Álit

Í bréfi umboðsmanns Alþingis til X-stofnunar, dags. 10. febrúar 2010, sagði m.a. eftirfarandi:

...

III.

1.

Rétt er hér í upphafi að draga saman helstu sjónarmið þau sem fram koma í framangreindum skýringum X-stofnunar til mín og varða ráðningar í umrædd sumarstörf sumarið 2008.

Í skýringum X-stofnunar, dags. 13. mars og 23. október 2009, er lagt til grundvallar að ekki hafi verið skylt að auglýsa sumarafleysingarstörf hjá stofnuninni, sbr. 2. tölul. 2. mgr. 2. gr. reglna nr. 464/1996, um auglýsingar á lausum störfum. Þá er rakið að allt ráðningarferli í afleysingarstörf sé „eðli máls“ samkvæmt mun einfaldara en ráðningarferli við aðrar ráðningar. Af hálfu X-stofnunar hafi sá háttur verið hafður á að tölvubréf var sent til nemendafélaga tiltekinna fræðadeilda stærstu háskólanna þar sem X-stofnun var kynnt sem mögulegur vinnustaður. Nemendafélögin hafi síðan komið tilkynningunni áleiðis til nemenda.

Einnig kemur fram í skýringum X-stofnunar til mín að verkefni starfsmanna í sumarafleysingum séu oft og tíðum fremur einföld og hefðbundin og krefjist því almennt ekki umtalsverðrar menntunar og starfsreynslu. Því hafi stofnunin að jafnaði leitað eftir starfsfólki til sumarafleysinga sem hafi nægjanlega menntun og reynslu til að sinna fyrirliggjandi verkefnum en síður leitað eftir starfsmönnum sem hafa menntun og starfsreynslu umfram það sem hæfir slíkum verkefnum. Þá kemur m.a. fram í skýringum X-stofnunar að sömu forsendur og viðmið eigi ekki við um aðferðir í tengslum við ráðningar í sumarafleysingarstörf og ráðningar almennt og því viðhafi stofnanir ríkisins margvíslegar aðferðir í tengslum við ráðningar í sumarafleysingarstörf, t.d. með tilkynningum til nemendafélaga, auglýsingum eða leit með öðrum hætti. Hjá X-stofnun séu aðferðir við ráðningar í sumarafleysingarstörf aðrar og einfaldari en í tengslum við ráðningar í föst störf. Þá segir að það sé afstaða X-stofnunar að viðurkenna verði stofnunum ríkisins meira svigrúm í tengslum við ráðningar í sumarstörf en þegar um ráðningar í föst og varanleg störf sé að ræða.

2.

Ég tek í upphafi fram að ekki eru forsendur af minni hálfu til að gera almennar athugasemdir við það að forstöðumaður ríkisstofnunar ákveði að gefa nemendum á háskólastigi kost á að sinna sumarafleysingarstörfum í þeim sérfræðigreinum sem að mati stjórnenda stofnunarinnar nýtast í starfsemi hennar. Slík ákvörðun kann annars vegar að byggja með lögmætum hætti á þörf stofnunarinnar fyrir starfsmenn með næga lágmarksþekkingu til að sinna verkefnum á meðan fastir starfsmenn stofnunarinnar eru í sumarleyfi. Sé þá m.a. horft til þess að kostnaður af slíkum afleysingarstörfum er minni fyrir stofnunina en leiða myndi af ráðningum fullnuma sérfræðinga. Hins vegar kann slík ákvörðun að vera reist með málefnalegum hætti á því sjónarmiði að mikilvægt sé fyrir starfsemi ríkisstofnunar til framtíðar að nemendur í þeim sérfræðigreinum, sem nýtast í starfsemi hennar, fái tækifæri á meðan á námi stendur til að öðlast hagnýta reynslu af störfum á þeim sviðum.

Þá tel ég ekki tilefni til þess að gera almennar athugasemdir við það þótt umsóknarferli vegna sumarafleysingarstarfa sé einfaldara í þeim skilningi að umsækjendum um slík störf sé ekki gert að svara faglegum spurningum og gangast undir skrifleg raunhæf verkefni eins og gildir til að mynda um ráðningar í föst störf hjá X-stofnun.

Að þessu sögðu er nauðsynlegt að leggja á það áherslu að stjórnsýslulög nr. 37/1993 gilda þegar stjórnvöld taka ákvarðanir um rétt eða skyldu manna, sbr. ákvæði 2. mgr. 1. gr. laganna. Í athugasemdum greinargerðar við ákvæðið í frumvarpi því er varð að stjórnsýslulögum kemur fram að í lögfræðinni hafi ákvarðanir um skipun, setningu og ráðningu opinberra starfsmanna verið flokkaðar sem stjórnvaldsákvarðanir sem falli undir gildissvið stjórnsýslulaga. (Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3283.) Í þessu sambandi tek ég fram að samkvæmt 1. mgr. 1. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, taka lögin til „hvers manns sem er skipaður, settur eða ráðinn í þjónustu ríkisins til lengri tíma en eins mánaðar, án tillits til þess hvort og þá hvaða stéttarfélagi hann tilheyrir, enda verði starf hans talið aðalstarf“.

Í 2. tölul. 2. mgr. 2. gr. reglna nr. 464/1996, um auglýsingar á lausum störfum, með síðari breytingum, kemur fram að ekki sé skylt að auglýsa störf við afleysingar enda sé afleysingu ekki ætlað að standa lengur en í 12 mánuði samfellt. Ákvæði þetta er sett með stoð í 2. mgr. 7. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Þótt ríkisstofnun kunni þannig á grundvelli þessa ákvæðis að vera heimilt að láta hjá líða að auglýsa laust sumarstarf, sem telst afleysingarstarf, telst ákvörðun um ráðningu í slíkt starf samt sem áður til stjórnvaldsákvarðana í merkingu 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga. Ekkert í texta ákvæða stjórnsýslulaga né ákvæðum laga nr. 70/1996 eða í lögskýringargögnum réttlætir öndverða ályktun. Sé afleysingastarf ekki auglýst í slíkum tilvikum á sá sem ráðinn er að jafnaði einn aðild að því stjórnsýslumáli enda öðrum umsækjendum þá oftast ekki til að dreifa. Eins og lagt er til grundvallar í áliti umboðsmanns Alþingis frá 18. apríl 2001 í máli nr. 2992/2002 ber hins vegar stjórnvaldi að fylgja málsmeðferðarreglum stjórnsýslulaga gagnvart umsækjendum sem aðild eiga að því máli, hafi fleiri umsækjendur verið um afleysingarstarf, t.d. í kjölfar þess að það hafi verið auglýst laust til umsóknar. Má í þessu sambandi m.a. nefna ákvæði stjórnsýslulaga um tilkynningu ákvörðunar samkvæmt 1. mgr. 20. gr. laganna, ákvæði laganna um leiðbeiningar um rétt til rökstuðnings samkvæmt 1. tölul. 2. mgr. 20. gr. og um efni rökstuðnings samkvæmt 22. gr. sömu laga.

Þegar sumarstarf hefur verið auglýst hefur málið verið lagt í ákveðinn farveg þar sem reynir á mat á umsóknum fleiri einstaklinga sem leysa verður úr á grundvelli skráðra og óskráðra grundvallarreglna um mat á hæfni umsækjenda um opinber störf. Gildir þá eins og í öðrum tilvikum sú grundvallarregla að veitingarvaldshafa ber að velja þann umsækjanda um starf sem talinn er hæfastur til að gegna því með hliðsjón af þeim málefnalegu sjónarmiðum sem ráðningin er reist á. Hefur umboðsmaður Alþingis lagt til grundvallar að veitingarvaldshafi verði að sýna fram á að heildstæður samanburður á umsækjendum hafi farið fram þar sem megináhersla hafi verið lögð á atriði sem geta varpað ljósi á væntanlega frammistöðu umsækjenda í starfinu út frá þeim málefnalegu sjónarmiðum sem lögð hafa verið til grundvallar við val á umsækjendum af hálfu stjórnvaldsins, sbr. m.a. álit mitt frá 28. september 2009 í máli nr. 5466/2008.

Í samræmi við framangreind lagasjónarmið verður að ganga út frá því að þegar ríkisstofnun auglýsir sumarstarf meðal háskólanema á tilteknu fræðasviði laust til umsóknar og fleiri en einn umsækjandi sækir um starfið þá þurfi að fara fram heildstætt mat og samanburður, eins og við aðrar ráðningar í opinber störf, með það að markmiði að velja þann nemanda sem best uppfyllir þau sjónarmið sem lögð eru til grundvallar við ráðninguna. Með vísan til þessa, og þeirra lagasjónarmiða sem að framan eru rakin, get ég því ekki almennt séð fallist á að ríkisstofnun sé að gildandi lögum heimilt að viðhafa „einfaldara ráðningarferli“ við ráðningar í afleysingarstörf, kjósi stofnunin á annað borð að auglýsa slík störf þrátt fyrir að undanþága frá auglýsingaskyldu samkvæmt 2. mgr. 2. gr. reglna nr. 464/1996, um auglýsingar á lausum störfum eigi við, a.m.k. ef slíkt ferli leiðir til þess að vikið sé frá því að leggja ráðningarferlið við þær aðstæður í þann farveg sem áskilinn er samkvæmt stjórnsýslulögum og almennum grundvallarreglum stjórnsýsluréttar um mat á hæfni umsækjenda. Af þessu leiðir t.d. að ef sú leið er farin af hálfu ríkisstofnunar að auglýsa sumarstörf, sem ekki eru auglýsingaskyld, meðal meistaranema og nema sem styttra eru komnir í háskólanámi á tilteknu fræðasviði, eins og gert var með tölvubréfi X-stofnunar 29. janúar 2008, verður almennt að ganga út frá því við samanburð á umsækjendum að það sjónarmið að viðkomandi sé kominn lengra í námi hafi talsvert vægi við samanburðinn nema að önnur sjónarmið sem eiga við um þá sem styttra eru komnir í námi sínu vegi þar með skýrum hætti upp á móti.

Þar sem athugun mín hér að framan er reist á almennum forsendum og heimild minni til að taka mál upp að eigin frumkvæði, sbr. 5. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, læt ég við það sitja að vekja athygli X-stofnunar á framangreindum sjónarmiðum og þá með það í huga að stofnunin hafi þau í huga framvegis við ráðningar í sumarstörf á vegum stofnunarinnar. Hef ég þá einnig í huga að ég skil skýringar X-stofnunar til mín í bréfum, dags. 13. mars 2009 og 23. október 2009, með þeim hætti að heildstæður samanburður hafi í reynd farið fram á umsóknum umsækjenda um umrædd sumarstörf sumarið 2008 á grundvelli þeirra sjónarmiða sem lögð voru til grundvallar við matið.

Athugun minni er lokið, sbr. 5. og a-lið 2. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis.

Róbert R. Spanó.