsingu á því hvað á skorti þegar við meðferð málsins hjá Skipulagsstofnun um upplýsingar varðandi þessi umhverfisáhrif og þá einkum í ljósi fyrirliggjandi rannsókna sem lýst er í umsögnum Hafrannsóknarstofnunarinnar. Afstaða umhverfisráðuneytisins verður ekki skilin með öðrum hætti en að í ljósi umsagnar Umhverfisstofnunar hafi A ehf. borið að framkvæma sjálfstæðar rannsóknir á þessu atriði sem lið í gerð frummatsskýrslu samkvæmt 9. gr. laga nr. 106/2006 hvað sem liði afstöðu Hafrannsóknastofnunarinnar til þeirra ályktana sem hægt var þegar að draga af fyrirliggjandi rannsóknum á áhrifum framkvæmdar af þessu tagi á tíðni og magn eitraðra þörunga. Í þessu sambandi minni ég því á að í umsögn Hafrannsóknarstofnunarinnar frá 2. júní 2006 var sérstaklega tekið fram að „engin leið [væri] að kanna [þessi áhrif] öðru vísi en [að] bera saman mælingar fyrir og eftir að fiskeldi [hæfist]“.

Með þetta í huga tek ég fram að framkvæmdaraðili verður ekki látinn framkvæma mat á umhverfisáhrifum ef rannsóknir sem eru nauðsynlegur liður í því mati eru ómögulegar. Í íslenskum stjórnsýslurétti hefur þannig um langt skeið verið gengið út frá því að stjórnvaldsákvarðanir sem leggja skyldur á aðila máls sem honum er alls ómögulegt að uppfylla séu ógildar, sjá einkum til hliðsjónar Ólafur Jóhannesson: Stjórnarfarsréttur II, 2. útg., Reykjavík 1974, bls. 91. Að þessu virtu tel ég að ráðuneytið hafi ekki sýnt fram á það hvernig A ehf. hefði við gerð frummatsskýrslu samkvæmt 2. mgr. 9. gr. laga nr. 106/2000 getað gert annað til að tilgreina umrædd umhverfisáhrif, og þær forsendur sem matið væri reist á, en að safna saman fyrirliggjandi upplýsingum um rannsóknir sem þegar hafa verið gerðar á þeim umhverfisáhrifum sem framkvæmd af því tagi sem fyrirhuguð var hjá félaginu kynni að hafa á tíðni og magn eitraðra þörunga. Með það í huga ítreka ég að í umsögnum Hafrannsóknarstofnunarinnar var einmitt vísað til þessara rannsókna og jafnframt til mælinga á straumum á fyrirhuguðum eldisstað í Hvalfirði og af þeim dregnar þær ályktanir að litlar líkur væru á því að framkvæmdin hefði umtalsverð umhverfisáhrif að þessu leyti, auk þess sem þau væru afturkræf.

Að öllu samanlögðu virtu er það niðurstaða mín að umhverfisráðuneytið hafi ekki í úrskurði sínum eða skýringum sínum til mín sýnt fram á að það hafi haft fullnægjandi grundvöll, sbr. einnig 10. gr. stjórnsýslulaga, til að komast að þeirri niðurstöðu að skilyrði um 1. mgr. 6. gr. laga nr. 106/2000 hafi verið fullnægt til að kveða á um matsskyldu framkvæmdar A ehf. sökum þess að óvissa væri um áhrif þorskeldisins á tíðni og magn eitraðra þörunga og að framkvæmdin gæti að því leyti haft í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif.

4. Niðurstaða umhverfisráðuneytisins um áhrif á laxfiska.

Í úrskurði umhverfisráðuneytisins var efnisþátturinn „Áhrif á laxfiska“ tekinn til umfjöllunar í 2. tölul. í niðurstöðukafla. Í ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 23. júní 2006 var komist að þeirri niðurstöðu um þetta atriði að „líkur á neikvæðum áhrifum á heilbrigði og viðgang villtra fiskistofna í vistkerfi Faxaflóa [væru] litlar. Þar sem óvissa [kynni] að vera um þetta atriði [benti] stofnunin á að framkvæmdaraðili [vaktaði] þætti í eldinu sem kynnu að geta valdið neikvæðum áhrifum á laxfiska“. Ljóst er að afstaða Skipulagsstofnunar var einkum reist á umsögn dýralæknis fisksjúkdóma hjá Landbúnaðarstofnun, dags. 27. mars 2006, sem nánar verður rakin hér síðar.

Þrátt fyrir þessa afstöðu Skipulagsstofnunar var það niðurstaða umhverfisráðuneytisins að það væri óvissa um það hver áhrif þorskeldisins yrðu á laxfiska og því væri rétt að þau áhrif yrðu könnuð nánar. Kemur fram í forsendum úrskurðarins að ráðuneytið taldi að hugsanlegt væri að þorskur í fyrirhuguðu eldi stundaði afrán á laxfiskaungviði, einkum ef hann slyppi úr kvíunum. Þá voru taldir möguleikar á að truflanir yrðu á göngum laxfiska af ýmsum tegundum.

Af úrskurðinum verður ráðið að niðurstaða umhverfisráðuneytisins um þetta atriði hafi fyrst og fremst tekið mið af umsögn veiðimálastjórnar Landbúnaðarstofnunar, dags. 15. ágúst 2006, og Veiðimálastofnunar, dags. 29. ágúst 2006, sem ráðuneytið aflaði að eigin frumkvæði þegar stjórnsýslukæra út af ákvörðun Skipulagsstofnunar barst því. Umsögnin sem Landbúnaðarstofnun veitti ráðuneytinu við meðferð málsins var veitt af hálfu veiðimálastjórnar, stjórnsýslusviðs stofnunarinnar, sem hefur aðsetur á Selfossi. Sú umsögn sem Skipulagsstofnun lagði til grundvallar ákvörðun sinni og kom frá Landbúnaðarstofnun var hins vegar eins og fyrr er rakið veitt af dýralækni fisksjúkdóma sem hefur aðsetur á Keldum í Reykjavík. Í síðastnefndu umsögninni sagði að þorskeldi af fyrirhugaðri stærðargráðu hefði að hans mati engin neikvæð áhrif á heilbrigði og viðgang þeirra villtu fiskistofna, þar á meðal laxa, sem fyrir væru í vistkerfi Faxaflóa. Samkvæmt umsögn Veiðimálastofnunar, sem vísað er til í úrskurði ráðuneytisins, er það álit stofnunarinnar að „öll meiri áform um fiskeldi eigi að fara í umhverfismat“. Að því er snertir áhrif á laxfiska sérstaklega segir í umsögninni að ekki sé ennþá næg reynsla af þorskeldi með tilliti til þess „hve mikil mengun [komi] frá slíku eldi, um sjúkdóma og sníkjudýr sem hrjá þorskinn og geta haft áhrif á aðrar fisktegundir eins og laxfiska [...]“ Þá skorti einnig reynslu um hvernig gangi „að halda þorskinum í kvíum og um atferli hans og fæðunám ef hann sleppur sem og um fleiri þætti sem áhrif geta haft“.

Við meðferð kærumálsins sendi ráðuneytið beiðnir sínar um umsagnir með nokkuð samhljóða bréfum, dags. 28. júlí 2006. Í bréfunum til Landbúnaðarstofnunar og Veiðimálastofnunar er vísað til þess að ráðuneytinu hafi borist „meðfylgjandi kærur“ Landssambands veiðifélaga og Samtaka eigenda sjávarjarðar vegna ákvörðunar Skipulagsstofnunar í máli A ehf. Er óskað eftir umsögnum frá tilgreindum aðilum „um ofangreindar kærur“ og tilgreindur frestur. Af umsagnarbréfum ráðuneytisins verður þannig ekki ráðið að önnur gögn málsins, einkum skýrsla A ehf. til Skipulagsstofnunar, dags. 21. mars 2006, og umsagnir annarra opinberra stofnana, sem lágu til grundvallar afstöðu Skipulagsstofnunar þegar hún tók ákvörðun sína, hafi fylgt með umsagnarbréfum umhverfisráðuneytisins til Landbúnaðarstofnunar og Veiðimálastofnunar. Ekki verður önnur ályktun dregin að þessu leyti af samskiptum umhverfisráðuneytisins og veiðimálastjórnar Landbúnaðarstofnunar, sbr. bréf ráðuneytisins 23. ágúst 2006. Það er hins vegar ljóst að í tilviki fyrrnefndu stofnunarinnar þá hafði dýralæknir fisksjúkdóma hjá stofnuninni þegar á vettvangi Skipulagsstofnunar veitt umsögn um málið sem áður er rakin.

Í samræmi við framangreint var hvorki í umsögn Veiðimálastofnunar né veiðimálastjórnar Landbúnaðarstofnunar vikið að upplýsingum sem fram koma í skýrslu A ehf. til Skipulagsstofnunar, forsendum í ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 23. júní 2006 eða í umsögnum þeirra opinberu stofnana sem gáfu umsögn í tilefni af meðferð málsins hjá Skipulagsstofnun, að því undanskildu að í umsögn veiðimálastjórnar Landbúnaðarstofnunar er vísað til fyrri umsagnar dýralæknis fisksjúkdóma hjá sömu stofnun. Að þessu virtu, og með tilliti til þess að hvorki Veiðimálastofnun né veiðimálastjórn Landbúnaðarstofnunar höfðu áður komið að meðferð málsins, get ég ekki séð að umhverfisráðuneytinu hafi verið unnt að ganga út frá því að umræddir umsagnaraðilar hefðu tekið nægilega og rökstudda afstöðu til fyrirliggjandi gagna málsins og upplýsinga um fyrirhugað þorskeldi. Hvað varðar umsögn veiðimálastjórnar Landbúnaðarstofnunar hef ég hér ekki síst í huga að afstaða hennar gekk þvert gegn afstöðu dýralæknis fisksjúkdóma hjá sömu stofnun og lágu því fyrir ráðuneytinu tvær umsagnir frá sömu stofnuninni sem gengu í ólíkar áttir.

Samkvæmt því sem að framan er rakið tel ég að umhverfisráðuneytinu hafi borið að kanna frekar hvaða gögn og forsendur voru að baki umsögnum veiðimálastjórnar Landbúnaðarstofnunar og Veiðimálastofnunar áður en það ákvað að leggja þær til grundvallar ofangreindri niðurstöðu sinni. Ég tel jafnframt að sérstakt tilefni hafi verið til slíkrar athugunar af hálfu ráðuneytisins þegar haft er í huga að A ehf. gerði verulegar athugasemdir við umsagnir beggja umsagnaraðila í bréfi til ráðuneytisins, dags. 15. nóvember 2006. Ég bendi í þessu samhengi á að þær athugasemdir sem fram komu í bréfi félagsins lutu sérstaklega að því að báðir framangreindir umsagnaraðilar virtust lítið hafa kynnt sér skýrslu félagsins um þorskeldi í Hvalfirði frá 21. mars 2006, auk þess sem hvorug stofnunin hefði sérfræðinga um þorsk innan sinna raða en þá væri að finna á Hafrannsóknastofnuninni. Að þessu virtu er það niðurstaða mín að umhverfisráðuneytið hafi ekki gætt fyllilega rannsóknarskyldu sinnar um þessa þætti úrskurðarins, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga.

5. Niðurstaða umhverfisráðuneytisins um áhrif á kræklingarækt í Hvalfirði.

Umhverfisráðuneytið tók einnig til umfjöllunar efnisþáttinn „Áhrif á aðrar framkvæmdir“ í 6. tölul. niðurstöðukafla úrskurðar þess. Það var niðurstaða ráðuneytisins að það væri rétt að fram færi mat á áhrifum fyrirhugaðs þorskeldis A ehf. á þá starfsemi sem væri fyrir hendi í Hvalfirði. Vísaði ráðuneytið í því sambandi til umfangs eldisins og þess álags á lífríki sem fyrir væri í firðinum og þess að það skorti upplýsingar um möguleg áhrif eldisins á starfsemina.

Af úrskurði umhverfisráðuneytisins verður ekki annað séð en að sú starfsemi sem skírskotað er til í úrskurðinum sé kræklingarækt og fiskeldisstöð sem X ehf. rekur skammt frá hinu fyrirhugaða þorskeldi. Þetta má ráða af tilvísun ráðuneytisins til stjórnsýslukæru Hvalfjarðarsveitar og umsagnar Umhverfisstofnunar frá 15. september sem báðar eru á þá leið að rétt sé að tekið sé tillit til hugsanlegra áhrifa þorskeldisins á kræklingarækt, auk vísunar ráðuneytisins til stjórnsýslukæru X ehf. Þar kemur m.a. fram að félagið reki fiskeldisstöðina Y og unnið hafi verið að stækkun starfsleyfis fyrir félagið, en það stefni að 2000 tonna eldi á bleikju og þorski í landkerjum og kvíum.

A ehf. gerir í kvörtun sinni til umboðsmanns Alþingis athugasemdir við þennan þátt í úrskurði ráðuneytisins. Í kvörtuninni kemur fram að fyrirsvarsmaður félagsins hafi spurst fyrir hjá heimamönnum og hjá Heilbrigðiseftirliti Vesturlands um það hvort stunduð væri kræklingarækt í Hvammsvík í Hvalfirði eða þorskeldi í kvíum á vegum X ehf. og fengið þau svör að tilraunum með kræklingarækt hefði verið hætt í lok árs 2004 og að X ehf. hefði ekki starfsleyfi fyrir þorskeldi í kvíum í Hvalfirði. Þá vísar félagið í kvörtun sinni til Staðardagskrár 21 fyrir Hvalfjarðarstrandarhrepp, sem samþykkt var formlega á hreppsnefndarfundi 4. maí 2006, þar sem kemur fram að starfsemi X ehf. hafi legið niðri síðan 1993 en árið 2005 hafi bleikjueldi í stöðinni hafist. Um sé að ræða strandeldi þar sem sjó sé dælt í kör á landi. Telur A ehf. að um sé að ræða 20 tonna framleiðslu af bleikju á ári hjá X sem fari alfarið fram í kerjum á landi og engin framleiðsla eigi sér stað í kvíum á sjó.

Í skýringum umhverfisráðuneytisins til umboðsmanns Alþingis segir ráðuneytið að það hafi byggt niðurstöðu sína um að tiltekin starfsemi væri fyrir í Hvalfirði á fram komnum kærum og umsögnum um þær. Vísar það í því sambandi til umsagnar Umhverfisstofnunar frá 15. september 2006 þess efnis að X ehf. hafi starfsleyfi frá Heilbrigðiseftirliti Vesturlands fyrir landeldi. Einnig vísar ráðuneytið til umsagnar Veiðimálastofnunar frá 29. ágúst 2006 þar sem kemur fram að „í þessu tilfelli [sé] um viðkvæmt svæði að ræða, þar sem mikilvægar veiðiár [renni] til sjávar auk annarrar eldisstarfsemi eins og hjá X og fleiri aðilum sem stunda kræklingaeldi í firðinum“. Loks vísar ráðuneytið til umsagnar Skipulagsstofnunar frá 17. ágúst 2006 þar sem kemur fram að í þeim umsögnum sem lágu til grundvallar við ákvörðun stofnunarinnar hafi ekki komið fram ábending um að fyrirhuguð framkvæmd kynni að hafa áhrif á fiskeldi X ehf.

Ekki verður annað ráðið af framangreindu en að ráðuneytið hafi lagt nefndar umsagnir Umhverfisstofnunar og Veiðimálastofnunar sem og kærur Hvalfjarðarsveitar og X ehf. til grundvallar þeirri ályktun að til staðar væri kræklingarækt í firðinum. Í umsögn Hafrannsóknastofnunarinnar til Skipulagsstofnunar, dags. 2. júní 2006, sem ráðuneytið hafði undir höndum við gerð úrskurðar síns, kom hins vegar fram að kræklingaræktun hefði ekki verið stunduð í Hvalfirði og ekki væri vitað til að atvinnurekstur sem tengdist kræklingatekju hefði verið stundaður þar. Lítils háttar tínsla á kræklingi til einkaneyslu hefði hins vegar verið stunduð en hún væri háð annmörkum um eitraða þörunga. Þrátt fyrir þessa umsögn Hafrannsóknastofnunarinnar verður ekki ráðið af gögnum málsins og skýringum ráðuneytisins til umboðsmanns Alþingis að það hafi kannað frekar hvaða upplýsingar umrædd stjórnvöld hefðu haft undir höndum til stuðnings framangreindri ályktun eða óskað eftir gögnum frá þeim í því sambandi. Þar sem umsögnum stjórnvalda bar að þessu leyti ekki saman um tilvist kræklingaræktunarinnar tel ég að umhverfisráðuneytinu hafi borið að gera frekari reka að því að þetta atriði yrði upplýst, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga, áður en það komst að þeirri niðurstöðu að fram yrði að fara mat á umhverfisáhrifum þessa þáttar. Þar sem það var ekki gert tel ég að ráðuneytið hafi ekki haft viðhlítandi forsendur til að leggja þá skyldu á A ehf., á grundvelli 1. mgr. 6. gr. laga nr. 106/2000, að framkvæma mat á áhrifum þorskeldisins á þann þátt annarra framkvæmda er varðaði kræklingarækt í Hvalfirði.

Áður er rakið að það hafi verið niðurstaða umhverfisráðuneytisins að rétt væri að fram færi mat á áhrifum fyrirhugaðs þorskeldis A ehf. á þá starfsemi sem væri fyrir hendi í Hvalfirði. Það var ekki eingöngu kræklingarækt sem ráðuneytið leit til í þessu sambandi heldur einnig starfsemi X ehf. Eins og vikið er að í úrskurði þess þá rekur X ehf. fiskeldisstöðina Y í „landi“ Z, Hvalfjarðarstrandarhreppi og er vitnað í kæru X ehf. til ráðuneytisins í því sambandi. Í umsögn Umhverfisstofnunar frá 15. september 2006 til ráðuneytisins er tekið fram að stofnuninni hafi verið kunnugt um að fram færi „landeldi í landi“ Z. Í umsögn Skipulagsstofnunar til ráðuneytisins frá 17. ágúst 2006 er vikið að samtali starfsmanns stofnunarinnar við framkvæmdastjóra Heilbrigðiseftirlits Vesturlands 16. ágúst 2006 þess efnis að starfsleyfi X ehf. gilti fyrir „bleikjueldi í kerjum á landi“ og ekki væri kunnugt um óskir er vörðuðu breytingar á því.

Ekki verður annað ráðið af framangreindu en að fiskeldi X ehf. fari fram á „landi“ en ekki í kví í sjó. Það liggur hins vegar fyrir að það var ætlun A ehf. að stunda þorskeldi í „sjókví“ út af Hvammshöfða í Hvalfirði, sbr. efni skýrslu félagsins um „Þorskeldi í Hvalfirði og í Stakksfirði“. Í gögnum málsins kemur ekkert fram hvort og með hvaða hætti þorskeldi í sjókví getur haft áhrif á fiskeldi sem fer fram á landi. Að þessu leyti fæ ég ekki séð á hvaða forsendum umhverfisráðuneytið reisti þá niðurstöðu sína að fullnægt væri skilyrðum 1. mgr. 6. gr. laga nr. 106/2000 til að mæla fyrir um að A ehf. framkvæmdi mat á mögulegum áhrifum þorskeldisins á starfsemi X ehf. Hefur ráðuneytið þannig ekki fært rök að því að það hafi haft nægar upplýsingar eða gögn til að telja að fullnægt væri skilyrðum 1. mgr. 6. gr. laga nr. 106/2000 til að kveða á um matsskyldu framkvæmdar Aehf., sem fól meðal annars í sér þorskeldi í Hvalfirði, að virtri starfsemi X ehf. sem fram fór á landi í fiskeldisstöðinni Y í Z, Hvalfjarðarstrandarhreppi.

6. Málsmeðferðartími ráðuneytisins í máli A ehf.

Eins og áður hefur komið fram lýtur kvörtun A ehf. einnig að þeim langa tíma sem það tók umhverfisráðuneytið að afgreiða stjórnsýslukærur sem bárust því vegna ákvörðunar Skipulagsstofnunar um að hið fyrirhugaða þorskeldi skyldi ekki háð mati á umhverfisáhrifum.

Umhverfisráðuneytið kvað upp úrskurð í málinu 26. júní 2007. Ákvörðun Skipulagsstofnunar lá fyrir 23. júní 2006. Stjórnsýslukærur sem lutu að þeirri ákvörðun og teknar voru til meðferðar bárust ráðuneytinu með bréfum, dags. 17., 23. og 27. júlí 2006 og 14. september 2006. Auk þess barst kæra frá Smábátafélagi Reykjavíkur, dags. 14. september 2006, en henni var vísað frá sem of seint fram kominni. Í kjölfar framangreindra stjórnsýslukæra óskaði umhverfisráðuneytið eftir umsögnum tiltekinna stjórnvalda. Að fengnum þeim umsögnum sendi ráðuneytið þær til athugasemda kærenda og A ehf. Bárust athugasemdir félagsins með bréfi, dags. 15. nóvember 2006, og athugasemdir kærenda með bréfum, dags. 9., 12. og 13. desember 2006. Samkvæmt þessu liðu rúmlega sex mánuðir frá því að athugasemdir kærenda lágu fyrir þar til úrskurður ráðuneytisins var kveðinn upp.

Í 4. mgr. 14. gr. laga nr. 106/2000, um mat á umhverfisáhrifum, sbr. 12. gr. laga nr. 74/2005, er kveðið á um að úrskurður í kærumáli skuli kveðinn upp innan „tveggja mánaða frá því að kærufrestur [rennur] út“, en samkvæmt 1. mgr. 14. gr. er kærufrestur einn mánuður frá tilkynningu um ákvörðun stofnunarinnar. Í ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 23. júní 2006 var tekið fram að kærufrestur til umhverfisráðherra væri til 27. júlí 2006. Úrskurður umhverfisráðuneytisins lá, eins og áður segir, fyrir 26. júní 2007, eða tæplega 11 mánuðum eftir að kærufrestur rann út.

Í nýlegu áliti umboðsmanns Alþingis frá 29. desember 2008 í máli nr. 5376/2008 í tilefni af úrskurði umhverfisráðherra á grundvelli laga nr. 106/2000 tók hann fram að þegar löggjafinn fer þá leið að mæla fyrir um ákveðinn frest sem stjórnvöld hafa til að afgreiða mál verði að miða við að til grundvallar slíkri lagasetningu liggi tiltekið mat löggjafans um að rétt sé að lögbinda afgreiðslutíma málanna vegna eðlis þeirra og hagsmuna þeirra sem í hlut eiga. Þessi lögbundni afgreiðslutími er gjarnan tiltölulega stuttur og ber hann þá vitni um það mat löggjafans að þessi tími hafi verið talinn nægilegur til afgreiðslu málanna miðað við þær upplýsingar sem gengið er út frá við lagasetninguna, sjá hér einnig til hliðsjónar álit umboðsmanns Alþingis frá 31. desember 2003 í máli nr. 3744/2003. Í þessu sambandi hefur umboðsmaður Alþingis einnig bent á að sá afgreiðslutími sem kveðið er á um í 4. mgr. 14. gr. var lengdur úr fjórum vikum í tvo mánuði með 12. gr. laga nr. 74/2005. Í athugasemdum við 12. gr. frumvarps þess er varð að lögum nr. 74/2005 kom fram að miðað við þá reynslu sem fengist hefði af þeim málum sem kærð hefðu verið væru fjórar vikur til að úrskurða of skammur tími, enda þyrfti ráðherra m.a. að afla umsagna frá ýmsum aðilum og veita kærendum rétt til að koma á framfæri athugasemdum sínum áður en hann kvæði upp úrskurð sinn. (Alþt. 2004-2005, A-deild, bls. 1054.) Af þessu verður ekki annað ráðið en að löggjafinn hafi metið það svo að tveir mánuðir væri nægjanlegur tími til að kveða upp úrskurð í málum, þar á meðal málum sem lúta að ákvörðun Skipulagsstofnunar skv. 6. gr. um hvort framkvæmd sem tilgreind er í 2. viðauka sé matsskyld. Þegar löggjafinn hefur lögbundið frest með þessum hætti ber umhverfisráðuneytinu að haga meðferð mála þannig að fresturinn sé haldinn.

Í skýringum umhverfisráðuneytisins til umboðsmanns Alþingis er vikið að því að ráðuneytinu hafi borist alls fimm kærur vegna ákvörðunar Skipulagsstofnunar um matsskyldu fyrirhugaðs þorskeldis A ehf. í Hvalfirði. Kæra Hvalfjarðarsveitar og Smábátafélags Reykjavíkur hafi borist að liðnum kærufresti og hafi kærendum verið gefinn kostur á að koma með skýringar á þeim drætti. Fallist hafi verið á fram komnar skýringar Hvalfjarðarsveitar en kæru smábátafélagsins hafi verið vísað frá þar sem of langt var talið liðið frá því að kærufrestur rann út og skýringar á þeim drætti kæru ekki fullnægjandi. Einnig segir í skýringum ráðuneytisins að það hafi vaknað álitamál um aðild Hvalfjarðarsveitar, en niðurstaðan hafi verið sú að fallast á aðild sveitarfélagsins. Kæra X ehf. hafi upphaflega borist Skipulagsstofnun og stofnunin framsent hana ráðuneytinu. Hafi það einnig orðið til þess að sú kæra var send síðar en aðrar til umsagnar. Kærur hafi því verið sendar til umsagnar í þrennu lagi. Hafi þetta orðið til þess að tími til að veita umsagnir var framlengdur og nokkuð dróst að senda síðan allar fram komnar umsagnir til athugasemda kærenda. Síðan segir svo í skýringunum:

„Jafnframt dróst að senda framkvæmdaraðila fram komnar kærur til umsagnar. Átti ráðuneytið m.a. fund með fulltrúa framkvæmdaraðila um málið þar sem farið var yfir málsmeðferð o.fl. og reynt að vega að einhverju leyti upp á móti þeim tíma sem framkvæmdaraðili hafði þannig orðið af [af] þeim sökum. Var að ósk framkvæmdaraðila einnig samþykkt munnlega að veita honum framlengingu á fresti til að skila umsögn um framkomnar kærur og umsagnir sbr. meðfylgjandi útprentun af tölvuskeyti.

Vegna anna í ráðuneytinu dróst að úrskurða í málinu frá því að síðustu umsagnir og athugasemdir bárust. Ekki var aflað viðbótargagna utan ráðuneytisins eftir að síðustu umsagnir og athugasemdir bárust. Umsagnir voru metnar með hliðsjón af lögbundnu hlutverki og sérhæfingu hvers umsagnaraðila fyrir sig. Farið var ítarlega yfir allar framkomnar umsagnir og athugasemdir í málinu af sérfræðingum ráðuneytisins. Einnig var málið skoðað í ljósi niðurstaðna ráðuneytisins í sambærilegum málum m.a. málum nr. 003040161, 0011012156, 04010016, 00100033 og niðurstaðna Skipulagsstofnunar í sambærilegum málum sem ekki hafa sætt kærumeðferð.“

Auk framangreinds bendir ráðuneytið á í sínum skýringum að úrskurðum um matsskyldu hafi mjög fjölgað í ráðuneytinu í kjölfar breytinga á lögum um mat á umhverfisáhrifum með lögum nr. 74/2005. Nefnir ráðuneytið ákveðnar tölur frá árunum 2005-2007 í því sambandi. Jafnframt bendir það á að það hafi orðið aukning á öðrum kærumálum en varða lög um mat á umhverfisáhrifum.

Ég tel ekki tilefni til að gera athugasemdir við fyrri hluta framangreindra skýringa umhverfisráðuneytisins, enda verður ekki annað séð en að þær séu í samræmi við þau gögn sem ráðuneytið hefur látið mér í té. Það breytir þó ekki því að löggjafinn hefur ákveðið að umhverfisráðuneyti beri að kveða upp úrskurð innan tveggja mánaða frá því að kærufrestur rann út. Eins og umboðsmaður Alþingis lagði til grundvallar í ofangreindu áliti frá 29. desember 2008 í máli nr. 5376/2008 geta annir í ráðuneytinu sem má meðal annars rekja til þess að úrskurðum um matsskyldu hafi fjölgað í kjölfar lagabreytinga, sem og öðrum kærumálum en varða lög um mat á umhverfisáhrifum, almennt ekki réttlætt að vikið sé frá lögbundnum afgreiðslufresti þannig að það verði margra mánaða tafir á afgreiðslu mála. Af þessu leiðir að það er mikilvægt að umhverfisráðuneyti hafi það skipulag á starfsemi sinni að afgreiðsla mála sé hverju sinni lögð í ákveðinn farveg sem miði að skilvirkri og réttri afgreiðslu innan hins lögbundna frests. Ég minni á að í málum er varða hagsmuni aðila sem eru að koma á fót atvinnustarfsemi er mikilvægt að afgreiðslu sé hraðað eins og unnt er. Ég tel að sá rúmlega sex mánaða tími sem það tók umhverfisráðuneytið að kveða upp úrskurð í málinu frá því að síðustu athugasemdir kærenda bárust því, í desember 2006, hafi verið of langur. Það breytir engu í þessu sambandi þótt líta megi svo á að málið hafi verið umfangsmikið og því tekið tíma að fara yfir og meta umsagnir sérfræðinga og athugasemdir.

Í kvörtun sinni heldur A ehf. því fram að félaginu hafi ekki, á tímabilinu frá því að kærur lágu fyrir og þar til úrskurður umhverfisráðuneytisins var kveðinn upp, borist upplýsingar frá ráðuneytinu um að tafir yrðu á afgreiðslu málsins. Í skýringum umhverfisráðuneytisins til mín segir að það hafi láðst að senda formlegar tilkynningar um tafir á úrskurði ráðuneytisins. Áætlanir hafi hins vegar verið gerðar og gefnar upp símleiðis m.a. við framkvæmdaraðila nokkrum sinnum. Ég skil þessar skýringar á þann veg að ráðuneytið hafi ekki skýrt aðilum kærumálsins, kærendum og A ehf., frá töfum á afgreiðslu málsins þegar það lá fyrir að ekki var unnt að kveða upp úrskurð innan lögmælts afgreiðslufrests, sbr. 4. mgr. 14. gr. laga nr. 106/2006. Hins vegar hafi það upplýst A ehf. nokkrum sinnum síðar og þá símleiðis hvenær áætlað væri að afgreiða málið. Samkvæmt þessu er ljóst að málsmeðferð umhverfisráðuneytisins var að þessu leyti ekki í samræmi við 3. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga.

7. Almennt um málsmeðferðartíma umhverfisráðuneytisins.

Samhliða athugun umboðsmanns Alþingis á máli því sem kvörtun A ehf. lýtur að óskaði umboðsmaður eftir að umhverfisráðuneytið léti honum í té upplýsingar um móttökudag þeirra stjórnsýslukæra sem ráðuneytinu hefðu borist og féllu undir 14. gr. laga nr. 106/2000 frá og með 1. október 2005 til 1. ágúst 2007 og hvenær ráðuneytið hefði kveðið upp úrskurði vegna þessara mála. Umbeðin gögn bárust 20. nóvember 2007. Þar var að finna yfirlit yfir sjö mál þar sem ráðuneytið kvað upp úrskurði á umbeðnu tímabili. Ljóst er að ráðuneytinu tókst aðeins í einu þeirra að kveða upp úrskurð innan tveggja mánaða frá að kærufrestur rann út, eins og mælt er fyrir um í 4. mgr. 14. gr. laga nr. 106/2000. Í hinum sex málunum dróst afgreiðsla málsins allt frá fjórum mánuðum upp í níu mánuði umfram lögbundinn frest.

Með tilliti til hins almenna eftirlitshlutverks umboðsmanns Alþingis með stjórnsýslunni, sbr. 1. mgr. 2. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, vek ég athygli á þessu atriði, en tel að öðru leyti nægilegt að vísa að öðru leyti nýlegs álits umboðsmanns Alþingis frá 29. desember 2008 í máli nr. 5376/2008. Þar fjallaði kjörinn umboðsmaður m.a. almennt um málsmeðferðartíma umhverfisráðuneytisins í málum sem falla undir 14. gr. laga nr. 106/2000, um mat á umhverfisáhrifum. Í þessu sambandi vek ég athygli á því að í tilefni af áðurnefndu áliti umboðsmanns frá 29. desember 2008 sendi umhverfisráðuneytið frá sér fréttatilkynningu, sem birt var á vefsíðu ráðuneytisins 16. janúar 2009. Er þar gerð stutt grein fyrir niðurstöðu umboðsmanns í umræddu áliti og síðan segir að ráðuneytið hyggist skoða með hvaða hætti það geti brugðist við áliti og tilmælum umboðsmanns. Í því ljósi muni ráðuneytið meðal annars meta í hverju tilviki hvort nauðsynlegt sé að leita umsagna sérfræðistofnana og leyfisveitenda við meðferð mála, án þess að það hafi áhrif á ríka rannsóknarskyldu stjórnvalda. Í ljósi þessara viðbragða ráðuneytisins tel ég ekki ástæðu til að fjalla frekar almennt um málsmeðferðartíma umhverfisráðuneytisins. Þá tek ég loks fram að það að sá háttur umhverfisráðuneytisins að gefa þegar opinberlega út upplýsingar í formi fréttatilkynningar um hvernig það hefur í hyggju bregðast við áðurnefndu áliti umboðsmanns Alþingis, um atriði er varða almenna þætti í stjórnsýslu þess, endurspeglar að mínu áliti vandaða stjórnsýsluhætti, sbr. ákvæði 2. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis.

V. Niðurstaða.

Með vísan til þess sem að framan er rakið er það niðurstaða mín að umhverfisráðuneytið hafi ekki í úrskurði sínum eða skýringum sínum til mín sýnt fram á að það hafi haft fullnægjandi grundvöll, sbr. einnig 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, til að komast að þeirri niðurstöðu að skilyrði 1. mgr. 6. gr. laga nr. 106/2000, um mat á umhverfisáhrifum, hafi verið fullnægt til að kveða á um matsskyldu framkvæmdar A ehf. sökum þess að óvissa væri um áhrif þorskeldisins á tíðni og magn eitraðra þörunga. Þá er það niðurstaða mín að umhverfisráðuneytinu hafi samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga borið að kanna frekar hvaða gögn og forsendur voru að baki umsögnum veiðimálastjórnar Landbúnaðarstofnunar og Veiðimálastofnunar um hugsanleg áhrif þorskeldisins á laxfiska áður en það ákvað að leggja þær til grundvallar ofangreindri niðurstöðu sinni. Enn fremur er það niðurstaða mín að á grundvelli sama ákvæðis stjórnsýslulaga hafi umhverfisráðuneytið átt að ganga úr skugga um hvort kræklingarækt væri stunduð í Hvalfirði sem þorskeldið gæti haft áhrif á. Þá hefur ráðuneytið ekki fært rök að því að það hafi haft nægar upplýsingar eða gögn til að telja að fullnægt væri skilyrðum 1. mgr. 6. gr. laga nr. 106/2000 til að kveða á um matsskyldu framkvæmdar A ehf., sem fól meðal annars í sér þorskeldi í Hvalfirði, að virtri starfsemi X ehf. sem fram fór á landi í fiskeldisstöðinni Y í Z, Hvalfjarðarstrandarhreppi.

Það er enn fremur niðurstaða mín að sá tími sem það tók ráðuneytið að kveða upp úrskurð í máli þessu hafi ekki verið í samræmi við 4. mgr. 14. gr. laga nr. 106/2000, um mat á umhverfisáhrifum, auk þess sem ég tel hafa skort á að ráðuneytið skýrði aðilum málsins frá fyrirsjáanlegum töfum á afgreiðslu málsins, sbr. 3. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga. Hvað varðar almenna umfjöllun um málsmeðferðartíma ráðuneytisins í þessum málaflokki læt ég við það sitja að vísa til nýlegs álits umboðsmanns Alþingis frá 29. desember 2008 í máli nr. 5376/2008. Loks er það niðurstaða mín að sá háttur umhverfisráðuneytisins að gefa þegar opinberlega út upplýsingar í formi fréttatilkynningar um hvernig það hefur í hyggju að bregðast við áðurnefndu áliti umboðsmanns Alþingis frá 29. desember 2008, um atriði er varða almenna þætti í stjórnsýslu þess, endurspeglar að mínu áliti vandaða stjórnsýsluhætti, sbr. ákvæði 2. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis.

Með vísan til ofangreindrar niðurstöðu minnar tel ég að ekki verði hjá því komist að ég beini þeim tilmælum til umhverfisráðuneytisins að það taki mál A ehf. til endurskoðunar, komi beiðni þar um frá félaginu, og hagi þá úrlausn sinni í samræmi við þau sjónarmið sem rakin eru í álitinu. Jafnframt beini ég þeim tilmælum til ráðuneytisins að það hafi þau sjónarmið sem lýst er í álitinu framvegis í huga í störfum sínum.

Undirritaður hefur sem settur umboðsmaður Alþingis í leyfi kjörins umboðsmanns farið með mál þetta frá 1. janúar sl.

Róbert R. Spanó.

VI. Viðbrögð stjórnvalda.

Ég ritaði umhverfisráðherra bréf, dags. 12. febrúar 2010, og óskaði upplýsinga um hvort framangreint álit mitt hefði orðið tilefni til einhverra sérstakra ráðstafana hjá úrskurðarnefndinni og þá í hverju þær ráðstafanir hefðu falist.

Í svarbréfi umhverfisráðuneytisins, dags. 29. mars 2010, er vísað til bréfs ráðuneytisins til umboðsmanns Alþingis, dags. 24. apríl 2009, í tilefni af áliti hans frá 29. desember 2008 í máli nr. 5376/2008 þar sem m.a. kom fram að farið hefði verið yfir það verklag sem unnið hefði verið eftir í ráðuneytinu vegna vinnslu úrskurða. Í ráðuneytinu væri unnið að gerð verkferla um fjölmörg verkefni ráðuneytisins og m.a. hefði verið gerður verkferill vegna vinnslu stjórnsýsluúrskurða. Tilgangur með honum væri að farið væri eftir samræmdum reglum við vinnslu og meðferð stjórnsýslukæra til að tryggja vandaða vinnu við samningu úrskurða. Í svarbréfinu frá 29. mars 2010 kemur einnig fram að unnið hafi verið að uppsetningu gæðastjórnunarkerfis sem sé þannig byggt upp að metið sé fyrir hvaða verkefni sé rétt að vinna verkferla. Verkferlarnir eigi að tryggja gæði og samræmi vinnubragða og eigi jafnframt að stuðla að aukinni skilvirkni við afgreiðslu mála. Þá er vísað til þess að fyrir Alþingi liggi frumvarp til laga um breytingar á lögum um mat á umhverfisáhrifum þar sem gert sé ráð fyrir því að úrskurðarfrestir umhverfisráðherra verði lengdir úr tveimur mánuðum í þrjá og allt að sex mánuði eftir umfangi máls hverju sinni.

Í tölvubréfi starfsmanns umhverfisráðuneytisins, dags. 5. júlí 2010, kom jafnframt fram að A ehf. hefði ekki leitað eftir endurupptöku málsins hjá ráðuneytinu.