Álit

I. Kvörtun.

Hinn 20. ágúst 2008 leitaði A til umboðsmanns Alþingis og kvartaði yfir þeirri ákvörðun iðnaðarráðuneytisins að ráða B í starf deildarsérfræðings á skrifstofu orkumála í ráðuneytinu, sem var m.a. auglýst 27. apríl 2008 í Morgunblaðinu og Fréttablaðinu, en Avar á meðal umsækjenda um umrætt starf. Kvörtun A beinist að því að hæfasti og reyndasti umsækjandinn hafi ekki verið ráðinn í starfið. Í því sambandi vísar A m.a. til þess að hann hafi bæði meiri menntun og starfsreynslu á því starfssviði sem auglýst var en sá einstaklingur sem var ráðinn. Tekur hann fram að hann hafi kennt B námskeiðin „umhverfisstjórnun fyrirtækja“ við auðlindadeild Háskólans á Akureyri og „auðlindahagfræði“ við viðskipta- og raunvísindadeild háskólans. Auk þess hafi hann verið leiðbeinandi B við B.Sc. lokaverkefni hennar í umhverfisfræðum við háskólann. Í kvörtun A er enn fremur vikið að því að honum hafi ekki verið gefinn kostur á að koma í starfsviðtal eða framvísa frumritum og öðrum gögnum svo sem skriflegum meðmælum. Þá er því haldið fram að honum hafi verið mismunað við ráðninguna vegna kyns og hugsanlega einnig vegna aldurs, þátttöku í þjóðmálaumræðu um málefni sem kunna að snerta málefni skrifstofu orkumála og meintra stjórnmálaskoðana.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 24. mars 2010.

II. Málavextir.

Starf sérfræðings í orkumálum hjá iðnaðarráðuneytinu var m.a. auglýst í Morgunblaðinu og Fréttablaðinu 27. apríl 2008. Var starfinu lýst með eftirfarandi hætti í auglýsingunni:

„Iðnaðarráðuneytið óskar eftir að ráða í stöðu deildarsérfræðings á skrifstofu orkumála.

Ráðuneytið er áhugaverður og krefjandi vinnustaður, sem starfar í þremur skrifstofum; skrifstofu orkumála, ferðamála og nýsköpunar og þróunar, auk þjónustusviðs.

Undir skrifstofu orkumála falla auðlinda- og orkumál. Helstu verkefni skrifstofunnar eru undirbúningur stefnumótunar í ofangreindum málaflokkum, samráð og samskipti við stofnanir og hagsmunaaðila, úrskurðir, álitsgerðir, alþjóðleg samskipti og ráðgjöf til ráðherra.

Starfið felst einkum í þátttöku í mótun og framkvæmd stefnu ráðuneytisins er lýtur að auðlinda- og orkumálum, málefnum raforkumarkaðarins, undirbúningi og útgáfu leyfa til olíuleitar við Ísland og þátttöku í alþjóðlegu starfi á sviði orkumála.“

Í auglýsingunni voru áskildar eftirfarandi menntunar- og hæfniskröfur:

„Háskólamenntun sem nýtist í starfi

Þekking eða reynsla af sviði orkumála er kostur

Þekking eða reynsla af störfum innan stjórnsýslunnar er

æskileg

Frumkvæði, skipulögð vinnubrögð og geta til að starfa

sjálfstætt

Góð hæfni til að tjá sig í ræðu og riti á ensku og a.m.k. einu Norðurlandamáli

Góð almenn tölvukunnátta“

Í auglýsingunni voru umsækjendur beðnir um að sækja um starfið á heimasíðu X. Umsóknarfrestur var til og með 15. maí 2008 og bárust alls 40 umsóknir um starfið, þ.á m. frá A.

Samkvæmt gögnum sem fylgdu með kvörtun málsins til umboðsmanns Alþingis sótti A um umrætt starf deildarsérfræðings á skrifstofu orkumála í iðnaðarráðuneytinu með umsókn, dags. 3. maí 2008. Í umsókn sinni tók A m.a. fram að hann hefði „fram að færa auk M.Sc.-menntunar í umhverfisstjórnun og alþjóðaviðskiptum frá Álaborgarháskóla [áralanga reynslu] úr atvinnulífinu, m.a. [reynslu] af störfum sem samkvæmt auglýsingunni [féllu] undir starfssvið sérfræðingsins“. Þá sagði m.a. svo í umsókninni:

„Undanfarin ár hef ég kennt umhverfisfræði og auðlindahagfræði við Háskólana á Akureyri og á Bifröst. Í fyrirlestrum mínum hef ég m.a. fjallað um orku- og auðlindamál, þ.m.t. olíu, kol, gas, raforku og ýmis orkutengd málefni.

Þá hef ég unnið verkefni og ráðgjafarstörf varðandi umhverfismál fyrir fyrirtæki, stofnanir og félagasamtök m.a. fyrir Glitni, Landsvirkjun og Norræna fjárfestingabankann.“

Með umsókn A fylgdi ferilskrá („Curriculum Vitae“) þar sem m.a. var gerð grein fyrir menntun hans, tungumálakunnáttu, tölvukunnáttu og „[starfsferli] í hnotskurn“, en undir síðastnefnda liðnum sagði m.a. svo:

„Kenni auðlindahagfræði, hagnýta hagfræði, rekstrar- og þjóðhagfræði við viðskiptadeild Háskólans á Bifröst. Kennari í umhverfisfræðum og auðlindahagfræði nú og undanfarna vetur við Viðskipta- og raunvísindadeild Háskólans á Akureyri og leiðbeinandi við lokaverkefni B.Sc.-nema í umhverfisfræðum.“

Sömu upplýsingar og að framan greinir komu einnig fram síðar í ferilskránni undir liðnum „[nánar] um starfsreynslu“.

Með kvörtun A til umboðsmanns fylgdi jafnframt umsagnarbréf forseta auðlindadeildar Háskólans á Akureyri, dags. 30. apríl 2006, en þar er m.a. rakið að A hafi kennt B.Sc.-nemum áfangann, „Fyrirtæki og umhverfisstjórnun“ við auðlindadeild skólans á haustönn, september-desember 2005. Er í umsagnarbréfinu lýst efnisþáttum námskeiðsins. Þá er rakið að A hafi einnig verið gestafyrirlesari við Háskólann á Akureyri á vorönn 2005.

Ég tek fram, eins og nánar verður rakið hér síðar, að iðnaðarráðuneytinu og A ber ekki að öllu leyti saman um hvaða gögn A hafi lagt fram þegar hann sótti um starfið.

Samkvæmt skýringum iðnaðarráðuneytisins, sem raktar verða nánar í kafla III, voru ráðuneytinu boðsendar umsóknir umsækjenda um starfið frá X 16. maí 2008 ásamt lista yfir umsækjendur. Ráðuneytið fór yfir allar umsóknir sem og fulltrúi X en sá síðarnefndi sá jafnframt um að kynna sér feril og störf umsækjenda með sérstöku tilliti til þeirra hæfniskrafna sem tilgreindar voru í auglýsingu um starfið. Að lokinni þessari yfirferð hefði það verið álit ráðuneytisins að rætt skyldi frekar við fjóra umsækjendur sem að mati þess og X uppfylltu best þær kröfur sem tilgreindar voru í auglýsingu. Var X falið að ræða við þessa fjóra umsækjendur en A var ekki á meðal þeirra.

Þeir umsækjendur sem boðaðir voru í viðtöl voru B, C, D og E. Í kjölfarið fundaði iðnaðarráðuneytið með fulltrúum X þar sem farið var yfir umsóknir og ákveðið að tekin yrðu frekari viðtöl við B og D. Viðtölin fóru fram 29. maí 2008 að viðstöddum fulltrúa frá iðnaðarráðuneytinu og X. Í skýringum ráðuneytisins kemur fram að eftir viðtölin hafi það verið samdóma álit fulltrúa ráðuneytisins og X að sá umsækjandi sem síðar var ráðinn væri frambærilegri kostur og var ákveðið að X myndi leggja persónuleikapróf fyrir hann. Niðurstöður prófsins voru ræddar á fundi sem fulltrúar ráðuneytisins áttu með X 24. júní 2008. Daginn eftir áttu ráðuneytisstjóri og skrifstofustjóri skrifstofu orkumála viðtal við umræddan umsækjanda og í kjölfar þess var honum boðið starfið sem hann þáði 27. júní 2008.

Með bréfi, dags. 9. júlí 2008, var A tilkynnt að ákveðið hefði verið að ráða B í starf deildarsérfræðings á skrifstofu orkumála í iðnaðarráðuneytinu. Í bréfinu var honum leiðbeint um heimild sína til að fá ákvörðunina rökstudda, sbr. 1. tölul. 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Með bréfi, dags. 20. júlí 2008, óskaði A eftir rökstuðningi fyrir ráðningu í umrætt starf. Í rökstuðningi ráðuneytisins fyrir ráðningu í starfið, dags. 30. júlí 2008, kom eftirfarandi fram:

„Við ákvörðun um ráðninguna var litið til 2. mgr. 13. gr. laga nr. 73/1969, um Stjórnarráð Íslands, þar sem kveðið er á um að starfsmenn ráðuneyta, að undanskildum ráðuneytisstjóra og skrifstofustjórum, skulu ráðnir. Þá var litið til 6. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, þar sem mælt er fyrir um almenn skilyrði þess að fá ráðningu sem ríkisstarfsmaður. Loks voru hafðar í huga meginreglur stjórnsýsluréttar og ríkisstarfsmannaréttar.

Í auglýsingu um starf sérfræðings á sviði orkumála var tiltekið að menntunar- og hæfniskröfur væru háskólamenntun sem nýttist í starfi, frumkvæði, skipulögð vinnubrögð og geta til að starfa sjálfstætt, hæfni til að tjá sig í ræðu og riti á ensku og a.m.k. einu Norðurlandamáli og góð almenn tölvukunnátta. Þá var tekið fram að kostur væri ef umsækjendur hefðu þekkingu eða reynslu af sviði orkumála og æskilegt að umsækjendur hefðu þekkingu eða reynslu af störfum innan stjórnsýslunnar. Var litið til allra þessara atriða við mat á umsækjendum. Þá var einnig litið til möguleika umsækjenda til að hefja störf sem fyrst og hæfileika umsækjenda til að starfa í hóp og að sá einstaklingur sem ráðinn yrði myndi falla inn í þann hóp sem þegar er við störf í ráðuneytinu. Sjónarmið þessi voru metin heildstætt.

Sá einstaklingur sem ráðinn var uppfyllir öll almenn skilyrði til þess að fá ráðningu sem ríkisstarfsmaður, sbr. 6. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. [B] hefur háskólapróf í umhverfis- og orkufræðum frá Háskólanum á Akureyri, auk þess hefur hún sótt námskeið í sjávarútvegsfræði, um auðlindarétt og auðlindahagfræði. Hún býr yfir kunnáttu í fimm tungumálum og gat hafið störf strax í ráðuneytinu. [B] kom afar vel fyrir í starfsviðtali og fékk mjög góð meðmæli. Þá var það mat ráðuneytisins að [B] myndi falla vel inn í þann hóp sem þegar er við störf í ráðuneytinu.

Í ljósi framangreinds var það niðurstaða ráðuneytisins að bjóða [B] starf sérfræðings á sviði orkumála í iðnaðarráðuneytinu.“

Eins og áður segir leitaði A til umboðsmanns Alþingis í ágúst 2008 og kvartaði yfir ráðningu B í starf deildarsérfræðings á skrifstofu orkumála í iðnaðarráðuneytinu.

III. Samskipti umboðsmanns Alþingis og stjórnvalda.

Umboðsmaður Alþingis ritaði iðnaðarráðuneytinu bréf, dags. 22. ágúst 2008, þar sem hann rakti efni kvörtunarinnar og óskaði eftir því með vísan til 7. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að ráðuneytið sendi umboðsmanni öll gögn málsins, áður en umboðsmaður tæki ákvörðun um meðferð sína á málinu. Bárust umboðsmanni gögn málsins 16. september 2008 með bréfi iðnaðarráðuneytisins, dags. 12. september 2008, þar sem málsmeðferð þeirri, sem rakin hefur verið hér að framan, er lýst.

Umboðsmaður Alþingis ritaði iðnaðarráðuneytinu bréf á ný, dags. 29. október 2008, og óskaði eftir því með vísan til 7. og 9. gr. laga nr. 85/1997, að ráðuneytið lýsti viðhorfi sínu til kvörtunarinnar og skýrði nánar ástæður ráðningarinnar og hvaða sjónarmið hefðu vegið þar þyngst. Í þessu sambandi óskaði umboðsmaður eftir að gerð yrði grein fyrir því hvernig umsóknir A og þess umsækjanda sem fékk starfið hefðu verið metnar með hliðsjón af þeim sjónarmiðum sem ákvörðunin byggðist á og þeim menntunar- og hæfniskröfum sem tilgreindar voru í auglýsingu um starfið. Þá óskaði umboðsmaður sérstaklega eftir að iðnaðarráðuneytið veitti sér í svari sínu upplýsingar um og skýringar á nánar tilgreindum atriðum.

Í fyrsta lagi vísaði umboðsmaður til þess að í bréfi iðnaðarráðuneytisins til sín, dags. 12. september 2008, kæmi fram að fulltrúi X hefði séð um að kynna sér feril og störf umsækjenda með sérstöku tilliti til þeirra hæfniskrafna sem tilgreindar voru í auglýsingu um starfið. Af þessu tilefni óskaði umboðsmaður eftir upplýsingum um hvernig niðurstaða þessa verks hefði verið kynnt ráðuneytinu og hefði það verið gert skriflega óskaði hann eftir afriti af þeim gögnum.

Í öðru lagi benti umboðsmaður á að í bréfi ráðuneytisins, dags. 12. september 2008, kæmi fram að fulltrúi X hefði sérstaklega rætt við fjóra nafngreinda umsækjendur. Af þessu tilefni óskaði umboðsmaður eftir upplýsingum um hver hefði tekið ákvörðun um að þessir fjórir einstaklingar yrðu boðaðir í viðtöl og hvað hefði ráðið því vali. Í þessu sambandi tók umboðsmaður fram að hann hefði kynnt sér þær umsóknir sem bárust um starfið og með tilliti til þeirra upplýsinga sem fram kæmu í þeim, m.a. um menntun, starfsreynslu, hæfni í ensku og Norðurlandamálum, sbr. auglýsingu um starfið, teldi hann nauðsynlegt vegna athugunar sinnar á málinu að ráðuneytið gerði grein fyrir við hvaða menntunar- og hæfniskröfur hefði verið stuðst þegar ákveðið var að beina ráðningarferlinu að umræddum fjórum einstaklingum. Þá óskaði umboðsmaður eftir upplýsingum um hvort X hefðu gert skriflega samantekt um þessi viðtöl og lagt fyrir ráðuneytið. Ef svo hefði verið óskaði hann eftir afriti af þeim gögnum.

Í þriðja lagi vísaði umboðsmaður til þess að í rökstuðningi ráðuneytisins fyrir ráðningu í umrætt starf, dags. 30. júlí 2008, kæmi fram að sá umsækjandi sem ráðinn hefði verið í starfið hefði fengið mjög góð meðmæli. Í þeim gögnum sem ráðuneytið hefði sent sér vegna málsins væri hins vegar ekki að finna upplýsingar um hverjir létu þessi meðmæli í té og hvað umsagnaraðilarnir sögðu. Af þessu tilefni óskaði umboðsmaður eftir að honum yrðu látnar í té upplýsingar og gögn um þessi meðmæli og hvernig þau hefðu verið kynnt ráðuneytinu hefði það verið fulltrúi X sem aflaði þeirra.

Í fjórða lagi tók umboðsmaður fram að engin gögn hefðu fylgt með bréfi ráðuneytisins til sín, dags. 12. september 2008, sem vörpuðu ljósi á hvað hefði komið fram í viðtölum við þá fjóra umsækjendur sem fulltrúi X ræddi við. Þá lægi ekki fyrir, eins og áður hefði komið fram, hjá hverjum hefði verið aflað þeirra meðmæla sem ráðuneytið vísaði til í rökstuðningi sínum fyrir ráðningu B eða hvað umsagnaraðilarnir hefðu sagt. Af þessu tilefni óskaði umboðsmaður eftir að upplýst yrði hvort þær upplýsingar sem aflað hefði verið með umræddum viðtölum og umsögnum hefðu verið skráðar í samræmi við ákvæði 23. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996. Hefðu slíkar upplýsingar ekki verið skráðar óskaði umboðsmaður eftir afstöðu ráðuneytisins til þess hvort og þá hvernig slík málsmeðferð samrýmdist fyrirmælum 23. gr. upplýsingalaga um skyldu til að skrá upplýsingar um málsatvik sem veittar eru munnlega ef þær hafa verulega þýðingu fyrir úrlausn máls. Í þessu sambandi vísaði umboðsmaður til þess að þrátt fyrir að stjórnvald, sem færi með veitingarvald í máli, fæli ráðningarfyrirtæki að annast undirbúning að ráðningu opinbers starfsmanns þá hvíldi sú skylda á hlutaðeigandi stjórnvaldi að sjá til þess að málið væri nægilega upplýst áður en ákvörðun væri tekin í því og að óskráðum og skráðum reglum stjórnsýsluréttar væri fylgt við meðferð þess, sbr. álit umboðsmanns Alþingis frá 11. júlí 2005 í máli nr. 4217/2004.

Í svarbréfi iðnaðarráðuneytisins til umboðsmanns Alþingis, dags. 5. desember 2008, sagði eftirfarandi:

„I.

Kvörtun [A] lýtur að því að hæfasti og reyndasti umsækjandinn hafi ekki verið ráðinn í starf deildarsérfræðings á skrifstofu orkumála í iðnaðarráðuneyti. Kvörtunina byggir [A] aðallega á þeim rökum að hann hafi meiri menntun og starfsreynslu á umræddu starfssviði en [B]. Í kvörtuninni kemur jafnframt fram að [A] hafi hvorki verið gefinn kostur á að koma í starfsviðtal né að framvísa frumritum né öðrum gögnum svo sem skriflegum meðmælum. Þá telur [A] að sér hafi verið mismunað á grundvelli kynferðis og ennfremur kunni að hafa verið um mismunun að ræða vegna aldurs hans, þátttöku í þjóðmálaumræðu og vegna meintra stjórnmálaskoðana.

Ráðuneytið hafnar þeirri fullyrðingu að hæfasti umsækjandinn hafi ekki verið ráðinn í starf deildarsérfræðings á skrifstofu orkumála. Ráðuneytið telur að með hliðsjón af þeim kröfum um menntun og þekkingu á umræddu starfssviði sem settar voru fram í auglýsingu hafi [A] ekki getað talist hæfasti umsækjandinn. Í ljósi þeirra upplýsinga sem fram komu í umsókn [A] og þeirra krafna sem gerðar voru í auglýsingu um umrætt starf hafi legið fyrir að [A] uppfyllti ekki öll skilyrði fyrir að hljóta umrætt starf og því hafi ekki verið talin ástæða til að gefa [A] kost á að koma í starfsviðtal. Er hér átt við að hvorki menntun hans né þekking og reynsla eru á sviði orkumála og því ekki talin nýtast sérstaklega vel í starfinu. Ráðuneytið kannast ekki við að [A] hafi ekki verið gefinn kostur á að framvísa frumritum eða öðrum gögnum, svo sem skriflegum meðmælum. Umsækjendum ber að skila inn umsóknum áður en umsóknarfresti lýkur og það er á ábyrgð umsækjanda að gögn séu frá hans hendi fullnægjandi til úrvinnslu umsóknarinnar. Umsækjendum gafst kostur á að koma á framfæri þeim upplýsingum sem þeim þótti skipta máli og í þessu máli létu sumir umsækjenda fylgja umsókn sinni skrifleg meðmæli og önnur gögn, s.s. yfirlit yfir einkunnir.

Þá hafnar ráðuneytið því alfarið sem röngu og órökstuddu að [A] hafi verið mismunað við ráðningu í starfið á grundvelli kyns, aldurs, þátttöku í þjóðmálaumræðu eða stjórnmálaskoðana.

Í rökstuðningi fyrir kvörtun kemur fram að [A] hafi meiri menntun og meiri starfsreynslu á því starfssviði sem auglýst var eftir en sá einstaklingur sem ráðinn var. Ráðuneytið hafnar þessu og vísar um það atriði til umfjöllunar síðar.

Þá er í rökstuðningi tekið fram að [A] hafi kennt [B] námskeiðin umhverfisstjórnun fyrirtækja og auðlindahagfræði við Viðskipta- og raunvísindadeild Háskólans á Akureyri, auk þess sem hann hafi verið leiðbeinandi [B] við B.Sc. lokaverkefni hennar. Í þessu sambandi bendir ráðuneytið á að auk þessara námskeiða sat [B] önnur námskeið sem höfðu mun meiri þýðingu fyrir starfssvið deildarsérfræðings á skrifstofu orkumála í iðnaðarráðuneyti, s.s. um jarðhitafræði, mat á umhverfisáhrifum og skipulag, jarðvísindi, auðlindarétt, hafrétt og vatnafræði og gæði vatns. Vísar ráðuneytið til umsóknar [B] og umfjöllunar síðar um mat á umsóknum [A] og [B].

Í rökstuðningi með kvörtun sinni vísar [A] til þess að í náms- og starfsferilslýsingu sé gerð grein fyrir rannsóknarverkefnum og ritverkum sem hann staðhæfir að öll varði fræða- og starfssvið sérfræðings á sviði orkumála í iðnaðarráðuneytinu. Um er að ræða Mastersritgerð sem ber heitið Greening the Icelandic financial institutions, with a proposal for a marketing strategy and an action plan for The Nordic Investment Bank“, auk eftirfarandi rannsóknarverkefna: „Greening the Financial Sector“, „Green Spaces in a City“ og „Environmental Performance Indicators and Reporting in the Financial Sector“. Ráðuneytið hafnar þeirri staðhæfingu að umrædd verkefni varði fræða- og starfssvið sérfræðings á sviði orkumála, sbr. síðari umfjöllun.

Í kvörtun sinni heldur [A] því fram að hann hafi í námi sínu og starfi sem háskólakennari öðlast þekkingu og reynslu á sviði orkumála og starfssviði skrifstofunnar. Umsókn [A] ber með sér að hann hefur aflað sér víðtækrar þekkingar á ýmsum sviðum sem ekki snerta orkumál eða starfssvið skrifstofu orkumála með beinum hætti, heldur benda þær upplýsingar sem þar koma fram til þess að þekking og reynsla [A] sé miklu fremur á sviðum sem heyra undir önnur stjórnvöld s.s. umhverfisyfirvöld.

Í kvörtun sinni heldur [A] því fram að hann hafi þekkingu og reynslu af störfum innan stjórnsýslunnar, bæði ríkis og sveitarfélags, m.a. með setu í Umhverfisfræðsluráði sem fulltrúi menntamálaráðherra. Þá bendir [A] á að hann hafi verið skipaður af umhverfisráðherra til setu í starfshópi Reykjavíkurborgar um endurskoðun Staðardagskrár 21. Ráðuneytið telur að þessi reynsla [A] geti ekki talist þekking og reynsla af störfum innan stjórnsýslunnar í þeim skilningi sem gengið er út frá í auglýsingu. Þá vísar [A] til þess að í umsókn sinni komi fram að hann hafi kunnáttu í 6 tungumálum en [B] einungis 5 tungumálum. Í umsókn [A] koma fram upplýsingar um kunnáttu í íslensku, ensku, dönsku, norsku sænsku og þýsku, en í umsókn [B] koma fram upplýsingar um kunnáttu í íslensku, ensku, þýsku, spænsku og dönsku.

Í rökstuðningi fyrir kvörtun heldur [A] því fram að við stöðuveitinguna hafi jafnréttissjónarmið ekki verið höfð í huga. Í ljósi þess að [B] var að mati ráðuneytisins hæfasti umsækjandinn komu jafnréttissjónarmið ekki til skoðunar.

Samanburður á umsóknum [B] og [A] ber með sér að [A] hefur almennt séð aflað sér meiri menntunar og reynslu en [B]. Menntun hans og reynsla er hins vegar á öðrum sviðum en þeim sem falla undir skrifstofu orkumála og gagnast ekki nema að litlu leyti við störf deildarsérfræðings. Menntun hans er á sviði umhverfisstjórnunar og umhverfishagfræði og tilgreind ritverk hans eru á þeim sviðum með tengsl við fjármálastofnanir. Ráðuneytið lítur hins vegar svo á að ekki sé hægt að leggja slíkt mat eitt og sér til grundvallar, heldur beri að meta menntun og reynslu með hliðsjón af því starfi sem auglýst er og þeim kröfum sem gerðar eru í auglýsingu. Þá verði að hafa í huga önnur atriði sem heimilt sé að horfa til þegar tekin er ákvörðun um ráðningu.

II.

Samkvæmt 7. gr. reglugerðar um Stjórnarráð Íslands, nr. 177 frá 31. desember 2007, fer iðnaðarráðuneyti m.a. með mál er varða orku, þ.á m. grunnrannsóknir á orkulindum, nýtingu orku og orkufyrirtæki og jarðrænar auðlindir á landi og á hafsbotni. Samkvæmt skipuriti iðnaðarráðuneytis, dags. 13. febrúar 2008, sem staðfest er af iðnaðarráðherra, sbr. 7. gr. laga nr. 73/1969, um Stjórnarráð Íslands, og upplýsingum því tengdu sem birtar eru á heimasíðu ráðuneytisins, starfa á skrifstofu orkumála að jafnaði fjórir starfsmenn, skrifstofustjóri, lögfræðingur og tveir deildarsérfræðingar, sbr. meðfylgjandi fylgiskjal. Skrifstofan fer með þau mál er lúta að orku, þ.á m. grunnrannsóknum á orkulindum, nýtingu orku og orkufyrirtækjum. Þá fer skrifstofan með málefni tengd jarðrænum auðlindum á landi og á hafsbotni, auk málefna varðandi niðurgreiðslur, stofnstyrki hitaveitna og jarðhitaleit. Undir verksvið skrifstofu orkumála heyra einnig málefni Orkustofnunar, Íslenskra orkurannsókna og Orkusjóðs, auk erlendra samskipta á sviði orku- og auðlindamála.

Verkefni starfsmanna skrifstofunnar eru einkum fólgin í undirbúningi stefnumótunar í auðlinda- og orkumálum, afgreiðslu umsókna um leyfisveitingar á grundvelli þeirra laga sem fjalla um málaflokka skrifstofunnar, gerð umsagna um framkvæmdir tengdar orku- og auðlindamálum í tengslum við mat á umhverfisáhrifum og umhverfismat áætlana og erlendum samskiptum. Hlutverk deildarsérfræðinga í afgreiðslu mála sem heyra undir skrifstofuna er einkum fólgið í því að annast bréfaskipti vegna álitsumleitana og annan undirbúning vegna afgreiðslu umsókna um leyfi, sem og undirbúning umsagna ráðuneytisins og greinargerða í samráði við sérfræðinga ráðuneytisins og stofnana þess. Deildarsérfræðingar koma einnig að öflun upplýsinga í tengslum við að undirbúa svör við fyrirspurnum alþingismanna til ráðherra og undirbúningi þingmála. Þá taka deildarsérfræðingar þátt í erlendu samstarfi með því að sitja fundi og að hafa milligöngu um samskipti við erlenda aðila.

Í auglýsingu iðnaðarráðuneytisins um starf deildarsérfræðings á skrifstofu orkumála, sem birtist 27. apríl 2008, er að finna lýsingu á umræddu starfi. Þar kemur fram að starfið felst einkum í þátttöku í mótun og framkvæmd stefnu ráðuneytisins er lýtur að auðlinda- og orkumálum, málefnum raforkumarkaðarins, undirbúningi og útgáfu leyfa til olíuleitar við Ísland og þátttöku í alþjóðlegu starfi á sviði orkumála. Þá er í auglýsingu vísað á heimasíðu ráðuneytisins varðandi frekari upplýsingar. Varðandi menntunar- og hæfniskröfur bendir ráðuneytið á að í auglýsingunni var gerð krafa um háskólamenntun sem nýttist í starfi. Þá segir að þekking eða reynsla af sviði orkumála sé kostur og að þekking eða reynsla af störfum innan stjórnsýslunnar sé æskileg. Ráðuneytið telur að af þessu hafi umsækjendum mátt vera ljóst að ekki var verið að sækjast eftir sérfræðingi með mikla menntun á afmörkuðu sviði, heldur fremur einstaklingi með þverfaglega þekkingu á sviðum sem tengdust málaflokkum skrifstofu orkumála. Ennfremur hafi umsækjendum mátt vera ljóst að starfið fól ekki í sér að viðkomandi ætti að stýra, leiða eða bera ábyrgð á málaflokkum eða ákvarðanatökum, heldur að taka þátt í undirbúningi mála.

III.

Við mat á umsóknum var í fyrsta lagi horft til menntunar umsækjenda. Menntun umsækjenda reyndist mjög fjölbreytileg. Flestir umsækjenda höfðu háskólamenntun og töldust því að því leyti uppfylla skilyrði auglýsingarinnar, en á meðal þeirra voru umsækjendur sem höfðu mun meiri menntun en bæði [B] og [A]. Umsækjendur með svo mikla menntun voru, í ljósi þess sem að framan greinir, ekki taldir hæfa í umrætt starf auk þess sem launakröfur þeirra væru yfir þeim mörkum sem ráðuneytinu væru sett.

Í annan stað var horft til þess skilyrðis að menntunin nýttist í starfi og var þá einkum horft til þess hvernig umrædd menntun tengdist málaflokkum skrifstofu orkumála og þeim verkefnum sem fylgja umræddu starfi. Af öllum umsækjendum þótti nám [B] falla best að skilyrðum auglýsingarinnar. Í umsókn [B] kemur fram að hún hafi B.Sc. gráðu í umhverfis- og orkufræðum frá Háskólanum á Akureyri. Í umsókninni er m.a. tekið fram að til kjarnafaga teljist; fyrirtæki og umhverfisstjórnun, jarðvísindi, mat á umhverfisáhrifum og skipulag, vistfræði, vatnafræði og gæði vatns, umhverfisefnafræði, jarðhitafræði og landupplýsingakerfi. Allt eru þetta fög sem eru til þess fallin að skapa breiða almenna þekkingu á málefnum er snerta starfssvið deildarsérfræðings á skrifstofu orkumála. Þá kemur fram í umsókninni að til viðbótar B.Sc. námi í umhverfis- og orkufræðum hafi [B] tekið kúrsa í auðlindarétti, sem m.a. fjölluðu um hafrétt, auk kúrsa í haf- og veðurfræði. Í þessu sambandi vekur ráðuneytið athygli á að í auglýsingu var tekið fram að starf deildarsérfræðings fæli m.a. í sér undirbúning að útgáfu leyfa til olíuleitar við Ísland, þar sem þekking á hafrétti, haf- og veðurfræði, kemur að góðum notum.

Í þessu sambandi vill ráðuneytið jafnframt benda á lýsingu á umræddu námi í umhverfis- og orkufræðum á heimasíðu Háskólans á Akureyri en þar segir m.a. að B.Sc. námið sé almennt grunnnám í náttúruvísindum. Áhersla sé lögð á jarðvísindi, vistfræði- og vatnafræði, áhrif mengunar á umhverfi, auðlindanýtingu og auðlindastjórnun, sem og umhverfismat og umhverfisskipulag. Ennfremur er fjallað um nýtingu endurnýjanlegra orkugjafa eins og jarðvarma, vatnsafl, sólarorku, vindorku, sjávarfallaorku, lífmassa o.fl. Auk þess er fjallað um efnarafala og vetni sem orkubera. Markmið námsins er að nemendur þekki vel helstu ferla í náttúrunni og áhrif mannsins á umhverfi sitt. Einnig er markmiðið að þeir kynnist tæknilegum vinnubrögðum við öflun orku og orkunýtingu á sjálfbæran hátt og fái innsýn í stjórnun orkumála og mörkun orkustefnu. Störf að námi loknu tengjast m.a. ráðgjöf og vinnu hjá orku- og iðnfyrirtækjum og vinnu við umhverfismat og skipulag hjá sveitarfélögum, fyrirtækjum og ríkisstofnunum. Þessu til viðbótar kemur m.a. fram í kynningarefni fyrir umhverfis- og orkufræði frá viðskipta- og raunvísindadeild Háskólans á Akureyri að lögð sé áhersla á að nemendur fái innsýn í stjórnun orkumála og mörkun orkustefnu og þekki vel til tæknilegra þátta orkumála, orkubúskapar og nýrra nýtingarmöguleika hérlendis. Einnig öðlist nemendur haldgóða grunnþekkingu á sérstæðri náttúru landsins og á auðlindum þess og hvernig megi nýta þær á sjálfbæran, umhverfisvænan og hagkvæman hátt.

Í umsókn [A] kemur fram að hann sé iðnrekstrarfræðingur frá Tækniháskóla Íslands, með B.Sc. gráðu í viðskiptafræði frá Viðskiptaháskólanum á Bifröst, Diploma í umhverfisfræðum frá Viðskiptaháskólanum í Kaupmannahöfn auk M.Sc. í alþjóðaviðskiptahagfræði og M.Sc. í umhverfisfræðum frá Álaborgarháskóla. Nám hans tengist viðskiptafræði og umhverfisfræðum og í umfjöllun um starfsreynslu í umsókn hans er einkum að finna upplýsingar um kennslu í hagfræði, þ.á m. auðlindahagfræði, auk verkefna vegna umhverfismála tengdum fjármálastofnunum. Út frá þeim upplýsingum sem fram koma í umsókn [A] var það metið svo að menntun hans félli ekki að þeim skilyrðum auglýsingarinnar.

Í þriðja lagi var horft til reynslu umsækjenda og þá sérstaklega hvort þeir hefðu þekkingu eða reynslu af sviði orkumála. Af umsóknum varð ráðið að einungis hluti umsækjenda tiltók starfsreynslu á þessu sviði. Samkvæmt umsóknum reyndust sex umsækjenda hafa reynslu af orkumálum vegna starfa fyrir orku- eða veitufyrirtæki. Út frá því starfi sem um var að ræða og menntunarkröfum í auglýsingu var talið að þrír umsækjenda hæfðu best í starfið. Í fyrsta lagi [C] sem hafði unnið hjá Fjarhitun hf. við hönnun og hagkvæmniathugun á hitaveitum og unnið dreifingarspá fyrir brennisteinsvetni í Reykjanesvirkjun fyrir Hitaveitu Suðurnesja. Í öðru lagi [D] sem hafði starfað að verkefnum fyrir Íslenska nýorku vegna meistaraverkefnis í iðnrekstrarfræði sem fjallar um uppbyggingu vetnisstöðva á höfuðborgarsvæðinu. Þá var talið að líta bæri á störf [E] í úrskurðarnefnd raforkumála, sem reynslu af orkumálum. Þá var og horft til þess hvort umsækjendur hefðu þekkingu eða reynslu af störfum innan stjórnsýslunnar en flestar umsóknir báru með sér að slíku var ekki fyrir að fara hjá umsækjendum, þ.á m. [B] og [A].

Í fjórða lagi var metið hvernig umsækjendur uppfylltu kröfur um frumkvæði, skipulögð vinnubrögð og getu til að starfa sjálfstætt. Var þar horft til þess sem fram kom í umsóknum. Margir umsækjenda töldust uppfylla þetta skilyrði, þ.á m. [B] og [A]. Eins og umsókn [A] ber með sér, og fram kemur í rökstuðningi fyrir kvörtun, hefur hann sem ráðgjafi og háskólakennari sýnt fram á frumkvæði og skipulögð vinnubrögð og getu til að starfa sjálfstætt. Þá var það mat ráðuneytisins að [B] uppfyllti þetta skilyrði einnig þar sem hún hefði stundað nám sitt að hluta í fjarnámi frá tveimur löndum samhliða því að reka stórt heimili og með verkefnum í námi.

Í fimmta lagi var horft til þess hvort umsækjendur uppfylltu skilyrði auglýsingar um tungumála- og tölvukunnáttu. Af umsóknum var það metið svo að allir umsækjendur uppfylltu þær kröfur.

Í sjötta lagi var loks horft til þess hversu vel umsækjendur féllu að því starfi sem í boði var og inn í þann hóp starfsmanna sem fyrir var á skrifstofu orkumála. Á skrifstofunni starfa auk skrifstofustjóra þrír sérfræðingar. Talið hefur verið nauðsynlegt að einn þeirra sé lögfræðingur en að heppilegast sé að hinir tveir hafi sérþekkingu á málefnum skrifstofunnar. Fyrir var landfræðingur með mikla starfsreynslu úr stjórnsýslu orkumála og því þótti heppilegt að bæta við sérfræðingi í orku- og auðlindamálum til að auka breidd í menntun starfsmanna. Þá var horft til þess að umsækjendur gætu hafið störf sem fyrst, þar sem tveir af fjórum starfsmönnum skrifstofu orkumála voru að láta af störfum.

IV.

Starf deildarsérfræðings á skrifstofu orkumála var auglýst laust til umsóknar 27. apríl 2008 í Morgunblaðinu og Fréttablaðinu, auk þess sem það var auglýst á Starfatorgi. Orðalag auglýsingarinnar var unnið af starfsmönnum ráðuneytisins í samstarfi við fulltrúa [X] en fyrirtækið sá um hönnun, uppsetningu og birtingu auglýsingar. Í auglýsingunni var tekið fram að [Y] og [Z] frá [X] og [Þ], skrifstofustjóri í iðnaðarráðuneyti, veittu nánari upplýsingar.

Umsóknarfrestur var til 15. maí og voru umsækjendur beðnir um að sækja um starfið á heimasíðu [X]. Alls bárust [X] 40 umsóknir um starfið og voru þær, ásamt lista yfir umsækjendur, boðsendar ráðuneytinu 16. maí. Allar umsóknir voru yfirfarnar af skrifstofustjóra samhliða því sem fulltrúar [X] sáu um að kynna sér feril og störf umsækjenda með sérstöku tilliti til þeirra hæfniskrafna sem tilgreindar voru í auglýsingu um starfið. Að lokinni þessari yfirferð var það álit ráðuneytisins að rætt skyldi frekar við þá fjóra umsækjendur sem að mati þess [X] uppfylltu best þær kröfur sem tilgreindar voru í auglýsingu með hliðsjón af eðli starfsins. Var [X] falið að ræða frekar við eftirtalda umsækjendur: [B], [C], [D] og [E]. Í þessum viðtölum er réttmæti fyrirliggjandi upplýsinga kannað og skoðuð hegðunartengd atriði sem ekki er hægt að kanna með öðrum hætti. [X] gerðu skriflegar samantektir um þessi viðtöl en þær voru ekki lagðar fyrir ráðuneytið heldur áttu ráðuneytisstjóri og skrifstofustjóri fund með fulltrúum [X] þar sem farið var yfir allar umsóknir sem bárust, auk þess sem [X] gerðu munnlega grein fyrir mati sínu á umsækjendum og viðtölum við umsækjendur. Á fundinum kom ekkert fram sem ráðuneytið taldi ekki þegar liggja fyrir í gögnum málsins. Á fundinum tók ráðuneytið þá ákvörðun að tekin yrðu frekari viðtöl við [B] og [D]. Sú ákvörðun byggðist á því að umsóknir þeirra féllu best að þeim skilyrðum sem sett voru fram í auglýsingu um menntun sem nýttist í starfi, þekkingu og reynslu á sviði orkumála og því starfi sem í boði var.

Hinn 29. maí tóku skrifstofustjóri og fulltrúi [X] viðtöl við [B] og [D]. Eins og fram kemur í minnisblaði skrifstofustjóra til ráðuneytisstjóra, dags. 30. maí 2008, var það samdóma álit þeirra sem tóku viðtölin að [B] væri frambærilegri kostur. Þá var [X] falið að afla meðmæla með [B]. Var það einkum gert í ljósi þess að [B] hafði nýlega lokið námi og hafði takmarkaða reynslu á vinnumarkaði. Markmið þessa var einkum að kanna hvort eitthvað væri sem mælti gegn ráðningu hennar. Samkvæmt upplýsingum frá [X] vísaði [B] á [Æ], prófessor í jarðhitafræði við Háskólann á Akureyri, sem meðmælanda. Fulltrúi [X] ræddi við [Æ] og skilaði að því loknu ráðuneytinu samantekt á niðurstöðum viðtala við meðmælendur [B] og [D], sbr. meðfylgjandi fylgiskjal.

Eftir þetta lagði [X] svokallað persónuleikapróf fyrir [B] og voru niðurstöður þess ræddar á fundi sem fulltrúar ráðuneytisins áttu með [X] 24. júní. Daginn eftir áttu ráðuneytisstjóri og skrifstofustjóri viðtal við [B] og í kjölfar þess var [B] boðið starfið sem hún þáði 27. júní. Í kjölfar þess var öðrum umsækjendum tilkynnt um ráðningu hennar.

V.

Að öllu framansögðu virtu er það mat ráðuneytisins að [B] hafi verið hæfasti umsækjandi, um starf deildarsérfræðings á skrifstofu orkumála í iðnaðarráðuneytinu, þegar tekið er mið af þeim kröfum um menntun og hæfni sem settar voru fram í auglýsingu um starfið og að teknu tilliti til eðlis starfsins og þeirra verkefna sem skrifstofan sinnir.

[...] Upplýsingar um viðtöl sem tekin voru af [X] við þá fjóra umsækjendur sem voru taldir koma til greina voru ekki skráð þar sem markmið þessara viðtala er fyrst og fremst að kanna réttmæti fyrirliggjandi upplýsinga og skoða hegðunartengd atriði svo sem að framan greinir. Í þessum viðtölum komu ekki fram upplýsingar sem höfðu verulega þýðingu fyrir úrlausn málsins eða lágu ekki þegar fyrir í umsóknum. Hvað varðar framhaldsviðtöl sem tekin voru af skrifstofustjóra og fulltrúa [X] við þá tvo umsækjendur sem helst voru taldir uppfylla skilyrði auglýsingarinnar þá gerði skrifstofustjóri stutt minnisblað til ráðuneytisstjóra um viðtölin [...], sbr. meðfylgjandi fylgiskjal. Hvað varðar umsagnir um þessa tvo umsækjendur þá skilaði [X] ráðuneytinu meðfylgjandi yfirliti yfir það sem fram kom í umsögnum og er í málaskrá ráðuneytisins. Þá er færður í málaskrá ráðuneytisins meðfylgjandi tölvupóstur frá [X] þar sem fram kemur að [B] hafi hringt inn umsagnaraðila frá Háskólanum á Akureyri. Ráðuneytinu láðist að afla upplýsinga um nafn umsagnaraðila en í kjölfar þessa máls var þeirra upplýsinga aflað hjá [X]. Í ljósi ofangreinds telur ráðuneytið sig hafa farið að ákvæðum upplýsingalaga um skráningu upplýsinga sem veittar eru munnlega.“

Með bréfi, dags. 8. desember 2008, gaf umboðsmaður A kost á að gera athugasemdir við skýringar ráðuneytisins til umboðsmanns í bréfi, dags. 5. desember 2008, og bárust umboðsmanni athugasemdir hans 22. desember 2008 með bréfi, dags. 18. desember sama ár.

Ég ritaði iðnaðarráðuneytinu bréf, dags. 25. mars 2009, þar sem sagði m.a.:

„Í skýringum iðnaðarráðuneytisins til umboðsmanns í bréfi, dags. 5. desember 2008, kemur fram að ráðuneytið hafni þeirri fullyrðingu að hæfasti umsækjandinn hafi ekki verið ráðinn í [...] starf [deildarsérfræðings á skrifstofu orkumála í ráðuneytinu]. Ráðuneytið telji að „í ljósi þeirra upplýsinga sem fram komu í umsókn [A] og þeirra krafna sem gerðar voru í auglýsingu um umrætt starf hafi legið fyrir að [A] uppfyllti ekki öll skilyrði fyrir að hljóta [...] [starfið] og því hafi ekki verið talin ástæða til að gefa [A] kost á að koma í starfsviðtal“. Í þessu sambandi vísar ráðuneytið til þess að „hvorki menntun [A] né þekking og reynsla [séu] á sviði orkumála og því ekki talin nýtast sérstaklega vel í starfinu“.

Af gögnum málsins verður ráðið að [A] er iðnrekstrarfræðingur frá Tækniháskóla Íslands með B.Sc. gráðu í viðskiptafræði frá Háskólanum á Bifröst, diploma í umhverfisfræðum frá Viðskiptaháskólanum í Kaupmannahöfn og M.Sc. gráðu í alþjóðaviðskiptahagfræði og umhverfisstjórnun frá Álaborgarháskóla. Af gögnum málsins verður jafnframt ráðið að [A] hafi m.a. kennt auðlindahagfræði við Háskólann á Bifröst og umhverfisfræði og auðlindahagfræði við Háskólann á Akureyri. Í kvörtun [A] til umboðsmanns kemur fram að hann hafi verið kennari [B] í B.Sc. námi hennar í umhverfis- og orkufræðum við Háskólann á Akureyri. Hafi hann kennt henni námskeiðin umhverfisstjórnun fyrirtækja og auðlindahagfræði. Þá hafi hann verið leiðbeinandi [A] við B.Sc. lokaverkefni hennar í umhverfis- og orkufræðum við háskólann.

Í fyrrnefndum skýringum iðnaðarráðuneytisins til umboðsmanns kemur fram að af öllum umsækjendum sem sóttu um starfið hafi nám [B], þ.e. B.Sc. gráða í umhverfis- og orkufræðum frá Háskólanum á Akureyri, þótt falla best að skilyrðum auglýsingar starfsins. Í skýringunum eru í þessu sambandi talin upp þau kjarnafög sem [B] tók í B.Sc. námi sínu í umhverfis- og orkufræðum en þau voru: „fyrirtæki og umhverfisstjórnun, jarðvísindi, mat á umhverfisáhrifum og skipulag, vistfræði, vatnafræði og gæði vatns, umhverfisefnafræði, jarðhitafræði og landupplýsingakerfi“. Í framhaldi af því segir í skýringunum „að allt séu þetta fög sem eru til þess fallin að skapa breiða almenna þekkingu á málefnum er snerta starfssvið deildarsérfræðings á skrifstofu orkumála“. Þá er í rökstuðningi ráðuneytisins í bréfi, dags. 30. júlí 2008, fyrir ráðningu í umrætt starf, sérstaklega vísað til þess að [B] hafi sótt námskeið í „auðlindahagfræði“, en eins og vikið er að hér að framan þá kemur fram í kvörtun [A] að hann hafi kennt [B] „fyrirtæki og umhverfisstjórnun“ og „auðlindahagfræði“.

Í athugasemdum [A] við skýringar ráðuneytisins bendir hann á að ráðuneytið hafi vísað til lýsingar á námi í umhverfis- og orkufræðum á heimasíðu Háskólans á Akureyri en þar segi m.a. að umrætt nám sé almennt grunnnám í náttúruvísindum. „Áhersla sé lögð á jarðvísindi, vistfræði- og vatnafræði, áhrif mengunar á umhverfi, auðlindanýtingu og auðlindastjórnun, sem og umhverfismat og umhverfisskipulag. Enn fremur er fjallað um nýtingu endurnýjanlegra orkugjafa, [...] vatnsafl, sólarorku, vindorku [...] o.fl. [...]. Einnig öðlist nemendur haldgóða grunnþekkingu á sérstæðri náttúru landsins og á auðlindum þess og hvernig megi nýta þær á sjálfbæran, umhverfisvænan og hagkvæman hátt“. Í athugasemdum [A] við framangreindar skýringar ráðuneytisins vísar hann í þessu sambandi til þess að framangreint sé „einmitt það“ sem hann hafi kennt við Háskólann á Akureyri og Háskólann á Bifröst. Í athugasemdunum vísar hann enn fremur til þess að mat á umhverfisáhrifum og umhverfismat áætlana hafi verið hluti af M.Sc. námi hans. Þá hafi orkumál bæði verið hluti af námi hans og kennslu. [A] vísar enn fremur til þess að rannsóknarverkefni hans og ritverk í náms- og starfsferilslýsingu hafi öðrum þræði m.a. fjallað um aðferðafræði við auðlindanýtingu, þ.m.t. orku, skipulag og annað sem að gagni kemur á fræða- og starfssviði sérfræðings á sviði orkumála í iðnaðarráðuneytinu.“

Ég óskaði þess í bréfi mínu til ráðuneytisins að það veitti mér í tilefni af framangreindu upplýsingar um og skýringar á eftirfarandi atriðum:

Í fyrsta lagi óskaði ég eftir að ráðuneytið útskýrði nánar það mat sitt að A hefði ekki uppfyllt kröfur um menntun, þekkingu og reynslu til að gegna umræddu starfi. Í því sambandi óskaði ég sérstaklega eftir upplýsingum um hvort ráðuneytið hefði kannað efnisinntak náms A. Jafnframt óskaði ég eftir upplýsingum um hvort ráðuneytið hefði kannað í hverju starfsreynsla A sem kennara við Háskólann á Akureyri og Háskólann á Bifröst hefði verið fólgin, þ.á m. efnisinntak þeirra námskeiða sem hann kenndi við umrædda háskóla og hvernig nám hans og starfsreynsla kæmi til með að nýtast í starfi. Í þessu sambandi vísaði ég til þess að samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 ber stjórnvaldi að sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því.

Í öðru lagi benti ég á að það hefði vakið athygli mína við athugun á gögnum málsins að þeir tveir umsækjendur sem ráðuneytið taldi helst uppfylla þau skilyrði til að hljóta umrætt starf, þ.e. B og D, hefðu báðir verið nýútskrifaðir úr námi og virtust því ekki búa yfir mikilli starfsreynslu. Af þessum sökum óskaði ég eftir upplýsingum um hvaða vægi starfsreynsla umsækjenda hefði haft við mat á hæfni þeirra til að sinna umræddu starfi.

Í þriðja lagi vísaði ég til þess að í bréfi umboðsmanns Alþingis til ráðuneytisins, dags. 29. október 2008, hefði hann bent á að í rökstuðningi ráðuneytisins fyrir ráðningu í framangreint starf hefði komið fram að sá umsækjandi sem ráðinn var hefði fengið mjög góð meðmæli. Í gögnum málsins hefði hins vegar ekki verið að finna upplýsingar um hverjir hefðu látið þessi meðmæli í té og þá hvað þessir umsækjendur hefðu sagt. Af þessu tilefni hefði umboðsmaður óskað eftir upplýsingum og gögnum um umrædd meðmæli. Í skýringum ráðuneytisins til umboðsmanns hefði m.a. komið fram að ráðuneytinu hefði láðst að afla upplýsinga um nöfn umsagnaraðila en í kjölfar þessa máls hefði þeirra upplýsinga verið aflað hjá X. Af þessu tilefni óskaði ég eftir að mér yrðu veittar upplýsingar um nöfn umræddra umsagnaraðila og hvað hver umsagnaraðili hefði sagt ef þessar upplýsingar lægju fyrir.

Í svarbréfi iðnaðarráðuneytisins til mín, dags. 8. september 2009, sagði eftirfarandi:

„I.

Eins og fram kemur í bréfi ráðuneytisins til umboðsmanns, dags. 5. desember 2008, telur ráðuneytið í ljósi þeirra upplýsinga sem komu fram í umsókn [A] og þeirra krafna sem gerðar voru í auglýsingu um umrætt starf hafi legið fyrir að [A] uppfyllti ekki öll skilyrði fyrir að hljóta umrætt starf og því hafi ekki verið talin ástæða til að gefa [A] kost á að koma í starfsviðtal. Hér er átt við þær upplýsingar sem [A] lét í té með umsókn sinni bentu með skýrum hætti til þess að hann hefði hvorki þá menntun eða reynslu sem myndi nýtast, umfram aðra umsækjendur, í því starfi sem auglýst var laust til umsóknar. Ráðuneytið lagði almennt mat á inntak menntunar og reynslu [A] á grundvelli þeirra gagna sem fylgdu umsókn hans. Af gögnum málsins verður ráðið að [A] er iðnrekstrarfræðingur frá Tækniháskóla Íslands og með B.Sc. gráðu í viðskiptafræði frá Háskólanum á Bifröst, diploma í umhverfisfræðum frá Viðskiptaháskólanum í Kaupmannahöfn og M.Sc. gráðu í alþjóðaviðskiptafræði og umhverfisstjórnun frá Álaborgarháskóla. Er hér um þekkt og afmarkað nám að ræða sem hefur að mati ráðuneytisins fáa skurðpunkta við orkumál, eins og þau eru skilgreind sem meginverkefni skrifstofu orkumála, samanber fylgiskjal 1 við bréf ráðuneytisins dags. 5. desember 2008. Í auglýsingu ráðuneytisins, sem birtist 27. apríl 2008, var gerð krafa um háskólamenntun sem nýttist í starfi og var það mat ráðuneytisins að framangreind menntun myndi, með vísan til annarra umsókna, ekki gagnast nema að takmörkuðu leyti við starf deildarsérfræðings á orkuskrifstofu ráðuneytisins. Ráðuneytið getur ekki tekið undir þá röksemd að með námi sínu og starfsreynslu sem háskólakennari hafi [A] öðlast þekkingu á sviði orkumála og starfssviði skrifstofunnar, heldur benda þær upplýsingar sem fram koma í umsókn hans til þess að þekking og reynsla hans sé fremur á sviðum sem heyra undir önnur stjórnvöld, t.d. umhverfisyfirvöld.

Í ljósi þess að ráðuneytið taldi þá menntun og reynslu sem fram kom í umsókn [A] ekki hæfa því starfi sem auglýst hafði verið taldi ráðuneytið ekki þörf á að rannsaka með nánari hætti en gert hafði verið efnisinntak menntunar hans og starfsreynslu sem kennara. Ráðuneytið er á þeirri skoðun að könnun ráðuneytisins á menntun og starfsreynslu [A] hafi verið í samræmi við 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, þ.e. að með því að fara ítarlega yfir þau gögn sem fylgdu umsókn [A] og bera þau saman við aðrar umsóknir, hafi ráðuneytið séð til þess að málið var nægjanlega upplýst áður en ákvörðun var tekin í því. Ráðuneytið bendir á að umsækjendum ber að skila inn umsóknum áður en umsóknarfresti lýkur og það er á ábyrgð umsækjanda að gögn séu frá hans hendi fullnægjandi til úrvinnslu umsóknarinnar og sýni með skilmerkilegum hætti fram á hæfni umsækjanda til að takast á við starf það sem auglýst er. Umsækjendum gafst því að mati ráðuneytisins kostur á að koma á framfæri öllum þeim upplýsingum sem þeir töldu skipta máli.

II.

Í auglýsingu iðnaðarráðuneytisins um starf deildarsérfræðings á skrifstofu orkumála, sem birtist 27. apríl 2008, er að finna lýsingu á umræddu starfi. Þar kemur fram að starfið felist einkum í þátttöku í mótun og framkvæmd stefnu ráðuneytisins er lýtur að auðlinda- og orkumálum, málefnum raforkumarkaðarins, undirbúningi og útgáfu leyfa til olíuleitar við Ísland og þátttöku í alþjóðlegu starfi á sviði orkumála. Varðandi menntunar- og hæfniskröfur bendir ráðuneytið á að í auglýsingunni var gerð krafa um háskólamenntun sem nýttist í starfi. Þá segir að þekking eða reynsla af sviði orkumála sé kostur og að þekking eða reynsla af störfum innan stjórnsýslunnar sé æskileg. Ráðuneytið telur að af þessu hafi umsækjendum mátt vera ljóst að ekki var verið að sækjast eftir sérfræðingi með mikla menntun á afmörkuðu sviði, heldur fremur einstaklingi með þverfaglega þekkingu á sviðum sem tengdust málaflokkum skrifstofu orkumála. Ennfremur hafi umsækjendum mátt vera ljóst að starfið fól ekki í sér að viðkomandi ætti að stýra, leiða eða bera ábyrgð á málaflokkum eða ákvarðanatökum, heldur að taka þátt í undirbúningi mála.

Af skýru orðalagi framangreindrar auglýsingar iðnaðarráðuneytis er því ljóst að háskólamenntun sem nýttist í starfi hafði meira vægi en starfsreynsla, samanber annars vegar orðið „krafa“ hvað hið fyrrnefnda varðar og hinsvegar orðin „kostur“ og „æskileg“ hvað hið síðarnefnda varðar. Fyrir því voru málefnalegar ástæður samanber framangreint og er það á forræði ráðuneytisins að leggja fyrirfram meira vægi á tiltekna þætti umfram aðra (t.d. fremur menntun en reynslu) þegar leitað er að starfsfólki í tiltekin störf innan ráðuneytisins. Í öðrum tilvikum kann að vera ástæða til að leggja fremur áherslu á reynslu umfram menntun o.s.frv. en í þessu tilfelli gekk krafa um menntun við hæfi framar kröfu um reynslu.

Líkt og áður hefur komið fram í svörum ráðuneytisins til umboðsmanns var fyrst og fremst horft til menntunar og viðeigandi reynslu ef hún var fyrir hendi, ásamt öðrum atriðum er áður hafa verið tilgreind í fyrri svörum ráðuneytisins. Starfsreynsla á öðrum sviðum en þeim sem getið var í auglýsingu var ekki gefið sérstakt vægi. Sérstaklega var horft til þess hvort umrædd menntun nýttist í starfi og þá einkum hvernig umrædd menntun tengdist málaflokkum skrifstofu orkumála og þeim verkefnum sem fylgja umræddu starfi. Af öllum umsækjendum þótti nám [B] falla best að skilyrðum auglýsingarinnar, þar sem hún hafði setið námskeið sem til þess væru fallin að skapa breiða almenna þekkingu á málefnum er snerta starfssvið deildarsérfræðings á skrifstofu orkumála. Af umsókn [A]varð ekki annað ráðið en að nám hans tengist viðskiptafræði og umhverfisfræðum og í umfjöllun um starfsreynslu í umsókn hans er einkum að finna upplýsingar um kennslu í hagfræði, þ.á m. auðlindahagfræði, auk verkefna vegna umhverfismála tengdum fjármálastofnunum. Út frá þeim upplýsingum sem fram komu í umsókn [A] var það metið svo að menntun hans félli ekki jafnvel að skilyrðum auglýsingarinnar og menntun þeirra sem viðtöl var tekin við.

Ennfremur var horft til þekkingar og reynslu umsækjenda af sviði orkumála og stjórnsýslu. Af umsóknum varð ráðið að einungis hluti umsækjenda tiltók starfsreynslu á þessu sviði. Samkvæmt umsóknum reyndust sex umsækjenda hafa reynslu af orkumálum vegna starfa fyrir orku- eða veitufyriræki. Hvað varðar þekkingu og reynslu af störfum innan stjórnsýslunnar þá báru flestar umsóknir það með sér að slíku var ekki fyrir að fara hjá umsækjendum, þ.á m. [B] og [A].

III.

Í svari ráðuneytisins, dags. 5. desember 2008, kemur fram að eftir viðtöl við [B] og [D] þann 29. maí 2008 var það samdóma álit skrifstofustjóra og fulltrúa [X] að [B] væri frambærilegri kostur. Þá var [X] falið að afla meðmæla með [B]. Samkvæmt upplýsingum frá [X] vísaði [B] á [Æ], prófessor í jarðhitafræði við Háskólann á Akureyri, sem meðmælanda. Fulltrúi [X] ræddi við [Æ] og skilaði að því loknu ráðuneytinu samantekt á niðurstöðum viðtala við meðmælendur [B] og [D]. Í samantekt [X] kemur fram að [B] sé áhugasöm, eigi gott með samskipti við fólk, góð í hópavinnu, góð í að halda erindi og kynna verkefni, kurteis í framkomu og heillandi, samviskusöm, setji sér krefjandi markmið, skipulögð, sýni frumkvæði og sé þrautseig og dugleg. Umrædd samantekt fylgdi bréfi ráðuneytisins, dags. 5. desember 2008.“

Með bréfi, dags. 16. september 2009, gaf ég A kost á að gera athugasemdir við framangreindar skýringar ráðuneytisins til mín og bárust mér athugasemdir hans 1. október 2009 með bréfi, dags. 29. september 2009. Í athugasemdabréfi A kemur m.a. fram að meistaranám hans í umhverfisstjórnun sé tveggja ára viðbót við B.Sc. nám. Námið taki á umhverfis-, auðlinda- og orkumálum og hvernig megi stjórna nýtingu á sjálfbæran og hagkvæman hátt. Í náminu sé m.a. fjallað um olíu og kolavinnslu sem og markaðsmál og orkusölu. Eftir að háskólanámi hans lauk hafi hann fljótlega hafið kennslu við Háskólann á Akureyri og síðar við Háskólann á Bifröst. Sú kennsla hafi grundvallast á þekkingu hans á umhverfisfræðum, þ.m.t. umhverfisstjórnun, auðlinda- og orkumálum.

Starfsmaður minn hafði samband símleiðis við skrifstofustjóra skrifstofu orkumála í iðnaðarráðuneytinu 10. desember 2009 og spurðist fyrir um hvort fyrrnefnd umsókn A, dags. 3. maí 2008, og meðmælendabréf forseta auðlindadeildar Háskólans á Akureyri um A, sem fylgdu með kvörtun hans til umboðsmanns, hefðu legið fyrir ráðuneytinu áður en það tók ákvörðun um ráðningu í umrætt starf, en framangreind gögn hefðu ekki verið meðal þeirra gagna sem ráðuneytið hafði sent umboðsmanni með bréfi, dags. 12. september 2008, í tilefni af beiðni hans um aðgang að gögnum málsins. Hinn 11. desember 2009 fengust þær upplýsingar símleiðis frá skrifstofustjóra skrifstofu orkumála að ráðuneytinu hefði einungis borist ferilskrá A en hvorki framangreind umsókn né meðmælendabréf. Þá barst umboðsmanni tölvubréf frá iðnaðarráðuneytinu, dags. 15. desember 2009, þar sem fram kemur að þrátt fyrir ítarlega leit hafi hvorki í ráðuneytinu né hjá X fundist önnur gögn frá A en ferilskrá hans. Í tilefni af framangreindu ritaði ég bréf til A og óskaði eftir því, áður en ég lyki athugun minni á máli hans, afstöðu hans til framangreinds. Bárust mér athugasemdir hans með bréfi, dags. 8. janúar 2010.

IV. Álit umboðsmanns Alþingis.

1. Afmörkun athugunar.

Athugun mín á kvörtun A beinist í fyrsta lagi að því hvort iðnaðarráðuneytinu hafi borið, sbr. rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, að eiga frumkvæði að því að afla frekari upplýsinga um menntun og starfsreynslu A áður en ákvörðun var tekin um að boða hann ekki í viðtal vegna starfsins. Verður vikið að þessu atriði í kafla IV.3 hér á eftir. Í öðru lagi hefur athugun mín beinst að því hvort ráðuneytið hafi hugað nægilega að skráningu munnlegra upplýsinga sem fram komu m.a. í viðtölum við umsækjendur og umsögnum meðmælenda í samræmi við 23. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996, sbr. umfjöllun í kafla IV.4.

Í kvörtun A er því jafnframt haldið fram að honum hafi verið mismunað við ráðninguna vegna kyns og hugsanlega einnig vegna aldurs, þátttöku í þjóðmálaumræðu um málefni sem kunna að snerta málefni skrifstofu orkumála og meintra stjórnmálaskoðana. Í skýringum iðnaðarráðuneytisins til mín er því alfarið hafnað að A hafi verið mismunað við ráðninguna á grundvelli framangreindra sjónarmiða. Ekkert í gögnum málsins veitir mér nægar forsendur til að fullyrða að framangreind atriði hafi haft þýðingu við ráðninguna. Af þessum sökum tel ég ekki tilefni til frekari umfjöllunar um þessi atriði, sbr. ákvæði 1. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis.

Í kafla IV.2 mun ég gera almenna grein fyrir lagasjónarmiðum sem gilda um ráðningu í opinber störf og víkja jafnframt að þeim sjónarmiðum sem lögð voru til grundvallar mati iðnaðarráðuneytisins á umsækjendum.

2. Lagagrundvöllur og sjónarmið sem lögð voru til grundvallar

mati iðnaðarráðuneytisins á umsækjendum.

Ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993 gilda þegar stjórnvöld taka ákvarðanir um rétt eða skyldu manna, sbr. 2. mgr. 1. gr. laganna. Nær gildissvið laganna m.a. til ákvarðana um ráðningar í opinber störf eins og fram kemur í athugasemdum greinargerðar með frumvarpi því er varð að lögunum. (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3283.) Umrætt starf deildarsérfræðings á skrifstofu orkumála í iðnaðarráðuneytinu telst opinbert starf, sbr. einnig 1. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Var ráðuneytinu því skylt að fylgja fyrirmælum stjórnsýslulaga sem og óskráðum meginreglum stjórnsýsluréttar við ráðningu í það starf sem hér er til umfjöllunar. Enn fremur bar ráðuneytinu að fylgja öðrum fyrirmælum laga sem gilda um töku ákvarðana af þessu tagi, þ.á m. 23. upplýsingalaga nr. 50/1996.

Í íslenskum rétti hafa ekki verið lögfestar almennar reglur um það hvaða sjónarmið stjórnvöld eigi að leggja til grundvallar ákvörðun um veitingu á opinberu starfi þegar almennum hæfisskilyrðum sleppir. Er almennt talið að meginreglan sé því sú að viðkomandi stjórnvald ákveði á hvaða sjónarmiðum það byggir slíka ákvörðun ef ekki er sérstaklega mælt fyrir um það í lögum eða stjórnvaldsfyrirmælum. Í samræmi við réttmætisreglu stjórnsýsluréttar þurfa þau sjónarmið að vera málefnaleg, eins og sjónarmið um menntun, starfsreynslu, hæfni og eftir atvikum aðra persónulega eiginleika sem viðkomandi stjórnvald telur máli skipta. Þegar þau sjónarmið sem stjórnvaldið hefur ákveðið að byggja ákvörðun sína á leiða ekki öll til sömu niðurstöðu þarf að meta þau innbyrðis. Við slíkt mat gildir sú meginregla að stjórnvaldið ákveði á hvaða sjónarmið það leggur áherslu á ef ekki er mælt fyrir um það í lögum eða stjórnvaldsfyrirmælum.

Hvorki er í lögum nr. 73/1969, um Stjórnarráð Íslands, né í öðrum lögum, vikið að því á hvaða sjónarmiðum eigi að byggja þegar velja þarf á milli hæfra umsækjenda um starf í ráðuneyti af því tagi sem hér er til umfjöllunar. Iðnaðarráðuneytið hafði því ákveðið svigrúm til að velja þau sjónarmið sem það taldi þörf á að leggja til grundvallar við ráðninguna svo framarlega sem þau voru málefnaleg. Ef þau sjónarmið leiddu ekki öll til sömu niðurstöðu varð enn fremur að ganga út frá því að það væri í meginatriðum á valdi ráðuneytisins að ákveða á hvaða sjónarmið skyldi lögð sérstök áhersla.

Í auglýsingu starfs deildarsérfræðings á skrifstofu orkumála í iðnaðarráðuneytinu, sem birtist m.a. í Morgunblaðinu 27. apríl 2008, kom fram að starfið fælist einkum í þátttöku í mótun og framkvæmd stefnu ráðuneytisins er lýtur að auðlinda- og orkumálum, málefnum raforkumarkaðarins, undirbúningi að útgáfu leyfa til olíuleitar við Ísland og þátttöku í alþjóðlegu starfi á sviði orkumála. Í auglýsingunni var einnig gerð krafa um að umsækjandi hefði háskólamenntun sem nýttist í starfi. Þekking eða reynsla af sviði orkumála var talin kostur og þekking eða reynsla af störfum innan stjórnsýslunnar talin æskileg. Þá var gerð krafa um frumkvæði, skipulögð vinnubrögð og getu til að starfa sjálfstætt og góða hæfni til að tjá sig í ræðu og riti á ensku og a.m.k. einu Norðurlandamáli. Að lokum var gerð krafa um góða almenna tölvukunnáttu. Ég tel mig ekki hafa forsendur til að gera athugasemdir við val iðnaðarráðuneytisins á umræddum sjónarmiðum, enda voru þau lögmæt og málefnaleg að virtu eðli viðkomandi starfs.

Samkvæmt grundvallarreglum stjórnsýsluréttar um mat á hæfni umsækjenda um opinber störf verður að ljá veitingarvaldshafa, hér iðnaðarráðuneytinu, ákveðið svigrúm við mat á vægi einstakra sjónarmiða, sem málefnaleg teljast, við samanburð á milli umsækjenda um opinbert starf. Veitingarvaldshafi hefur þó ekki frjálsar hendur um hver verði ráðinn í starf þegar fleiri en einn umsækjandi telst hæfur. Það er grundvallarregla í stjórnsýslurétti að veitingarvaldshafa ber að velja þann umsækjanda sem hæfastur verður talinn að loknu mati á þeim sem sótt hafa um opinbert starf.

Í ljósi þeirrar skyldu sem hvílir á stjórnvaldi að velja þann umsækjanda sem telst hæfastur til að gegna viðkomandi starfi hefur verið lagt til grundvallar í íslenskum rétti að veitingarvaldshafi verði að sýna fram á að heildstæður samanburður á umsækjendum hafi farið fram þar sem megináhersla hafi verið lögð á atriði sem geta varpað ljósi á væntanlega frammistöðu umsækjenda í starfinu út frá þeim málefnalegu sjónarmiðum sem lögð hafa verið til grundvallar við val á umsækjendum af hálfu stjórnvaldsins. Forsenda þess að slíkur samanburður geti farið fram er að þau atriði sem þýðingu eiga að hafa í fari umsækjenda, svo sem menntun þeirra, reynsla og önnur atriði, séu upplýst, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Ég legg á það áherslu í þessu sambandi að þrátt fyrir að stjórnvald sem fer með veitingarvald í máli feli einkaaðila á borð við ráðningarfyrirtæki að annast undirbúning að ráðningu opinbers starfsmanns hefur umboðsmaður Alþingis lagt til grundvallar að á hlutaðeigandi stjórnvaldi hvíli áfram skylda að sjá til þess að málið sé nægilega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því og að óskráðum og skráðum reglum stjórnsýsluréttar sé fylgt við meðferð þess, sbr. m.a. álit umboðsmanns Alþingis frá 11. júlí 2005 í máli nr. 4217/2004.

3. Rannsókn málsins.

A.

Eins og rakið var í kafla II hér að framan tók iðnaðarráðuneytið þá ákvörðun eftir að hafa farið yfir þær umsóknir sem bárust vegna auglýsingar umrædds starfs deildarsérfræðings að bjóða fjórum umsækjendum, sem að mati þess og X uppfylltu best þær kröfur sem fram komu í auglýsingu starfsins, í viðtal en A var ekki meðal þeirra. Ljóst er að ákvörðun ráðuneytisins um að fækka hópi umsækjenda niður í fjóra, sem kallaðir voru í viðtöl, var í grundvallaratriðum reist á mati þess á menntun umsækjenda og eftir atvikum starfsreynslu, eins og þessar upplýsingar lágu fyrir í umsóknum og fylgigögnum.

Ég tek fram að almennt er það á valdi viðkomandi stjórnvalds að ákveða með hvaða hætti það upplýsir mál. Aðferðirnar verða þó að vera til þess fallnar að varpa nægu ljósi á þau atriði sem skipta máli. Þegar ráðið er í opinbert starf kunna umsóknir og fylgigögn með þeim auk annarra gagna sem aflað er af hálfu stjórnvaldsins að veita nægar upplýsingar svo unnt sé að taka ákvörðun í málinu út frá þeim forsendum sem byggt er á án þess að umsækjendur séu boðaðir til viðtals.

Ef stjórnvald fer hins vegar þá leið að boða þá umsækjendur um starf, sem það telur að uppfylli best þær kröfur sem fram koma í auglýsingu starfsins, í viðtöl verður að hafa í huga að ákvörðun um að boða umsækjanda ekki í viðtal hefur alla jafna í för með sér að hlutaðeigandi kemur ekki til frekara mats við ráðninguna. Ákvörðun af því tagi felur því að jafnaði í sér endanlegar lyktir ráðningarmálsins fyrir þann umsækjanda sem ekki er boðaður í viðtal. Að þessu virtu hefur athugun mín einkum beinst að því hvort iðnaðarráðuneytinu hafi á grundvelli rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 borið að eigin frumkvæði að afla frekari upplýsinga um menntun og starfsreynslu A, en fram komu í þeim gögnum sem hann hafði lagt sjálfur fram, áður en ákveðið var að boða hann ekki í viðtal. Í ljósi atvika málsins og álitamála um réttarstöðu A hef ég hér einungis til athugunar hvort iðnaðarráðuneytið hafi hagað undirbúningi þeirrar ákvörðunar, að boða umrædda fjóra umsækjendur í viðtöl, í samræmi við rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga. Ég hef því ekki tekið afstöðu til þess í álitinu hver hefði verið endanleg niðurstaða málsins ef A hefði verið boðaður í viðtal vegna umsóknar sinnar um umrætt starf.

Stjórnvald sem veitir opinbert starf getur almennt ekki fullyrt að það hafi ráðið hæfasta umsækjandann í starfið nema sú ákvörðun sem um ræðir hafi verið undirbúin á forsvaranlegan hátt þannig að hún uppfylli skilyrði laga um undirbúning ákvörðunar. Ber handhafa veitingarvalds því að afla nauðsynlegra gagna til að upplýsa hverjir umsækjenda um laust opinbert starf uppfylla almenn hæfisskilyrði laga og stjórnvaldsfyrirmæla sem um það gilda. Sú skylda hvílir enn fremur á veitingarvaldshafa að sjá til þess að nægjanlegar upplýsingar, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga, liggi fyrir svo unnt sé að draga ályktanir um starfshæfni umsækjenda með hliðsjón af þeim sjónarmiðum sem hann leggur til grundvallar mati á því hver telst hæfastur umsækjenda.

Í tengslum við þá fyrirspurn mína í bréfi, dags. 25. mars 2009, um hvort iðnaðarráðuneytið hafi kannað efnisinntak náms A og í hverju starfsreynsla A sem kennara við Háskólann á Akureyri og Háskólann á Bifröst hafi verið fólgin, þ.á m. efnisinntak þeirra námskeiða sem hann kenndi við umrædda háskóla og hvernig nám hans og kennsla kæmi til með að nýtast í starfi, segir m.a. eftirfarandi í svarbréfi ráðuneytisins til mín, dags. 8. september 2009:

„Í ljósi þess að ráðuneytið taldi þá menntun og reynslu sem fram kom í umsókn [A] ekki hæfa því starfi sem auglýst hafði verið taldi ráðuneytið ekki þörf á að rannsaka með nánari hætti en gert hafði verið efnisinntak menntunar hans og starfsreynslu sem kennara. Ráðuneytið er á þeirri skoðun að könnun ráðuneytisins á menntun og starfsreynslu [A] hafi verið í samræmi við 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, þ.e. að með því að fara ítarlega yfir þau gögn sem fylgdu umsókn [A] og bera þau saman við aðrar umsóknir, hafi ráðuneytið séð til þess að málið var nægjanlega upplýst áður en ákvörðun var tekin í því. Ráðuneytið bendir á að […] það er á ábyrgð umsækjanda að gögn séu frá hans hendi fullnægjandi til úrvinnslu umsóknarinnar og sýni með skilmerkilegum hætti fram á hæfni umsækjanda til að takast á við starf það sem auglýst er. Umsækjendum gafst því að mati ráðuneytisins kostur á að koma á framfæri öllum þeim upplýsingum sem þeir töldu skipta máli.“

Af þessu tilefni tek ég fram að þegar stjórnvald veitir opinbert starf í kjölfar auglýsingar, þar sem fleiri en einn umsækjandi sækir um starfið, er viðkomandi stjórnvald að úthluta takmörkuðum gæðum sem samkeppni ríkir um. Ég geri því ekki almennar athugasemdir við þá afstöðu ráðuneytisins að á umsækjendum um opinbert starf hvíli sú skylda að sjá til þess að umsókn sé eins vel úr garði gerð og kostur er, sjá til hliðsjónar í öðru samhengi álit mitt frá 21. janúar 2009 í máli nr. 5192/2007. Frágangur, upplýsingar og rökstuðningur í umsókn um opinbert starf kann því með réttu, að teknu tilliti til þeirra upplýsinga sem fram koma í auglýsingu viðkomandi starfs, að hafa veruleg áhrif þegar lagt er mat á hvort stjórnvald hafi uppfyllt þær kröfur sem leiða af 10. gr. stjórnsýslulaga og þá um hvort og að hvaða marki stjórnvaldi hafi borið að eigin frumkvæði að afla frekari upplýsinga hjá einstökum umsækjendum svo að nægilegar upplýsingar verði taldar liggja fyrir til töku einstakra ákvarðana í ráðningarferlinu, t.d. um hverja skuli boða í viðtöl.

Ég legg hins vegar á það áherslu að þrátt fyrir að lög eða sjónarmið um vandaða stjórnsýsluhætti leiði ekki til þess að gerð sé almenn krafa um að allir umsækjendur séu boðaðir í atvinnuviðtal áður en ákvörðun er tekin um ráðningu, sbr. t.d. álit umboðsmanns Alþingis frá 15. júlí 2005 í máli nr. 3977/2003, getur hins vegar í sumum tilvikum verið þörf á því að virtri rannsóknarskyldu 10. gr. stjórnsýslulaga að afla frekari upplýsinga frá tilteknum umsækjanda til þess að ákvörðun um ráðningu teljist nægjanlega upplýst. Þegar einungis þeir umsækjendur, sem helst koma til greina í viðkomandi starf, eru boðaðir í viðtal þarf slíkt val að byggja á nægjanlegum upplýsingum um starfshæfni allra umsækjenda með hliðsjón af málefnalegum sjónarmiðum, sbr. álit umboðsmanns Alþingis frá 17. nóvember 2008 í máli nr. 5129/2007.

Ég tek það fram að þessi aðstaða getur einkum átt við þegar stjórnvald hefur, eins og í máli þessu, valið að setja menntunarskilyrði fram í auglýsingu sem almenna kröfu um að umsækjandi skuli hafa „háskólamenntun sem nýtist í starfi“, sem er algeng framsetning í auglýsingum um opinber störf hér á landi. Ljóst er þó að nánari lýsing á inntaki starfs og einstökum þáttum þess í auglýsingu, getur þar vegið upp á móti hvað varðar þær kröfur sem gera verður til umsækjenda um skýrar og skilmerkilegar umsóknir. Hvað sem því líður verður að hafa í huga að aðstæður kunna samt sem áður að vera með þeim hætti þegar menntunarskilyrði eru sett fram með almennum hætti í auglýsingu, eins og að framan greinir, að ekki sé útilokað að stjórnvaldi beri á grundvelli 10. gr. stjórnsýslulaga að gera eftir atvikum reka að því að afla frekari upplýsinga hjá umsækjanda um inntak náms hans svo að því sé fært að leggja forsvaranlegan grundvöll að vali sínu á milli umsækjenda, þ.á m. um hverja skuli boða í viðtöl, sjá einnig til hliðsjónar álit mitt frá 19. ágúst 2009 í máli nr. 5118/2007.

Að þessu sögðu vík ég að atvikum í máli A.

B.

Ég tel í upphafi rétt að minna á að með kvörtun A til umboðsmanns fylgdi m.a. umsókn merkt „[staða] deildarsérfræðings á skrifstofu orkumála hjá Iðnaðarráðuneytinu“, dags. 3. maí 2008, og meðmælendabréf deildarforseta auðlindadeildar Háskólans á Akureyri. Í athugasemdarbréfi A til mín, dags. 29. september 2009, við svarbréfi ráðuneytisins, dags. 8. september 2009, var tekið fram að X og iðnaðarráðuneytið hefðu haft umrædd gögn undir höndum. Í umræddum gögnum komu m.a. fram tilteknar upplýsingar um starfsreynslu A sem ekki komu fram í ferilskránni, sbr. nánar lýsingu í kafla II hér að framan.

Með hliðsjón af skýringum skrifstofustjóra orkumála í iðnaðarráðuneytinu til mín, sbr. umfjöllun í lok kafla III hér að framan, og þeim gögnum sem ég hef undir höndum um samskipti A og ráðningarfyrirtækisins X, tel ég mér ekki unnt að draga þá fullyrðingu ráðuneytisins í efa að einungis ferilskrá A hafi legið fyrir í ráðuneytinu í tilefni af umsókn hans um starf deildarsérfræðings á skrifstofu orkumála. Í þessu sambandi hef ég í huga þær takmarkanir sem eru á möguleikum umboðsmanns Alþingis samkvæmt lögum nr. 85/1997 til að taka afstöðu til umdeildra málsatvika. Hefur umboðsmaður því almennt litið svo á að úrlausn slíkra atriða falli fremur undir verkefni dómstóla og þá að því marki sem það kann að vera nauðsynlegt til að fá leyst úr dómkröfu sem borin er fram á þeim vettvangi.

Að þessu virtu tek ég fram að í skýringum iðnaðarráðuneytisins til mín í bréfi, dags. 8. september 2009, kemur fram að við mat á umsækjendum, þ.á m. við ákvörðun þess hvaða umsækjendur skyldu boðaðir í viðtöl, hafi fyrst og fremst verið horft til menntunar og viðeigandi starfsreynslu ef hún var fyrir hendi. Ég ræð jafnframt af rökstuðningi ráðuneytisins fyrir ráðningu í umrætt starf, dags. 30. júlí 2008, og skýringum ráðuneytisins til mín að B.Sc. gráða B í umhverfis- og orkufræðum frá Háskólanum á Akureyri hafi ráðið úrslitum um þá ákvörðun ráðuneytisins að boða hana í viðtöl og að lokum að ráða hana í umrætt starf deildarsérfræðings. Auk þess hafi verið litið til þess að hún hafi sótt námskeið í sjávarútvegsfræði, auðlindarétti og auðlindahagfræði.

Í kvörtun sinni til umboðsmanns heldur A því fram að hann hafi í námi sínu og starfi sem háskólakennari öðlast þekkingu og reynslu á sviði orkumála og starfssviði skrifstofu orkumála í iðnaðarráðuneytinu. Í skýringum iðnaðarráðuneytisins, dags. 5. desember 2008, kemur hins vegar fram að „í ljósi þeirra upplýsinga sem fram [hafi komið] í umsókn [A] og þeirra krafna sem gerðar [hafi verið] í auglýsingu um umrætt starf hafi legið fyrir að [A] uppfyllti ekki öll skilyrði fyrir að hljóta umrætt starf og því hafi ekki verið talin ástæða til að gefa [A] kost á að koma í starfsviðtal“. Í því sambandi vísaði ráðuneytið til þess „að hvorki menntun [A] né þekking og reynsla [væri] á sviði orkumála og því ekki talin nýtast sérstaklega vel í starfinu“. Menntun hans hafi verið á sviði umhverfisstjórnunar og umhverfishagfræði og tilgreind ritverk hans hafi verið á þeim sviðum með tengsl við fjármálastofnanir. Þá segir í skýringunum að hvað varði starfsreynslu A sé einkum að finna upplýsingar um kennslu í hagfræði, þ.á m. auðlindahagfræði, auk verkefna vegna umhverfismála tengdum fjármálastofnunum.

Í skýringum ráðuneytisins til mín í bréfi, dags. 8. september 2009, er þó áréttað að með tilvitnuðum ummælum í bréfi, dags. 5. desember 2008, um að A hafi ekki uppfyllt öll skilyrði fyrir að hljóta starfið og því ekki verið boðaður í starfsviðtal, hafi verið átt við að þær upplýsingar sem A lét í té með umsókn sinni hafi bent með skýrum hætti til þess að hann hafi hvorki haft þá menntun eða reynslu sem myndi nýtast, umfram aðra umsækjendur, í því starfi sem auglýst var laust til umsóknar. Í sama bréfi er hins vegar síðar tekið fram að ráðuneytið hafi ekki talið þá menntun og reynslu sem getið var í umsókn A hæfa því starfi sem auglýst var.

Í ferilskrá A, sem óumdeilt er að iðnaðarráðuneytið hafði undir höndum við meðferð ráðningarmálsins, kemur fram að A er iðnrekstrarfræðingur frá Tækniháskóla Íslands og með B.Sc. gráðu í viðskiptafræði frá Háskólanum á Bifröst, diplóma í umhverfisfræðum frá Viðskiptaháskólanum í Kaupmannahöfn, M.Sc. gráðu í alþjóðaviðskiptahagfræði frá Álaborgarháskóla og M.Sc. gráðu í umhverfisstjórnun frá Álaborgarháskóla. Í ferilskránni kemur einnig ótvírætt fram að A hafi m.a. kennt auðlindahagfræði við viðskiptadeild Háskólans á Bifröst og umhverfisfræði við auðlindadeild Háskólans á Akureyri og auðlindahagfræði við viðskipta- og raunvísindadeild sama háskóla. Þá er sérstaklega tilgreint að hann hafi starfað sem leiðbeinandi við lokaverkefni B.Sc. nema í umhverfisfræðum við Háskólann á Akureyri.

Í auglýsingu vegna umrædds starfs var, eins og að framan er rakið, ekki gerð krafa um ákveðna námsgráðu heldur tiltekið að umsækjendur skyldu hafa „háskólamenntun sem [nýttist] í starfi“. Af þessu mátti ráða að ekki var berum orðum krafist nánar tilgreindrar menntunar til að gegna starfinu. Þá var m.a. tekið fram í auglýsingunni að þekking eða reynsla af sviði orkumála væri kostur.

Í skýringum iðnaðarráðuneytisins til umboðsmanns í bréfi, dags. 5. desember 2008, kemur fram að af öllum umsækjendum sem sóttu um starfið hafi nám B, þ.e. B.Sc. gráða í umhverfis- og orkufræðum frá Háskólanum á Akureyri, þótt falla best að skilyrðum auglýsingar starfsins. Í skýringunum eru í þessu sambandi talin upp þau kjarnafög sem B tók í B.Sc. námi sínu í umhverfis- og orkufræðum við Háskólann á Akureyri, en hún gerði sérstaklega grein fyrir þessum námskeiðum í umsókn sinni um starfið en þau eru: „fyrirtæki og umhverfisstjórnun, jarðvísindi, mat á umhverfisáhrifum og skipulag, vistfræði, vatnafræði og gæði vatns, umhverfisefnafræði, jarðhitafræði og landupplýsingakerfi“. Í framhaldi af þessu segir í skýringunum að „allt [séu] þetta fög sem séu til þess fallin að skapa breiða almenna þekkingu á málefnum er snerta starfssvið deildarsérfræðings á skrifstofu orkumála“.

Í skýringunum vísar ráðuneytið einnig til lýsingar á B.Sc. námi í umhverfis- og orkufræðum á heimasíðu Háskólans á Akureyri, en þar segi m.a. að námið sé almennt grunnnám í náttúruvísindum. Áhersla sé lögð á „jarðvísindi, vistfræði- og vatnafræði, áhrif mengunar á umhverfi, auðlindanýtingu og auðlindastjórnun, sem og umhverfismat og umhverfisskipulag“. Enn fremur sé fjallað um „nýtingu endurnýjanlegra orkugjafa eins og jarðvarma, vatnsafl, sólarorku, vindorku, sjávarfallaorku, lífmassa o.fl.“ Auk þess sé fjallað um „efnarafala og vetni sem orkubera“. Markmið námsins sé að nemendur „þekki vel helstu ferla í náttúrunni og áhrif mannsins á umhverfi sitt“. Einnig sé markmiðið að þeir kynnist tæknilegum vinnubrögðum við öflun orku og orkunýtingu á sjálfbæran hátt og fái innsýn í stjórnun orkumála og mörkun orkustefnu. Störf að námi loknu tengist meðal annars ráðgjöf og vinnu hjá orku- og iðnfyrirtækjum og vinnu við umhverfismat og skipulag hjá sveitarfélögum, fyrirtækjum og ríkisstofnunum. Auk framangreinds vísar ráðuneytið til þess er fram kemur í kynningarefni fyrir umhverfis- og orkufræði við viðskipta- og raunvísindadeild Háskólans á Akureyri um að lögð sé áhersla á að nemendur fái innsýn í stjórnun orkumála og mörkun orkustefnu og þekki vel til tæknilegra þátta orkumála, orkubúskapar og nýrra nýtingarmöguleika hérlendis. Einnig öðlist nemendur haldgóða grunnþekkingu á sérstæðri náttúru landsins og á auðlindum þess og hvernig megi nýta þær á sjálfbæran, umhverfisvænan og hagkvæman hátt.

Í skýringum ráðuneytisins kemur einnig fram að þrátt fyrir að A hafi kennt B námskeiðin umhverfisstjórnun fyrirtækja og auðlindahagfræði við Háskólann á Akureyri, og verið leiðbeinandi B við B.Sc. lokaverkefni hennar, hafi B setið önnur námskeið sem hafi haft mun meiri þýðingu fyrir starfssvið deildarsérfræðings á skrifstofu orkumála í iðnaðarráðuneyti, s.s. um jarðhitafræði, mat á umhverfisáhrifum og skipulag, jarðvísindi, auðlindarétt, hafrétt og vatnafræði og gæði vatns.

Í athugasemdarbréfi A til umboðsmanns, dags. 22. desember 2008, vegna fyrrnefndra skýringa ráðuneytisins frá 5. desember 2008, bendir hann á að ráðuneytið hafi vísað til lýsingar á námi í umhverfis- og orkufræðum á heimasíðu Háskólans á Akureyri, sbr. umfjöllun hér að framan. Vísar hann til þess að sú lýsing sem þar kemur fram hafi í meginatriðum verið „einmitt það“ sem hann hafi kennt við Háskólann á Akureyri og Háskólann á Bifröst.

Eins og áður hefur komið fram er þess m.a. getið með skýrum hætti í ferilskrá A að hann sé með diploma í umhverfisfræðum frá Viðskiptaháskólanum í Kaupmannahöfn og M.Sc. gráðu í umhverfisstjórnun frá Álaborgarháskóla. Auk þess kemur þar fram að hann kenni auðlindahagfræði við Háskólann á Bifröst og auðlindahagfræði og umhverfisfræði við Háskólann á Akureyri. Þá er í ferilskrá hans sérstaklega tilgreint að hann hafi verið leiðbeinandi við lokaverkefni B.Sc. nema í umhverfisfræðum við Háskólann á Akureyri. Í ferilskrá hans er hins vegar ekki að finna nánari lýsingu á námi hans eða tekið fram hvaða námskeið hann hafi kennt í umhverfisfræðum við Háskólann á Akureyri.

Ég ítreka að það kemur almennt í hlut umsækjenda um opinber störf að ganga frá umsóknum og fylgigögnum með þeim hætti að fram komi skilmerkilegar og greinargóðar upplýsingar um þau atriði sem áskilin eru til að gegna starfinu að virtu efni auglýsingar um viðkomandi starf. Hvað sem því líður kunna atvik að vera þeim hætti í einstökum tilvikum að á stjórnvaldi hvíli samt sem áður sú skylda að leitast við að varpa frekara ljósi á einstök atriði, t.d. þegar kröfur þær sem settar eru fram í auglýsingu er nokkuð almennar, eins og t.d. þegar gerð er almenn krafa um „háskólamenntun er nýtist í starfi“ án nánari tilgreiningar á menntunarskilyrðum. Við þær aðstæður liggur enda ekki fyrir umsækjendum með jafn skýrum hætti og ella hvaða upplýsingar það eru sem líklegar eru til þess að hafa áhrif á ákvörðun stjórnvaldsins.

Ég minni að þessu sögðu á það að ekki verður annað ráðið af skýringum ráðuneytisins til mín en að B.Sc. gráða B í umhverfis- og orkufræðum við auðlindadeild Háskólans á Akureyri hafi ráðið úrslitum við þá ákvörðun ráðuneytisins að boða hana í viðtal og hafi einnig haft töluvert vægi við þá ákvörðun að ráða hana í starfið. Að því virtu tel ég að það hafi verulega þýðingu við mat á hvort ráðuneytinu hafi á grundvelli 10. gr. stjórnsýslulaga borið að eigin frumkvæði að afla frekari upplýsinga um nám og starfsreynslu A, áður en því var hafnað að veita honum a.m.k. kost á viðtali, að af ferilskrá A varð með skýrum hætti ráðið að hann var kennari í sama námi og B hafði lokið, þ.e. umhverfisfræðum við auðlindadeild Háskólans á Akureyri. Þá kom einnig ótvírætt fram í ferilskrá A að hann hefði verið „leiðbeinandi við lokaverkefni B.Sc.-nema í umhverfisfræðum“, en í ljós hefur verið leitt að A var leiðbeinandi þess umsækjanda sem ráðuneytið réð síðan í starfið og þá einkum vegna menntunar sinnar. Óhjákvæmilegt er að álykta á þann veg að þessar upplýsingar hafi a.m.k. átt að gefa ráðuneytinu tilefni til að ganga úr skugga um hvaða þekking A og kunnátta hafi legið til grundvallar því að hann hafi verið fenginn til að kenna umhverfisfræði við Háskólann á Akureyri. Í ljósi upplýsinga sem fram komu með skýrum hætti í ferilskrá A, og þess að ekki var auglýst sérstaklega eftir tiltekinni menntun til að gegna starfinu, tel ég því að iðnaðarráðuneytinu hafi borið að grennslast frekar fyrir um hæfni hans til að gegna starfinu, a.m.k. með því að afla nánari upplýsinga um efnisinntak náms hans og í hverju starfsreynsla hans sem kennara í umhverfisfræðum við Háskólann á Akureyri hefði verið fólgin, þ.á m. hvaða námskeið hann hafi kennt og hvert hafi verið efnisinntak þeirra, áður en ákvörðun var tekin um að útiloka hann frá frekara mati með því að boða hann ekki í viðtal.

Með vísan til alls framangreinds tel ég mér ekki fært að komast að annarri niðurstöðu en að iðnaðarráðuneytið hafi ekki hagað undirbúningi ákvörðunar um val á umsækjendum í viðtöl í samræmi við 10. gr. stjórnsýslulaga. Ég ítreka að hvað sem líður þeim skyldum sem hvíla á umsækjendum um opinbert starf, til að setja fram skýrar og skilmerkilegar upplýsingar um menntun og starfsreynslu í umsóknir, verður ekki á það fallist með ráðuneytinu að í þessu tilviki hafi A, eins og auglýsing starfsins var úr garði gerð, átt fyrirfram að gera sér grein fyrir vægi einstakra námsþátta í umræddu námi við auðlindadeild Háskólans á Akureyri við val á milli umsækjenda.

Ég minni loks á það að athugun mín að þessu leyti hefur aðeins beinst að því hvort málsmeðferð iðnaðarráðuneytisins við undirbúning þeirrar ákvörðunar að velja á milli umsækjenda í viðtöl, og þá sérstaklega mat þess á umsókn A í því sambandi, hafi samrýmst framangreindum réttarreglum. Ég hef því ekki tekið neina afstöðu til þeirrar fullyrðingar A að ráðuneytið hafi ekki ráðið hæfasta umsækjandann í starfið.

4. Skráningarskylda stjórnvalds og aðstoð ráðningarfyrirtækja.

Við athugun á máli þessu vakti það athygli að engin gögn fylgdu með bréfi iðnaðarráðuneytisins til umboðsmanns Alþingis, dags. 12. september 2008, sem vörpuðu ljósi á hvað hefði komið fram í viðtölum við þá fjóra umsækjendur sem þóttu að mati ráðuneytisins best uppfylla þær kröfur sem tilgreindar voru í auglýsingu starfsins og fulltrúi X ræddi við. Þá lá það ekki fyrir hjá hverjum aflað var þeirra meðmæla sem iðnaðarráðuneytið vísaði til í rökstuðningi sínum fyrir ráðningu B og hvað hver umsagnaraðili hefði sagt. Af þessu tilefni óskaði umboðsmaður Alþingis eftir að upplýst yrði hvort þær upplýsingar sem aflað var með umræddum viðtölum og meðmælum hefðu verið skráðar í samræmi við 23. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996.

Eins og áður hefur komið fram leitaði iðnaðarráðuneytið atbeina ráðningarfyrirtækisins X við undirbúning ráðningar í starf deildarsérfræðings á skrifstofu orkumála í ráðuneytinu. Ég tek af því tilefni fram að ekki er að lögum girt fyrir að opinberar stofnanir leiti sérfræðilegrar aðstoðar við ráðningu í opinbert starf. Slíkt leysir þó ekki veitingarvaldshafa undan þeim skyldum sem á honum hvíla við meðferð máls af því tagi á grundvelli laga og óskráðra meginreglna stjórnsýsluréttar. Þegar stjórnvöld leita atbeina einkaaðila við undirbúning að töku stjórnvaldsákvarðana ber þeim þannig að tryggja að slíkt fyrirkomulag leiði ekki til þess að réttarstaða umsækjenda um opinbert starf verði lakari en mælt er fyrir um í stjórnsýslulögum, sbr. m.a. álit umboðsmanns Alþingis frá 18. júní 2004 í máli nr. 4020/2004. Stjórnvaldi er því m.a. fær sú leið að gera samning við viðkomandi aðila um aðstoðina þar sem honum er gerð grein fyrir skyldum þeim sem á stjórnvaldinu hvíla samkvæmt stjórnsýslulögum og öðrum lögum í tengslum við ákvörðunina og um að viðkomandi skuldbindi sig til að tryggja að ekkert í aðstöðu hans, t.d. verklagsreglur og vinnulag, hindri að réttur málsaðila samkvæmt stjórnsýslulögum og öðrum lögum verði virtur, sbr. fyrrnefnt álit umboðsmanns Alþingis í máli nr. 4020/2004 og álit mitt frá 28. september 2009 í máli nr. 5466/2008.

Ákvörðun um skipun, setningu eða ráðningu í opinbert starf er, eins og áður er rakið, stjórnvaldsákvörðun í merkingu 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Við undirbúning að töku stjórnvaldsákvörðunar ber stjórnvöldum því að fylgja 23. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996, en þar kemur fram að við meðferð mála þar sem taka á ákvörðun um rétt eða skyldu manna beri stjórnvaldi að skrá upplýsingar um málsatvik sem því eru veittar munnlega ef þær hafa verulega þýðingu fyrir úrlausn málsins og þær er ekki að finna í öðrum gögnum þess. Á þessi skylda að tryggja að skrifleg gögn liggi fyrir í málinu svo mögulegt sé að kynna sér þær upplýsingar sem liggja til grundvallar þeirri niðurstöðu sem komist er að.

Í 15. gr. stjórnsýslulaga er aðila máls tryggður réttur til að kynna sér skjöl og önnur gögn er málið varða með þeim undantekningum sem tilgreindar eru í 16. og 17. gr. laganna. Samkvæmt þessu getur sá sem sótt hefur um opinbert starf ekki einungis krafist þess á grundvelli 15. gr. stjórnsýslulaga að fá aðgang að þeim gögnum sem aflað hefur verið við undirbúning ákvörðunar um ráðningu í starfið heldur getur hann einnig krafist þess á sama grundvelli að fá uppgefin nöfn þeirra sem látið hafa í té umsögn um hann og upplýsinga sem fram komu í viðtölum við aðra umsækjendur enda verði sá réttur ekki takmarkaður á grundvelli 16. og 17. gr. stjórnsýslulaga. Upplýsingar sem aflað er af hálfu stjórnvalds kunna jafnframt að leiða til þess að gefa verði umsækjanda kost á að tjá sig um þær, sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga, áður en ákvörðun er tekin. Þessi réttindi miða m.a. að því að málsaðili geti leiðrétt framkomnar upplýsingar og komið að frekari upplýsingum um málsatvik áður en stjórnvaldið tekur ákvörðun í málinu. (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3295.) Upplýsingarétturinn stuðlar einnig að því að málsaðili geti gert sér grein fyrir réttarstöðu sinni eftir að ákvörðun hefur verið tekin.

Auk framangreinds ber stjórnvaldi, eins og rakið er í kafla IV.3 hér að framan, að sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga. Samkvæmt því verður stjórnvald sem fer með ákvörðunarvald í ráðningarmáli a.m.k. að ganga úr skugga um að það sé nægilega upplýst þó að annar aðili hafi að einhverju leyti haft umsjón með undirbúningi og gagnaöflun í því. Jafnframt ber að hafa í huga að athugun stjórnvalds við veitingu opinberra starfa miðar almennt að því að upplýsa það hver umsækjenda verði talinn hæfastur til að gegna viðkomandi starfi. Af því leiðir að þegar aflað er upplýsinga sem geta haft verulega þýðingu fyrir úrlausn málsins verður að gera nokkrar kröfur til þess að samræmis sé gætt við upplýsingaöflunina þannig að stjórnvaldinu sé unnt að leggja mat á umsækjendur út frá hliðstæðum forsendum. Forsenda þess að umsækjandi um starf hjá hinu opinbera fái notið þessa réttar síns, að því er varðar þá upplýsingaöflun sem stjórnvaldið framkvæmir með samtölum við meðmælendur og umsagnaraðila, og að unnt sé að staðreyna hvort stjórnvald hafi gætt samræmis við upplýsingaöflunina, er að skráningarskylda 23. gr. upplýsingalaga sé virt. Þá ber að hafa í huga að leiki vafi á því hvort upplýsingarnar hafi verulega þýðingu ber að skrá þær niður, sbr. álit umboðsmanns Alþingis frá 2. júní 2003 í máli nr. 3680/2002, sjá einnig til hliðsjónar Pál Hreinsson: Upplýsingalögin, kennslurit. Reykjavík 1996, bls. 52.

Í skýringum iðnaðarráðuneytisins til umboðsmanns Alþingis, dags. 5. desember 2008, kemur fram að upplýsingar í viðtölum sem X tóku við þá fjóra umsækjendur sem þóttu uppfylla best þær kröfur sem tilgreindar voru í auglýsingu starfsins hafi ekki verið skráðar þar sem markmið þessara viðtala hafi fyrst og fremst verið að kanna réttmæti fyrirliggjandi upplýsinga og skoða hegðunartengd atriði. X hafi gert skriflegar samantektir um þessi viðtöl en þær hefðu ekki verið lagðar fyrir ráðuneytið heldur hafi ráðuneytisstjóri og skrifstofustjóri skrifstofu orkumála átt fund með fulltrúum X þar sem farið var yfir allar umsóknir sem bárust auk þess sem ráðningarfyrirtækið hafi gert munnlega grein fyrir mati sínu á umsækjendum og viðtölum við umsækjendur. Í fyrrnefndum skýringum iðnaðarráðuneytisins kemur einnig fram að á fundinum hafi ekkert komið fram sem ráðuneytið hafi ekki þegar talið liggja fyrir í gögnum málsins. Ráðuneytið telur þannig að í viðtölunum hafi ekki komið fram nýjar upplýsingar sem hafi haft verulega þýðingu fyrir úrlausn málsins eða lágu ekki þegar fyrir í umsóknum. Enn fremur segir í skýringunum að á fundinum hafi ráðuneytið tekið þá ákvörðun að taka frekari viðtöl við B og D. Sú ákvörðun hafi byggst á því að umsóknir þeirra féllu best að þeim skilyrðum sem sett voru fram í auglýsingu um menntun sem nýttist í starfi, þekkingu og reynslu á sviði orkumála og því starfi sem í boði var.

Vegna skorts á fyrirliggjandi gögnum um framkvæmd og inntak umræddra viðtala við umsækjendurna fjóra, þ.á m. þær skriflegu samantektir X, sem ráðuneytið vísar til í skýringum sínum, en voru ekki lagðar fyrir ráðuneytið, hef ég eðli máls samkvæmt ekki forsendur til að vefengja það mat ráðuneytisins, að þær upplýsingar um viðtölin sem komu fram munnlega á fundi ráðuneytisstjóra og skrifstofustjóra ráðuneytisins með starfsmönnum ráðningarfyrirtækisins hafi ekki haft verulega þýðingu fyrir úrlausn málsins í skilningi 23. gr. upplýsingalaga. Ég vek þó athygli á því að í rökstuðningi iðnaðarráðuneytisins til A, dags. 30. júlí 2008, er sérstaklega tilgreint til stuðnings ráðningunni að B hafi komið „afar vel fyrir í starfsviðtali“, þótt óljóst sé hvort þarna sé verið að vísa til fyrra eða síðara viðtals hennar.

Hvað sem framangreindu líður er það álit mitt að iðnaðarráðuneytið hafi ekki gætt þess að tryggja að ráðningarfyrirtækið X hagaði málsmeðferð við framkvæmd viðtala við meðferð málsins í samræmi við þær skyldur sem hvíldu á ráðuneytinu samkvæmt 23. gr. upplýsingalaga. Fyrir liggur að iðnaðarráðuneytinu bárust ekki þær skriflegu samantektir sem ráðuneytið hefur lýst að hafi verið útbúnar af hálfu starfsmanna X. Ég ítreka því að það er ekki á valdi einkaréttarlegs ráðningarfyrirtækis að taka ákvörðun um hvort skriflegar samantektir verði afhentar því stjórnvaldi sem að lögum hefur veitingarvaldið á hendi. Engar athugasemdir verða gerðar við það að fulltrúar ráðningarfyrirtækis ræði munnlega á fundi við starfsmenn stjórnvalds um þau viðtöl sem framkvæmd hafa verið. Á hinn bóginn verður í samræmi við þau grundvallarrök sem búa að baki 23. gr. upplýsingalaga að áskilja að samhliða munnlegri upplýsingagjöf liggi fyrir skriflegar upplýsingar um viðtölin svo stjórnvaldinu sé fært að meta á þeim grundvelli hvort skilyrði 23. gr. upplýsingalaga séu uppfyllt. Af umræddu ákvæði upplýsingalaga leiðir jafnframt að það er í betra samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti að skrá þegar í upphafi upplýsingar sem fram koma í viðtölum við umsækjendur um opinbert starf, jafnvel þótt ekki sé fyrirfram ljóst að þær muni hafa verulega þýðingu fyrir úrlausn málsins, sbr. til hliðsjónar álit mitt frá 28. september 2009 í máli nr. 5466/2008. Í þessu sambandi verður að hafa í huga það sem að framan greinir um upplýsingarétt og andmælarétt aðila máls samkvæmt 13. gr. og 15. gr. stjórnsýslulaga.

Af gögnum málsins verður ráðið að starfsmenn iðnaðarráðuneytisins hafi ekki rætt sjálfir við umsagnaraðila heldur einnig falið X þann þátt undirbúningsins. Samkvæmt gögnum málsins leitaðu X meðmæla hjá umsagnaraðilum um þær B og D. Í gögnum máls þessa liggur fyrir samantekt X sem unnin er upp úr umsögnum þeirra umsagnaraðila sem B og D gáfu upp til meðmælaöflunar. Í umræddu skjali kemur fram að um sé að ræða samantekt en ekki samfellt mál og að atriðum sé stafrófsraðað til að fela enn frekar uppruna umsagna. Það virðist því sem fyrirkomulag skráningarinnar hjá X hafi beinlínis miðað að því að ekki væri hægt að sjá frá hvaða umsagnaraðilum ummæli um umsækjendur stöfuðu.

Í skýringum iðnaðarráðuneytisins, dags. 5. desember 2008, kemur fram að X hafi verið falið að afla meðmæla um B í ljósi þess að hún hafði nýlega lokið námi og hefði takmarkaða reynslu á vinnumarkaði. Markmið þessa verklags hafi einkum verið að kanna hvort eitthvað mælti gegn ráðningu hennar. Samkvæmt upplýsingum frá X hafi B vísað á Æ, prófessor í jarðhitafræði við Háskólann á Akureyri, sem meðmælanda. Fulltrúi X hafi rætt við Æ og skilað ráðuneytinu að því loknu samantekt á niðurstöðum viðtala við meðmælendur B og D. Síðan segir eftirfarandi í skýringum ráðuneytisins:

„Ráðuneytinu láðist að afla upplýsinga um nafn umsagnaraðila en í kjölfar þessa máls var þeirra upplýsinga aflað hjá [X]. Í ljósi ofangreinds telur ráðuneytið sig hafa farið að ákvæðum upplýsingalaga um skráningu upplýsinga sem veittar eru munnlega.“

Samkvæmt rökstuðningi iðnaðarráðuneytisins fyrir ráðningu í umrætt starf, dags. 30. júlí 2008, er ljóst að litið var m.a. til þess við ráðningu í starfið að B fékk mjög góð meðmæli. Þá leiðir það af 23. gr. upplýsingalaga, eins og framan er getið, að stjórnvaldi ber almennt í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti að skrá þegar í upphafi ráðningarferils upplýsingar sem fram koma í umsögnum meðmælenda um umsækjendur um opinbert starf ásamt upplýsingum um nöfn þeirra umsagnaraðila sem það leitar til í þágu upplýsingaöflunar um einstaka umsækjendur, enda kann sú lagaskylda sem umrætt ákvæði upplýsingalaga mælir fyrir um að verða virk í framhaldinu, sbr. áðurgreint álit mitt frá 28. september 2009 í máli nr. 5466/2008.

Að þessu virtu er það niðurstaða mín að iðnaðarráðuneytið hafi ekki að öllu leyti gætt þess að haga málsmeðferð sinni, sem að framan er vikið að, í samræmi við 23. gr. upplýsingalaga og vandaða stjórnsýsluhætti. Málsmeðferð ráðuneytisins var auk þess að þessu leyti ekki í samræmi við lagasjónarmið um að aðkoma einkaaðila að undirbúningi ákvörðunar um ráðningu í opinbert starf skuli ekki hafa áhrif á réttarstöðu þeirra sem ákvörðun beinist að til hins verra, enda sá ráðuneytið ekki til þess að fyrir lægi frá hvaða umsagnaraðilum einstaka ummæli um umsækjendur stöfuðu, sbr. til hliðsjónar álit umboðsmanns Alþingis frá 11. júlí 2005 í máli nr. 4217/2004.

V. Niðurstaða.

Með vísan til þess sem að framan er rakið er það niðurstaða mín að iðnaðarráðuneytið hafi ekki hagað undirbúningi ákvörðunar um val á umsækjendum í viðtöl í samræmi við 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Niðurstaða mín að þessu leyti hefur aðeins beinst að því hvort málsmeðferð ráðuneytisins við val á milli umsækjenda í viðtöl, og þá mat á umsókn A í því sambandi, hafi samrýmst framangreindum réttarreglum. Í áliti þessu er því ekki tekin nein afstaða til þeirrar fullyrðingar A að á hafi skort að ráðuneytið hafi ráðið hæfasta umsækjandann í starfið.

Það er einnig niðurstaða mín að iðnaðarráðuneytið hafi ekki að öllu leyti gætt þess að haga málsmeðferð sinni í samræmi við 23. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996 og vandaða stjórnsýsluhætti. Málsmeðferð ráðuneytisins var að þessu leyti ekki í samræmi við lagasjónarmið um að aðkoma einkaaðila að undirbúningi ákvörðunar um ráðningu í opinbert starf skuli ekki hafa áhrif á réttarstöðu þeirra sem ákvörðun beinist að til hins verra.

Með hliðsjón af hagsmunum þess umsækjanda sem ráðinn var í starfið og hefðbundnum viðhorfum í íslenskum rétti tel ég ólíklegt að framangreindir annmarkar leiði til ógildingar á ráðningunni. Þá tel ég ekki tilefni til að ég fjalli frekar um réttaráhrif þessara annmarka. Það verður að vera verkefni dómstóla að fjalla um slíkt. Ég beini hins vegar þeim tilmælum til iðnaðarráðuneytisins að það taki framvegis mið af þeim sjónarmiðum sem fram koma í álitinu við veitingu opinberra starfa.

Undirritaður hefur sem settur umboðsmaður Alþingis í leyfi kjörins umboðsmanns farið með mál þetta frá 1. janúar 2009.

Róbert R. Spanó.

VI. Viðbrögð stjórnvalda.

Iðnaðarráðherra var ritað bréf, dags. 1. febrúar 2011, þar sem þess var óskað að iðnaðarráðuneytið upplýsti mig um það hvort álit setts umboðsmanns í málinu hefði orðið tilefni til einhverra ráðstafana hjá ráðuneytinu og ef svo væri í hverju þær ráðstafanir hefðu falist.

Í svarbréfi iðnaðarráðuneytisins, dags. 24. febrúar 2011, kom fram að á árinu 2010 hefði ráðuneytið tekið ráðningarmál til gagngerrar endurskoðunar. Í kjölfar þeirrar endurskoðunar hefði, á síðari hluta árs 2010, verið tekið upp nýtt verklag við ráðningu starfsmanna til ráðuneytisins. Í fyrsta lagi færi allt ráðningarferlið nú fram innan ráðuneytisins sjálfs, allt frá samningu starfsauglýsingar og til ákvörðunar um ráðningu, án aðkomu utanaðkomandi einkaaðila. Í öðru lagi hefði verið skipað sérstakt teymi þriggja starfsmanna, tveggja lögfræðinga og eins starfsmanns sem væri valinn út frá fagþekkingu á því málefnasviði sem ráðningu varðar, sem sér um ráðningarmál. Í bréfinu var ráðningarferlinu síðan lýst nánar. Um það segir eftirfarandi:

„Á árinu 2010 tók ráðuneytið ráðningarmál til gagngerrar endurskoðunar. Í kjölfar þeirrar endurskoðunar var á síðari hluta árs 2010 tekið upp nýtt verklag við ráðningu starfsmanna til ráðuneytisins. Felst það í eftirfarandi þáttum.

Í fyrsta lagi fer allt ráðningarferlið fram innan ráðuneytisins sjálfs. Hér er átt við að allt frá samningu starfsauglýsingar og til ákvörðunar um ráðningu fer vinnan fram í ráðuneytinu sjálfu án aðkomu utanaðkomandi einkaaðila. Í öðru lagi felst í verklaginu að innan ráðuneytisins hefur verið skipað sérstakt teymi þriggja starfsmanna sem sjá um ráðningarmál. Í teyminu sitja tveir lögfræðingar en þriðji starfsmaðurinn er valinn út frá fagþekkingu á því málefnasviði sem ráðninguna varðar.

Fyrsta skrefið samkvæmt hinu nýja verklagi er að lagt er mat á það hvers konar starfsmann ráðuneytið hefur þörf fyrir út frá þeirri samsetningu á menntun og hæfni þeirra starfsmanna sem fyrir eru í ráðuneytinu. Engin sérlög kveða á um hæfisskilyrði starfsmanna ráðuneytisins og því þarf eingöngu að horfa til almennra hæfisskilyrða í lögum nr. 70/1996. Þessu næst er útbúin auglýsing um viðkomandi starf þar sem nákvæmlega er tilgreint hvaða hæfnis- og menntunarkröfur eru gerðar til starfsins, auk almennra upplýsinga um málefnasvið viðkomandi deildar. Að því loknu er auglýsingin birt í fjölmiðlum (og Löbirtingarblaði ef lög áskilja það).

Allar umsóknir um starfið eru skráðar á sérstakt mál í málaskrá ráðuneytisins. Skjalavörður ber ábyrgð á því að öll gögn sem fylgja umsóknum séu skönnuð og vistuð á málinu. Að umsóknarfresti liðnum tekur skjalavörður saman lista yfir alla umsækjendur og útbýr möppur með öllum gögnum fyrir þá starfsmenn sem sitja í ráðningarteyminu.

Þessu næst fer framangreint teymi yfir allar umsóknir sem borist hafa og leggur mat á það í fyrsta lagi hvort allar umsóknir uppfylla þær kröfur sem gerðar eru í auglýsingu og í öðru lagi hvort ástæða kunni að vera að kalla eftir frekari upplýsingum frá umsækjendum svo hægt sé að flokka umsækjendur með tilliti til þeirra hæfisskilyrða sem gerð eru í auglýsingu. Þegar fullnægjandi gögn eru fyrir hendi fundar ráðningarteymið og fer yfir allar umsóknir, flokkar þær út frá þeim upplýsingum um hæfni sem koma fram í umsóknum, ferilskrá og öðrum fylgigögnum og velur úr hóp umsækjenda sem skarar fram úr. Eðli málsins samkvæmt er það misjafnt hversu stór sá hópur er. Eftir því sem umsækjendur um starf eru fleiri þá hefur þessi hópur tilhneiginu til að vera fjölmennari ekki síst ef hæfniskröfur í auglýsingu eru fremur almennt orðaðar. Sem dæmi má nefna að umsækjendur um starf upplýsingafulltrúa í iðnaðarráðuneytinu árið 2010 voru 62 talsins og þá valdi teymið úr 16 aðila sem allir voru teknir í viðtal.

Að lokinni fyrstu yfirferð tekur teymið saman minnisblað fyrir ráðuneytisstjóra þar sem færð eru rök fyrir niðurstöðunni.

Liður í að afla upplýsinga um umsækjendur er að hafa samband við þá umsagnaraðila sem vísað er til í umsóknum. Hvað þennan þátt varðar hefur ráðuneytið tekið upp það verklag að þegar haft er samband við umsagnaraðila þá eru valdir jafnmargir umsagnaraðilar fyrir hvern umsækjanda, allir fá þeir sömu spurningar og öll svör eru skráð og vistuð í málaskrá. Umsagnaraðilarnir eru upplýstir um það í hvaða tilgangi umsagna er leitað og að svörin verði skráð. Viðtöl við umsagnaraðila fara alla jafna fram þegar hópur umsækjenda hefur verið þrengdur sbr. framangreint.

Að fengnum þeim upplýsingum sem fram koma í umsóknum og viðtölum við umsagnaraðila er komið að því að meta hvaða aðila á að boða í viðtal. Ráðningarteymið velur þann hóp sem það telur best uppfylla skilyrðin að svo komnu máli. Teymið semur þær spurningar sem lagðar eru fyrir umsækjendur og tekur öll starfsviðtöl. Öll svör umsækjenda eru skráð og vistuð í málaskrá.

Að loknum viðtölum tekur teymið saman annað minnisblað með sínum niðurstöðum varðandi hæfni umsækjenda.

Á þessu stigi kann en að leita vafi á því hvaða umsækjandi teljist uppfylla best þær menntunar- og hæfniskröfur sem gerðar voru í auglýsingu. Í þeim tilvikum hefur ráðuneytið tekið upp það verklag að leggja verkefni fyrir þann hóp umsækjenda sem vafi stendur um. Verkefnið er samið með hliðsjón af hæfniskröfum í auglýsingu og miðað er við að hægt sé að vinna það á innan við þremur klst. Borið er undir þá umsækjendur sem málið varðar (hvern fyrir sig) hvort þeir séu tilbúnir að leysa verkefni og útskýrt að tilgangur þess sé að upplýsa um hæfni umsækjenda en slíkt sé liður í þeirri rannsóknarskyldu sem á stjórnvöldum hvílir. Hver og einn umsækjenda getur svo valið heppilegan tíma til að fá verkefnið sent í tölvupósti og svo ber að senda úrlausnina til baka í tölvupósti innan tilsetts tíma.

Þetta fyrirkomulag við verkefnin hefur mælst vel fyrir hjá umsækjendum og hefur reynst afar gagnlegt við mat á umsækjendum. Til dæmis geta úrlausnirnar varpað ljósi á lesskilning á erlendu tungumáli, skilning á viðkomandi efni og ritfærni á íslensku.

Þegar hér er komið sögu er alla jafna búið að afla nægilegra gagna til að hægt sé að komast niðurstöðu um það hvaða umsækjandi telst hæfastur. Ráðningarteymið tekur þá saman minnisblað til ráðuneytisstjóra þar sem teknar eru saman upplýsingar og rökstuðningur fyrir niðurstöðunni. Í framhaldi af því tekur ráðuneytisstjóri ákvörðun um ráðningu. Eðli máls samkvæmt getur rökstudd niðurstaða teymisins jafnframt verið í þá veru að lagt sé til að enginn af umsækjendum verði ráðinn. Allar framangreindar upplýsingar eru skráðar í málaskrá ráðuneytisins.

Framangreint verklag var eins og áður segir tekið upp á árinu 2010 og hefur því verið beitt við þrjár síðustu ráðningar í iðnaðarráðuneytinu. Það eru ráðningar [...] deildarsérfræðings á orkuskrifstofu ráðuneytisins, í nóvember 2010, [...], lögfræðings í ráðuneytinu, í desember 2010 og [...], upplýsingafulltrúa ráðuneytisins, í janúar 2011. Í öllum tilvikum var niðurstöðu ráðningarteymisins fylgt og þeim aðila boðið starfið sem teymið mat hæfastan.

Varðandi skráningu á framangreindu verkferli þá vekur ráðuneytið athygli á því að á vegum ráðuneytisins hefur undanfarna mánuði verið unnið að gera s.k. gæðahandbókar þar sem er að finna verkferla fyrir þau störf sem unnin eru í ráðuneytinu. Sú vinna er á lokastigi og í þeirri gæðahandbók verður m.a. að finna skrásetningu á framangreindu verkferli um ráðningar nýrra starfsmanna. Til að fylgja eftir bréfi þessu verður umboðsmanni Alþingis send framangreind gæðahandbók þegar frágangi hennar er lokið.“