Álit

I. Kvörtun.

Hinn 28. október 2008 leitaði B, hæstaréttarlögmaður, fyrir hönd A, til umboðsmanns Alþingis og kvartaði yfir þeirri ákvörðun ríkissaksóknara, dags. 2. október 2008, að hafna því að taka ákvörðun lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu frá 18. júlí 2008, um að fella niður mál vegna kæru A fyrir eignaspjöll, til endurskoðunar á þeirri forsendu að kæra A hefði borist eftir að kærufrestur var útrunninn.

Kvörtun lögmannsins lýtur annars vegar að því að rökstuðningur lögreglunnar á höfuðborgarsvæðinu hafi borist að liðnum fresti samkvæmt 3. mgr. 21. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Hins vegar lýtur hún að þeirri túlkun ríkissaksóknara á 2. mgr. 114. gr. þágildandi laga nr. 19/1991, um meðferð opinberra mála, að upphaf kærufrests beri að miða við tilkynningu lögreglustjóra um niðurfellingu máls en ekki við það tímamark þegar eftirfarandi rökstuðningur hefur verið veittur.

Hinn 1. janúar 2009 tóku gildi lög nr. 88/2008, um meðferð sakamála, sem felldu úr gildi lög nr. 19/1991, um meðferð opinberra mála, sem giltu þegar atvik áttu sér stað í máli A.

Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 23. júní 2009.

II. Málavextir.

Málavextir eru þeir að með bréfi, dags. 18. júlí 2008, tilkynnti lögreglustjórinn á höfuðborgarsvæðinu A að rannsókn máls vegna kæru hans fyrir eignaspjöll væri lokið. Með vísan til 112. gr. þágildandi laga nr. 19/1991 þættu rannsóknargögn ekki gefa tilefni til frekari aðgerða í málinu og það sem fram hefði komið við rannsóknina þætti ekki nægjanlegt eða líklegt til sakfellis. Því væri málið fellt niður. Í bréfinu var A jafnframt leiðbeint um að hann gæti krafist rökstuðnings fyrir ákvörðuninni innan 14 daga og að honum væri unnt að kæra ákvörðunina til ríkissaksóknara „innan mánaðar, sbr. 2. mgr. 114. gr. laga um meðferð opinberra mála“.

Lögmaður A óskaði eftir rökstuðningi fyrir ákvörðuninni með bréfi, dags. 22. júlí s.á., sem stílað var á þann starfsmann lögreglustjóra sem ritað hafði undir ákvörðunina. Með tölvubréfi, dags. 21. ágúst s.á., var ákvörðunin rökstudd af hálfu lögreglustjóraembættisins með vísan til þess að embættið teldi að háttsemin sem kæran laut að væri refsilaus og að ágreiningur í málinu væri einkaréttarlegs eðlis. Í tölvubréfinu kom jafnframt fram að beiðni um rökstuðning hefði ekki verið svarað fyrr vegna sumarfrís starfsmannsins.

A kærði ákvörðun lögreglustjóra um niðurfellingu málsins til ríkissaksóknara með bréfi, dags. 1. september 2008, sem barst embættinu 5. s.m. Í bréfi ríkissaksóknara, dags. 2. október 2008, þar sem tekin er afstaða til kæru A, segir m.a. svo:

„Samkvæmt bréfi lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu til kæranda, dags. 18. júlí 2008, ákvað lögreglustjórinn að fella málið niður með vísan til 112. gr. laga nr. 19/1991, þar sem það sem fram kom við rannsókn málsins þótti ekki nægjanlegt eða líklegt til sakfellis. [...] Í bréfinu kemur fram að þessa ákvörðun megi kæra til ríkissaksóknara innan mánaðar. Samkvæmt 2. mgr. 114. gr. laga nr. 19/1991, er ákvörðun lögreglustjóra um að fella mál niður á grundvelli 112. gr. laganna kæranleg til ríkissaksóknara innan eins mánaðar frá því að viðkomandi er tilkynnt ákvörðun. Kæra þessi barst ríkissaksóknara 5. september 2008, en kærufrestur var þá útrunninn.

Með vísan til ofangreinds er kröfu kæranda um endurskoðun á ákvörðun lögreglustjórans hafnað.“

Með bréfi, dags. 6. október 2008, óskaði lögmaður A eftir því að ríkissaksóknari endurskoðaði framangreinda ákvörðun sína. Í bréfinu vísaði lögmaðurinn til þess að samkvæmt 3. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 hefði kærufrestur ekki tekið að líða fyrr en 22. ágúst 2008 og kæra hefði því borist ríkissaksóknara innan lögbundins frests.

Í svarbréfi ríkissaksóknara af þessu tilefni, dags. 9. október s.á., segir svo:

„Samkvæmt 2. mgr. 114. gr. laga um meðferð opinberra mála nr. 19/1991 getur sá, sem ekki vill una við ákvörðun lögreglustjóra, kært hana til ríkissaksóknara innan mánaðar frá því að honum var tilkynnt um þetta. Segir í greinargerð með lögum nr. 84/1996, þar sem breyting var gerð á 114. gr. laga nr. 19/1991, að kærufrestur skv. 2. mgr. greinarinnar sé styttri en almennt gildi um stjórnsýslukærur þar sem þörf sé á því að máli verði lokið sem fyrst. Tilkynning til kærða um niðurfellingu máls er ívilnandi stjórnvaldsákvörðun og verður kærði að geta treyst því að málið verði ekki tekið upp á ný eftir að mánaðarfresturinn er liðinn þar sem ekki er til þess lagaheimild. Þegar kæran barst ríkissaksóknara þann 5. september sl. var meira en mánuður liðinn frá því að kæranda var tilkynnt um niðurfellinguna, skv. 2. mgr. 114. gr. laganna.

Það er álit ríkissaksóknara að túlka beri ákvæðið þröngt og er það í samræmi við dóm Hæstaréttar í máli nr. 216/2005. Beiðni kæranda um rökstuðning hefur ekki áhrif á lögmæltan 30 daga kærufrest, sbr. 2. mgr. 114. gr. laganna. Þegar af þeirri ástæðu er kröfu yðar um endurskoðun fyrri ákvörðunar hafnað.“

III. Samskipti umboðsmanns Alþingis og stjórnvalda.

Í tilefni af kvörtun lögmannsins ritaði umboðsmaður Alþingis ríkissaksóknara bréf, dags. 31. desember 2008. Í bréfinu rakti umboðsmaður álit sitt frá 28. desember 2006 í máli nr. 4787/2006 þar sem hann hafði lýst þeirri skoðun sinni að hvorki af texta ákvæðis 114. gr. laga nr. 19/1991 né af lögskýringargögnum yrði ráðið að fyrirætlan löggjafans með setningu þess ákvæðis hefði verið sú að víkja frá 27. gr. stjórnsýslulaga að öðru leyti en því að stytta kærufrestinn úr þremur mánuðum í einn mánuð. Umboðsmaður benti á að í máli A væri einmitt uppi sú aðstaða sem vísað hefði verið til í álitinu frá 28. desember 2006, þ.e. að rökstuðningur fyrir niðurfellingu máls hefði ekki verið veittur fyrr en rúmum mánuði eftir að tilkynnt var um niðurfellinguna og eftir að kærufrestur var úti. Í bréfinu segir síðan:

„Að þessu virtu, og með vísan til 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, óska ég eftir afstöðu yðar, hr. ríkissaksóknari, til þess hvort þér teljið að ofangreind afstaða embættisins í tilefni af stjórnsýslukæru [A] sé í samræmi við lög og að þér takið þá í svari yðar afstöðu til þess hvort og þá að hvaða marki ákvörðun embættisins frá 2. október sl. samrýmist þeim sjónarmiðum um samspil þágildandi 114. gr. laga nr. 19/1991 og ákvæða 27. gr. stjórnsýslulaga, sem rakin eru í ofangreindu áliti mínu frá 28. desember 2006. Ég tek hér fram að í því áliti mínu er sérstaklega vikið að þýðingu ofangreinds dóms Hæstaréttar í máli nr. 216/2005 fyrir það álitaefni sem hér um ræðir, en til þessa dóms er vísað af hálfu embættis ríkissaksóknara í ofangreindu bréfi til lögmanns [A] frá 9. október sl.“

Í svarbréfi ríkissaksóknara til mín, dags. 4. febrúar 2009, segir eftirfarandi:

„Það að vera kærður fyrir refsiverða háttsemi verður að teljast afar íþyngjandi fyrir einstakling. Því hafa eldri réttarfarslög og núgildandi lög um meðferð sakamála nr. 88/2008 einkum miðað að því að tryggja sem best réttaröryggi sakbornings og hefur lagaþróunin verið sú að veita honum sífellt meiri réttarvernd. Þetta verður til þess að sakborningur nýtur mun ríkari réttarverndar en kærandi í opinberum málum og ber ríkissaksóknara og öðrum ákærendum samkvæmt lögum að tryggja þetta.

Í 1. mgr. 27. gr. [stjórnsýslulaga] er kveðið á um þriggja mánaða frest frá því að aðila var tilkynnt um stjórnvaldsákvörðun. Hins vegar kemur fram í niðurlagi ákvæðisins að mæli lög á annan veg, þ.e. um lengri eða styttri kærufresti, gangi þau framar hinu almenna ákvæði. Samkvæmt 2. mgr. 114. gr. [laga nr. 19/1991] getur sá, sem ekki vill una við ákvörðun lögreglustjóra, kært hana til ríkissaksóknara innan mánaðar frá því að honum var tilkynnt um hana. Segir í greinargerð með lögum nr. 84/1996, þar sem breyting var gerð á 114. gr. laganna, að kærufrestur skv. 2. mgr. greinarinnar sé styttri en almennt gildi um stjórnsýslukærur þar sem þörf sé á því að máli verði lokið sem fyrst. Er því ljóst að hér er um sérreglu að ræða sem gengur framar 27. gr. [stjórnsýslulaga].

Þegar lögregla fellir niður mál er henni skylt að tilkynna það sakborningi og ef því er að skipta brotaþola hafi hann hagsmuna að gæta. Getur hann kært ákvörðun lögreglu innan eins mánaðar frá því að honum var tilkynnt um hana. Ríkissaksóknari skal taka afstöðu til kærunnar innan eins mánaðar frá því að hún berst honum. Í ákvæði 3. mgr. 27. gr. [stjórnsýslulaga] kemur fram að þegar aðili fer fram á rökstuðning skv. 21. gr. laganna hefst kærufrestur ekki fyrr en rökstuðningur hefur verið tilkynntur honum. Tilkynning til kærða um niðurfellingu máls er ívilnandi stjórnvaldsákvörðun og verður kærði að geta treyst því að málið verði ekki tekið upp á ný eftir að mánaðarfresturinn er liðinn enda ekki til þess lagaheimild nema ný sakargögn komi fram eða líklegt að þau komi fram, sbr. 3. mgr. 76. gr. [laga nr. 19/1991], sbr. 3. mgr. 57. gr. laga nr. 88/2008.

Miðað við þetta stangast annars vegar á reglur um rétt sakbornings til endanlegra lykta máls og hins vegar regla stjórnsýslulaga um að nýr kærufrestur hefjist eftir að eftirfarandi rökstuðningur hefur verið tilkynntur. Er það mat ríkissaksóknara að réttindi sakbornings verði að vega hér þyngra og að túlka beri ákvæði þágildandi 114. gr. [laga nr. 19/1991] þröngt enda virðist sem ákæruvaldið hafi enga heimild til að taka mál til meðferðar ef kæra hefur ekki borist innan 30 daga frá niðurfellingu eða frávísun máls. Er það í samræmi við dóm Hæstaréttar í máli nr. 216/2005.

Ákvæði um rökstuðning ákvörðunar um niðurfellingu máls var skeytt við 1. mgr. 114. gr. laga um meðferð opinberra mála með lögum nr. 36/1999 og ekkert bendir til þess í lögskýringargögnum að þetta ákvæði um rökstuðning hafi átt að hagga hinum skamma kærufresti sem settur hafði verið með lögum nr. 84/1996 með tilliti til hagsmuna sakbornings.

Ríkissaksóknari telur því ákvörðun sína frá 2. október 2008 hafa verið í samræmi við lög.“

Með bréfi, dags. 9. febrúar 2009, gaf ég lögmanni A kost á að gera athugasemdir við framangreint svarbréf en með bréfi, dags. 11. febrúar 2009, tilkynnti hann mér að hann léti við það sitja að vísa aftur til þeirra röksemda sem fram hefðu komið í kvörtun hans og í áliti umboðsmanns Alþingis í máli nr. 4787/2006.

IV. Álit umboðsmanns Alþingis.

1. Afmörkun athugunar.

Álitaefni þessa máls lýtur að því hvenær kærufrestur til ríkissaksóknara samkvæmt 2. mgr. 114. gr. áðurgildandi laga nr. 19/1991, um meðferð opinberra mála, vegna ákvörðunar lögreglustjóra um að fella niður mál, sbr. 112. gr. sömu laga, hafi byrjað að líða. Reynir þar einkum á það hvernig háttað var samspili 2. mgr. 114. gr. laga nr. 19/1991 og 27. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Í kvörtun lögmanns A kemur fram að hann telji það hafa verið forsendu fyrir kæru til ríkissaksóknara að lögreglustjórinn á höfuðborgarsvæðinu rökstyddi ákvörðun sína um að fella málið niður og því hafi hann mátt treysta því að upphafstímamark kærufrests yrði ákvarðað í samræmi við 27. gr. stjórnsýslulaga. Eins og áður er rakið er afstaða ríkissaksóknara hins vegar sú að upphaf kærufrests hafi borið að miða við dagsetningu tilkynningar lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu um niðurfellingu málsins og að ákvæði 3. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga, um að kærufrestur hefjist ekki fyrr en rökstuðningur hefur verið tilkynntur aðila, hafi ekki gilt við meðferð ríkissaksóknara á kæru A samkvæmt 2. mgr. 114. gr. laga nr. 19/1991.

Þar sem ríkissaksóknari hefur samkvæmt framangreindu ekki tekið efnislega afstöðu til þeirrar ákvörðunar lögreglustjóra í máli A að fella málið niður á grundvelli 112. gr. laga nr. 19/1991 hefur athugun mín einungis beinst að því hvort ákvörðun ríkissaksóknara um að hafna því að taka kæru lögmannsins til efnislegrar meðferðar hafi samrýmst þágildandi lögum nr. 19/1991. Í því sambandi tek ég einnig fram að þar sem ákvörðun ríkissaksóknara í málinu byggir á eldri lögum nr. 19/1991 mun ég ekki fjalla almennt um samspil stjórnsýslulaga eða annarra reglna stjórnsýsluréttarins við ný lög nr. 88/2008, um meðferð sakamála, sem tóku gildi 1. janúar 2009.

2. Lagaumhverfi.

Um meðferð sakamála, þar á meðal ákvarðanir handhafa ákæruvalds um að fella niður mál, gilda nú ákvæði laga nr. 88/2008, um meðferð sakamála. Lögin tóku gildi 1. janúar 2009 með þeim undantekningum sem tilgreindar eru í ákvæðum til bráðabirgða. Sú ákvörðun ríkissaksóknara sem hér er til umfjöllunar var sem fyrr greinir hins vegar tekin í gildistíð eldri laga um meðferð opinberra mála, nr. 19/1991, og fór því um niðurfellingu máls og meðferð kæru slíkrar ákvörðunar eftir 112. gr. og 114. gr. þeirra laga.

Samkvæmt 112. gr. laga nr. 19/1991 bar ákæranda, þegar hann hafði fengið gögn opinbers máls í hendur og gengið úr skugga um að rannsókn þess væri lokið, að athuga hvort sækja skyldi mann til sakar eða ekki. Ef hann taldi það sem fram væri komið ekki nægilegt eða líklegt til sakfellis lét hann við svo búið standa, en ella lagði hann málið fyrir dóm samkvæmt 116. gr. laganna.

Ákvæði 114. gr. laga nr. 19/1991, sbr. 10. gr. laga nr. 84/1996 og 26. gr. laga nr. 36/1999, voru svohljóðandi:

„1. Nú er mál fellt niður skv. 112. gr. eða fallið er frá saksókn skv. 113. gr. og skal ákærandi sem þá ákvörðun tók tilkynna hana sakborningi og ef því er að skipta brotaþola, enda liggi fyrir hver hann er. Ber að rökstyðja ákvörðunina ef þess er krafist.

2. Sá sem ekki vill una við ákvörðun lögreglustjóra skv. 1. mgr. getur kært hana til ríkissaksóknara innan eins mánaðar frá því að honum var tilkynnt um hana. Skal ríkissaksóknari taka afstöðu til kærunnar innan eins mánaðar frá því að hún berst honum, nema svo standi á sem í 3. mgr. 28. gr. segir.“

Kæruheimild 2. mgr. 114. gr. var nýmæli sem fest var í lög með 10. gr. laga nr. 84/1996, um breyting á lögum um meðferð opinberra mála. Í frumvarpi því er varð að lögum nr. 84/1996 segir svo um nefnda 10. gr., sem var 9. gr. frumvarpsins:

„Ef mál er fellt niður skv. 112. gr. laga um meðferð opinberra mála eða fallið er frá saksókn skv. 113. gr. laganna ber ákæranda skv. 114. gr. að tilkynna það sakborningi eða ef því er að skipta þeim sem misgert er við. Lagt er til að það komi í hlut þess sem þá ákvörðun tók að sjá um þá tilkynningu.

Ákvæði 2. mgr. er nýmæli. Samkvæmt því getur sá er ekki vill una við ákvörðun lögreglustjóra um að fella niður mál eða að falla frá saksókn kært þá ákvörðun til ríkissaksóknara innan eins mánaðar frá því að honum var tilkynnt um hana. Er hér um skemmri kærufrest en almennt gildir um stjórnsýslukærur skv. 27. gr. stjórnsýslulaga, nr. [37/1993], þar sem miðað er við þriggja mánaða kærufrest. Er það eðlilegt þar sem þörf er á að málunum verði lokið sem fyrst. Ríkissaksóknari skal taka afstöðu til kærunnar innan eins mánaðar frá því að hún barst honum, nema ríkissaksóknari ákveði að höfða málið sjálfur eða leggi fyrir lögreglustjóra að gera það, sbr. 3. mgr. 28. gr. laganna.“ (Alþt. 1995—1996, A-deild, bls. 3746.)

Með 26. gr. laga nr. 36/1999, um breyting á lögum um meðferð opinberra mála, var gerð sú efnisbreyting á 1. mgr. 114. gr. laga nr. 19/1991 að ákæranda var gert að rökstyðja ákvörðun sína ef þess væri krafist. Fyrir lögfestingu 26. gr. laga nr. 36/1999 var í 1. mgr. 114. gr. laga nr. 19/1991 aðeins gert ráð fyrir því að ákæranda væri skylt að tilgreina í tilkynningu þá lagaheimild sem ákvörðun hefði stuðst við. Í athugasemdum með 26. gr. frumvarps þess er varð að lögum nr. 36/1999 var þessi breyting rökstudd með eftirfarandi hætti:

„Með þessu ákvæði er lagt til að fyrri málsliður 1. mgr. 114. gr. laga um meðferð opinberra mála verði efnislega óbreyttur. Í síðari málslið er kveðið á um það, í samræmi við 1. mgr. 21. gr. stjórnsýslulaga, að ákærandi skuli rökstyðja ákvörðun sína um að fella mál niður skv. 112. gr. eða falla frá saksókn skv. 113. gr. ef þess er krafist, hvort sem er af sakborningi eða brotaþola.“ (Alþt. 1998—1999, A—deild, bls. 2316.)

Með framangreindri lagabreytingu var farin sú leið að kveða á um skyldu til að veita eftirfarandi rökstuðning, þ.e. ef hans væri krafist, andstætt því að veita rökstuðning samhliða því að ákvörðun sé tilkynnt. Var þetta talið vera „í samræmi við 21. gr. stjórnsýslulaga“ eins og fram kemur í tilvitnuðum athugasemdum.

Í leiðbeiningum ríkissaksóknara til annarra handhafa ákæruvalds frá 10. desember 2004, um „tilkynningar um ákvarðanir um að vísa frá kæru, hætta rannsókn, fella mál niður eða falla frá saksókn“, kemur fram að í lögum nr. 19/1991 hafi ekki verið settur tímafrestur varðandi beiðni um rökstuðning fyrir ákvörðunum af því tagi sem fjallað sé um í leiðbeiningunum, en telja verði að regla 3. mgr. 21. gr. stjórnsýslulaga gildi um tímafrest vegna beiðni um rökstuðning fyrir slíkum ákvörðunum. Ákvæði 3. mgr. 21. gr. stjórnsýslulaga er svohljóðandi:

„Beiðni um rökstuðning fyrir ákvörðun skal bera fram innan 14 daga frá því að aðila var tilkynnt ákvörðunin og skal stjórnvald svara henni innan 14 daga frá því að hún barst.“

Í áðurnefndum leiðbeiningum ríkissaksóknara segir ennfremur að í tilkynningu um ákvörðun skuli afdráttarlaust leiðbeint um rétt viðkomandi til að krefjast rökstuðnings fyrir ákvörðuninni innan 14 daga frá því að tilkynnt hafi verið um hana, hafi ákvörðunin ekki verið rökstudd í tilkynningunni, og um kæruheimild til ríkissaksóknara og kærufrest. Þá segir í leiðbeiningunum að ríkissaksóknari telji æskilegt að með ákvörðun fylgi að jafnaði fullnægjandi rökstuðningur, þ.e. rökstuðningur sem látinn sé í té ef krafist verði þótt ekki sé lögboðið að rökstuðningur fylgi ákvörðun. Ekki er hins vegar í leiðbeiningum þessum fjallað um það hvort og þá hvaða áhrif beiðni um rökstuðning kunni að hafa á upphafstímamark kærufrests til ríkissaksóknara.

Auk ofangreindra sérákvæða þágildandi laga nr. 19/1991 giltu um starfsemi handhafa ákæruvalds almenn ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993, enda telst hún til „stjórnsýslu ríkisins“ í merkingu 1. mgr. 1. gr. laganna. Umboðsmaður Alþingis lagði til grundvallar í tíð laga nr. 19/1991 að ákvörðun lögreglustjóra um niðurfellingu máls á grundvelli 112. gr. laganna hafi talist stjórnvaldsákvörðun, enda félli hún að öllum efnisskilyrðum þess hugtaks, sbr. álit umboðsmanns Alþingis frá 28. desember 2006 í máli nr. 4787/2006. Þá lagði umboðsmaður Alþingis jafnframt til grundvallar að úrskurður ríkissaksóknara í kærumáli samkvæmt 2. mgr. 114. gr. laga nr. 19/1991 hefði varðað „rétt“ þess sem kært hafði í merkingu 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga og að um meðferð slíks kærumáls hefðu stjórnsýslulög því gilt að því marki sem ekki var að finna í lögum nr. 19/1991 sérstök fyrirmæli um meðferð þeirra mála.

Af 20. gr. stjórnsýslulaga leiðir að ekki er gerð sú krafa að ávallt sé veittur rökstuðningur samhliða tilkynningu um stjórnvaldsákvörðun sem tekin er á lægra stjórnsýslustigi. Aðili máls getur hins vegar krafist þess að stjórnvald rökstyðji ákvörðun sína skriflega hafi rökstuðningur ekki fylgt ákvörðuninni þegar hún var tilkynnt, sbr. 1. mgr. 21. gr. stjórnsýslulaga. Beiðni um rökstuðning fyrir ákvörðun skal bera fram innan 14 daga frá því að aðila var tilkynnt ákvörðunin og skal stjórnvald svara henni innan 14 daga frá því að hún barst, sbr. áðurnefnd 3. mgr. 21. gr. sömu laga. Þá verður efni rökstuðningsins að fullnægja þeim kröfum sem gerðar eru í 22. gr. stjórnsýslulaga.

Almennt ákvæði um kærufrest er að finna í 27. gr. stjórnsýslulaga. Samkvæmt 1. mgr. skal kæra borin fram innan þriggja mánaða frá því að aðila máls var tilkynnt um stjórnvaldsákvörðun „nema lög mæli á annan veg“. Kærufrestur hefst almennt þegar aðila hefur verið birt stjórnvaldsákvörðun með lögboðnum hætti. Í 3. mgr. 27. gr. er þó að finna sérreglu þess efnis að þegar aðili fer fram á rökstuðning samkvæmt 21. gr. laganna hefst kærufrestur ekki fyrr en rökstuðningur hefur verið tilkynntur honum.

Samkvæmt orðalagi sínu er regla 3. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga bundin við þau tilvik þegar óskað er eftir rökstuðningi á grundvelli 21. gr. sömu laga, en það ákvæði á einungis við um ákvarðanir sem falla undir gildissvið laganna, þ.e. stjórnvaldsákvarðanir, sbr. 2. mgr. 1. gr. laganna, sjá til hliðsjónar álit umboðsmanns Alþingis frá 8. júlí 2005 í máli nr. 4095/2004.

3. Upphafstími kærufrests vegna ákvörðunar handhafa ákæruvalds um að fella niður opinbert mál.

Ég tel rétt í upphafi að leggja á það áherslu að ótvírætt er að ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993 hafi í grundvallaratriðum gilt um meðferð ákæruvalds samhliða sérákvæðum áðurgildandi laga nr. 19/1991 og verið til fyllingar þeim ákvæðum. Meðferð ákæruvalds er enda ein tegund „stjórnsýslu ríkisins“ í merkingu 1. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga, eins og áður er getið. Ég bendi jafnframt á það að sama gildir í meginatriðum um samspil stjórnsýslulaga og gildandi laga nr. 88/2008, um meðferð sakamála. Í því sambandi vek ég athygli á því að í upphaflegu frumvarpi er varð að gildandi lögum nr. 88/2008, um meðferð sakamála, var lagt til með a-lið 30. tölul. 234. gr. að skýrt yrði mælt fyrir um að stjórnsýslulög giltu ekki við „meðferð ákæruvalds í sakamálum“ með því að breyting yrði að því leyti gerð á ákvæði 1. mgr. 2. gr. stjórnsýslulaga. Við meðferð frumvarpsins á Alþingi var þessari breytingartillögu hafnað af hálfu allsherjarnefndar, en í nefndaráliti sagði m.a. svo um þetta efni:

„Það hefur sætt gagnrýni að skv. a-lið 30. tölul. 234. gr. frumvarpsins er gert ráð fyrir að ákvæði stjórnsýslulaga taki ekki til meðferðar ákæruvalds í sakamálum. Fallist er á að þetta geti verið varhugavert með tilliti til réttaröryggis borgaranna, enda er lagt til að þessi töluliður verði felldur brott. Með tilkomu þeirrar grundvallarbreytingar á skipan ákæruvaldsins, sem boðuð er í frumvarpinu, þar sem ríkissaksóknara er m.a. ætlað það hlutverk að hafa á þriðja stjórnsýslustigi eftirlit með öðrum handhöfum ákæruvalds, er á hinn bóginn eðlilegt að takmarka rétt þeirra sem aðild eiga að málum á þessu sviði stjórnsýslunnar, annarra en sakborninga, til andmæla og til að krefjast rökstuðnings ákvarðana er lúta að rannsókn og saksókn, einkum ef um er að ræða minni háttar sakamál. Miða þær breytingar, sem lagðar eru til á 52. og 147. gr., að þessu og þarfnast þær að öðru leyti ekki skýringa.“ (Alþt. 2007-2008, A-deild, þskj. 1153 – 233. mál.)

Samkvæmt tilvitnuðum forsendum var af hálfu Alþingis talið að með „tilliti til réttaröryggis borgaranna“ yrði að telja „varhugavert“ að undanskilja gildissvið stjórnsýslulaga við meðferð ákæruvalds í sakamálum, og var því ofangreindur a-liður 30. tölul. 234. gr. frumvarpsins felldur brott. Á hinn bóginn voru gerðar tilteknar efnisbreytingar á ákvæðum frumvarpsins er varða kæruheimildir til embættis ríkissaksóknara vegna m.a. ákvarðana lögreglustjóra og héraðssaksóknara um niðurfellingu máls, sbr. 52. og 147. gr. laga nr. 88/2008, en ekki er þörf á að rekja þau ákvæði frekar hér.

Með framangreint í huga tel ég rétt, áður en ég vík sérstaklega að röksemdum ríkissaksóknara í máli þessu, að fara almennum orðum um hvaða efnislegu þýðingu það hafi haft við beitingu sérákvæða 114. gr. laga nr. 19/1991 að stjórnsýslulög gildi um meðferð ákæruvalds í sakamálum.

Stjórnsýslulögin taka til stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga og gilda þegar stjórnvöld taka ákvarðanir um rétt eða skyldu manna, sbr. 1. gr. laganna. Ljóst er að löggjafinn getur við setningu lagareglna á einstökum sviðum stjórnsýslunnar tekið þá ákvörðun að almennar reglur stjórnsýsluréttarins, skráðar eða óskráðar, skuli ekki gilda að hluta eða í heild um störf þeirra stjórnvalda sem falið er að annast þau verkefni sem kveðið er á um í sérlögum. Þar sem almennar reglur stjórnsýsluréttarins eru fyrst og fremst réttaröryggisreglur, og er ætlað að veita borgurunum tiltekna réttarvernd í samskiptum sínum við stjórnvöld, eru hins vegar almennt taldar líkur gegn því að löggjafinn hafi með setningu sérlaga ætlað sér að skerða réttaröryggi borgaranna með setningu slíkra laga. Það verður m.ö.o. að vera hægt að draga þá ályktun með nokkurri vissu af texta ákvæða í sérlögum eða eftir atvikum forsendum í lögskýringargögnum að fyrirætlan löggjafans hafi verið sú að víkja að hluta eða í heild frá hinum almennu réttaröryggisreglum stjórnsýsluréttarins, þannig að réttarstaða borgaranna verði lakari en leiðir af stjórnsýslulögunum sem ætlað er að tryggja að málsmeðferð stjórnvalda sé í samræmi við þær lágmarkskröfur sem gera verður til stjórnsýslunnar, sjá nánar álit umboðsmanns Alþingis frá 28. desember 2006 í máli nr. 4787/2006, frá 8. júlí 2005 í máli nr. 4095/2004 og frá 13. febrúar 1998 í máli nr. 1820/1996. Ef slíkar vísbendingar verða ekki ráðnar af texta sérlaga eða lögskýringargögnum verður að jafnaði ekki dregin sú ályktun af markmiðum og eðli þeirra verkefna sem sérlög fjalla um að almennar reglur stjórnsýsluréttarins, skráðar eða óskráðar, gildi ekki um starfsemi þeirra stjórnvalda sem hafa þau verkefni með höndum. Hér er ástæða til að minna á þá skýringarreglu sem orðuð var í athugasemd við 2. gr. í frumvarpi því er síðar varð að stjórnsýslulögum að þau sérákvæði í lögum, sem gera minni kröfur til stjórnvalda en reglur stjórnsýslulaganna hljóða um, þoki fyrir hinum almennu ákvæðum stjórnsýslulaganna. Þá sagði í athugasemdinni:

„Auk þess ber að skýra ýmis þau sérákvæði í lögum sem almennt eru orðuð, svonefnd eyðuákvæði, til samræmis við ákvæði þessara laga[.]“ (Alþt. 1992—1993, A-deild, bls. 3284.)

Með framangreind lagasjónarmið í huga vík ég nú að röksemdum ríkissaksóknara í máli þessu.

Í skýringum ríkissaksóknara í máli þessu eru í meginatriðum tilgreind þrenns konar rök fyrir þeirri afstöðu hans að ákvæði 3. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga um frávik frá upphafi kærufrests, þegar veittur er eftirfarandi rökstuðningur, hafi ekki gilt við meðferð hans á kæru samkvæmt 2. mgr. 114. gr. laga nr. 19/1991.

Í fyrsta lagi vísar ríkissaksóknari til þess að í athugasemdum að baki 10. gr. laga nr. 84/1996, sem fól í sér breytingu á 114. gr. laga nr. 19/1991, komi fram að kærufrestur samkvæmt 2. mgr. ákvæðisins sé styttri en almennt gildi um stjórnsýslukærur þar sem þörf sé á því að opinberum málum verði lokið sem fyrst. Í því sambandi tekur ríkissaksóknari fram að ríkissaksóknara og öðrum ákærendum beri að tryggja sem best réttaröryggi sakbornings sem njóti mun ríkari réttarverndar en kærandi í opinberum málum.

Í öðru lagi vísar ríkissaksóknari til þess að ákvæði 114. gr. laga nr. 19/1991 beri að skýra þröngt og er í því sambandi vísað til dóms Hæstaréttar í máli nr. 216/2005.

Í þriðja lagi vísar ríkissaksóknari til þess að í frumvarpi því sem varð að lögum nr. 36/1999, þar sem kveðið var á um skyldu ákæranda til að rökstyðja ákvörðun um niðurfellingu máls ef þess er krafist, hafi ekkert komið fram sem bendi til þess að beiðni um eftirfarandi rökstuðning hafi átt að hafa áhrif á þann kærufrest sem kveðið var á um í 114. gr. laga nr. 19/1991.

Í tilefni af fyrstu röksemd ríkissaksóknara bendi ég á að þær athugasemdir í lögskýringargögnum sem vísað er til af hans hálfu voru samkvæmt orðalagi sínu settar fram til skýringar á því hvers vegna vikið væri frá hinum almenna þriggja mánaða kærufresti samkvæmt 1. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga og kveðið á um styttri kærufrest, eða einn mánuð. Löggjafinn hafi þannig talið nauðsynlegt að mæla sérstaklega fyrir um styttri frest í þessum tilvikum enda myndi að öðrum kosti gilda hinn almenni kærufrestur samkvæmt 1. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga. Af þessum athugasemdum verður hins vegar ekkert ráðið um það að vikið hafi verið frá öðrum ákvæðum 27. gr. stjórnsýslulaga, svo sem 3. mgr. greinarinnar.

Ég tek fram að í athugasemdum að baki þeim breytingum sem síðar voru gerðar á ákvæði 114. gr. laga nr. 19/1991 með lögum nr. 36/1999, og sem raktar eru í kafla IV.2 hér að framan, sagði að „í samræmi við 1. mgr. 21. gr. stjórnsýslulaga“ væri kveðið á um að ákærandi skyldi rökstyðja ákvörðun sína um að fella mál niður samkvæmt 112. gr. eða falla frá saksókn samkvæmt 113. gr. ef þess væri krafist, hvort sem væri af sakborningi eða brotaþola. (Alþt. 1998-1999, A-deild, bls. 2316.) Bendir framangreind athugasemd til þess að ákvæði 114. gr. laga nr. 19/1991 hafi falið í sér áréttingu á ákvæðum stjórnsýslulaga, að því leyti sem með ákvæðinu var ekki skýrlega vikið frá stjórnsýslulögunum. Slíkt frávik var aðeins gert varðandi lengd kærufrestsins samkvæmt 2. mgr. 114. gr. laga nr. 19/1991, en ég legg á það áherslu að beinlínis er gert ráð fyrir því í niðurlagi 1. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga að löggjafinn kunni að ákveða að mæla fyrir um aðra kærufresti í sérlögum en fram kemur í ákvæðinu, sbr. orðalagið „nema lög mæli á annan veg“. Velji löggjafinn að fara þá leið að mæla fyrir um styttri kærufresti við setningu sérlaga um tiltekna tegund stjórnsýslu ríkisins er hins vegar með engu móti sjálfgefið að dregin verði sú ályktun af slíku löggjafarfyrirkomulagi að önnur ákvæði 27. gr. stjórnsýslulaga eigi ekki við, m.a. 3. mgr. um upphafstíma kærufrests þegar krafist er rökstuðnings, enda mæli hlutaðeigandi sérlög fyrir um töku stjórnvaldsákvörðunar. Í samræmi við þau lagasjónarmið sem rakin eru í upphafi þessa kafla verður þvert á móti að ganga út frá því að þótt löggjafinn hafi í einstökum tilvikum mælt fyrir um styttri kærufresti í sérlögum vegna ákveðinna hagsmuna, sem þar kann að reyna á, verði hlutaðeigandi stjórnvöld að fylgja öðrum ákvæðum stjórnsýslulaga við töku stjórnvaldsákvarðana, enda sé ekki með sérlögum jafnframt vikið með skýrum og ótvíræðum frá þeim, almennt eða sérstætt.

Hvað varðar aðra röksemd ríkissaksóknara er beinist að dómi Hæstaréttar í máli nr. 216/2005 bendi ég á að sakarefni þess dóms takmarkast við túlkun á þeim orðum 114. gr. laga nr. 19/1991 að aðili gæti kært ákvörðun lögreglustjóra til ríkissaksóknara „innan mánaðar frá því að honum var tilkynnt um hana“. Í dóminum var hins vegar ekki til umfjöllunar það álitaefni sem uppi er í þessu máli, þ.e. hvort nýr kærufrestur hafi hafist þegar eftirfarandi rökstuðningur fyrir ákvörðun var veittur. Þurfti Hæstiréttur því ekki að taka afstöðu til þess hvort 3. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga gilti við meðferð ríkissaksóknara á kærumáli samkvæmt 2. mgr. 114. gr. laga nr. 19/1991. Af bréfi ríkissaksóknara ræð ég hins vegar að hann telji að af dómi þessum verði dregin sú ályktun að ávallt hafi borið að beita þröngri túlkun um atriði er vörðuðu kærufrest á grundvelli 2. mgr. 114. gr. laga nr. 19/1991, og af því leiði að telja verði að ákvæðið hafi falið í sér frávik frá 3. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga. Eins og lagt var til grundvallar af hálfu umboðsmanns Alþingis í áðurnefndu áliti hans frá 28. desember 2006 í máli nr. 4787/2006 verður ekki séð að af þessum dómi Hæstaréttar verði dregnar þær víðtæku ályktanir sem fram koma á ný í skýringum ríkissaksóknara til mín í tilefni af máli A. Er þá sérstaklega haft í huga að í dóminum er ekki vikið einu orði að stjórnsýslulögunum og samspili þeirra við lög nr. 19/1991.

Ég skil þriðju röksemd ríkissaksóknara svo að hann telji að þar sem í 114. gr. laga nr. 19/1991, eins og ákvæðinu var breytt með lögum nr. 36/1999, eða í athugasemdum að baki þeim lögum, hafi ekki verið tekin afstaða til þess hvort beiðni um eftirfarandi rökstuðning hefði þau áhrif að kærufrestur hæfist þegar rökstuðningur væri veittur, þá hefði ekki getað verið um nein frávik frá kærufresti 2. mgr. 114. gr. laga nr. 19/1991 að ræða.

Af þessu tilefni tek ég fram að í samræmi við efni og eðli stjórnsýslulaganna sem lágmarksreglna um málsmeðferð í stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga verður ekki áskilið við túlkun sérlaga að afstaða komi þar fram um hvort stjórnsýslulög gildi þar eður ei. Ég ítreka á ný að stjórnsýslulög gilda til fyllingar sérákvæðum laga um málsmeðferð stjórnvalda við töku stjórnvaldsákvarðana nema skýrt komi fram í texta sérlaga eða lögskýringargögnum að það hafi verið ætlun löggjafans að víkja frá ákvæðum stjórnsýslulaga. Það er ljóst að engin slík fyrirætlan varð ráðin af texta áðurgildandi 114. gr. laga nr. 19/1991 eða lögskýringargögnum að baki því ákvæði. Þvert á móti var beinlínis vísað til 21. gr. stjórnsýslulaga um rétt til eftirfarandi rökstuðnings í athugasemdum að baki 26. gr. laga nr. 36/1999, um breyting á lögum um meðferð opinberra mála.

Ég legg á það áherslu í þessu sambandi að við setningu stjórnsýslulaganna árið 1993 varð það niðurstaðan að byggja hinar almennu reglur laganna um rökstuðning á eftirfarandi rökstuðningi í stað samhliða rökstuðnings eins og gert hafði verið ráð fyrir í fyrra frumvarpi til slíkra laga (sjá Alþt. 1989—1990, A-deild, bls. 5189-5211). Þegar farin er sú leið að láta það koma í hlut aðila máls að hafa frumkvæði að því að óska eftir rökstuðningi eftir að ákvörðun hefur verið birt þarf að taka afstöðu til þess hvaða áhrif slík beiðni og eftir atvikum biðtími eftir því að rökstuðningur sé látinn í té eigi að hafa á síðari meðferð viðkomandi stjórnsýslumáls, þ.m.t. kærufresti. Það er á þessum grundvelli sem ákvæði 3. mgr. 21. gr. og 3. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 voru sett, þ.e. til að beiðni um eftirfarandi rökstuðning fengi raunhæfa þýðingu fyrir aðila máls. Ákvæðin byggja á því sjónarmiði að aðili máls hafi hag af því að fá vitneskju um þau rök sem niðurstaða stjórnvalds er byggð á, áður en hann tekur til þess afstöðu hvort efni séu til að kæra þá niðurstöðu til æðra stjórnvalds, auk þess sem vitneskja um forsendur og rök sem ákvörðunin byggist á hlýtur að auðvelda aðila að svara þeim rökum í kæru sinni.

Samkvæmt 3. mgr. 21. gr. stjórnsýslulaga skal beiðni um rökstuðning borin fram innan 14 daga frá því að aðila var tilkynnt ákvörðun og skal stjórnvald svara henni innan 14 daga frá því að hún barst. Eins og rakið var hér fyrr hefur ríkissaksóknari í útgefnum leiðbeiningum til annarra ákæruvaldshafa réttilega lagt til grundvallar að fylgja skuli tímafrestum 21. gr. stjórnsýslulaga við beiðni um rökstuðning fyrir ákvörðunum lögreglustjóra. Sé sú afstaða ríkissaksóknara lögð til grundvallar, að það hafi ekki haft nein áhrif á upphafstíma eins mánaðar kærufrests samkvæmt 2. mgr. 114. gr. eldri laga nr. 19/1991 hvenær eftirfarandi rökstuðningur var veittur, er ljóst að það var í flestum tilvikum vandkvæðum bundið fyrir aðila máls að kynna sér rökstuðning, hafi hann ekki verið veittur samhliða ákvörðun, áður en kærufrestur til ríkissaksóknara var liðinn. Atvik í máli A eru skýrt til marks um þennan vanda. Aðstaðan hér var einmitt sú að rökstuðningur fyrir niðurfellingu máls var ekki veittur fyrr en rúmum mánuði eftir að tilkynnt var um niðurfellinguna og þá jafnframt, sé skilningur ríkissaksóknara á ákvæði 114. gr. laga nr. 19/1991 lagður til grundvallar, eftir að kærufrestur var úti. Þannig er ljóst að málsmeðferð lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu var ekki í samræmi við 3. mgr. 21. gr. stjórnsýslulaga um að stjórnvald skuli svara beiðni um rökstuðning innan 14 daga frá því að hún berst.

Ég legg á það áherslu í þessu sambandi að það gat ekki réttlætt þann drátt sem varð á því að embætti lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu rökstyddi ákvörðun sína um niðurfellingu málsins, dags. 18. júlí 2008, innan 14 daga frá því beiðni lögmanns A barst embættinu, að sá starfsmaður sem annaðist málið hefði verið í sumarfríi. Stjórnvaldi ber skylda til að haga málsmeðferð sinni og innra skipulagi mála með þeim hætti að tryggt sé að aðilum máls sé veittur rökstuðningur innan lögbundinna fresta.

Ég minni loks á að í skýringum ríkissaksóknara er tekið fram, til stuðnings viðhorfum embættisins, að sakborningur verði að geta treyst því að mál verði ekki tekið upp á ný eftir að mánaðarfresturinn sé liðinn. Af þessu tilefni tek ég fram að í ljósi leiðbeiningarskyldu 7. gr. stjórnsýslulaga, og í samræmi við sjónarmið um vandaða stjórnsýsluhætti, bar lögreglustjóra að gera sakborningi eftir atvikum grein fyrir því, í bréfi þar sem honum var tilkynnt um niðurfellingu máls á hendur honum, að mánaðarfrestur til að kæra ákvörðun um niðurfellingu málsins til ríkissaksóknara kynni ekki að hefjast fyrr en rökstuðningur væri veittur fyrir nefndri ákvörðun, enda væri hans krafist innan 14 daga frá tilkynningu ákvörðunar, sbr. 3. mgr. 21. gr. stjórnsýslulaga og áðurnefndar leiðbeiningar ríkissaksóknara frá 10. desember 2004.

Samkvæmt því sem ég hef rakið hér að framan fellst ég ekki á þær röksemdir ríkissaksóknara sem fram koma í skýringum hans til mín um að ekki hafi borið að beita 114. gr. laga nr. 19/1991 þannig að gætt væri ákvæðis 3. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga við mat á upphafstíma kærufrests. Það er því niðurstaða mín að við meðferð ríkissaksóknara á kæru A, sbr. 114. gr. laga nr. 19/1991, vegna ákvörðunar lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu um niðurfellingu málsins, hafi embættinu borið að fylgja 3. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga við mat á upphafstíma kærufrestsins. Þar sem kæra A var lögð fram við ríkissaksóknara með bréfi, dags. 1. september s.á., og barst 5. s.m., var hún innan mánaðar kærufrests 2. mgr. 114. gr. þágildandi laga nr. 19/1991, eins og atvikum var háttað. Í því sambandi tek ég fram að í þessu áliti þarf ekki að taka afstöðu til þess hvaða áhrif það hafi haft á upphafstíma kærufrests samkvæmt 2. mgr. 114. gr. laga nr. 19/1991, með tilliti til hagsmuna sakbornings, að lögreglustjórinn á höfuðborgarsvæðinu veitti ekki rökstuðning innan 14 daga frá því beiðni lögmanns A var sett fram með bréfi, dags. 22. júlí 2008, sbr. 3. mgr. 21. gr. stjórnsýslulaga. Þar sem kæra lögmannsins til ríkissaksóknara var dagsett 1. september 2008, og barst embættinu 5. s.m., var hún lögð fram innan mánaðar hvort sem fresturinn er reiknaður frá lokadegi þess 14 daga frests sem embætti lögreglustjórans hafði til að svara beiðni hans um rökstuðning, dags. 22. júlí 2008, sbr. 1. mgr. 8. gr. stjórnsýslulaga, eða frá þeim degi þegar rökstuðningurinn var í reynd veittur, þ.e. 21. ágúst s.á.

Ég tel að síðustu rétt að minna á þau sjónarmið sem umboðsmaður Alþingis vísaði til í áðurnefndu áliti sínu frá 28. desember 2006 í máli nr. 4787/2006. Þar vísaði hann til sjónarmiða sem hann setti fram í inngangi að skýrslu sinni til Alþingis fyrir árið 2005, bls. 14—15, undir fyrirsögninni: „Að auka réttaröryggi borgaranna“. Þar fjallaði hann meðal annars um það sjónarmið sem fram hefði komið af hálfu ríkissaksóknara um að vandkvæði væru á því að fylgja reglum stjórnsýslulaga við meðferð ákveðinna stjórnsýslumála sem handhafar ákæruvalds færu með. Í skýrslu sinni vakti umboðsmaður athygli á því að ef fyrirsvarsmenn stjórnsýslunnar telji þörf á sérstökum reglum sem heimili þeim að víkja frá reglum stjórnsýslulaganna eigi þeir að beita sér fyrir því að Alþingi taki afstöðu til slíkra álitaefna. Á meðan sú afstaða liggi ekki fyrir beri stjórnsýslunni að fara eftir gildandi reglum.

Með framangreint í huga minni ég á það, sem rakið er í upphafi þessa kafla álitsins, að í upphaflegu frumvarpi er varð að gildandi lögum nr. 88/2008, um meðferð sakamála, var lagt til með a-lið 30. tölul. 234. gr. að skýrt yrði mælt fyrir um að stjórnsýslulög giltu ekki við „meðferð ákæruvalds í sakamálum“. Ég legg á það áherslu að við þingmeðferð frumvarpsins var þessari breytingartillögu hafnað af hálfu allsherjarnefndar, meðal annars á grundvelli sjónarmiða um að slík breyting væri „varhugaverð [með] tilliti til réttaröryggis borgaranna“. Endurspeglar þessi afstaða að mínu áliti það mat löggjafans að eins og í tíð eldri laga nr. 19/1991 þá verði hverju sinni við meðferð ákæruvalds að gæta að samspili sérákvæða sakamálalaga og ákvæða stjórnsýslulaga.

V. Niðurstaða.

Samkvæmt því sem að framan er rakið er það niðurstaða mín að ákvörðun ríkissaksóknara, dags. 2. október 2008, um að hafna því að taka ákvörðun lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu, dags. 18. júlí 2008, til endurskoðunar á grundvelli 114. gr. þágildandi laga nr. 19/1991, um meðferð opinberra mála, þar sem kæra A hafi verið of seint fram komin, hafi ekki verið í samræmi við lög.

Í ljósi 3. mgr. 76. gr. áðurgildandi laga nr. 19/1991, sbr. nú 3. mgr. 57. gr. laga nr. 88/2008, um meðferð sakamála, læt ég við það sitja að beina þeim tilmælum til embættis ríkissaksóknara að tekin verði afstaða til þess hvort skilyrði séu að lögum til að taka afgreiðslu embættisins frá 2. október 2008 til athugunar að nýju, komi fram beiðni þess efnis frá A. Þá beini ég þeim almennu tilmælum til embættis ríkissaksóknara að embættið hagi meðferð mála á grundvelli laga nr. 88/2008 þannig að gætt sé að þeim sjónarmiðum, sem fram koma í áliti þessu, að því marki sem þau kunna að eiga við um meðferð ákæruvalds í sakamálum á grundvelli þeirra laga.

Undirritaður hefur sem settur umboðsmaður Alþingis í leyfi kjörins umboðsmanns farið með mál þetta frá 1. janúar 2009.

Róbert R. Spanó.

VI. Viðbrögð stjórnvalda.

Ég ritaði ríkissaksóknara bréf, dags. 12. febrúar 2010, þar sem ég óskaði upplýsinga um hvort framangreint álit mitt hefði orðið tilefni til einhverra sérstakra ráðstafana hjá embætti hans og þá í hverju þær ráðstafanir hefðu falist.

Í svarbréfi ríkissaksóknara, dags. 24. febrúar 2010, kemur fram að A hafi ekki leitað til embættisins og óskað eftir að afgreiðsla þess í máli hans verði tekin til athugunar að nýja. Hins vegar hafi ríkissaksóknari tekið tillit til athugasemda minna við útreiknings kærufests og er í því sambandi vísað til afstöðu embættisins til meðfylgjandi stjórnsýslukæru. Þar kemur fram að ríkissaksóknari leggi til grundvallar að kærufrestur byrji að líða þegar ákvörðun er komin til aðila en ekki frá og með dagsetningu tilkynningar.