Álit

I. Kvörtun.

Hinn 3. janúar 2008 leitaði B héraðsdómslögmaður til umboðsmanns Alþingis fyrir hönd A ehf. og kvartaði yfir synjunum landbúnaðarráðherra, dags. 11. maí og 5. september 2007, á tveimur beiðnum félagsins, dags. 27. febrúar og 15. júní 2007, um leyfi til flytja inn kindakjöt frá Nýja-Sjálandi.

Í kvörtun A ehf. er því einkum haldið fram að synjanir ráðuneytisins séu háðar annmörkum þar sem við meðferð þeirra hafi annars vegar verið brotið gegn meginreglum stjórnsýsluréttar og hins vegar alþjóðlegum skuldbindingum Íslands. Er því nánar tiltekið borið við að brotið hafi verið gegn málshraða- og meðalhófsreglu og meginreglum um rökstuðning stjórnvaldsákvarðana, sbr. 10., 12. og 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Félagið telur einnig að ráðuneytið hafi brotið gegn meginreglu stjórnsýsluréttar um að stjórnvaldsákvarðanir beri að byggja á málefnalegum sjónarmiðum. Varðandi meint brot gegn alþjóðlegum samningsskuldbindingum Íslands er vísað til laga nr. 99/1993, um framleiðslu, verðlagningu og sölu á búvörum, og ákvæða samningsins um beitingu ráðstafana um hollustuhætti og heilbrigði dýra og plantna í 1. viðauka A við samninginn um stofnun Alþjóðaviðskiptastofnunarinnar.

Hinn 20. maí 2008 barst umboðsmanni Alþingis önnur kvörtun frá A ehf., sem hefur málanúmerið 5347/2008, þar sem gerðar voru athugasemdir við drátt á afgreiðslu sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytisins á tilgreindum fimm erindum félagsins til ráðuneytisins. Af því tilefni ritaði umboðsmaður bréf til ráðuneytisins, dags. 10. júní 2008, þar sem spurst var fyrir um meðferð og afgreiðslu ráðuneytisins á þessum erindum, en svar við því barst með bréfi ráðuneytisins, dags. 25. s.m. Í því bréfi upplýsti ráðuneytið að það hefði afgreitt þrjú af umræddum erindum. Tvö þeirra voru hins vegar sögð til vinnslu í ráðuneytinu. Þar sem umboðsmanni höfðu ekki í framhaldinu borist frekari upplýsingar um afdrif erindanna tveggja ritaði hann ráðuneytinu annað bréf, dags. 29. desember 2008, þar sem hann óskaði eftir upplýsingum um hvort erindin tvö hefðu verið afgreidd og ef ekki hvað liði meðferð þess á þeim. Af þessu tilefni barst mér svarbréf ráðuneytisins, dags. 4. mars 2009, þar sem fram kom að ráðuneytið hefði með „hjálögðum leyfisbréfum“ orðið við þeim beiðnum um innflutning á lambakjöti sem þar væri vikið að.

Ég ritaði ráðuneytinu bréf, dags. 28. ágúst 2009, þar sem ég tók fram að í ofangreindum svarbréfum ráðuneytisins hefði verið upplýst að öll fimm erindi A ehf. hefðu verið afgreidd utan hluta af einu þeirra, nánar tiltekið umsókn félagsins um leyfi til innflutnings á ferskum eggjum frá Svíþjóð, dags. 18. febrúar 2008. Fyrirliggjandi gögn málsins veittu ekki upplýsingar um hvaða meðferð og afgreiðsla sú umsókn félagsins hefði hlotið hjá ráðuneytinu. Tók ég loks fram að þar sem það mál, og einnig sú kvörtun sem nú er fjallað um í áliti þessu, væri á seinni stigum vinnslu hjá mér, óskaði ég eftir frekari upplýsingum um meðferð ráðuneytisins og afgreiðslu á ofangreindri umsókn A ehf.

Af þessu tilefni barst mér loks svar frá ráðuneytinu með bréfi, dags. 14. desember 2009, en með því fylgdi mér til upplýsingar bréf sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytisins, dags. sama dag, til Matvælastofnunar. Í bréfinu er vísað til bréfa ráðuneytisins, dags. 2. apríl 2008 og 23. júní 2008, þar sem ráðuneytið hafi óskað eftir umsögn Matvælastofnunar um ofangreinda umsókn A ehf. um leyfi til innflutnings á eggjum frá Svíþjóð, dags. 18. febrúar 2008. Með bréfi ráðuneytisins var umsagnarbeiðnin ítrekuð og upplýst að umboðsmaður Alþingis hefði drátt á afgreiðslu málsins til athugunar.

Þar sem ég hafði ekki fengið upplýsingar um afdrif málsins í upphafi þessa árs hafði ég 4. janúar 2010 samband símleiðis við sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytið. Í símtali við starfsmann ráðuneytisins kom fram að umsögn stofnunarinnar hefði ekki borist. Mér bárust í framhaldinu engar upplýsingar um afdrif málsins fram eftir árinu 2010, en 18. ágúst 2010. hafði ég á ný samband við sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytið og óskaði upplýsinga um málið. Af því tilefni barst mér svarbréf frá ráðuneytinu, dags. sama dag, þar sem upplýst er að engin svör hafi borist við bréfum ráðuneytisins til Matvælastofnunar.

Upphafleg ætlun mín var sú að afgreiða þær tvær kvartanir A ehf., sem borist höfðu umboðsmanni Alþingis vegna ákvarðana sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytisins, samhliða. Af þeim sökum ákvað ég að bíða með afgreiðslu á máli þessu þar til fyrir lægi endanleg niðurstaða í máli nr. 5347/2008, sbr. umfjöllun hér að framan. Vegna þess mikla dráttar sem nú hefur orðið á afgreiðslu sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytisins á því máli tel ég hins vegar ekki forsendur lengur til að fresta afgreiðslu minni á máli þessu nr. 5199/2008 heldur að rétt sé að ég ljúki því nú þegar með áliti þessu. Mun ég hins vegar fjalla í framhaldinu með sjálfstæðum hætti um kvörtun A ehf. í máli nr. 5347/2008 þegar upplýsingar liggja fyrir um afdrif málsins í ráðuneytinu.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 13. september 2010.

II. Málavextir.

Atvik máls þessa áttu sér stað fyrir gildistöku laga nr. 167/2007, um breytingu á ýmsum lögum vegna tilfærslu verkefna innan Stjórnarráðs Íslands, hinn 1. janúar 2008. Með þeim lögum voru sjávarútvegsráðuneytið og landbúnaðarráðuneytið sameinuð í eitt ráðuneyti, sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytið. Í þeirri atvikalýsingu sem hér fer á eftir og í álitinu að öðru leyti mun ég nota það heiti ráðuneytisins sem við á hverju sinni.

Fyrri ósk A ehf. um heimild til innflutnings á kindakjöti frá Nýja-Sjálandi barst landbúnaðarráðuneytinu með bréfi, dags. 27. febrúar 2007. Þar var afmarkað nánar hvert magn kjötsins væri, sundurliðað eftir flokkum. Um var að ræða 78 kílógrömm af lambakjöti af ýmsum hlutum skepnunnar. Getið var um seljanda kjötsins sem var nánar tilgreint fyrirtæki á Nýja-Sjálandi. Tekið var fram að heilbrigðisvottorð fylgdi. Ljóst er af gögnum að umrætt kjöt var hrátt og frosið.

Landbúnaðarráðuneytið sendi beiðni A ehf. til umsagnar yfirdýralæknis með bréfi, dags. 1. mars 2007. Í umsögn yfirdýralæknis til landbúnaðarráðuneytisins, dags. 15. mars 2007, um umsókn A ehf. kom fram að yfirdýralæknir hefði kynnt sér sjúkdómsástand í Nýja-Sjálandi, sérstaklega í sauðfé, og vísaði hann um það til „meðfylgjandi [skjala]“ með umsögninni, en þau gögn hafa ekki verið send mér við meðferð máls þessa. Niðurstaða yfirdýralæknis var eftirfarandi:

„Með vísan til 10. gr. laga nr. 25/1993 um dýrasjúkdóma og varnir gegn þeim sbr. breytingu með 26. gr. laga nr. 87/1995 og 5. gr., 7. gr. og 10. gr. reglugerðar nr. 509/2004 um varnir gegn því að dýrasjúkdómar og sýktar afurðir berist til landsins, getur yfirdýralæknir mælt með því að innflutningur verði heimilaður á ofangreindri afurð, að því tilskildu að öll tilskilin vottorð í samræmi við ákvæði 5. gr. reglugerðar nr. 509/2004 fylgi með vörunni þar sem um hráa afurð er að ræða.“

Umsögn yfirdýralæknis lauk með því að skilyrði stafliða a-g í tilvitnuðu reglugerðarákvæði voru tekin orðrétt upp. Ég fjalla nánar um ákvæði reglugerðar nr. 509/2004, og lagaumhverfi málsins að öðru leyti, í kafla IV.2 í þessu áliti.

Landbúnaðarráðherra synjaði beiðni A ehf. með bréfi til félagsins, dags. 11. maí 2007. Í bréfinu var synjunin rökstudd með svofelldum hætti:

„Landbúnaðarráðherra hefur ákveðið að heimila yður ekki umbeðinn innflutning með vísan til 10. gr. laga nr. 25/1993, um dýrasjúkdóma og varnir gegn þeim og 2. mgr. 7. gr. reglugerðar nr. 509/2004, en þar segir að þegar sótt er um innflutning á hrárri eða ósótthreinsaðri vöru skv. 1. mgr. í fyrsta sinn skal innflytjandi láta landbúnaðarráðuneytinu í té nauðsynlegar upplýsingar um vöruna til athugunar og samþykkis áður en varan er send frá útflutningslandi. Jafnframt skal upplýst að að gefnu tilefni hefur verið ákveðið að fela Landbúnaðarstofnun að vinna ítarlegt áhættumat vegna hugsanlegs innflutnings á kindakjöti og úttekt á framleiðsluaðstöðu og –ferlum í Nýja Sjálandi til að hindra að dýrasjúkdómar berist til landsins og til að tryggja að framleiðslan uppfylli þau skilyrði sem gerð eru skv. íslenskum lögum.

Þetta tilkynnist yður hér með.“

Með bréfi til ráðuneytisins, dags. 15. júní 2007, sóttu A ehf. á ný um heimild til innflutnings á lambakjöti frá Nýja-Sjálandi. Meginmál umsóknarinnar hljóðaði í heild sinni svo:

„[A ehf.], kt: [...], sækja hér með um innflutningsheimild fyrir lambakjöti frá Nýja-Sjálandi. Framleiðandi [...] New Zealand.

Meðfylgjandi eru sýnishorn af heilbrigðisvottorði og upprunavottorði.“

Landbúnaðarráðherra synjaði einnig þessari beiðni A ehf., nú með bréfi til félagsins, dags. 5. september 2007. Meginmál bréfs ráðherra hljóðaði svo:

„Landbúnaðarráðherra hefur ákveðið að heimila yður ekki umbeðinn innflutning með vísan til 10. gr. laga nr. 25/1993 um dýrasjúkdóma og varnir gegn þeim, sbr. reglugerð nr. 509/2004.

Í þessu sambandi skal upplýst að ráðherra hefur falið Landbúnaðarstofnun að vinna ítarlegt áhættumat vegna hugsanlegs innflutnings á kindakjöti frá Nýja Sjálandi og úttekt á framleiðsluaðstöðu og –ferlum svo tryggt sé að dýrasjúkdómar berist ekki til landsins og framleiðslan uppfylli þau skilyrði sem gerð eru skv. íslenskum lögum og reglum.

Að athugun þessari lokinni eru uppi áform um að hefja viðræður við Nýja Sjáland um gerð tvíhliða samnings um viðurkenningu á jafngildi sérstakra ráðstafana um hollustuhætti og heilbrigði dýra og plantna.

Þetta tilkynnist yður hér með.“

Lögmaður A ehf. ritaði landbúnaðarráðherra og utanríkisráðherra bréf, bæði dags. 13. september 2007, þar sem synjunum ráðuneytisins á beiðnum A ehf. var mótmælt, sjónarmið fyrirtækisins færð fram og krafist rökstuðnings fyrir ákvörðunum stjórnvalda í málunum. Efni þessara bréfa var í meginatriðum í samræmi við kvörtun A ehf. til mín., sbr. nánar kafla I hér að framan.

III. Samskipti umboðsmanns og stjórnvalda.

Í tilefni af kvörtun A ehf. ritaði umboðsmaður Alþingis landbúnaðarráðherra bréf, dags. 11. febrúar 2008. Í bréfinu var lýst athugasemdum A ehf. sem beindust að ráðuneytinu. Rakin voru ákvæði laga nr. 25/1993, um dýrasjúkdóma og varnir gegn þeim, reglugerðar nr. 509/2004 og Marakess-samningsins um stofnun Alþjóðaviðskiptastofnunarinnar, sbr. auglýsingu í C-deild Stjórnartíðinda nr. 62/1995. Í bréfi umboðsmanns var fjallað um túlkun á ákvæðum 10. gr. laga nr. 25/1993 með vísan til lögskýringargagna og framkvæmdar stofnana Alþjóðaviðskiptastofnunarinnar. Umboðsmaður óskaði þess að landbúnaðarráðuneytið lýsti viðhorfi sínu til kvörtunar A ehf. og skýrði sérstaklega viðhorf sitt til nokkurra atriða. Með tilliti til endanlegrar afmörkunar athugunar minnar á kvörtun A ehf. hafa eftirtaldar fyrirspurnir umboðsmanns þýðingu:

„1. Í bréfi landbúnaðarráðherra, dags. 11. maí 2007, er um synjun hans auk tilvísunar til 10. gr. laga nr. 25/1993 vísað til 2. mgr. 7. gr. reglugerðar nr. 509/2004 og orðin „áður en varan er send frá útflutningslandi” undirstrikuð. Hafi umrætt skilyrði 2. mgr. 7. gr. reglugerðarinnar ekki verið uppfyllt, sem ég ræð þó ekkert um af fyrirliggjandi gögnum, óska ég eftir að ráðuneytið skýri hvort og þá hvernig það að upplýsingar um vöruna til athugunar og samþykkis hafi ekki verið send ráðuneytinu áður en varan var send frá útflutningslandi hafi í reynd staðið því í vegi að unnt var að taka efnislega afstöðu til beiðni [A ehf.] eða hvort ráðuneytið hafi eingöngu byggt á því að formskilyrði ákvæðisins hafi ekki verið uppfyllt. Ég bendi á að ekki verður séð að þetta tiltekna atriði hafi staðið því í vegi að ráðuneytið óskaði með bréfi, dags. 1. mars 2007, eftir umsögn yfirdýralæknis um nefnda beiðni [A ehf.] og yfirdýralæknir lét ráðuneytinu í té umsögn, dags. 15. mars 2007, þar sem mælt var með innflutningnum.

2. Hafi synjun ráðherra frá 11. maí 2007 eingöngu verið byggð á því að umsækjandi hafi ekki uppfyllt formskilyrði 2. mgr. 7. gr. reglugerðar nr. 509/2004, þ.e. að láta í té upplýsingar áður en varan var send frá útflutningslandi, óska ég eftir að ráðuneytið skýri á hvaða lagagrundvelli þetta ákvæði reglugerðarinnar er byggt og hvernig það og slík framkvæmd ákvæðisins samrýmist þeim samningi sem vísað er til í niðurlagi 2. mgr. 10. gr. laga nr. 25/1993, sbr. breytingu með lögum nr. 87/1995.

3. Með tilliti til þeirrar umsagnar sem yfirdýralæknir hafði skilað ráðuneytinu 15. mars 2007 um umsókn [A ehf.] óska ég eftir að ráðuneytið skýri og leggi fram gögn um hvaða rök og sjónarmið hafi búið að baki synjun ráðherra í bréfi, dags. 11. maí 2007. Ég óska sérstaklega eftir að fram komi hvort ráðuneytið telur að yfirdýralæknir hafi ekki fylgt ákvæðum 10. gr. reglugerðar nr. 509/2004 þegar hann lét ráðuneytinu í té meðmæli sín í bréfi, dags. 15. mars 2007.

4. Í bréfi ráðuneytisins til [A ehf.], dags. 5. september 2007, segir að landbúnaðarráðherra hafi ákveðið að heimila fyrirtækinu „ekki umbeðinn innflutning með vísan til 10. gr. laga nr. 25/1993 um dýrasjúkdóma og varnir gegn þeim, sbr. reglugerð nr. 509/2004.“ Af þessu tilefni óska ég eftir upplýsingum og skýringum um:

a) Hvort ráðuneytið hafi sent beiðni [A ehf.] um innflutning, dags. 15. júní 2007, til umsagnar hjá yfirdýralækni og ef svo var ekki á hvaða lagagrundvelli ákveðið hafi verið að synja umsókninni áður en gætt var að lögbundnum umsagnarrétti yfirdýralæknis.

[...]

5. Ég minni á að samkvæmt orðalagi texta þess lagaákvæðis sem hér reynir á er ráðherra því aðeins heimilt að leyfa umræddan innflutning að fyrir liggi meðmæli yfirdýralæknis og veiti hann meðmæli verður ekki annað séð en það sé þá gert á grundvelli sérfræðiþekkingar hans og hann telji „sannað að ekki berist smitefni með [vörunum] er valda dýrasjúkdómum“. Eins og rakið er í þeim athugasemdum við frumvarpið frá 1995 sem teknar eru upp hér að framan er í samræmi við samning Alþjóðaviðskiptastofnunarinnar gerð krafa „um að vísindaleg rök liggi að baki“ synjun ráðherra á beiðni um innflutning samkvæmt 2. mgr. 10. gr. laga nr. 25/1993, sbr. lög nr. 87/1995. Nánar segir um þetta atriði í 2. mgr. 2. gr. samningsins að ráðstafanir til að vernda líf og heilbrigði manna og dýra skuli byggjast á „vísindalegum meginreglum“ og slíkum ráðstöfunum skuli „ekki viðhaldið án fullnægjandi vísindalegra sönnunargagna, nema að því leyti sem kveðið er á um í 7. mgr. 5. gr.“. Ég óska því sérstaklega eftir að ráðuneytið geri grein fyrir á hvaða „vísindalegum meginreglum“ og vísindalegu sönnunargögnum það hafi byggt við synjanir sínar á beiðnum og 15. júní 2007. Þess er sérstaklega óskað að mér verði afhent afrit af þeim gögnum sem ráðuneytið hefur aflað eða byggt á að þessu leyti.

6. Í niðurlagi bréfs ráðherra frá 11. maí 2007 segir að jafnframt sé upplýst af gefnu tilefni að ráðuneytið hafi ákveðið að fela Landbúnaðarstofnun að vinna ítarlegt áhættumat vegna hugsanlegs innflutnings á kindakjöti og úttekt á framleiðsluaðstöðu og –ferlum í Nýja Sjálandi o. s. frv. Þetta atriði er síðan endurtekið í bréfi ráðuneytisins til [A ehf.], dags. 5. september 2007, og til viðbótar segir að að athugun þessari lokinni séu uppi áform um að hefja viðræður við Nýja Sjáland um gerð tvíhliða samnings um viðurkenningu á jafngildi sérstakra ráðstafana um hollustuhætti og heilbrigði dýra og plantna. Ég óska af þessu tilefni eftir að ráðuneytið skýri og veiti mér svör við eftirfarandi:

a) Yfirdýralæknir sem er hluti af Landbúnaðarstofnun hafði hinn 15. mars 2007 skilað ráðuneytinu umsögn um beiðni [A ehf.] um að flytja inn lambakjöt frá Nýja Sjálandi og í þeirri umsögn kemur fram að yfirdýralæknir hafi kynnt sér sjúkdómsástand í Nýja Sjálandi, „sérstaklega í sauðfé, sbr. meðfylgjandi skjöl“. Að hvaða atriðum átti það verkefni sem ráðuneytið segist hafa falið Landbúnaðarstofnun að vinna að beinast og yfirdýralæknir, starfsmaður Landbúnaðarstofnunar, hafði ekki þegar kynnt sér og lagt til grundvallar við áðurnefnda umsögn sína? Ég vek hér athygli á því að í 10. gr. reglugerðar nr. 509/2004 eru ákvæði um það alþjóðlega áhættumat sem yfirdýralæknir skal byggja meðmæli sín á.

b) Ég óska eftir að ráðuneytið skýri og þá með tilliti til þeirra upplýsinga sem yfirvöld heilbrigðismála dýra hér á landi hafa þegar aflað um sjúkdómsástand, hollustuhætti og slátrun dýra í Nýja Sjálandi hvaða atriði þessara mála leiði til þess að ákvæði 4. gr. þess alþjóðasamnings sem vísað er til í niðurlagi 2. mgr. 10. gr. laga nr. 25/1993, sbr. lög nr. 87/1995, um jafngildi eigi ekki við og hvers vegna ráðuneytið telur þörf á að gera tvíhliða samning við Nýja Sjáland.

c) Ber að líta svo á að ráðuneytið telji ekki unnt að samþykkja innflutning á kindakjöti frá Nýja Sjálandi samkvæmt beiðnum [A ehf.] fyrr en Landbúnaðarstofnun hafi unnið umrætt áhættumat og gerður hefur verið tvíhliða samningur við Nýja Sjáland? Ef svo er óska ég eftir að ráðuneytið skýri hvernig það samrýmist 2. mgr. 10. gr. laga nr. 25/1993, sbr. lög nr. 87/1995, og þeim alþjóðasamningi sem þar er vísað til.

[...]

7. Núverandi ákvæði 10. gr. laga nr. 25/1993 hefur verið í gildi frá árinu 1995. Ég óska eftir upplýsingum frá ráðuneytinu hvort það hafi eftir þann tíma samþykkt innflutning á kjöti (hráu/frosnu) frá Nýja Sjálandi og þá af hvaða dýrum. Að því marki sem um hefur verið að ræða annað kjöt en lambakjöt óska ég eftir skýringum á því að hvaða leyti aðstæður, þ.m.t. um hugsanlegt smit vegna dýrasjúkdóma, framleiðsluaðstaða og -ferlar, hafi verið aðrar um það kjöt sem heimilað hefur verið að flytja hingað en í tilvikum þess lambakjöts sem [A ehf.] óskuðu á árinu 2007 eftir að flytja inn frá Nýja Sjálandi og byggt var á við synjun á leyfum til innflutnings þess.“

Umboðsmaður óskaði þess að svar ráðuneytisins yrði sent honum ekki síðar en 7. mars 2008. Svar barst ekki fyrir þann frest og voru fyrirspurnir umboðsmanns til ráðuneytisins ítrekaðar með bréfi, dags. 14. apríl s.á. Svör bárust frá sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytinu með bréfi, dags. 30. júní 2008. Ég tel rétt að taka orðrétt upp svör ráðuneytisins við einstökum fyrirspurnum umboðsmanns undir sömu númerum og þær stóðu í bréfi hans, sbr. tilvitnun til þess hér að framan.

„Spurning 1.

[...]

Ráðuneytið telur sér vart unnt að leggja mat á það hvort formannmarki sem þessi, einn og sér, geti talist svo verulegur að ekki sé unnt að taka beiðni um innflutning til efnismeðferðar. Um það hljóta að vera áhöld og fagnar ráðuneytið því að umboðsmaður taki það til fræðilegrar skoðunar. Bent er hins vegar á að í bréfi ráðuneytisins er einnig greint frá ákvörðun um að ráðast í ítarlegt mat á aðstæðum á Nýja Sjálandi.

Að áliti ráðuneytisins verður ekki séð hvaða áhrif hér geti haft að umsagnar Landbúnaðarstofnunar hafi strax verið leitað um innflutning. Rétt er að geta þess að venjulegt verklag býður það að beiðnir um innflutning sem þennan eru sendar rakleiðis frá ráðuneytinu til umsagnar yfirdýralæknis.

Spurning 2.

[...]

Nefnt reglugerðarákvæði felur ekki í sér hindrun á innflutningi sem ganga kynni í bága við samninginn um stofnun Alþjóðaviðskiptastofnunarinnar heldur formskilyrði um hvenær sækja skuli um innflutning sem sett er í því skyni að tryggja að hingað til lands (m.a. í innflutningshöfn) flytjist ekki sýkt eða óheilnæm matvæli sem af kynni að stafa margþætt hætta. Reglan getur einnig leitt til þess að vara kemst tafarlítið inn í landið og í dreifingu fyrr en ella með því að ákvörðun stjórnvalda liggur fyrir tímanlegar í innflutningsferlinu. Loks getur regla þessi varnað fyrirtækjum sem hyggjast á innflutning tjóni þar sem hún dregur úr hættu á því að innflutt vara spillist eða ónýtist í innflutningshöfn.

Spurning 3.

[...]

Í riti sínu Stjórnarfarsréttur, bls. 211 o. áfr., gerir Ólafur Jóhannesson að umfjöllunarefni þegar stjórnvald leitar umsagnar eða tillagna áður en það tekur ákvörðun í máli. Ólafur telur að stjórnvaldi sé ekki lögskylt að fara eftir tillögu eða áliti sem fram kemur í umsögn nema skýr orð laga eða efnisrök leiði ótvírætt til hinnar niðurstöðunnar. Í raun réttri sé ákvörðunarvaldið þá í höndum beggja stjórnarvaldanna, og þó öllu fremur í hendi þess, sem að formi til er umsagnaraðili. Það verði lögskýringaratriði hverju sinni, hvort stjórnvaldi sé skylt að fara eftir fenginni tillögu eða áliti. Mismunandi orðalag ákvæða geti veitt mikilsverða leiðbeiningu í því efni.

Í 10. gr. laga um dýrasjúkdóma og varnir gegn þeim er sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra heimilað að veita undanþágu frá banni við innflutningi enda mæli yfirdýralæknir með því. Túlka verður ákvæði þetta svo að almennt sé ráðuneytinu eigi heimilt að veita undanþágu til innflutnings hafi meðmæla yfirdýralæknis ekki verið leitað eða ef yfirdýralæknir leggst gegn innflutningi. Hins vegar kemur hér til álita hvort ráðherra sé í einhverjum tilvikum heimilt að veita ekki undanþágu til innflutnings enda þótt yfirdýralæknir hafi mælt með því að hún skyldi veitt.

Þegar lög gera ráð fyrir að ákvarðanir séu teknar af ráðherra að fengnum meðmælum undirstofnunar liggur almennt því til grundvallar sérstakt mat löggjafans þess efnis að ákvörðun sé það mikilvæg eða vandmeðfarin að hana skuli bera undir það stjórnvald sem æðst er í stigskiptri stjórnsýslu. Hér ber að geta þess að sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra fer með yfirstjórn mála sem varða inn- og útflutning landbúnaðarvara sbr. 6. tl. B-liðar 10. gr. reglugerðar um Stjórnarráð Íslands nr. 177/2007. Það er sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytið sem ásamt utanríkisráðuneytinu, kemur fram fyrir hönd ríkisins við landbúnaðarviðræður á vegum Alþjóðaviðskiptastofnunarinnar (WTO). Ráðuneytið hefur yfir mikilli þekkingu að ráða á heimi alþjóðaviðskipta með landbúnaðarvörur og eru heilbrigðisráðstafanir á sviði dýraafurða þar engin undantekning á.

Ekki liggur fyrir til hvaða gagna var litið til þegar ákvörðun ráðherra var tekin. Því veldur að skráningu var ekki hagað með þeim hætti við undirbúning ákvörðunarinnar að kostur sé á því að sjá það.

Lögskýringargögn (undirbúningsgögn löggjafar) virðast ekki veita haldfestu við skýringu á stöðu ráðherra skv. 10. gr. laga um dýrasjúkdóma og varnir gegn þeim. Í athugasemdum með frumvarpi til laganna segir um það ákvæði frumvarpsins, er varð að 10. gr. laganna, að því svipi til ákvæða 2. og 3. gr. laga nr. 11/1928, um varnir gegn því, að gin- og klaufaveiki og aðrir alidýrasjúkdómar berist til landsins. Í þeim lögum hafði ráðherra einn valdheimild til að víkja frá banni við innflutningi þartilgreindra vörutegunda.

Í bréfi ráðherra dags. 11. maí 2007 kemur vissulega fram að umsókn um innflutning sé hafnað en um leið segir í bréfinu að af þessu tilefni hafi verið ákveðið að láta vinna ítarlegt áhættumat til undirbúnings hugsanlegs innflutnings lambakjöts frá Nýja Sjálandi. Með bréfi dags. 30. ágúst 2007 fól ráðherra síðan Landbúnaðarstofnun að vinna þetta áhættumat. Í því bréfi kemur einnig fram að ráðuneytið telji rétt að meta, í ljósi niðurstöðu áhættumats, hvort rétt sé að hefja viðræður við Nýja Sjáland um gerð tvíhliða samnings um viðurkenningu á jafngildi sérstakra ráðstafana um hollustuhætti og heilbrigði dýra og plantna.

Af þessu tilefni er rétt að rekja stuttlega ákvæði í samningnum um beitingu ráðstafana um hollustuhætti og heilbrigði dýra og plantna.

Í 1. mgr. 4. gr. samningsins er kveðið á um skyldu ríkja sem eru aðilar að samningnum til að viðurkenna að ráðstafanir annarra aðila um hollustuhætti eða heilbrigði dýra og plantna séu jafngildar, jafnvel þótt þessar ráðstafanir séu ólíkar þeirra eigin ráðstöfunum eða ráðstöfunum annarra aðila er versla með sömu vöru, ef aðili sem er útflytjandi sýnir fram á það með hlutlægum hætti að með ráðstöfunum hans sé unnt að ná því verndarstigi í hollustuháttum eða heilbrigði dýra og plantna sem aðilinn sem er innflytjandi telur hæfilegt. Í þessu skyni skal, sé þess óskað, veita aðila sem er innflytjandi tilhlýðilega aðgangsheimild vegna skoðunar, prófunar og annarra viðeigandi aðgerða.

Í 2. mgr. 4. gr. samningsins segir að aðilar skuli, sé þess óskað, hefja viðræður í þeim tilgangi að gera tvíhliða og alþjóðlega samninga um viðurkenningu á jafngildi sérstakra ráðstafana um hollustuhætti eða heilbrigði dýra og plantna. Þessum samningum, svokölluðum jafngildissamningum (e. „Equivalence Agreement“), er ætlað að auðvelda viðskipti með dýr og dýrafurðir, auk þess að gera þau hagkvæmari. Í þeim felst að lögbær yfirvöld samningsaðila taka gildar dýraheilbrigðisskoðanir og eftirlit hvor annarra.

Ísland hefur ekki gert jafngildissamning. Hins vegar hefur Nýja Sjáland gert allnokkra slíka samninga. Um það má fræðast á vefsíðu Fæðuöryggisstofnunar Nýja Sjálands á vefsíðunni www.nzfsa.govt.nz.

Í 5. gr. samningsins er mælt fyrir um sérstakt áhættumat sem aðildarríkin skulu framkvæma ef þau grípa til ráðstafana sem ekki eru í samræmi við alþjóðlega staðla, viðmiðunarreglur eða tilmæli. Samkvæmt 1. mgr. 5. gr. skulu aðilar samningsins „sjá til þess að ráðstafanir þeirra um hollustuhætti eða heilbrigði dýra og plantna byggist á mati, eftir því sem við á miðað við aðstæður, á áhættu fyrir líf eða heilbrigði manna, dýra eða plantna, að teknu tilliti til þeirrar tækni sem er beitt við áhættumat og hlutaðeigandi alþjóðastofnanir hafa þróað.“ „Við mat á áhættu skulu aðilar taka tillit til tiltækra vísindalegra sönnunargagna, viðeigandi vinnslu- og framleiðsluaðferða, viðeigandi skoðunar-, sýnatöku- og prófunaraðferða, tíðni tiltekinna sjúkdóma eða plága, svæða sem eru laus við plágur eða sjúkdóma, viðeigandi vistfræði- og umhverfisskilyrða og sóttvarna og annarrar meðhöndlunar“, sbr. 2. mgr. greinarinnar. Einnig má hér vísa til 7. mgr. 5. gr. þar sem er að finna svokallaða „varúðarreglu“ (e. precautionary principle). Á grundvelli hennar er aðildarríkjum heimilt að samþykkja bráðabirgðaráðstafanir um hollustuhætti og heilbrigði dýra og plantna. Um leið ber ríkjum að leita eftir nauðsynlegum viðbótarupplýsingum fyrir hlutlægara áhættumati og endurskoða ráðstafanir innan hæfilegs tíma.

Ráðherra áleit að þrátt fyrir að yfirdýralæknir hefði aflað sér upplýsinga um sjúkdómsástand á Nýja Sjálandi frá Alþjóðaheilbrigðismálastofnun dýra (Office of Epizootics skst. OIE), sbr. skjöl sem fylgdu umsögn yfirdýralæknis til landbúnaðarráðherra dags. 15. mars 2007, þá væri rétt, til að gæta fyllsta öryggis og til samræmis við varúðarsjónarmið, að kanna nánar framleiðsluaðstæður og mögulega áhættu við innflutning frá Nýja Sjálandi. Með þessu taldi ráðherra ekki að störfum yfirdýralæknis væri áfátt heldur að gæti þyrfti frekari varúðar.

Í upphafi bréfs yðar dags. 11. febrúar sl. lýsið þér viðhorfi yðar til lagaumhverfis innflutnings og til samningsins um beitingu ráðstafana um hollustuhætti og heilbrigði dýra og plantna og dragið fram vangaveltur, að því er virðist, um að ráðherra hafi ekki haft vísindaleg og önnur málefnaleg sjónarmið að leiðarljósi við ákvörðun sína með greindu bréfi dags. 11. maí 2007. Þér gefið í skyn að ákvörðuninni sé ætlað í raun að fela í sér dulda hindrun í alþjóðaviðskiptum.

Ráðuneytið hafnar þessu. Ákvörðun ráðherra er í fullu samræmi við alþjóðasamninga. Þess misskilnings virðist gæta í bréfi yðar að ráðuneytið hafi endanlega ákveðið að hafna, með öllu, innflutningi á lambakjöti frá Nýja Sjálandi. Það er ekki rétt. Þegar Matvælastofnun hefur unnið sitt áhættumat verður það kynnt og á því tímamarki fylgt þeirri málsmeðferð sem getur í bréfi ráðuneytisins til Matvælastofnunar dags. 30. ágúst 2007, en þar segir: „Að athugun þessari lokinni eru uppi áform um að hefja viðræður við Nýja-Sjáland um gerð tvíhliða samnings um viðurkenningu á jafngildi sérstakra ráðstafana um hollustuhætti og heilbrigði dýra og plantna“. Þetta er gert til að tryggja að viðskipti með landbúnaðarvörur geti átt sér stað milli landanna, og það með öruggum hætti.

Í tilefni af fyrirspurn yðar telur ráðuneytið rétt að benda á að mat á því hvort skilyrði séu til að grípa til ráðstafana á grunni heimilda alþjóðasamningsins um beitingu ráðstafana um hollustuhætti og heilbrigði dýra og plantna er háð fagþekkingu á dýraheilbrigðismálum, mati á þeirri þekkingu og innsýn í gangverk alþjóðaviðskipta með landbúnaðarvörur. Vegna þessa vill ráðuneytið vinsamlega benda yður á heimild 6. mgr. 7. gr. laga um umboðsmann Alþingis til að leita aðstoðar sérfræðinga þegar sérstaklega stendur á og til að afla nauðsynlegra sérfræðilegra gagna.

Spurning 4.

[...]

Þar sem þeirri málsmeðferð sem getur í bréfi ráðherra til Landbúnaðarstofnunar dags. 30. ágúst 2007 var ekki lokið þá var ekki tilefni til að leita eftir umsögn. Að öðru leyti er vísað til svars við síðustu spurningu.

Spurning 5.

[...]

Vísað er af þessu tilefni til svars við spurningu þrjú.

Spurning 6.

[...]

[a)] Eins og rakið er í svari við spurningu þrjú þá virðist yfirdýralæknir einkum hafa byggt á upplýsingum um sjúkdómsástand á Nýja Sjálandi sem stöfuðu frá Alþjóðaheilbrigðismálastofnun dýra (Office of Epizootics skst. OIE), sbr. skjöl sem fylgdu umsögn yfirdýralæknis til landbúnaðarráðherra dags. 15. mars 2007. Áhættumat á heilnæmi matvæla er til muna víðtækara og beinist að öllu framleiðsluferlinu. Eins og áður greinir er stefnt að því að gera tvíhliða samning um viðurkenningu á jafngildi sérstakra ráðstafana um hollustuhætti og heilbrigði dýra og plantna. Vísað er af þessu tilefni til ákvæða 2. mgr. 5. gr. samningsins um beitingu ráðstafana um hollustuhætti og heilbrigði dýra og plantna sem tekin voru upp í svari við spurningu þrjú. Þar koma fram atriði sem metin verða.

[b)] Þessu hefur verið svarað í spurningu þrjú.

[c)] Ráðuneytið telur ekki forsendu til að flytja inn kindakjöt frá Nýja Sjálandi fyrr en áhættumat liggur fyrir og eftir atvikum einnig tvíhliða samningur við Nýja Sjáland. Þessi afstaða er í fullu samræmi við nefndan samning sem gerir einmitt ráð fyrir tvíhliða samningum um viðskipti með landbúnaðarvörur til þess að ryðja í burtu innflutningshindrunum vegna heilbrigðisástæðna og gera viðskipti með slíkar vörur hagkvæmari.

[...]

Spurning 7.

[...]

Ráðuneytið býr ekki yfir slíkum upplýsingum. Meðfylgjandi er þó útprentun af heimasíðu Hagstofu Íslands sem sýnir yfirlit yfir innflutning á kjöti og unnum kjötvörum frá Nýja Sjálandi árin 2005 til 2007, í tonnum talið, án nánari sundurgreiningar. Vera kann að Hagstofan búi yfir fyllri upplýsingum.“

Umboðsmaður gaf lögmanni A ehf. kost á að gera athugasemdir við svör ráðuneytisins. Athugasemdirnar bárust umboðsmanni með bréfi lögmannsins, dags. 5. ágúst 2008.

IV. Álit umboðsmanns Alþingis.

1. Afmörkun athugunar.

Kvörtun máls þessa beinist að tveimur ákvörðunum landbúnaðarráðuneytisins, dags. 11. maí og 5. september 2007. Í báðum tilvikum var synjað um innflutningsleyfi á kindakjöti með vísan til 10. gr. laga nr. 25/1993, um dýrasjúkdóma og varnir gegn þeim, og ákvæða reglugerðar nr. 509/2004, um varnir gegn því að dýrasjúkdómar og sýktar afurðir berist til landsins. Í kafla IV.5 mun ég fjalla um lögmæti fyrri afgreiðslu ráðuneytisins og í kafla IV.6 um lögmæti þeirrar síðari. Fyrst mun ég í kafla IV.2-IV.4 víkja almennum orðum að lagagrundvelli málsins, annars vegar þeim ákvæðum íslenskra laga sem hér skipta máli, þ.e. ákvæða 10. gr. laga nr. 25/1993 og reglugerðar nr. 509/2004, og hins vegar ákvæðum Marrakess-samningsins um stofnun Alþjóðaviðskiptastofnunarinnar, sem Ísland er aðili að, og tiltekinna viðauka við hann.

2.Söguleg þróun löggjafar um höft á innflutningi landbúnaðarvara, ákvæði laga nr. 25/1993 og reglugerðar nr. 509/2004.

Viðleitni yfirvalda á Íslandi til að sporna með sérstakri lagasetningu gegn hættunni á að dýrasjúkdómar bærust til Íslands frá útlöndum virðist mega rekja aftur til laga frá 17. mars 1882, um bann gegn innflutningi á útlendu kvikfé. Í stað þeirra laga voru síðar sett, með litlum efnislegum breytingum, lög nr. 56/1905, með sama titli og hin fyrri lög, en þeim síðar breytt lítillega með lögum nr. 25/1909. Öll þessi löggjöf laut aðeins að innflutningi á lifandi skepnum. Hún var fáorð eða einungis tvær lagagreinar með efnisákvæðum. Í ákvæðunum var kveðið á um bann við slíkum innflutningi, hugsanlegar undanþágur frá því „með ráði dýralæknis“ og refsingar við brotum gegn lögunum.

Árið 1926, með samþykkt laga nr. 22/1926, virðist fyrst leidd í lög heimild til handa stjórnvöldum til að banna innflutning á nokkrum vörutegundum, m.a. „hráum og lítt söltuðum sláturafurðum“, vegna sjúkdómavarna. Heimildin kom fram í 2. gr. laganna og hljóðaði svo:

„Frá löndum eða landshlutum, þar sem næmir húsdýrasjúkdómar ganga er atvinnumálaráðuneytinu heimilt, með ráði dýralæknisins í Reykjavík, að banna um stundarsakir allan innflutning á [...] hráum og lítt söltuðum sláturafurðum [...] og öðrum þeim vörum sem sjerstök hætta telst á, að sóttnæmi geti borist með.“

Árið 1927 lögðu þrír alþingismenn fram frumvarp til laga sem gerði ráð fyrir fortakslausu og varanlegu banni við innflutningi á tilgreindum vörutegundum frá löndum þar sem dýrasjúkdómar gengju eða væru landlægir, öfugt við þágildandi ákvæði laga nr. 22/1926, sbr. hér að framan, sem aðeins gerðu ráð fyrir heimild til að banna slíkan innflutning um stundarsakir. Frumvarpið hlaut ekki afgreiðslu Alþingis en var vísað til ríkisstjórnarinnar, sjá Alþingistíðindi 1927, A-deild, bls. 381-382, 822 og 936-937.

Á næsta löggjafarþingi, árið 1928, lagði ríkisstjórnin fram á Alþingi frumvarp til laga „um varnir gegn því að gin- og klaufaveiki og aðrir alidýrasjúkdómar berist til landsins“. Það frumvarp var samþykkt og varð að lögum nr. 11/1928. Hér skiptir mestu ákvæði a-liðar 2. gr. laganna. Þar sagði svo, að því leyti sem hér hefur þýðingu:

„Bannaður er innflutningur á þessum vörutegundum:

a. [...] hráum og lítt söltuðum sláturafurðum, hverju nafni sem nefnast [...]“

Ákvæði 2. gr. laga nr. 11/1928 giltu í nálega 65 ár eða þangað til gildandi lög nr. 25/1993, um dýrasjúkdóma og varnir gegn þeim, tóku gildi. Í 1. mgr. 10. gr. laga nr. 25/1993 var með efnislega sams konar ákvæði áfram mælt fyrir um fortakslaust innflutningsbann á þeim vörum sem nánar voru tilteknar í stafliðum a-c í ákvæðinu. Sú breyting varð hins vegar á að í 2. mgr. 10. gr. var kveðið á um heimild landbúnaðarráðherra til að veita undanþágu frá innflutningsbanninu á vörutegundum í a-lið ákvæðisins en innflutningsbann við þeim vörutegundum hafði áður verið undantekningalaust, sem fyrr segir. Ákvæði 1. mgr. og 1. málsl. 2. mgr. 10. gr. laga nr. 25/1993 hljóðuðu í upphafi svo:

„Óheimilt er að flytja til landsins eftirtaldar vörutegundir:

a. [...] hráar og lítt saltaðar sláturafurðir, unnar og óunnar, [...] ósoðna mjólk og egg.

[...]

Heimilt er landbúnaðarráðherra að fengnum meðmælum yfirdýralæknis að leyfa í rannsóknarskyni innflutning á vörutegundum sem taldar eru upp í a-lið 1. mgr. [...]“

Í almennum athugasemdum greinargerðar með frumvarpinu sem varð að lögum nr. 25/1993 kemur fram að tilgangurinn með setningu laganna hafi verið sá að setja almenn lög um dýrasjúkdóma og safna í ein lög dreifðum ákvæðum um þau efni í ýmsum sérlögum sem þá voru í gildi (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 2818). Ætlunin með lögunum hafi þannig verið að skipa öllum ákvæðum um varnir og útrýmingu dýrasjúkdóma í einn lagabálk. Í sérstökum athugasemdum að baki 10. gr. laganna sagði að sú lagagrein væri að efni til svipuð ákvæðum 2. og 3. gr. laga nr. 11/1928, um varnir gegn því að gin- og klaufaveiki og aðrir alidýrasjúkdómar berist til landsins. Á sama stað kom fram að ákvæði 1. málsl. 2. mgr. um undanþágu frá innflutningsbanni væri nýmæli. (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 2823.)

Ákvæðum 10. gr. laga nr. 25/1993 var síðan breytt með 26. gr. laga nr. 87/1995, um breytingar á lögum vegna aðildar Íslands að Alþjóðaviðskiptastofnuninni og aftur með lögum nr. 167/2007, um breytingu á ýmsum lögum vegna tilfærslu verkefna innan Stjórnarráðs Íslands. Ákvæðið er nú svohljóðandi að því marki sem hér hefur þýðingu:

„Til að hindra að dýrasjúkdómar berist til landsins er óheimilt að flytja til landsins eftirtaldar vörutegundir:

a. [...] hráar og lítt saltaðar sláturafurðir, unnar og óunnar, [...] og hrá egg.

[...]

Þrátt fyrir ákvæði 1. mgr. er sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra heimilt að leyfa innflutning á vörum þeim sem taldar eru upp í a–c-liðum að fengnum meðmælum yfirdýralæknis, enda þyki sannað að ekki berist smitefni með þeim er valda dýrasjúkdómum. Um framkvæmd þessarar greinar fer eftir ákvæðum samningsins um beitingu ráðstafana um hollustuhætti og heilbrigði dýra og plantna í 1. viðauka A við samninginn um stofnun Alþjóðaviðskiptastofnunarinnar.

[...]“

Ákvæði 1. mgr. 29. gr. laga nr. 25/1993 hefur að geyma nánari heimild ráðherra til reglusetningar um framkvæmd laganna og hljóðar svo:

„Sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra setur með reglugerð nánari ákvæði um framkvæmd laga þessara.“

Samkvæmt framansögðu voru þannig með lögum nr. 87/1995 gerðar þær breytingar á undanþáguákvæði 1. málsl. 2. mgr. 10. gr. að þar var felld niður sú takmörkun sem áður gilti að heimild ráðherra til að veita undanþágu frá innflutningsbanni tæki aðeins til innflutnings „í rannsóknarskyni“. Eftir breytinguna tók undantekningarheimildin þannig m.a. til alls innflutnings hrárra og lítt saltaðra sláturafurða án sérstakrar afmörkunar. Þá er afar þýðingarmikið í þessu sambandi að bætt var við þeirri sönnunarreglu, sem mat stjórnvalda verður að vera reist á, að ekki „þyki sannað [að smitefni berist] með þeim er valda dýrasjúkdómum“. Í nánum tengslum við þá sönnunarreglu mælti löggjafinn loks sérstaklega fyrir um það í 2. málsl. 2. mgr. 10. gr. laga nr. 25/1993 að við það ferli sem greinin mælir fyrir um skyldi farið eftir ákvæðum samningsins um beitingu ráðstafana um hollustuhætti og heilbrigði dýra og plantna í 1. viðauka A við samninginn um stofnun Alþjóðaviðskiptastofnunarinnar. Hér eftir er vísað til þess samnings í samræmi við skammstöfun hans á ensku og hann kallaður SPS-samningurinn, sjá nánar kafla IV.3.

Í athugasemdum greinargerðar með 26. gr. í frumvarpi því sem varð að lögum nr. 87/1995 sagði að fortakslaust bann við innflutningi landbúnaðarvara, eins og þá var í 10. gr. laga nr. 25/1993, samrýmdist ekki samningnum um Alþjóðaviðskiptastofnunina. (Alþt. 1995, A-deild, bls. 491). Á sama stað var nánar vísað til umfjöllunar í almennum athugasemdum greinargerðar með sama frumvarpi, nánar tiltekið c-liðar IV. kafla þeirra. Þar segir orðrétt:

„Í lögum nr. 25/1993, um dýrasjúkdóma og varnir gegn þeim, er að finna ófrávíkjanlegt bann við innflutningi á ýmsum vörutegundum, m.a. hráum og lítt söltuðum sláturafurðum, unnum og óunnum, ósoðinni mjólk og eggjum.

Í samningnum um beitingu ráðstafana um hollustuhætti og heilbrigði dýra og plantna í 1. viðauka A við samninginn um Alþjóðaviðskiptastofnunina segir eftirfarandi í 2. gr. um grund- vallarréttindi og skyldur:

„Aðilar eiga rétt á að gera nauðsynlegar ráðstafanir til að vernda líf eða heilbrigði manna, dýra eða plantna, að því tilskildu að slíkar ráðstafanir brjóti ekki í bága við ákvæði þessa samnings.“

Jafnframt er í grundvallarréttindum og skyldum tekið fram að ráðstafanir um hollustuhætti verði að byggjast á vísindalegum meginreglum og megi ekki viðhalda án fullnægjandi sönnunargagna. Enn fremur verður ráðstöfunum um hollustuhætti eða heilbrigði ekki beitt á þann hátt að slíkt hafi í för með sér duldar hindranir á alþjóðaviðskiptum.

Framangreind ákvæði eiga sér stoð í XX. gr. GATT sem heimilar undanþágur frá ákvæðum samningsins, m.a. um bann við innflutningshöftum, þegar sérstakar ástæður búa að baki, svo sem heilbrigði dýra og plantna, umhverfisvernd eða verndun náttúruauðlinda. Landbúnaðarráðherra getur bannað innflutning á hráu og lítt söltuðu kjöti og sláturafurðum þegar hætta er á því að smit berist með þessum vörum. Krafan um að vísindaleg rök liggi að baki slíkum ráðstöfunum leiðir þó til þess að ófrávíkjanlegt innflutningsbann 10. gr. laga 25/1993 getur ekki staðist. Slík framsetning er magntakmörkun og sem slík andstæð XI. gr. GATT 1994. Í [26.] gr. frumvarpsins er gert ráð fyrir breytingum á 10. gr. þannig að innflutningsbann er ekki lengur fortakslaust heldur setji ráðherra reglur þar um að fengnum meðmælum yfirdýralæknis.“ (Alþingistíðindi 1995, A-deild, bls. 486-487.)

Á grundvelli almennrar heimildar 29. gr. laga nr. 25/1993 var sett reglugerð nr. 509/2004, um varnir gegn því að dýrasjúkdómar og sýktar afurðir berist til landsins. Í 3. gr. þessarar reglugerðar er að finna bannákvæði sem er efnislega sambærilegt við 1. mgr. 10. gr. laganna. Ákvæði upphafsmálsliðar og a- og e-liðir 3. gr. reglugerðarinnar hljóða svo:

„Eftirtaldar afurðir dýra og vörur sem geta borið með sér smitefni er valda sjúkdómum í dýrum og mönnum er óheimilt að flytja til landsins samanber þó nánari útlistun í IV. kafla:

a. Hrátt kjöt, unnið sem óunnið, svo og innmat og sláturúrgang.

[...]

e. Ómeðhöndluð egg, eggjaskurn og eggja afurðir.

[...]“

Í 5. gr. reglugerðarinnar, sem ber yfirskriftina „Hrá matvæli“, er að finna upptalningu á þeim vottorðum sem slíkum vörum, með nánar tilgreindum vörunúmerum, skulu fylgja við innflutning.

Upphafsákvæði IV. kafla reglugerðarinnar er 7. gr. Hún ber yfirskriftina „Innflutningsleyfi“ og hljóða 1. og 2. mgr. 7. gr. svo:

„Landbúnaðarráðherra er heimilt, að fenginni umsögn yfirdýralæknis, að leyfa innflutning á vörum, sem taldar eru upp í 3. gr., sbr. 10. gr. laga nr. 25/1993 um dýrasjúkdóma og varnir gegn þeim, ásamt síðari breytingum, enda þyki sannað að ekki berist smitefni með þeim er valda sjúkdómum í dýrum og mönnum og þau skilyrði sem sett hafa verið fyrir innflutningnum séu uppfyllt sjá þó 8. gr.

Þegar sótt er um innflutning á hrárri eða ósótthreinsaðri vöru skv. 1. mgr. í fyrsta sinn skal innflytjandi láta landbúnaðarráðuneytinu í té nauðsynlegar upplýsingar um vöruna til athugunar og samþykkis áður en varan er send frá útflutningslandi. [...]“

Í 9. gr. reglugerðar nr. 509/2004 er fjallað um „ábyrgð innflytjanda“ og er svohljóðandi:

„Innflytjandi vöru skal sjá til þess að öll nauðsynleg vottorð fylgi vörunni við innflutning og ber hann allan kostnað sem kann að leiða af öflun vottorða og þeim sóttvarnarráðstöfunum sem uppfylla þarf vegna innflutningsins, þ.m.t. nauðsynlegri sýnatöku og rannsóknum sem yfirdýralæknir telur nauðsynlegar.“

Í ákvæði 10. gr. reglugerðarinnar er síðan fjallað um „alþjóðlegt áhættumat“, en það hljóðar svo:

„Meðmæli yfirdýralæknis varðandi sjúkdómavarnir skulu byggjast á áhættumati, sem m.a. tekur mið af listum OIE (Alþjóða heilbrigðismálastofnun dýra) varðandi A og B sjúkdóma og annarra alþjóðlegra staðla og leiðbeininga. Um framkvæmd þessarar greinar fer eftir ákvæðum samningsins um beitingu ráðstafana um hollustuhætti og heilbrigði dýra og plantna í 1. viðauka A við samninginn um stofnun Alþjóðaviðskiptastofnunarinnar.“

Loks tel ég rétt að benda hér á 13. gr. reglugerðarinnar um „Umflutning“, en það hljóðar svo:

„Landbúnaðarráðherra getur heimilað umflutning á vörum þeim sem taldar eru upp í 3. gr. enda sé varan flutt úr landi á ný. Skilyrði fyrir slíku leyfi er að varan sé flutt í vandlega lokuðum umbúðum, þar sem innihald er tilgreint og sendingunni fylgi uppruna- og heilbrigðisvottorð, sbr. a-liði 4. og 5. gr.“

Ástæða þess að ég dreg síðastgreint ákvæði fram er sú að af því verður ráðið að þegar vara er umflutt í gegnum Ísland, þ.e. þegar vara hefur viðdvöl á Íslandi, áður en hún er flutt annað, eru ekki gerðar sömu kröfur og við almennan innflutning til landsins. Þar á meðal er ekki áskilin umsögn yfirdýralæknis um umfluttar vörur og af skilyrðum um vottorð og skilríki sem talin eru upp í stafliðum 4. og 5. gr. reglugerðarinnar gilda aðeins um umfluttar vörur þær kröfur sem getið er um í a-liðum þeirra greina. Nánar er að þessu vikið síðar í kafla IV.5.

3. Alþjóðlegar skuldbindingar Íslands.

Ísland er meðal stofnaðila að Marrakess-samningnum frá 1994 um stofnun Alþjóðaviðskiptastofnunarinnar (hér eftir er einnig vísað til hennar sem WTO), sbr. auglýsingu nr. 62/1995 sem birtist í C-deild Stjórnartíðinda 29. desember 1995. Fyrir liggur að Nýja Sjáland er einnig aðili að WTO og Marrakess-samningnum.

Marrakess-samningurinn gekk í gildi 1. janúar 1995 og er n.k. regnhlífarsamningur yfir eldra og nýrra regluverk WTO. Hluti af samningnum, í 1. viðauka A-C, eru þrír helstu þjóðréttarsamningarnir á sviði milliríkjaviðskipta sem Alþjóðaviðskiptastofnunin fer nú með umsjón með og gerðir voru í aðdraganda stofnunar hennar á síðari hluta tuttugustu aldar. Í íslenskri þýðingu á Marrakess-samningnum, sbr. áðurnefnda auglýsingu nr. 62/1995, eru þeir nefndir Hinn almenni samningur um tolla og viðskipti frá 1994 (GATT-samningurinn frá 1994), Hinn almenni samningur um þjónustuviðskipti (GATS-samningurinn) og Samningur um hugverkaréttindi í viðskiptum (TRIPS-samningurinn). Einungis fyrstnefndi samningurinn varðar efni þessa máls. Undir Marrakess-samninginn falla einnig ýmsir undirsamningar og viðaukar hinna þriggja meginsamninga. Loks eru sérstakir og sjálfstæðir samningar í 2.-4. viðauka Marrakess-samningsins.

Samningur um beitingu ráðstafana um hollustuhætti og heilbrigði dýra og plantna kemur fram í 1. viðauka A Marrakess-samningsins og er þar skipað meðal sérstakra undirsamninga GATT-samningsins frá 1994. Sá samningur snertir atvik málsins verulega og nánar er fjallað um hann hér á eftir.

Samkvæmt a-lið 1. gr. GATT-samningsins frá 1994 felur hann í sér ákvæði eldra alþjóðlegs samkomulags um sömu efni frá árinu 1947, með síðari breytingum, þ.e. Hins almenna samkomulags um tolla og viðskipti frá 30. október 1947 (GATT-samkomulagið frá 1947). Í GATT-samkomulaginu frá 1947 koma fram efnisákvæði sem hafa almenna þýðingu í máli þessu, þ.e. ákvæði 11. gr. um afnám viðskiptahafta og ákvæði 20. gr. um almennar undanþágur frá skuldbindingum samningsins. Með aðild að GATT samkomulaginu frá 1994 hefur Ísland skuldbundið sig til að fylgja þeim. Ég tel því rétt að gera hér nánari grein fyrir umræddum reglum í íslenskri þýðingu, sbr. fylgiskjal II með auglýsingu nr. 8/1968 í C-deild Stjórnartíðinda.

Ákvæði 11. gr. samkomulagsins hljóðar svo, að því leyti sem hér hefur þýðingu:

„11. gr. Almennt afnám viðskiptahafta.

„1. Enginn samningsaðili skal viðhalda eða setja önnur bönn eða höft en tolla, skatta eða aðrar álögur, hvort heldur sem er með kvótum, inn- eða útflutningsleyfum eða með öðrum aðgerðum, á innflutning neinnar vöru frá landssvæði annars samningsaðila eða útflutning eða sölu til útflutnings neinnar vörur til landsvæðis annars samningsaðila.

[...]“

Ákvæði 20. gr. hljóðar svo, að því leyti sem hér hefur þýðingu:

„20. gr. Almennar undanþágur.

Ekkert í samningi þessum skal svo skilið, að það komi í veg fyrir, að gripið sé til og framkvæmdar eftirtaldar aðgerðir af samningsaðilunum, svo fremi sem slíkar aðgerðir séu ekki framkvæmdar á þann hátt, að þær séu óréttlát og óréttlætanleg mismunun milli landa, þar sem sömu aðstæður ríkja, og séu hulin höft á alþjóðlegum viðskiptum. [...]

(b) Aðgerðir, sem nauðsynlegar eru til verndar lífi eða heilsu manna, dýra eða jurta;

[...]“

Samningurinn um beitingu ráðstafana um hollustuhætti og heilbrigði dýra og plantna er hluti af 1. viðauka A við Marrakess-samninginn, og er einn undirsamninga GATT-samningsins frá 1994, eins og fyrr sagði. Í 2. málsl. 2. mgr. 10. gr. laga nr. 25/1993, sbr. hér að framan, er sérstaklega tekið fram að „um framkvæmd þessarar greinar [fari] eftir“ ákvæðum þessa samnings. Í samræmi við skammstöfun heitis samningsins á ensku vísa ég eftirleiðis til hans sem SPS-samningsins.

SPS-samningurinn er einkum til kominn vegna hinnar almennu undanþágu frá skuldbindingum aðildarríkja WTO sem felst í framangreindri 20. gr. GATT-samkomulagsins frá 1947. Samningnum er ætlað að samræma og mæla nánar fyrir um þær ráðstafanir sem aðildarríkjum er heimilt að grípa til í þessum tilgangi, eðli þeirra, umfang og nánari framkvæmd. Samkvæmt 1. gr. SPS-samningsins gildir hann um allar ráðstafanir um hollustuhætti og heilbrigði dýra og plantna er kunna að hafa bein eða óbein áhrif á alþjóðaviðskipti.

Líkt og fram kom í síðasta kafla er vitnað beint til SPS-samningsins í síðari málslið 2. mgr. 10. gr. laga nr. 25/1993. Í lögskýringargögnum að baki lögum nr. 87/1995, sem færðu efni 10. gr. laga nr. 25/1993 í núgildandi horf, var m.a. vitnað til 2. gr. SPS-samningsins. Yfirskrift þeirrar greinar er „Grundvallarréttindi og –skyldur“. Fyrstu þrjár málsgreinar hennar hljóða svo:

„1. Aðilar eiga rétt á að gera nauðsynlegar ráðstafanir til að vernda líf eða heilbrigði manna, dýra eða plantna, að því tilskildu að slíkar ráðstafanir brjóti ekki í bága við ákvæði þessa samnings.

2. Aðilar skulu sjá til þess að ráðstöfunum um hollustuhætti eða heilbrigði dýra og plantna sé einungis beitt að því marki sem nauðsynlegt er til að vernda líf eða heilbrigði manna, dýra eða plantna, að þær byggist á vísindalegum meginreglum og sé ekki viðhaldið án fullnægjandi vísindalegra sönnunargagna, nema að því leyti sem kveðið er á um í 7. mgr. 5. gr.

3. Aðilar skulu sjá til þess að í ráðstöfunum um hollustuhætti og heilbrigði dýra og plantna felist ekki geðþóttabundin eða óréttlætanleg mismunun milli aðila þar sem sömu eða svipaðar aðstæður ríkja, þar með talið milli eigin yfirráðasvæðis og yfirráðasvæða annarra aðila. Ráðstöfunum um hollustuhætti og heilbrigði dýra og plantna skal ekki beitt með þeim hætti sem hefði í för með sér dulda takmörkun í alþjóðaviðskiptum.“

Ég tel einnig rétt að taka hér upp ákvæði 4. gr. og 6.-7. mgr. 5. gr. SPS-samningsins, en það hljóðar svo:

„4. gr.

Jafngildi.

1. Aðilar skulu staðfesta ráðstafanir annarra aðila um hollustuhætti eða heilbrigði dýra og plantna sem jafngildar, jafnvel þótt þessar ráðstafanir séu ólíkar þeirra eigin ráðstöfunum eða ráðstöfunum annarra aðila er versla með sömu vöru, ef aðili sem er útflytjandi (hér eftir nefndur „útflutningsaðili“) sýnir aðila sem er innflytjandi (hér eftir nefndur „innflutningsaðili“) fram á það með hlutlægum hætti að með ráðstöfunum hans sé unnt að ná því verndarstigi í hollustuháttum eða heilbrigði dýra og plantna sem innflutningsaðili telur hæfilegt. Í þessu skyni skal, sé þess óskað, veita innflutningsaðila tilhlýðilega aðgangsheimild vegna skoðunar, prófunar og annarra viðeigandi aðgerða.

2. Aðilar skulu, sé þess óskað, hefja viðræður í þeim tilgangi að gera tvíhliða og marghliða samninga um viðurkenningu á jafngildi sérstakra ráðstafana um hollustuhætti eða heilbrigði dýra og plantna.

5. gr.

Mat á áhættu og ákvörðun hæfilegs verndarstigs í hollustuháttum eða heilbrigði dýra og plantna.

[...]

6. Með fyrirvara um 2. mgr. 3. gr. skulu aðilar sjá til þess, þegar ráðstafanir til að ná hæfilegu verndarstigi í hollustuháttum eða heilbrigði dýra og plantna eru teknar upp eða viðhaldið, að ráðstafanirnar takmarki viðskipti ekki meira en nauðsynlegt er til að ná hæfilegu verndarstigi í hollustuháttum eða heilbrigði dýra og plantna, að teknu tilliti til þess hvað er tæknilega og efnahagslega gerlegt.

7. Þegar viðkomandi vísindaleg sönnunargögn eru ófullnægjandi getur aðili samþykkt bráðabirgðaráðstafanir um hollustuhætti eða heilbrigði dýra og plantna á grundvelli tiltækra upplýsinga þar að lútandi, þar með talið upplýsinga frá hlutaðeigandi alþjóðastofnunum og upplýsinga á grundvelli ráðstafana um hollustuhætti eða heilbrigði dýra og plantna sem aðrir aðilar beita. Við slíkar aðstæður skulu aðilar leita eftir nauðsynlegum viðbótarupplýsingum fyrir hlutlægara áhættumat og endurskoða ráðstafanir um hollustuhætti eða heilbrigði dýra og plantna í samræmi við það innan hæfilegs tíma.“

4. Samantekt um lagagrundvöll málsins.

Samkvæmt því sem rakið í köflum IV.2 og IV.3 hér að framan reynir í máli þessu á ákveðið samspil milli innanlandsréttar og alþjóðlegra samningsskuldbindinga íslenska ríkisins á grundvelli GATT-samningsins frá 1994, sbr. einkum SPS-samninginn. Ákvæði 1. mgr. 10. gr. laga nr. 25/1993 leggur bann við innflutningi á m.a. hráum og lítt söltuðum sláturafurðum. Ákvæði 2. mgr. sömu lagagreinar veitir ráðherra hins vegar heimild til að leyfa slíkan innflutning að nánar tilteknum skilyrðum uppfylltum. Þótt 2. mgr. 10. gr. sé orðuð sem heimildarákvæði verður að túlka hana í samhengi við ákvæðið í heild sinni og þær alþjóðlegu skuldbindingar sem liggja til grundvallar undanþáguheimildinni. Eins og sjá má af umfjöllun hér að framan um samningsskuldbindingar Íslands á grundvelli GATT-samningsins tel ég engum vafa undirorpið að ekki er gert ráð fyrir því að ráðherra geti lagt til grundvallar að undanþáguheimildin verði aldrei nýtt og þar með lagt fortakslaust bann við innflutningi þeirra vörutegunda sem greinir í 1. mgr. 10. gr.

Í þessu sambandi hefur það að lögum grundvallarþýðingu að í 2. mgr. 10. gr. laga nr. 25/1993, þar sem ráðherra er veitt heimild, að fengnum meðmælum yfirdýralæknis, til þess að leyfa innflutning m.a. á hráu kjöti, er sérstaklega vísað til þess að um framkvæmd ákvæðisins fari eftir ákvæðum SPS-samningsins. Í áðurgreindum lögskýringargögnum að baki lögum nr. 87/1995, er lögfestu umrædda tilvísun til SPS-samningsins, er skýrt tekið fram að fortakslaust bann við innflutningi samrýmdist ekki samningnum um Alþjóðaviðskiptastofnunina. Var gert ráð fyrir því í athugasemdunum að innflutningsbann væri því ekki lengur fortakslaust heldur setti „ráðherra reglur þar um að fengnum meðmælum yfirdýralæknis“. (Alþt. 1995, A-deild, bls. 486-487.)

Af umræddri tilvísun til SPS-samningsins, og þeim athugasemdum er birtust í frumvarpi því er varð að lögum nr. 87/1995, og nánar eru raktar í kafla IV.2. hér að framan, má þannig að mínu áliti ráða þá ótvíræðu afstöðu löggjafans að afgreiðslur landbúnaðarráðherra á beiðnum um innflutningsleyfi, svo sem þeim sem A ehf. setti fram, skyldu vera í samræmi við alþjóðlegar skuldbindingar íslenska ríkisins á grundvelli GATT-samningsins, sbr. einkum SPS-samninginn. Ég tel einnig rétt að benda á að í svörum sínum við fyrirspurnum umboðsmanns Alþingis hefur landbúnaðarráðuneytið, nú sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytið, hvergi haldið því fram að afgreiðsla þess á beiðnum A ehf. hafi ekki þurft að vera í samræmi við GATT-samninginn og SPS-samninginn. Þvert á móti verður ekki önnur ályktun dregin af svörum ráðuneytisins en að afgreiðsla þess á beiðnum A ehf. hafi að mati ráðuneytisins verið í fullu samræmi við umræddar þjóðréttarskuldbindingar.

Áður en ég vík að lögmæti synjana landbúnaðarráðuneytisins frá 11. maí og 5. september 2007, tel ég loks rétt að draga það skýrt fram að ákvæði 10. gr. laga nr. 25/1993 felur í sér takmörkun á frelsi þeirra sem hafa það að atvinnu að flytja inn landbúnaðarafurðir til sölu innanlands, en það frelsi er varið með 75. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. til hliðsjónar Hrd. 1996, bls. 2956. Þótt löggjafinn hafi víðtækar heimildir til þess að kveða í settum lögum á um takmarkanir á innflutningi slíkra vara á grundvelli almannahagsmuna leiðir af stjórnarskrárákvæðinu og lögmætisreglu stjórnsýsluréttar að við túlkun og beitingu undanþáguheimildar 2. mgr. 10. gr. laga nr. 25/1993 verður að gera ríkar kröfur til þess að ákvarðanir stjórnvalda á grundvelli slíkra laga séu reistar á lögmætum og málefnalegum sjónarmiðum og að atvik máls séu nægjanlega upplýst, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sjá til hliðsjónar álit mitt frá 22. janúar 2010, mál nr. 5188/2007. Leggi stjórnvöld til grundvallar reglur við úrlausn mála af þessu tagi, sem fram koma í almennum stjórnvaldsfyrirmælum, verður auk þess að ganga rækilega úr skugga um það að slíkar reglur hafi fullnægjandi lagastoð, sbr. áðurnefndan dóm, Hrd. 1996, bls. 2956.

Á grundvelli alls framangreinds mun ég nú taka til athugunar hvort synjanir landbúnaðarráðuneytisins, dags. 11. maí og 5. september 2007, á beiðnum A ehf. um leyfi til þess að flytja inn kindakjöt frá Nýja-Sjálandi, sbr. umsóknir félagsins 27. febrúar og 15. júní 2007, hafi verið í samræmi við þær réttarreglur sem að framan hafa verið raktar og giltu við úrlausn málsins.

5. Synjun landbúnaðarráðuneytisins á fyrri umsókn A ehf.

Í synjun landbúnaðarráðuneytisins 11. maí 2007 á fyrri beiðni A ehf. var vísað til 10. gr. laga nr. 25/1993 án frekari tilgreiningar. Einnig var vísað til 2. mgr. 7. gr. reglugerðar nr. 509/2004 og tekið fram að í reglugerðarákvæðinu segði „að þegar sótt [væri] um innflutning á hrárri eða ósótthreinsaðri vöru skv. 1. mgr. í fyrsta sinn [skyldi] innflytjandi láta landbúnaðarráðuneytinu í té nauðsynlegar upplýsingar um vöruna til athugunar og samþykkis áður en varan [væri] send frá útflutningslandi“. Ég tel rétt að halda því til haga að tilvísun til þessarar reglu var ekki að finna í seinni synjun þess á beiðni A ehf., dags. 5. september 2007.

Af tilvitnaðri ákvörðun ráðherra, og skýringum hans til mín, fæ ég ekki annað ráðið en að hann hafi talið sér heimilt að hafna því að veita umbeðið leyfi samkvæmt 2. mgr. 10. gr. laga nr. 25/1993 þegar á þeim grundvelli að formskilyrði 2. mgr. 7. gr. reglugerðar nr. 509/2004, um að ráðuneytinu yrðu látnar í té nauðsynlegar upplýsingar „áður en varan [væri] send frá útflutningslandi“, hafi ekki verið fullnægt. Ég legg á það áherslu að ekki er fært að skilja synjunarbréf ráðuneytisins, dags. 11. maí 2007, með öðrum hætti þegar það er virt í heild sinni, en ég ítreka að umrætt formskilyrði 2. mgr. 7. gr. reglugerðar nr. 509/2004 var sérstaklega undirstrikað í bréfinu. Ég tek fram í þessu sambandi að í niðurlagi bréfsins var aðeins „upplýst“ að ráðuneytið hefði „að gefnu tilefni“ ákveðið að fela Landbúnaðarstofnun að vinna „ítarlegt áhættumat vegna hugsanlegs innflutnings á kindakjöti og úttekt á framleiðsluaðstöðu og –ferlum í Nýja Sjálandi til að hindra að dýrasjúkdómar berist til landsins og til að tryggja að framleiðslan uppfylli þau skilyrði sem gerð eru samkvæmt íslenskum lögum“. Þessar upplýsingar fólu ekki í sér sjálfstæða forsendu fyrir synjun ráðuneytisins eins og þær voru settar fram.

Af tölvubréfasamskiptum A ehf. og landbúnaðarráðuneytisins, sem áttu sér stað á milli þess að innflutningsbeiðnin var lögð fram, 27. febrúar 2007, og þess að ráðuneytið synjaði beiðninni 11. maí s.á., verður ráðið að þær kjötvörur sem A ehf. hugðust flytja inn voru í reynd þegar komnar til landsins þegar ráðuneytið tók ákvörðun sína með vísan til 2. mgr. 7. gr. reglugerðarinnar. Skýringu ráðuneytisins á lagalegum forsendum reglugerðarákvæðisins og þar með fyrir ákvörðun sinni í málinu, verður að meta í því ljósi.

Ákvæði 2. mgr. 7. gr. reglugerðar nr. 509/2004 er orðað með þeim hætti að skilyrði um að sótt sé um leyfi hjá ráðherra áður en „varan er send frá útflutningslandi“ er bundin við þau tilvik þegar sótt er um tiltekna vörutegund „í fyrsta sinn“. Af því verður a.m.k. sú ályktun dregin að þetta skilyrði eigi ekki við hafi ráðherra áður heimilað innflutning á tiltekinni vörutegund, að öðrum skilyrðum uppfylltum.

Í bréfi A ehf. til umboðsmanns Alþingis, dags. 5. ágúst 2008, í tilefni af svarbréfi landbúnaðarráðuneytisins, segir m.a. eftirfarandi: „Þá má ennfremur nefna að ráðuneytið hefur þegar heimilað innflutning á talsvert miklu magni af landbúnaðarvörum frá Nýja Sjálandi. Samkvæmt upplýsingum frá Hagstofu Íslands hefur verið talsverður innflutningur af frystum nautalundum árin 2006-2007 (tnr. 0202-3002), svo dæmi séu tekin.?

Að þessu virtu tek ég fram að samkvæmt opinberlega birtum tölum frá Hagstofu Íslands nam innflutningur á kjöti og unnum kjötvörum frá Nýja-Sjálandi samtals 333,5 tonnum á árunum 2005-2007. Ekki reyndist hins vegar unnt að afla upplýsinga um nánari sundurliðun á því kjöti, hvorki hjá Hagstofunni þegar leitað var eftir því af hálfu umboðsmanns Alþingis, né gat landbúnaðarráðuneytið svarað fyrirspurn umboðsmanns um það, sbr. kafla III hér að framan. Um skort á þessari upplýsingagjöf ræði ég síðar í kafla IV.7 í þessu áliti. Með þetta í huga, og þar sem ekki er fullyrt af hálfu A ehf. að félagið eða önnur félög hafi áður fengið heimilað að flytja inn þá vörutegund sem beiðni A ehf., dags. 27. febrúar 2007, hljóðaði um, hef ég ekki nægar upplýsingar til að taka afstöðu til þess hvort ráðuneytið hafi eftir atvikum ekki verið rétt að synja fyrri beiðni félagsins með vísan til 2. mgr. 7. gr. reglugerðar nr. 509/2004 þar sem skilyrði reglugerðarákvæðisins hafi sem slík ekki verið uppfyllt.

Í lögum nr. 25/1993 er hvergi lagt til grundvallar að sá, sem hyggst flytja inn hráar eða lítt saltaðar sláturafurðir, sbr. a-lið 1. mgr. 10. gr., þurfi að sækja um slíkt leyfi hjá ráðherra áður en „varan er send frá útflutningslandi“. Ég tel hins vegar ekki loku fyrir það skotið að ráðherra kunni að vera fært að setja slíkt skilyrði í reglugerð á grundvelli almennrar reglugerðarheimildar 1. mgr. 29. gr. laganna, enda í reynd um að ræða málsmeðferðarreglu fremur en efnisreglu um skilyrði fyrir beitingu innflutningsheimildar 2. mgr. 10. gr. laganna. Á hinn bóginn tel ég að ráðherra verði að geta sýnt fram á að slíkt skilyrði, um hvenær umsókn verði að vera lögð fram, sé í málefnalegum og eðlilegum tengslum við markmið laganna og að það feli ekki í sér óhóflega hindrun á innflutningi slíkra vara að öðrum skilyrðum uppfylltum, sbr. 2. mgr. 10. gr. laganna, og þá í andstöðu við meðalhófsreglu.

Í skýringum sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytisins, dags. 30. júní 2008, til umboðsmanns Alþingis, er sjónarmiðum að baki 2. mgr. 7. gr. reglugerðar nr. 509/2004 lýst með eftirfarandi hætti:

„Nefnt reglugerðarákvæði felur ekki í sér hindrun á innflutningi sem ganga kynni í bága við samninginn um stofnun Alþjóðaviðskiptastofnunarinnar heldur formskilyrði um hvenær sækja skuli um innflutning sem sett er í því skyni að tryggja að hingað til lands (m.a. í innflutningshöfn) flytjist ekki sýkt eða óheilnæm matvæli sem af kynni að stafa margþætt hætta. Reglan getur einnig leitt til þess að vara kemst tafarlítið inn í landið og í dreifingu fyrr en ella með því að ákvörðun stjórnvalda liggur fyrir tímanlegar í innflutningsferlinu. Loks getur regla þessi varnað fyrirtækjum sem hyggjast á innflutning tjóni þar sem hún dregur úr hættu á því að innflutt vara spillist eða ónýtist í innflutningshöfn.“

Skipta má tilvitnuðum forsendum ráðuneytisins í tvennt. Annars vegar er skilyrði 2. mgr. 7. gr. reglugerðar nr. 509/2004, um hvenær umsókn skuli fram sett, reist á því sjónarmiði að varna því að sýkt matvæli berist hingað til lands. Hins vegar er reglugerðarákvæðið reist á sjónarmiðum er varða aukið hagræði fyrir innflytjendur.

Hið fyrrnefnda sjónarmið verður ekki skilið öðruvísi en svo að 2. mgr. 7. gr. reglugerðar nr. 509/2004 sé ætlað að hamla gegn því að vara komi hér yfirhöfuð á land samkvæmt venjulegum reglum um tollframkvæmd, og þá vegna sýkingarhættu, og sé þá m.a. ekki geymd í tollgeymslu um lengri eða skemmri tíma meðan stjórnvöld taki afstöðu til upplýsinga um vöruna og beiðni um innflutningsleyfi að öðru leyti. Í þessu sambandi legg ég á það áherslu að af texta 2. mgr. 7. gr. verður ekki dregin önnur en að „samþykki“ ráðuneytisins fyrir innflutningi vöru þurfi að liggja fyrir áður en varan er send frá útflutningslandi, sbr. orðalagið: „[...] til athugunar og samþykkis áður en varan er send frá útflutningslandi“.

Samkvæmt a-lið 1. gr. laga nr. 25/1993 er tilgangur laganna m.a. sá að „koma í veg fyrir að nýir smitsjúkdómar berist til landsins“. Þetta markmið er áréttað í 1. mgr. 1. gr. reglugerðar nr. 509/2004, þar sem segir að „[tilgangur reglugerðarinnar sé] að hindra að sjúkdómar berist til landsins með innfluttum sláturafurðum, eggjum, mjólkurafurðum og öðrum vörum sem reglugerðin tekur til“. Það er því ljóst, eins og áður er rakið, að málsmeðferðarreglur þær sem ráðherra setur í reglugerð á grundvelli hinnar almennu reglugerðarheimildar 29. gr. laganna þurfa að vera til þess fallnar að stuðla að þessu yfirlýsta markmiði löggjafarinnar, en ekki í reynd að draga úr möguleikum stjórnvalda hér á landi til að leggja mat á hvort sýkingarhætta fylgi innfluttum landbúnaðarafurðum. Þá þurfa slíkar reglur, sem settar eru í reglugerð, að vera í innbyrðis samræmi við hvor aðra þannig að eftirlitskerfi stjórnvalda í þessu sambandi sé heildstætt og samræmt og valdi þannig ekki óvissu fyrir þá sem áhuga hafa á því að nýta sér undanþáguheimildir 2. mgr. 10. gr. laga nr. 25/1993 til að flytja inn slíkar afurðir að fengu leyfi ráðherra.

Af ákvæðum 4. og 5. gr. reglugerðar nr. 509/2004 verður ráðið að áskilið sé fyrir innflutningi á soðnum eða unnum matvælum eða hráum að með vörunni sjálfri fylgi tiltekin vottorð. Með 2. mgr. 7. gr. reglugerðarinnar er þannig miðað við það að mat stjórnvalda verði ekki reist á sýnatöku eða rannsókn á matvörunni sjálfri, enda óheimilt að hún sé komin til landsins þegar umsókn er sett fram eða samþykkt. Ákvæðið virðist m.ö.o. leiða til þess að stjórnvöldum hér á landi sé falið að leggja mat á slíka vöru alfarið á grundvelli fyrirliggjandi vottorða án þess að stjórnvöldum gefist kostur, ef nauðsyn þykir, á að rannsaka vöruna sjálfstætt áður en innflutningsleyfi er veitt.

Að þessu virtu minni ég í fyrsta lagi á það að samkvæmt 2. mgr. 10. gr. laga nr. 25/1993 og 1. mgr. 7. gr. reglugerðar nr. 509/2004 er yfirdýralækni falið að veita ráðherra umsögn um hvort skilyrði séu til að veita innflutningsleyfi og þá hvort „sannað [þyki] að ekki berist smitefni með þeim er valda sjúkdómum í dýrum og mönnum“. Í 9. gr. reglugerðarinnar er nánar fjallað um „ábyrgð innflytjanda“ í þessu sambandi. Þar er tekið fram að innflytjandi skuli sjá til þess að „öll nauðsynleg vottorð fylgi vörunni við innflutning og [beri] hann allan kostnað sem [kunni] að leiða af öflun vottorða og þeim sóttvarnarráðstöfunum sem uppfylla [þurfi] vegna innflutningsins, þ.m.t. nauðsynlegri sýnatöku og rannsóknum sem yfirdýralæknir telur nauðsynlegar“. Ég fæ samkvæmt þessu ekki séð hvernig sú regla 2. mgr. 7. gr. reglugerðar nr. 509/2004, að innflytjanda beri að leggja fram nauðsynlegar upplýsingar um vöruna „til athugunar og samþykkis“ áður en varan er send frá útflutningslandi, þjóni í reynd áðurnefndu markmiði, sbr. 1. gr. laga nr. 25/1993 og 1. gr. reglugerðar nr. 509/2004, að hindra að sjúkdómar berist til landsins í fluttum sláturafurðum. Reglugerðarákvæðið er þar að auki í mótsögn við 9. gr. reglugerðarinnar um ábyrgð innflytjanda og þau fyrirmæli síðarnefnda ákvæðisins að yfirdýralæknir geti framkvæmt þær sýnatökur og aðrar rannsóknir sem hann telur nauðsynlegar áður en innflutningur er heimilaður.

Ég tek í öðru lagi fram að 2. mgr. 7. gr. reglugerðar nr. 509/2004, ef hún er skilin samkvæmt því sjónarmiði sem ráðuneytið hefur vísað til samkvæmt framangreindu, er í ósamræmi við ákvæði 13. gr. sömu reglugerðar um umflutning. Eins og áður var rakið hljóðar það ákvæði svo:

„Landbúnaðarráðherra getur heimilað umflutning á vörum þeim sem taldar eru upp í 3. gr. enda sé varan flutt úr landi á ný. Skilyrði fyrir slíku leyfi er að varan sé flutt í vandlega lokuðum umbúðum, þar sem innihald er tilgreint og sendingunni fylgi uppruna- og heilbrigðisvottorð, sbr. a-liði 4. og 5. gr.“

Eins og áður er að vikið felst í þessu ákvæði að þegar vara er umflutt í gegnum Ísland, þ.e. þegar vara hefur viðdvöl á Íslandi áður en hún er flutt annað, eru ekki gerðar sömu kröfur og við almennan innflutning til landsins. Þar á meðal er ekki áskilin umsögn yfirdýralæknis um umfluttar vörur og af skilyrðum um vottorð og skilríki sem talin eru upp í stafliðum 4. og 5. gr. reglugerðarinnar gilda aðeins um umfluttar vörur þær kröfur sem getið er um í a-liðum þeirra greina. Þrátt fyrir þetta verður ekki dregin sú ályktun af ákvæðum reglugerðar nr. 509/2004 að girt sé fyrir að flutningsmiðlun vegna umflutnings samkvæmt 13. gr. sé almennt í höndum sömu aðila og flutningsmiðlun vegna innflutnings. Þá tek ég fram að ekkert í reglugerðinni bendir til þess að umræddu skilyrði 2. mgr. 7. gr. um fyrirfram sendingu nauðsynlegra upplýsinga um vöruna til ráðuneytisins eigi að beita samhliða 13. gr. um umflutning. Sjónarmið ráðuneytisins um að 2. mgr. 7. gr. sé ætlað að hindra að vara flytjist í „innflutningshöfn“, og þannig eigi að koma í veg fyrir hættu á smiti með því að áskilja að ráðuneytinu séu afhentar upplýsingar um vöruna áður en hún er „send frá útflutningslandi“, tel ég samkvæmt öllu ofangreindu einnig í mótsögn við ákvæði 13. gr. reglugerðarinnar sem setur ekkert slíkt skilyrði við því að vörur á leið annað hafi hér viðdvöl um lengri eða skemmri tíma. Ég undirstrika að í þessu samhengi skiptir ekki máli að vörurnar eru fluttar aftur úr landi heldur það eitt að þær hafi hér viðdvöl.

Standa þá eftir þau sjónarmið ráðuneytisins til stuðnings 2. mgr. 7. gr. reglugerðar nr. 509/2004 er varða aukið hagræði fyrir innflytjendur. Í tilefni af því er nægilegt að mínu áliti að taka fram að af ákvæðum laga nr. 25/1993 verður með engu móti ráðið að það sé hlutverk landbúnaðarráðherra að setja í reglugerð um framkvæmd laganna fyrirmæli sem hafa það að markmiði að auka á hagræði eða hagvæmni við innflutning þeirra vara sem lögin taka til. Þetta sjónarmið getur því eitt og sér ekki dugað sem lögmætur og málefnalegur grundvöllur fyrir ákvæði 2. mgr. 7. gr. reglugerðar nr. 509/2004 og þá sérstaklega íþyngjandi beitingu þess gagnvart innflutningsaðila, auk þess sem efnislega má draga í efa að ákvæðið hafi í reynd þær afleiðingar að þessu leyti sem ráðuneytið leggur til grundvallar í skýringum sínum til mín.

Með vísan til alls framangreinds er það niðurstaða mín að landbúnaðarráðuneytið hafi ekki sýnt fram á að því hafi eins og atvikum var háttað verið heimilt að lögum að synja beiðni A ehf. á grundvelli 2. mgr. 7. gr. reglugerðar nr. 509/2004. Ákvörðun landbúnaðarráðuneytisins, dags. 11. maí 2007, um að synja A ehf. um leyfi til innflutnings á hráu lambakjöti frá Nýja-Sjálandi, var því ólögmæt.

6. Synjun landbúnaðarráðuneytisins á seinni umsókn A ehf.

Með bréfi landbúnaðarráðuneytisins til A ehf., dags. 5. september 2007, var í annað sinn synjað beiðni félagsins, nú dags. 15. júní s.á., um heimild til innflutnings á lambakjöti frá Nýja-Sjálandi. Efni bréfsins er tekið orðrétt upp í kafla II.1 hér að framan. Ákvörðun ráðuneytisins var rökstudd með svohljóðandi hætti:

„Landbúnaðarráðherra hefur ákveðið að heimila yður ekki umbeðinn innflutning með vísan til 10. gr. laga nr. 25/1993 um dýrasjúkdóma og varnir gegn þeim, sbr. reglugerð nr. 509/2004.“

Efnisrök fyrir ákvörðun ráðuneytisins fólust þannig einungis í almennri tilvísun til 10. gr. laga nr. 25/1993 og reglugerðar nr. 509/2004. Að auki var í synjun ráðuneytisins í beinu framhaldi af tilvitnuðum forsendum „í þessu sambandi [...] upplýst“ að ráðherra hefði falið Landbúnaðarstofnun gerð áhættumats og ýmissa úttekta vegna hugsanlegs innflutnings á kindakjöti frá Nýja-Sjálandi, sbr. sambærilega tilvísun ráðuneytisins í fyrri synjun þess sem fjallað var um í kafla IV.5. hér að framan. Í því tilviki sem hér um ræðir lauk bréfi ráðuneytisins með athugasemd, sem var viðbót við það sem kom fram í fyrra bréfinu, um að lokinni „þessari athugun“ væru „uppi áform“ um að hefja viðræður við Nýja-Sjáland um gerð tvíhliða samnings um viðurkenningu á jafngildi sérstakra ráðstafana um hollustuhætti og heilbrigði dýra og plantna.

Í kafla IV.2 hér að framan var vitnað beint til ákvæða 10. gr. laga nr. 25/1993 sem þýðingu hafa við úrlausn máls þessa. Á eftir umsagnarákvæði 1. málsl. 2. mgr. 10. gr. kemur ákvæði 2. málsl. 2. mgr. 10. gr. laganna, sem ég tel rétt að taka að nýju orðrétt upp:

„Um framkvæmd þessarar greinar fer eftir ákvæðum samningsins um beitingu ráðstafana um hollustuhætti og heilbrigði dýra og plantna í 1. viðauka A við samninginn um stofnun Alþjóðaviðskiptastofnunarinnar.“

Ákvæðið er svonefnt eyðuákvæði, en með því er í meginatriðum átt við það þegar sett lagaákvæði vísar til annarrar heimildar um efnislegt inntak sitt. Í kafla IV.2 var m.a. vitnað til 2. mgr. 2. gr. SPS-samningsins. Í 1.-3. mgr. 2. gr. segir svo:

„1. Aðilar eiga rétt á að gera nauðsynlegar ráðstafanir til að vernda líf eða heilbrigði manna, dýra eða plantna, að því tilskildu að slíkar ráðstafanir brjóti ekki í bága við ákvæði þessa samnings.

2. Aðildar skulu sjá til þess að ráðstöfunum um hollustuhætti eða heilbrigði dýra og plantna sé einungis beitt að því marki sem nauðsynlegt er til að vernda líf eða heilbrigði manna, dýra eða plantna, að þær byggist á vísindalegum meginreglum og sé ekki viðhaldið án fullnægjandi vísindalegra sönnunargagna, nema að því leyti sem kveðið er á um í 7. mgr. 5. gr.

3. Aðilar skulu sjá til þess að í ráðstöfunum um hollustuhætti og heilbrigði dýra og plantna felist ekki geðþóttabundin eða óréttlætanleg mismunun milli aðila þar sem sömu eða svipaðar aðstæður ríkja, þar með talið milli eigin yfirráðasvæðis og yfirráðasvæða annarra aðila. Ráðstöfunum um hollustuhætti og heilbrigði dýra og plantna skal ekki beitt með þeim hætti sem hefði í för með sér dulda takmörkun í alþjóðaviðskiptum.“

Í ákvæði þessu birtist ein helsta grunnregla SPS-samningsins. Reglan felur í sér að ráðstafanir samkvæmt samningnum verða að uppfylla þrjú skilyrði: Í fyrsta lagi verða þær að vera reistar á „vísindalegum meginreglum“ og þeim má ekki viðhalda án „fullnægjandi vísindalegra sönnunargagna“, sbr. þó 7. mgr. 5. gr. samningsins sem síðar verður vikið að. Í öðru lagi má aðeins grípa til slíkra ráðstafana ef þær eru nauðsynlegar. Í þriðja lagi má ekki beita ráðstöfununum með þeim hætti að í þeim felist dulin takmörkun í alþjóðaviðskiptum.

Gegnum eyðuákvæði 2. málsl. 2. mgr. 10. gr. laga nr. 25/1993 er þessi grunnregla SPS-samningsins jafnframt gerð að meginreglu hinna íslensku laga við framkvæmd 10. gr. þeirra. Grunnreglan felur m.a. í sér efnisreglu um eðli þeirra innflutningstakmarkana sem samrýmast SPS-samningnum og meginreglu um meðalhóf við framkvæmd slíkra takmarkana.

Í skýringarbréfi ráðuneytisins til umboðsmanns Alþingis, dags. 30. júní 2008, kemur fram að ráðherra hafi litið svo á að þrátt fyrir að yfirdýralæknir hefði aflað sér upplýsinga um sjúkdómsástand á Nýja-Sjálandi frá Alþjóðaheilbrigðismálastofnun dýra „þá væri rétt, til að gæta fyllsta öryggis og til samræmis við varúðarsjónarmið, að kanna nánar framleiðsluaðstæður og mögulega áhættu við innflutning frá Nýja Sjálandi“. Hvorki gagnvart A ehf. né í svörum sínum til umboðsmanns Alþingis hefur ráðuneytið hins vegar vísað til nokkurra „vísindalegra sönnunargagna“ í merkingu 2. mgr. 2. gr. SPS-samningsins, sbr. 2. málsl. 2. mgr. 10. gr. laga nr. 25/1993, um fyrirliggjandi hættu, sem innflutningur á þeim vörum sem beiðni A ehf. laut að, hafi skapað. Raunar fæ ég ekki séð að því hafi raunverulega verið haldið fram af hálfu ráðuneytisins að slík hætta hafi legið fyrir, heldur aðeins að það hafi talið rétt að gæta sérstakrar varúðar í þessu sambandi.

Í tilvitnuðu ákvæði 2. gr. SPS-samningsins er gert ráð fyrir ákveðinni undantekningu frá því skilyrði að ráðstafanir á grundvelli samningsins verði að byggjast á vísindalegum meginreglum og ekki viðhaldið án fullnægjandi vísindalegra sönnunargagna, sbr. 7. mgr. 5. gr. Í skýringarbréfi sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytisins til umboðsmanns er vísað til reglu 7. mgr. 5. gr. og hún nefnd „varúðarregla“ (e. precautionary principle). Í 7. mgr. 5. gr. SPS-samningsins segir orðrétt:

„Þegar viðkomandi vísindaleg sönnunargögn eru ófullnægjandi getur aðili samþykkt bráðabirgðaráðstafanir um hollustuhætti eða heilbrigði dýra og plantna á grundvelli tiltækra upplýsinga þar að lútandi, þar með talið upplýsinga frá hlutaðeigandi alþjóðastofnunum og upplýsinga á grundvelli ráðstafana um hollustuhætti eða heilbrigði dýra og plantna sem aðrir aðilar beita. Við slíkar aðstæður skulu aðilar leita eftir nauðsynlegum viðbótarupplýsingum fyrir hlutlægara áhættumat og endurskoða ráðstafanir um hollustuhætti eða heilbrigði dýra og plantna í samræmi við það innan hæfilegs tíma.“

Enda þótt hugtakið „varúðarregla“ (e. precautionary principle) sé ekki beinlínis notað í texta samningsins liggur hins vegar fyrir að um slíka reglu er að ræða, líkt og réttilega er tekið fram í skýringarbréfi sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytisins til umboðsmanns. Varúðarregla alþjóðlegs umhverfisréttar hefur verið talin fela í sér að þegar hætta er á alvarlegu eða óbætanlegu umhverfistjóni skuli gripið til fyrirbyggjandi ráðstafana jafnvel þótt skortur sé á vísindalegri fullvissu um afleiðingarnar, sbr. t.d. 15. reglu Ríó-yfirlýsingarinnar um umhverfi og þróun (Alþt. 1993-1994, A-deild, bls. 5044-5053) Þetta þýðir þó ekki að vísindalegar staðreyndir hafi enga þýðingu fyrir mat á því hvort hætta sé til staðar eða að heimilt sé að grípa til ráðstafana á grundvelli ágiskana eða áhættumats sem ekki eiga við efnisleg rök eða tiltæk gögn að styðjast. Þvert á móti byggjast varúðarreglur, líkt og sú sem fram kemur í tilvitnaðri 7. mgr. 5. gr. samningsins, almennt á þeirri forsendu að hinar mögulegu afleiðingar séu þekktar en að ekki sé hægt að segja til um með fullri vissu hvort þær komi til með að eiga sér stað. Mat á því að hætta sé á alvarlegu eða óbætanlegu umhverfistjóni verður því að byggjast á einhvers konar vísindalegri þekkingu eða grunni til þess að hægt sé að halda því fram að ríki sé rétt eða skylt að bregðast við hættunni, sjá nánar: P.W. Birnie og A.E. Boyle, International Law and The Environment OUP, New York 2002, bls. 117.

Þetta sjónarmið á sér skýra stoð í sjálfu ákvæði 5. mgr. 7. gr. SPS-samningsins, þar sem fram kemur að ráðstafanir sem aðili samþykkir á grundvelli ákvæðisins þurfi að varða hollustuhætti eða heilbrigði dýra á grundvelli „tiltækra upplýsinga þar að lútandi“. Sá sem beitir umræddri heimild verður því að geta bent á með hvaða hætti ráðstafanir varði þessa þætti heilbrigðis og með hvaða hætti þær upplýsingar sem fyrir liggi bendi til þess að þeirra sé þörf. Þá leiðir einnig af þessu að ríki getur ekki ákveðið með vísan til 7. mgr. 5. gr. SPS-samningsins að banna innflutning frá öðru samningsríki á grundvelli þess sjónarmiðs, að það vilji gæta fyllstu varúðar, án þess að fyrir liggi einhver tiltæk gögn sem gefi tilefni til slíkrar ákvörðunartöku. Ráðstafanirnar verða þannig að byggjast á áhættumati samkvæmt 1. og 2. mgr. 5. gr. samningsins.

Eins og áður segir hefur sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytið í tilefni af máli A ehf. ekki vísað til neinna fyrirliggjandi gagna eða upplýsinga sem gefa til kynna að hætta kunni að stafa af innflutningi þeim sem A ehf. óskuðu eftir að fá heimild fyrir. Þvert á móti lá fyrir ráðuneytinu sérfræðileg umsögn yfirdýralæknis, dags. 15. mars 2007, þar sem fram kom að hann hefði kynnt sér sjúkdómsástand í Nýja-Sjálandi, sérstaklega í sauðfé. Í umsögninni sagði jafnframt:

„Með vísan til 10. gr. laga nr. 25/1993 um dýrasjúkdóma og varnir gegn þeim [...] og 5. gr., 7. gr. og 10. gr. reglugerðar nr. 509/2004 um varnir gegn því að dýrasjúkdómar og sýktar afurðir berist til landsins, getur yfirdýralæknir mælt með því að innflutningur verði heimilaður á ofangreindri afurð, að því tilskildu að öll tilskilin vottorð í samræmi við ákvæði 5. gr. reglugerð nr. 509/2004 fylgi með vörunni þar sem um hráa afurð er að ræða“.

Hér var því ekki aðeins um það að ræða að landbúnaðarráðuneytið hefði engin vísindaleg gögn undir höndum við afgreiðslu sína á beiðnum A ehf. sem gæfu til kynna að hætta gæti stafað af innflutningi lambakjötsins frá Nýja-Sjálandi. Þvert á móti lá fyrir umsögn yfirdýralæknis, sem er sá sérfræðiaðili sem löggjafinn hefur sérstaklega valið til þess að veita umsagnir um heimildir til innflutnings, sbr. 2. mgr. 10. gr. laga nr. 25/1993, þar sem mælt var með því að fallist væri á beiðni A ehf.

Þar sem öll skilyrði 7. mgr. 5. gr. SPS-samningsins þurfa að vera uppfyllt til þess að byggja megi ráðstafanir á því ákvæði er ekki nauðsynlegt fyrir mig að taka til skoðunar hvort önnur skilyrði en þau er lúta að vísindalegum grundvelli ráðstafana hafi verið uppfyllt, svo sem varðandi viðbrögð sem grípa þarf til í kjölfar ráðstafana og tímafresti í því sambandi.

Í máli þessu hefur af hálfu landbúnaðarráðuneytisins að lokum verið lögð áhersla á áform um viðræður við Nýja-Sjáland um gerð tvíhliða samnings milli landanna um viðurkenningu á jafngildi sérstakra ráðstafana um hollustuhætti og heilbrigði dýra og plantna, sbr. áður tilvitnuð bréf þess til A ehf., dags. 5. september 2007, og til Landbúnaðarstofnunar, dags. 30. ágúst 2007, sem og sjónarmið sem fram komu í svörum ráðuneytisins til umboðsmanns, sbr. einkum svar ráðuneytisins við þriðju fyrirspurn umboðsmanns í bréfi hans, dags. 11. febrúar 2008.

Ég undirstrika að ég tel athugasemdir ráðuneytisins að þessu leyti ekki verða skildar öðruvísi en svo að ráðuneytið eigi við samkomulag samkvæmt 2. mgr. 4. gr. SPS-samningsins, þó svo ráðuneytið vísi ekki beint til þess ákvæðis í samhengi við þessar athugasemdir sínar. Ég hef þá t.d. í huga að orðalag ráðuneytisins um tvíhliða samninga hefur ekki þýðingu nema í tengslum við það ákvæði, sbr. hins vegar 1. mgr. 4. gr. um jafngildi og staðfestingu almennra ráðstafana, og það að sá farvegur sem ráðuneytið setti málefni kindakjötsinnflutnings frá Nýja-Sjálandi í með bréfi sínu til Landbúnaðarstofnunar, dags. 30. ágúst 2007, er ekki í samræmi við þá málsmeðferð sem fylgja ber við staðfestingu á jafngildi almennra ráðstafana samkvæmt 1. mgr. 4. gr. SPS-samningsins, sbr. síðari tilvitnun til heimilda hjá stofnunum WTO, nánar tiltekið nefndar samkvæmt 1. mgr. 12. gr. SPS-samningsins, um framkvæmd SPS-samningsins að því leyti.

Í tilefni af ofangreindum sjónarmiðum landbúnaðarráðuneytisins skal áréttað að bæði Ísland og Nýja-Sjáland eru aðilar að WTO, þ.e. aðilar að Marrakess-samningnum frá 1994 um stofnun Alþjóðaviðskiptastofnunarinnar og undirsamningum hans, þar með SPS-samningnum. Í kafla IV.3 hér að framan var m.a. fjallað um ákvæði þess samnings um jafngildi, sbr. 4. gr. og 6.-7. mgr. 5. gr. hans. Samkvæmt 1. mgr. 4. gr. er jafngildi almennra ráðstafana samningsaðila um hollustuhætti og heilbrigði hin almenna meginregla samningsins og þar með bindandi að þjóðarétti fyrir samningsaðila án sérstakra frekari aðgerða af þeirra hálfu. Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. er aðilum hins vegar heimilt að hefja viðræður um tvíhliða og marghliða samninga um jafngildi sérstakra ráðstafana í þessu skyni.

Ég undirstrika þýðinguna sem felst í mismunandi orðanotkun ákvæða 1. og 2. mgr. 4. gr. SPS-samningsins samkvæmt ofangreindu, þ.e. annars vegar hina almennu meginreglu um jafngildi almennra ráðstafana og hins vegar sértæka heimild til viðræðna og gerð sérstakra samkomulaga um jafngildi sérstakra ráðstafana. Í þessu felst að túlka verður samninginn svo að 1. mgr. 4. gr. gildi um samskipti aðildarríkja WTO í öllum tilvikum nema þegar samningar samkvæmt 2. mgr. 4. gr. eru fyrir hendi. Ég vek að öðru leyti athygli á því að 1. mgr. 4. gr. gerir ekki ráð fyrir samræmingu almennra ráðstafana heldur staðfestingu og jafngildi ráðstafana sem jafnvel eru ólíkar milli ríkja að því gefnu að þær fullnægi tilteknum hlutlægum mælikvörðum og kröfum sem nánari grein er gerð fyrir í ákvæðinu.

Með hliðsjón af ofangreindu legg ég á það áherslu að af hálfu landbúnaðarráðuneytisins hefur ekki verið teflt fram vísindalegum rökum eða sönnunargögnum fyrir því að nauðsyn hafi borið á að kanna eða undirbúa það að koma á sérstökum ráðstöfunum gagnvart Nýja-Sjálandi varðandi innflutning á kindakjöti eða tvíhliða samkomulagi um slíkar ráðstafanir í skilningi 2. mgr. 4. gr. SPS-samningsins. Ég tek fram að þær einstöku ákvarðanir ráðuneytisins sem um ræðir í máli þessu, um að heimila ekki innflutning frá Nýja-Sjálandi, og þær forsendur og sjónarmið sem lágu þeim til grundvallar, verða ekki taldar til sérstakra ráðstafana í þessum skilningi. Í þessu sambandi vísa ég enn fremur til þess að samkvæmt opinberlega birtum tölum frá Hagstofu Íslands nam innflutningur á kjöti og unnum kjötvörum frá Nýja-Sjálandi samtals 333,5 tonnum á árunum 2005-2007. Ekki reyndist unnt að afla upplýsinga um nánari sundurliðun á því kjöti, hvorki hjá Hagstofunni þegar leitað var eftir því af hálfu umboðsmanns né gat landbúnaðarráðuneytið svarað fyrirspurn umboðsmanns um það, sbr. kafla III hér að framan. Af þessu er þó ljóst að fordæmi eru fyrir innflutningi kjöts frá Nýja-Sjálandi til Íslands án þess að tvíhliða samningur um sérstakar ráðstafanir í skilningi 2. mgr. 4. gr. SPS-samningsins hafi verið gerður um hann. Í því sambandi minni ég á að í svörum ráðuneytisins kom m.a. fram að Ísland hefði engan slíkan samning gert, sbr. kafla III hér að framan.

Ég tel því samkvæmt framangreindu ekki þörf á að fjalla frekar um þau samkomulög sem gerð eru á grundvelli 2. mgr. 4. gr. SPS-samningsins, heldur læt nægja að árétta í þessu sambandi að jafnvel þótt ekki hafi verið gerður sérstakur tvíhliða samningur milli Íslands og Nýja-Sjálands gilda hinar almennu reglur SPS-samningsins milli landanna sem fullgildra samningsmeðlima. Sú staðreynd að ekki hafði verið gerður tvíhliða samningur um jafngildi sérstakra ráðstafana milli landanna tveggja leysti því stjórnvöld hér á landi því ekki undan þeim skyldum sem 2. mgr. 10. gr. laga nr. 25/1993 og SPS-samningurinn kveða á um, þegar þau afgreiddu beiðnir A ehf. um innflutning á lambakjöti frá Nýja-Sjálandi.

Með vísan til alls þess sem að framan er rakið er það niðurstaða mín að sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytið hafi ekki heldur sýnt fram á að síðari synjun þess, dags. 5. september 2007, á umsókn A ehf., hafi verið í samræmi við 2. mgr. 10. gr. laga nr. 25/1993, eins og það ákvæði ber að túlka í ljósi alþjóðlegra skuldbindinga íslenska ríkisins á þessu sviði.

7. Upplýsingagjöf sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytisins.

Við meðferð á máli þessu hefur það vakið sérstaka athygli mína að ekki virðist hafa verið unnt að afla haldbærra upplýsinga um það hvort innflutningur á hráu kindakjöti frá Nýja-Sjálandi hafi verið leyfður hér á landi áður en umsóknir A ehf. bárust landbúnaðarráðuneytinu. Samskipti mín við stjórnvöld hafa ekki beinst sérstaklega að þessum þætti málsins. Af þessu tilefni tel ég engu að síður rétt, sbr. til hliðsjónar ákvæði 11. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytið, tryggi að stjórnvöld hafi framvegis, í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti, sbr. 2. gr. laga nr. 85/1997, haldbærar upplýsingar á hverjum tíma um þau leyfi sem veitt hafa verið til innflutnings á grundvelli 2. mgr. 10. gr. laga nr. 25/1993. Að öðrum kosti verður ekki tryggt það nauðsynlega samræmi og réttmæti við stjórnsýsluframkvæmd umræddrar heimildar sem ráðuneytinu ber að lögum að tryggja.

V. Niðurstaða.

Með vísan til alls framangreinds er það niðurstaða mín að synjanir landbúnaðarráðuneytisins á umsóknum A ehf., dags. 11. maí og 5. september 2007, hafi ekki verið í samræmi við lög.

Það verður að vera verkefni dómstóla að leysa úr því hvort og þá að hvaða marki A ehf. kunni að eiga skaðabótarétt vegna ólögmætra ákvarðana ráðuneytisins. Er því engin afstaða tekin til þess í álitinu, sbr. c-lið 2. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis.

Ég beini þeim tilmælum til sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytisins að það taki ofangreind mál A ehf. til endurskoðunar, komi fram beiðni þess efnis frá félaginu, og leysi þá úr málunum í samræmi við þau sjónarmið sem rakin eru í áliti þessu. Þá beini ég þeim almennu tilmælum til ráðuneytisins að það leitist við að leysa framvegis úr sambærilegum málum í samræmi við þær forsendur og þau rök sem fram koma í álitinu.

Undirritaður hefur í samræmi við 3. mgr. 14. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, sbr. breytingu með lögum nr. 142/2008, farið með mál þetta sem settur umboðsmaður Alþingis í fjarveru kjörins umboðsmanns á tímabilinu 1. janúar 2009 til 30. júní 2010. Forsætisnefnd Alþingis samþykkti á fundi sínum 23. júní 2010 að ég yrði áfram settur umboðsmaður Alþingis í ákveðnum málum sem voru til lokaafgreiðslu við lok þess tímabils og er mál þetta þar á meðal.

Róbert R. Spanó.

VI. Viðbrögð stjórnvalda.

Sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra var ritað bréf, dags. 1. febrúar 2011, þar sem þess var óskað að sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytið upplýsti um hvort álit setts umboðsmanns í málinu hefði orðið tilefni til einhverra ráðstafana hjá ráðuneytinu og ef svo væri í hverju þær ráðstafanir hefðu falist.

Í svarbréfi sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytisins, dags. 22. febrúar 2011, sagði að „engar ráðstafanir [hefðu] enn verið gerðar til að koma til móts við álitið“.

Sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytinu var ritað á ný bréf, dags. 10. mars 2011, þar sem óskað var upplýsinga um hvort A ehf. hefði óskað eftir því að mál þess yrðu tekin til endurskoðunar og þá hver viðbrögð ráðuneytisins hefðu verið. Einnig var óskað upplýsinga um hvort svör ráðuneytisins frá 22. febrúar 2011 fælu í sér að ekki hefði verið leyst úr sambærilegum málum eftir að ráðuneytinu var sent álitið eða að ekki hefði verið leyst úr sambærilegum málum í samræmi við þær forsendur og þau rök sem kæmu fram í álitinu.

Í svarbréfi sjávarútvegs- og landbúnaðarráðuneytisins, dags. 2. maí 2011, kom fram að A ehf. hefði ekki óskað eftir endurskoðun málsins í ráðuneytinu en kæmi slík beiðni fram myndi verða tekið tillit til þeirra sjónarmiða sem kæmu fram í álitinu. Jafnframt sagði að við úrlausn sambærilegra mála í ráðuneytinu hefði verið höfð hliðsjón af þeim forsendum og rökum sem koma fram í álitinu.