I. Kvörtun.
Hinn 22. desember 2003 leitaði A til mín og kvartaði yfir því hvernig staðið var að ráðningu í starf sérfræðings á sviði framleiðslu og markaðsmála í landbúnaðarráðuneytinu en A var meðal umsækjenda um starfið. Er í kvörtuninni óskað eftir því að ráðningarferlið í heild verði tekið til athugunar og sérstaklega farið fram á að athuguninni verði beint að fimm atriðum. Í fyrsta lagi óskar A eftir því að athugað verði hvort ráðuneytinu hafi verið rétt að svara ekki beiðni hans um rökstuðning sem hann fór fram á með bréfi, dags. 2. janúar 2003. Í öðru lagi fer A fram á að réttmæti þess að ráðuneytið svaraði ekki beiðni hans um upplýsingar um starfið með því að kalla hann til viðtals, eins og hann hafði farið fram á, verði tekið til athugunar. Þá snúast athugasemdir A í þriðja lagi um réttmæti ráðningarinnar „með tilliti til þess að umsækjandinn sem valinn var hafði augljóslega haft aðrar áherslur í námi sínu en kallað var eftir í auglýsingunni og að starfsreynsla hans var tiltölulega mjög takmörkuð, m.a. vegna aldurs“. Í kvörtuninni er í fjórða lagi spurt hvort ákvörðun um hverjir skyldu boðaðir til starfsviðtals hafi byggst á málefnalegum sjónarmiðum. Í fimmta lagi óskar A eftir því að athuguninni verði beint að vanrækslu ráðuneytisins á því að veita umsækjendum um starfið leiðbeiningar um að þeir gætu farið fram á að ákvörðunin yrði rökstudd.
Eins og áður sagði barst mér kvörtun A í desember 2003 en í febrúar 2004 kom í ljós að ágreiningur var milli A og landbúnaðarráðuneytisins um hvort erindi A, dags. 2. janúar 2003, hefði verið móttekið af ráðuneytinu en í því kvaðst A hafa óskað eftir rökstuðningi fyrir ráðningu og afriti af umsókn þess sem ráðinn var. Af hálfu ráðuneytisins var staðhæft að umrætt erindi hefði ekki borist. Leiddi þetta til bréfaskipta, þar sem ég óskaði meðal annars eftir því með bréfi, dags. 22. nóvember 2004, að ráðuneytið afgreiddi beiðni A um aðgang að umræddri umsókn, þannig að hann gæti látið uppi athugasemdir sínar vegna skýringa ráðuneytisins á ráðningunni. Með bréfi, dags. 19. apríl 2005, tilkynnti ráðuneytið mér að það hefði með bréfi, dags. 18. apríl 2005, sent A afrit af umsókninni ásamt fylgigögnum. Auk þess að fjalla í álitinu um þennan drátt á afgreiðslu ráðuneytisins á beiðni A um aðgang að umsókninni tek ég fram að þessi dráttur hefur átt sinn þátt í þeim tíma sem mál þetta hefur verið til meðferðar hjá mér.
Ég lauk máli þessu með áliti, dags. 15. júlí 2005.
II. Málavextir.
Málavextir eru þeir að starf sérfræðings á sviði framleiðslu- og markaðsmála í landbúnaðarráðuneytinu var auglýst laust til umsóknar með svohljóðandi auglýsingu, sem birtist á starfatorgi.is:
„Landbúnaðarráðuneytið óskar eftir að ráða sérfræðing til framtíðarstarfa í ráðuneytinu frá og með 1. janúar 2003.
Um er að ræða fullt sérfræðistarf á sviði framleiðslu- og markaðsmála. Auk þess varðar starfið m.a. þátttöku í framkvæmd ýmissa skuldbindinga sem leiða af alþjóðlegum samningum, t.d. úthlutun tollkvóta vegna innflutnings á landbúnaðarvörum, og ýmis almenn verkefni á sviði stjórnsýslu og landbúnaðarmála.
Umsækjendur skulu hafa lokið prófi í viðskiptafræði, hagfræði eða hafa sambærilega háskólamenntun sem nýtist í starfinu.
Viðkomandi þarf að hafa góða samskiptahæfileika, eiga auðvelt með að tjá sig jafnt skriflega sem munnlega, hafa góða færni í ensku, talaðri sem ritaðri, og geta unnið undir álagi.
Laun eru samkvæmt kjarasamningum FHSS.
Umsóknarfrestur er til 15. nóvember 2002. Gengið verður frá ráðningu fljótlega eftir að umsóknarfrestur er liðinn. Nánari upplýsingar veitir [C], deildarstjóri í landbúnaðarráðuneytinu.
Umsóknir sendist landbúnaðarráðuneytinu, Sölvhólsgötu 7, 150 Reykjavík.“
Alls bárust 41 umsókn um starfið m.a. frá A. Í umsókn hans sagði orðrétt eftirfarandi:
„Ég legg mikla áherslu á vandaða málsmeðferð og fer fram á að fá tækifæri til gagnkvæmrar upplýsingamiðlunar í hefðbundnu starfsviðtali eins og ráð er fyrir gert í auglýsingunni og óska þá eftir að fá a.m.k. tveggja daga fyrirvara.“
Hinn 25. og 29. nóvember 2002 sendi hann ráðuneytinu tölvubréf þar sem hann ítrekaði beiðni sína um viðtal auk þess sem hann fór fram á lista með nöfnum, heimilisföngum og starfsheitum umsækjenda, sbr. 4. tl. 4. gr. laga nr. 50/1996 og 3. mgr. 7. gr. laga nr. 70/1996. Tíu umsækjendur voru kallaðir til viðtals við ráðuneytisstjóra og deildarstjóra í ráðuneytinu en fyrir liggur að A var ekki meðal þeirra. Honum var síðan tilkynnt um ákvörðun í málinu með bréfi, dags. 20. desember 2002, en í gögnum málsins kemur fram að það hafi borist honum 23. sama mánaðar. Var bréfið svohljóðandi:
„Vísað er til umsóknar yðar þar sem þér sækið um starf sérfræðings á sviði framleiðslu- og markaðsmála hjá landbúnaðarráðuneytinu sem auglýst var á Starfatorgi, tilvísunarnúmer STT0210072.
Alls bárust 41 umsókn um starfið fyrir umsóknarfrest, sem rann út þann 15. nóvember sl. Landbúnaðarráðuneytið hefur nú lokið mati á þessum umsóknum og ákveðið að ráða [B] í starfið, en hún er með M.S. próf í iðnaðarverkfræði, jafnframt því að vera með B.Sc. próf í matvælafræði.
Ráðuneytið vill þakka yður þann áhuga sem þér hafið sýnt störfum þess með umsókn þinni og óskar yður velfarnaðar í framtíðinni.“
Af gögnum málsins verður ráðið að 23. desember 2002 hafi A verið sendur umbeðinn listi yfir umsækjendur.
Í kvörtuninni segir að A hafi ritað ráðuneytinu bréf, dags. 2. janúar 2003, þar sem hann óskaði eftir því að ákvörðunin yrði rökstudd auk þess sem hann fór fram á að fá afhent afrit af ýmsum gögnum málsins og upplýsingum um ýmis fleiri atriði sem tengdust meðferð málsins hjá ráðuneytinu. Í skýringum ráðuneytisins til mín er því haldið fram að umrætt bréf hafi ekki borist ráðuneytinu og þess vegna hafi því ekki verið svarað.
III. Athugun umboðsmanns Alþingis.
Með bréfi, dags. 31. desember 2003, óskaði ég eftir því að landbúnaðarráðuneytið léti mér í té afrit af gögnum málsins, þ.á m. af umsóknum þeirra sem valdir voru úr hópi umsækjenda til að fara í starfsviðtal og fylgigögnum þeirra auk annarra upplýsinga sem ráðuneytið kynni að hafa aflað um starfshæfni þeirra. Þá óskaði ég eftir upplýsingum um nafn og starfsheiti allra umsækjenda um umrætt starf og um það hvaða sjónarmið voru lögð til grundvallar við val á þeim sem kallaðir voru í starfsviðtal. Með vísan til 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, óskaði ég enn fremur eftir því að ráðuneytið lýsti viðhorfi sínu til kvörtunar A og þá einkum til þeirra atriða sem sérstaklega voru tilgreind í kvörtuninni í fimm tölusettum liðum, sbr. kafla I. hér að framan.
Svarbréf landbúnaðarráðuneytisins barst mér 10. febrúar 2004. Þar segir m.a. eftirfarandi:
„Alls bárust ráðuneytinu 41 umsókn um starfið. Nær allir umsækjendur uppfylltu skilyrði auglýsingarinnar um háskólamenntun. Yfirstjórn ráðuneytisins fór yfir allar innsendar umsóknir og þær upplýsingar sem þær höfðu að geyma um bakgrunn umsækjenda. Ákvörðun var tekin um að kalla 10 umsækjendur í starfsviðtal, eða um fjórðung umsækjenda. Einn þessara 10 umsækjenda hafði þegar ráðið sig til vinnu þegar haft var samband við hann og því kom ekki til þess að hann mætti í starfsviðtal.
Þegar jafnmargir einstaklingar sækja um starf og í þessu tilfelli er ekki unnt að kalla alla í starfsviðtal, þó um t.d. sambærilega menntun kunni að vera að ræða. Við slíkar aðstæður ræðst mat við val í starfsviðtöl eðlilega ekki af mjög nákvæmum mælikvarða heldur m.a. af gæðum umsókna og ferilskráa í heild sinni og þeirri yfirsýn sem innsend gögn gefa um viðkomandi einstakling. Var einkum og sér í lagi lagt mat á hvort áherslur í menntun viðkomandi væru líklegar til að nýtast í starfinu. Ennfremur var horft til þess að um var að ræða stöðu almenns starfsmanns hjá ráðuneytinu, þ.e.a.s. undirmanns á skrifstofu framleiðslu- og markaðsmála, og var almennt talinn kostur að umsækjendur hefðu ekki of mótaða reynslu heldur væru líklegir til að þroskast með starfinu til framtíðar. Þótti jafnframt ástæða til að horfa til samsetningar starfsmanna í ráðuneytinu, m.a. með tilliti til aldurs og jafnréttissjónarmiða. Sömu sjónarmið voru uppi við ákvörðun um ráðninguna sjálfa.
Ráðuneytið sér ekki ástæðu til að fjölyrða um þær skoðanir og ályktanir [A] sem fram koma í 3. mgr. kvörtunar hans. Ráðuneytið hafnar því hins vegar alfarið að ekki hafi verið staðið faglega að starfsviðtölum. Viðtölin fóru fram á skrifstofu ráðuneytisstjóra að honum viðstöddum og [C], deildarstjóra. Leitast var við að skapa þægilegt andrúmsloft og umsækjendum gefinn kostur á að tjá sig frjálslega um ýmis mál til að gefa sem gleggsta mynd af persónuleika og samskiptahæfni. Starfsemi ráðuneytisins var lauslega kynnt fyrir viðkomandi umsækjendum og voru staðlaðar spurningar lagðar fyrir hvern og einn um menntun og reynslu, svo og viðhorfa og væntinga til starfsins og þeirra málaflokka sem landbúnaðarráðuneytið starfar að og ber stjórnsýslulega ábyrgð á. Ráðuneytið telur viðtölin hafi gefið ágæta mynd af umsækjendum og veitt því traustan grundvöll til að velja hæfan starfsmann úr góðum hópi.
Í kvörtun sinni biður [A] umboðsmann að taka ráðningarferlið til athugunar í heild sinni og biður sérstaklega um að hann taki til athugunar atriði sem [A] tilgreinir í fimm liðum. Landbúnaðarráðuneytið svarar þessum liðum sem hér segir:
1. Að athuguðu máli er ljóst að það bréf sem [A] vísar til í þessum lið, dags. 2. janúar 2003, hefur aldrei borist ráðuneytinu. Ekkert hefur fundist á skjalasafni ráðuneytisins sem bendir til að slíkt bréf hafi borist með pósti og enginn tölvupóstur barst ráðuneyti eða ráðuneytisstjóra á þessu tímabili með tilgreindu bréfi. Hefði slíkt bréf borist ráðuneytinu hefði því vitaskuld verið svarað.
2. Þau þrjú skriflegu erindi sem [A] kveðst hafa sent landbúnaðarráðuneytinu með óskum um frekari upplýsingar um starfið hafa aldrei borist ráðuneytinu. Ekkert hefur fundist á skjalasafni sem bendir til að slík erindi hafi borist með pósti á ráðningartímabilinu og fengu hvorki ráðuneytisstjóri né sá ráðuneytisstarfsmaður sem tilgreindur var í starfsauglýsingunni tölvupóst á þessu tímabili með óskum um slíkar upplýsingar. Ráðuneytisstjóra barst tölvupóstur frá [A] þann 25. nóvember 2002, sem [A] svo ítrekaði þann 29. nóvember 2002, þar sem óskað var eftir upplýsingum um nöfn, heimilisföng og starfsheiti allra umsækjenda um starfið. Þær upplýsingar voru sendar [A] með tölvupósti þann 23. desember 2002. Afrit af þessum tölvupóstum fylgir hér með ásamt afriti af svari ráðuneytisins. Þartilgreindar upplýsingar um umsækjendur eru hinar sömu og umboðsmanni eru nú sendar, sbr. b-liður hér að ofan. Að starfsumsókn undanskilinni bárust ráðuneytinu ekki önnur erindi frá [A] meðan á ráðningarferlinu stóð. Hefðu erindi af því tagi sem [A] lýsir borist ráðuneytinu hefði þeim vitaskuld verið svarað.
3. Þess misskilnings gætir í kvörtun [A] að landbúnaðarráðuneytið hafi einskorðað menntunarskilyrði umsækjenda við viðskiptafræði og hagfræði og sett fram skilyrði um starfsreynslu. Í starfsauglýsingu landbúnaðarráðuneytisins er sett fram það skilyrði að umsækjendur skuli hafa lokið prófi í viðskiptafræði, hagfræði eða hafa sambærilega háskólamenntun sem nýtist í starfinu. Því má vera fullljóst að ekki var um tæmandi upptalningu um menntunarskilyrði að ræða þó að viðskiptafræði og hagfræði hafi verið tilgreind sérstaklega til leiðbeiningar um menntun sem félli vel að starfinu og að mat á því hvort menntun umsækjenda nýttist í starfinu yrði haft að leiðarljósi við ráðningu í starfið. Sá einstaklingur sem ráðinn var hafði aflað sér háskólamenntunar á sviði iðnaðarverkfræði (M.Sc.) og matvælafræði (B.S) og skipaði sér þannig í hóp þeirra umsækjenda sem mesta háskólamenntun höfðu. Þótti þessi samsetning umfangsmikillar menntunar afar spennandi valkostur fyrir landbúnaðarráðuneytið, sem eins og kunnugt er hefur víðtæku hlutverki að gegna á sviði matvælaframleiðslu og –eftirlits. Í starfsauglýsingu ráðuneytisins var ekki óskað eftir sérstakri starfsreynslu og eðli starfsins var slíkt að það hæfði ágætlega yngra fólki með góða menntun en takmarkaða starfsreynslu. Rétt er að taka fram að við val á starfsmanni var m.a. litið til jafnréttissjónarmiða og samsetningar starfsmanna í ráðuneytinu.
4. Vísað er til umfjöllunar hér að ofan um val á umsækjendum í starfsviðtöl.
5. Því er mótmælt sem kemur fram af hálfu [A] að landbúnaðarráðuneyti láti leiðbeiningar skv. 20. gr. stjórnsýslulaga aldrei fylgja með birtingum stjórnvaldsákvarðana. Fullyrða má að í flestum tilvikum fylgi rökstuðningur stjórnvaldsákvörðunum ráðuneytisins og því ekki nauðsynlegt að láta leiðbeiningar fylgja, sbr. 20. gr. stjórnsýslulaga. Hins vegar skal viðurkennt að í því tilviki sem hér um ræðir fylgdi ekki rökstuðningur umfram þann að annar einstaklingur hefði verið ráðinn til starfans í þeim bréfum sem send voru út til umsækjenda að ráðningarferli loknu. Fram komu upplýsingar um nafn og menntun þess einstaklings sem fékk starfið. Ráðuneytinu er ljóst að þessi afgreiðsla er ekki í samræmi við 20. gr. stjórnsýslulaga og mun framvegis gæta betur að þessari leiðbeiningarskyldu.“
Með bréfi, dags. 13. febrúar 2004, gaf ég A kost á því að gera þær athugasemdir við bréf ráðuneytisins sem hann taldi tilefni til. Ég ítrekaði þá beiðni með bréfi, dags. 29. mars 2004. Athugasemdir hans bárust mér 1. apríl 2004. Þar er því lýst að A hafi sjálfur lagt bréf sitt frá 2. janúar 2003 í póstkassa ráðuneytisins að Sölvhólsgötu 7 með sama hætti og starfsumsókn sína. Þá óskaði Aeftir því að umboðsmaður hlutaðist til um að hann fengi í hendur þau efnislegu svör sem hann fór fram á í umræddu bréfi. Í bréfinu er enn fremur bent á að það liggi fyrir að hann hafi þrívegis óskað eftir ráðningarviðtali án þess að brugðist hafi verið við því. Þá gerir A sérstaka athugasemd við að starfsreynsla á því sviði sem starfið laut að virðist hafa virkað neikvætt við matið.
Hinn 3. júní 2004 ritaði ég landbúnaðarráðherra á ný bréf þar sem ég óskaði eftir því, með vísan til 9. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að fá nánari skýringar á þeim sjónarmiðum sem ráða mátti af bréfinu, sem barst mér 10. febrúar 2004, að byggt hefði verið á þegar afstaða var tekin til þess hverjir yrðu kallaðir til viðtals. Enn fremur óskaði ég eftir því, með vísan til 7. gr. sömu laga, að fá afhent afrit af öllum umsóknum um starfið. Ég ítrekaði beiðni mína með bréfum til ráðuneytisins, dags. 11. ágúst 2004 og 17. september 2004.
Hinn 3. september 2004 barst mér bréf frá A þar sem hann áréttar helstu athugasemdir sínar við umrædda ákvörðun. Auk þess kom fram í bréfinu að hann ætlaði að nýta sér „til fulls“ rétt sinn til að fá í hendur afrit af starfsumsókn þess umsækjanda sem ráðinn var í starfið ásamt fylgigögnum með henni og fór vinsamlegast fram á að umboðsmaður Alþingis legði fyrir ráðuneytið að verða nú þegar við þeirri beiðni.
Landbúnaðarráðuneytið svaraði fyrirspurnarbréfi mínu með bréfi, dags. 15. september 2004, sem barst mér 22. sama mánaðar. Þar segir m.a. eftirfarandi:
„Í bréfi yðar óskið þér eftir skýringum á því hvers vegna talið var rétt að líta til ákveðinna sjónarmiða, sem tilgreind voru í bréfi ráðuneytisins til yðar dags. þann 9. febrúar 2004, við val á þeim umsækjendum sem kalla skyldi til starfsviðtals. Er þá átt við þau sjónarmið að umsækjendur hefðu ekki of mótaða reynslu heldur væru líklegir til að þroskast með starfinu til framtíðar og að ástæða hafi verið til að horfa til samsetningar starfsmanna í ráðuneytinu, m.a. með tilliti til aldurs og jafnréttissjónarmiða.
Það skal áréttað að í auglýsingu um starfið gerði landbúnaðarráðuneytið ákveðnar lágmarkskröfur um menntun en engar hvað varðar reynslu. Það starf sem í boði var, þ.e.a.s. staða undirmanns á skrifstofu framleiðslu- og markaðsmála, kallaði ekki sérstaklega eftir ákveðinni starfsreynslu og var vægi þess þáttar við mat á umsóknum og umsækjendum í samræmi við þá staðreynd. Var það mat yfirstjórnar ráðuneytisins að starfið væri þess eðlis að það hentaði afar vel ungum og metnaðarfullum einstaklingum án tiltekinnar starfsreynslu, sem líklegir væru til að aðlagast farsællega að starfsumhverfi sínu og mótast með nýju starfi. Mat á umsækjendum skyldi því miðast við áherslur í menntun og umfang hennar svo og frammistöðu í starfsviðtali.
Ekki var talið unnt að kalla alla 41 umsækjendur í starfsviðtal og voru því 10 einstaklingar valdir úr hópi þeirra. Eins og fram kom í bréfi ráðuneytisins frá 9. febrúar ræðst mat við val í starfsviðtöl við slíkar aðstæður eðlilega ekki af mjög nákvæmum mælikvarða heldur m.a. af gæðum umsókna og ferilskráa í heild sinni og þeirri yfirsýn sem innsend gögn gefa um viðkomandi einstakling. Hvað varðar samsetningu starfsmanna ráðuneytisins, m.a. með tilliti til aldurs og jafnréttissjónarmiða, skal tekið fram að mat yfirstjórnar ráðuneytisins hefur verið að almennt sé æskilegt að auka hlut háskólamenntaðra kvenna í starfi þess. Ennfremur að ungt fólk fái tækifæri til að spreyta sig í starfi innan ráðuneytisins og axla ábyrgð á faglegu starfi ráðuneytisins í samræmi við menntun, metnað og hæfileika sína. Í þessu sambandi skal þess getið að allir skrifstofustjórar ráðuneytisins eru karlkyns og að meðalaldur starfsmanna ráðuneytisins er umrædd ráðning fór fram var 49 ár. Mikilvægt er að einstaklingur sem valinn er til starfa sé talinn líklegur til að falla vel inn í það starfsumhverfi sem um ræðir hverju sinni. Var því sérstaklega horft til ofangreindra sjónarmiða við mat á umsóknum og umsækjendum.“
Með bréfi, dags. 22. september 2004, gaf ég A kost á því að gera þær athugasemdir við ofangreint bréf ráðuneytisins sem hann teldi tilefni til. Hinn 3. október 2004 ítrekaði A beiðni sína um að umboðsmaður hlutaðist til um að honum yrði sent afrit af umsókn þess sem hlaut starfið ásamt fylgigögnum. Óskaði hann enn fremur eftir því að hann fengi frest til að svara skýringum ráðuneytisins uns þessi gögn hefðu borist honum.
Ég svaraði A með bréfi, dags. 6. október 2004. Í bréfinu baðst ég velvirðingar á því að hafa ekki brugðist fyrr við beiðninni. Þá tók ég fram að ekki væri vikið að því í bréfum A frá 1. september og 3. október 2004 með hvaða hætti eða hvenær hann hefði óskað eftir því við ráðuneytið að fá umbeðin gögn og fór ég því fram á að hann legði fram upplýsingar um það atriði. Enn fremur benti ég á að þeirri starfsreglu hefði verið fylgt af hálfu embættis umboðsmanns Alþingis að láta þeim sem til hans leita ekki í té þau gögn sem stjórnvöld hafa afhent honum í tengslum við athugun umboðsmanns á einstökum málum að undanskyldum svörum stjórnvalda við fyrirspurnum hans. Byggðist þessi starfsregla á því að það væri í höndum stjórnvaldsins, en ekki umboðsmanns, að meta hvort heimilt sé að setja skorður við aðgangsrétti málsaðila að þeim gögnum sem snerta málið og þá eftir atvikum hvort ástæða sé til að hafna beiðni hans um aðgang að viðkomandi gögnum. Hins vegar ætti málsaðili þess kost að kvarta til umboðsmanns ef stjórnvaldið synjaði honum um að kynna sér gögnin eða takmarkaði á annan hátt rétt málsaðila að þessu leyti.
A svaraði ofangreindu með bréfi, dags. 16. nóvember 2004. Þar kemur fram að hann hafi í bréfi sínu til ráðuneytisins, dags. 2. janúar 2003, ótvírætt farið fram á að fá afrit af umsókn þess umsækjanda sem ákveðið var að ráða í starfið ásamt fylgigögnum. Þá ítrekaði hann beiðni sína um frest til að svara bréfi ráðuneytisins frá 15. september 2004 uns hann hefði haft eina viku til að kynna sér þau gögn sem beðið var um.
Hinn 22. nóvember 2004 svaraði ég erindi A. Þar benti ég á að eins og fram hefði komið héldi ráðuneytið því fram að beiðni hans um rökstuðning og aðgang að gögnum frá 2. janúar 2003 hefði aldrei borist ráðuneytinu. Þá sagði orðrétt í bréfi mínu:
„Í þessu sambandi vil ég taka fram að erfitt er fyrir umboðsmann Alþingis að skera úr um atvik málsins að þessu leyti. Ég tel þó í ljósi skýringa ráðuneytisins að ganga verði út frá því að umrætt bréf sé ekki í vörslu ráðuneytisins. Hins vegar fæ ég ekki séð að mér sé unnt að skera úr um hverju það kann að sæta að bréfið virðist ekki hafa ratað rétta leið.
Ég hef áður tekið fram í bréfi til yðar að þeirri starfsreglu hefur verið fylgt af hálfu umboðsmanns að láta þeim sem til hans leita ekki í té þau gögn sem stjórnvöld hafa afhent honum í tengslum við athugun hans á kvörtun heldur verði að leita til viðkomandi stjórnvalds með beiðni um aðgang að þeim gögnum. Í ljósi þess að í bréfi yðar, dags. 2. janúar 2003, óskið þér eftir því að fá afhent afrit af umræddri umsókn, en óljóst er hvort það bréf hafi borist ráðuneytinu, hef ég ákveðið, sbr. meðfylgjandi bréf, að óska sérstaklega eftir því að ráðuneytið afgreiði nú beiðni yðar í samræmi við ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993 þar að lútandi. Bíður athugun mín á máli yðar uns þér hafið fengið úrlausn ráðuneytisins að þessu leyti og yður gefist færi á að gera athugasemd við svarbréf ráðuneytisins, dags. 15. september sl.“
Með bréfi til landbúnaðarráðuneytisins, dags. 22. nóvember 2004, gerði ég grein fyrir þeirri stöðu sem athugun mín væri í. Tók ég fram að það lægi fyrir að A teldi nauðsynlegt að hann fengi að kynna sér umsókn þess sem ráðinn var í umrætt starf til að honum væri unnt að gera athugasemd við bréf ráðuneytisins, dags. 15. september 2004. Í ljósi aðstæðna og til að afgreiðsla kvörtunarinnar myndi ekki sæta frekari töfum en þegar hefði orðið óskaði ég eftir því að landbúnaðarráðuneytið tæki beiðni A um að fá afrit af umsókn þess sem ráðinn var í starfið ásamt fylgigögnum með henni til athugunar í ljósi ákvæða stjórnsýslulaga nr. 37/1993 um aðgang að gögnum, sbr. bréf hans, dags. 2. janúar 2003, sem fylgdi með erindi mínu í afriti.
Hinn 22. desember 2004 barst mér bréf með tölvupósti frá A þar sem hann fór fram á að umboðsmaður sendi honum þau gögn sem hann hafði óskað eftir. Ég svaraði beiðni hans með bréfi, dags. sama dag, þar sem ég áréttaði ofangreinda starfsreglu.
Með bréfum, dags. 22. desember 2004 og 8. febrúar 2005, ítrekaði ég beiðni mína til landbúnaðarráðuneytisins um að beiðni A yrði tekin til meðferðar.
Hinn 7. mars 2005 barst mér bréf frá A þar sem hann ítrekar beiðni sína um að umboðsmaður sendi honum umrædd gögn auk þess sem hann víkur að fleiri atriðum. Þá barst mér bréf frá A, dags. 4. apríl 2005, en þar tók hann fram að hann hefði ákveðið að óska „hér með eftir því við umboðsmann Alþingis að hann bíði nú ekki lengur eftir upplýstum viðbrögðum [frá honum], en ljúki vinnu sinni að málinu sem fyrst“. Enn fremur gerir hann í bréfinu ýmsar athugasemdir við þær skýringar sem komu fram í bréfi ráðuneytisins frá 15. september 2004 og ítrekaði ósk um að fá afhent afrit af umsókninni frá ráðuneytinu. Hinn 10. apríl 2005 barst embætti mínu bréf frá Aþar sem hann óskar eftir upplýsingum um stöðu málsins og að honum yrði afhent ljósrit af öllum gögnum málsins sem heimilt væri að veita honum aðgang að.
Ég svaraði A með bréfi, dags. 11. apríl 2005. Þar kemur fram að í tilefni af bréfi hans frá 4. apríl 2005 hefði ég sent landbúnaðarráðherra bréf og fylgdi afrit af því með bréfi mínu til hans. Þá lýsti ég því hver staða athugunarinnar væri og tilkynnti honum að ég hefði átt samtal við landbúnaðarráðherra 6. apríl 2005 þar sem ég ítrekaði óskir mínar um að beiðni hans yrði afgreidd án frekari tafa auk þess sem ég ræddi almennt um nauðsyn þess að ekki yrðu tafir á afgreiðslu mála hjá ráðuneytinu. Sagði í bréfi mínu að ráðherra hafi ætlað að kanna stöðu málsins. Enn fremur tilkynnti ég A að ég gæti ekki sagt fyrir um hvenær umbeðnar upplýsingar kynnu að berast til hans. Þá skýrði ég í bréfinu að ég myndi í samræmi við bréf hans frá 4. apríl 2005 ekki láta tafir á því að ráðuneytið afhenti honum afrit umsóknarinnar hafa áhrif á afgreiðslu mína á kvörtun hans og sjálfur ætlaði ég ekki að hafa frekari afskipti af afhendingu skjalsins frá ráðuneytinu heldur myndi ég fjalla um það atriði í áliti mínu. Hins vegar gæti hann vitjað þeirra gagna sem hann óskaði eftir frá umboðsmanni í bréfi sínu frá 10. apríl 2005 þegar þau hefðu verið tekin saman og ljósrituð.
Í bréfi mínu til ráðherra, dags. 11. apríl 2005, sem ég vék að hér að framan, upplýsti ég ofangreinda stöðu mála. Ég myndi því ekki kalla frekar eftir því að ráðuneytið afgreiddi beiðni A og tæki nú kvörtunina til lokaafgreiðslu. Ég lét þess þó getið að ég myndi við þá afgreiðslu taka sérstaklega til athugunar viðbrögð ráðuneytisins við beiðni A um að fá umrædd gögn afhent og við erindum mínum þar sem þess var óskað að ráðuneytið afgreiddi það mál. Ef ráðuneytið teldi þörf á því að koma á framfæri sérstökum skýringum af sinni hálfu vegna seinagangs í viðbrögðum við þessum erindum gaf ég því kost á því að leggja þau fram eigi síðar en 20. apríl s.á.
A ritaði mér á ný bréf, dags. 14. apríl 2005, þar sem hann gerði athugasemd við þann skilning, sem mætti leggja í bréf mitt til ráðuneytisins, að A vildi ekki að umboðsmaður legði honum lið við að afla umræddra gagna. Tók hann fram að hann hefði einungis fallið frá þeirri beiðni sinni að athugun umboðsmanns yrði frestað þangað til hann fengi umrædd gögn í hendur.
Hinn 20. apríl 2005 sendi ráðuneytið mér svohljóðandi bréf í tilefni af kvörtun A:
„Vísað er til fyrri erinda Umboðsmanns Alþingis varðandi kvörtun [A] vegna ráðningar í starf sérfræðings á sviði framleiðslu- og markaðsmála í ráðuneytinu, en starfið var auglýst laust til umsóknar þann 27. október 2002. Landbúnaðarráðuneytið hefur nú með meðfylgjandi bréfi dags. þann 18. þ.m. sent [A], í samræmi við ósk Umboðsmanns Alþingis í bréfi dags. þann 22. nóvember 2004, afrit af umsókn þess sem ráðinn var í umrætt starf ásamt fylgigögnum.
Með vísan til bréfs Umboðsmanns Alþingis dags. þann 11. þ.m. varðandi sama mál biðst ráðuneytið afsökunar á þeim drætti sem orðið hefur á afgreiðslu málsins. Í því sambandi skal sérstaklega harmað að ekki hafi verið staðið við efni samtals ráðuneytisstjóra við Umboðsmann Alþingis þann 8. mars s.l. sem skýrist m.a. af bæði veikindum og starfstengdum fjarvistum ráðuneytisstjóra á undanförnum vikum. Aðrir starfsmenn landbúnaðarráðuneytisins hafa ekki haft með málið að gera.
Tekið skal fram að ráðuneytið hefði talið eðlilegra í ljósi þess að kvörtun [A] byggir á bréfi sem ráðuneytinu hefur aldrei borist að Umboðsmaður hefði beint því til [A] um leið og málavextir lágu fyrir að endursenda bréf sitt til ráðuneytisins svo því gæfist kostur á að svara því með venjubundnum hætti. Að öðru leyti er ráðuneytinu ljóst að Umboðsmaður Alþingis mun nú ljúka afgreiðslu sinni á málinu í samræmi við efni þess. Berist ráðuneytinu óskir frá [A] um frekari upplýsingar vegna umræddrar ráðningar verður þeim svarað um hæl.“
Með bréfi, dags. 25. apríl 2005, sendi ég A ljósrit af ofangreindu bréfi ráðuneytisins til kynningar. Þá kynnti ég A að með tilliti til þess sem þar kæmi fram myndi ég ekki svara frekar bréfi hans frá 14. apríl 2005 en tók þó fram að bréfið til landbúnaðarráðherra, dags. 11. apríl 2005, hefði verið ritað til að fylgja eftir samtölum sem ég hafði átt við ráðherra m.a. um drátt á því að ráðuneytið sendi honum umbeðin gögn.
A ritaði mér bréf, dags. 26. apríl 2005, í tilefni af kvörtuninni þar sem hann gerir ýmsar athugasemdir við vinnslu málsins sem ég tel ekki þörf á að rekja hér. Þá ritaði hann mér bréf, dags. 28. apríl 2005, en í því kom m.a. fram að hann myndi senda mér athugasemdir sínar fyrir 15. maí 2005 í ljósi þeirra gagna sem lægju nú fyrir. [A] ítrekaði athugasemdir sínar um vinnslu málsins með bréfum til mín, dags. 9. og 18. maí 2005. Ég svaraði ofangreindum erindum með bréfi, dags. 24. maí 2005.
Hinn 26. maí 2005 bárust mér loks athugasemdir A við skýringar ráðuneytisins í ljósi þeirra gagna sem honum höfðu verið látin í té. Lúta athugasemdir hans m.a. að því að sá umsækjandi, sem ráðinn var í umrætt starf, hefði hvorki menntun né reynslu á þeim sviðum sem krefjast þyrfti af sérfræðingi í framleiðslu- og markaðsmálum í landbúnaði.
IV. Álit umboðsmanns Alþingis.
1.
Samkvæmt 2. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, er það hlutverk umboðsmanns að hafa í umboði Alþingis eftirlit með því að stjórnsýslan fari fram í samræmi við lög og vandaða stjórnsýsluhætti. Kvörtun A lýtur að ráðningu í starf sérfræðings á sviði framleiðslu- og markaðsmála í landbúnaðarráðuneytinu. Því beinist athugun mín í tilefni af kvörtuninni að því hvort undirbúningur að ofangreindri ákvörðun og meðferð málsins að öðru leyti hafi farið fram í samræmi við lög og eftir atvikum vandaða stjórnsýsluhætti svo og hvort einhverjir efnislegir annmarkar að lögum séu á ráðningunni. Einskorðast athugun mín því alfarið við það hvort ákvörðunin í málinu samrýmist þeim kröfum sem leiða af lögum sem gilda um ákvörðunartöku af þessu tagi svo og sjónarmiðum um vandaða stjórnsýsluhætti. Verður m.a. litið til fyrirmæla stjórnsýslulaga nr. 37/1993 í þessu sambandi, en af athugasemdum sem fylgdu frumvarpi því er varð að stjórnsýslulögum má ráða að ráðning í opinber störf falli undir gildissvið þeirra eins og það er afmarkað í 2. mgr. 1. gr. laganna. Auk þess liggja almennar meginreglur stjórnsýsluréttar, sem ekki eiga sérstaka stoð í stjórnsýslulögum, til grundvallar athugun minni.
2.
Í kvörtuninni er gerð sérstök athugasemd við að landbúnaðarráðuneytið hafi ekki svarað beiðni A frá 2. janúar 2003 um að ákvörðunin yrði rökstudd og að honum yrðu látin í té tiltekin gögn og upplýsingar sem snertu málið. Landbúnaðarráðuneytið hefur borið því við að umrætt bréf hafi ekki borist til ráðuneytisins enda hafi það ekki fundist við leit í skjalasafni þess.
Eins og rakið er í bréfi mínu frá 22. nóvember 2004 er erfitt fyrir umboðsmann Alþingis að skera úr um hver atvik málsins hafi verið að þessu leyti. Í ljósi fullyrðinga ráðuneytisins verður þó að leggja til grundvallar að umrætt bréf hafi ekki legið þar fyrir fyrr en ég sendi afrit af því til ráðuneytisins 22. nóvember 2004. Hins vegar tel ég ekki unnt að segja til um hverju það kann að sæta að bréfið rataði ekki rétta leið. Ég tek hins vegar fram að sú staðhæfing ráðuneytisins að framangreint erindi A frá 2. janúar 2003 hefði ekki borist ráðuneytinu kom strax fram í svari þess til mín, dags. 10. febrúar 2004. Sú vitneskja varð ráðuneytinu hins vegar ekki tilefni til neinna viðbragða þess gagnvart A á þeim tíma og reyndar ekki fyrr en afrit af umsókn þess sem ráðinn hafði verið í starfið var sent til hans 18. apríl 2005 eftir að ég hafði ítrekað beint því til ráðuneytisins að taka afstöðu til beiðni A um aðgang að umræddum gögnum.
Með bréfi, dags. 22. nóvember 2004, óskaði ég eftir því að landbúnaðarráðuneytið afgreiddi beiðni A frá 2. janúar 2003 um aðgang að gögnum málsins sem fyrst, en þá lágu fyrir rök ráðuneytisins fyrir þeirri ákvörðun sem tekin var. Lét ég bréf A fylgja með til ráðuneytisins. Þessa beiðni ítrekaði ég með bréfum til ráðuneytisins, dags. 22. desember 2004 og 8. febrúar 2005, og samtölum við ráðuneytisstjóra 8. mars 2005 og ráðherra 6. apríl 2005. Með bréfi, dags. 11. apríl 2005, til ráðherra tilkynnti ég honum síðan að í samræmi við þá ósk A að ég biði ekki lengur með afgreiðslu málsins léti ég drátt ráðuneytisins á því að afhenda A umbeðin gögn ekki lengur tefja fyrir afgreiðslu þess af minni hálfu. Tók ég fram að ég myndi í áliti mínu fjalla sérstaklega um drátt á afgreiðslu erindis um afhendingu þessara gagna af hálfu ráðuneytisins. Ég tók fram að ef ráðuneytið teldi þörf á að koma á framfæri sérstökum skýringum af sinni hálfu vegna seinagangs í viðbrögðum að þessu leyti þyrftu þau að berast mér eigi síðar en 20. apríl 2005.
Það var síðan 18. apríl 2005 sem ráðuneytið sendi A það afrit af umsókn ásamt fylgiskjölum sem beiðni hans hafði beinst að og tilkynnti ráðuneytið mér um það með bréfi, dags. 19. sama mánaðar. Í bréfi ráðuneytisins var líka beðist afsökunar á þeim drætti sem orðið hafði á afgreiðslu málsins og sjónarmið ráðuneytisins skýrð en efni þessa bréfs er tekið upp í kafla III. hér að framan. Liðu því 147 dagar frá því að ég óskaði eftir afgreiðslu á því erindi A að fá gögnin afhent og þar til ráðuneytið svaraði því. Kallaði afgreiðsla erindisins þó einungis á að ráðuneytið tæki afstöðu til þess hvort rétt væri að takmarka að einhverju leyti rétt A samkvæmt 15. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 með tilliti til 17. gr. sömu laga sem heimilar undir vissum kringumstæðum að takmarka aðgang aðila máls að þeim gögnum sem snerta málið.
Ég tel að ekki hafi verið færðar fram viðhlítandi skýringar á þeim verulega drætti sem varð á að erindið væri afgreitt. Torveldaði drátturinn að A fengi notið þess réttaröryggis sem ákvæði stjórnsýslulaga miða að og stuðlaði enn fremur að því að athugun mín á málinu dróst á langinn. Því tel ég ástæðu til að gera athugasemdir við málsmeðferð ráðuneytisins að þessu leyti. Í bréfi ráðuneytisins til mín, dags. 19. apríl 2005, kemur fram sú afstaða ráðuneytisins að það teldi að eðlilegra hefði verið, í ljósi þess að kvörtun A byggði á bréfi sem ráðuneytinu hefði aldrei borist, að umboðsmaður hefði beint því til A að endursenda bréf sitt til ráðuneytisins „svo því gæfist kostur á að svara því með venjubundnum hætti“. Af þessu tilefni tek ég fram að vitanlega mátti A vera það ljóst strax í febrúar 2004 þegar ég kynnti honum fyrstu skýringar ráðuneytisins að það taldi að umrætt bréf hefði ekki borist. Ennfremur var honum síðar leiðbeint um að það væri ráðuneytisins að taka afstöðu til beiðna um afhendingu á gögnum málsins. Það að A hafi ekki sjálfur sent ráðuneytinu á ný bréf það sem hann taldi sig hafa komið til þess 2. janúar 2003 breytir því ekki að ráðuneytið gat auðvitað sjálft, strax og því var ljóst að þessi beiðni um afhendingu gagna hafði ekki borist, brugðist við og tekið afstöðu til afhendingarinnar. Það er hins vegar ámælisvert að þrátt fyrir beiðni mína sem umboðsmanns Alþingis um að tekin væri afstaða til beiðni aðila máls um aðgang að ákveðnu skjali til að hann gæti sett fram athugasemdir við skýringar ráðuneytisins liðu nær fimm mánuðir þar til brugðist var við þessari beiðni minni. Með því var ráðuneytið ekki einungis að tálma því að A gæti notið þess réttar sem hann átti að lögum til aðgangs að gögnum málsins heldur líka að torvelda umboðsmanni Alþingis að ljúka afgreiðslu kvörtunar sem honum hafði borist, og það þrátt fyrir ítrekanir bæði bréflega og í símtölum. Auk þess að gera athugasemdir við þessa málsmeðferð ráðuneytisins tel ég sérstaka ástæðu til að leggja áherslu á mikilvægi þess að störf innan stjórnsýslunnar séu rækt af lipurð og tillitssemi við borgarana og réttindi þeirra.
3.
Í kvörtuninni eru enn fremur gerðar athugasemdir við að þegar ákvörðun landbúnaðarráðuneytisins um hver ráðinn yrði í starfið var tilkynnt A hefðu ekki fylgt leiðbeiningar um að hann gæti krafist þess að hún yrði rökstudd. Vísar A þar til 1. tölul. 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 en samkvæmt því ber að leiðbeina um heimild til rökstuðnings ákvörðunar þegar hún er tilkynnt skriflega án þess að henni fylgi rökstuðningur. Þá bendir hann á að þetta sé ekki einsdæmi því hann hafi áður sótt um störf hjá ráðuneytinu án þess að gætt hafi verið að þessu atriði.
Ráðning í umrætt starf var tilkynnt A með bréfi, dags. 20. desember 2002. Þar var ákvörðunin ekki rökstudd að öðru leyti en því að þar voru veittar upplýsingar um menntun þess sem ráðinn var í starfið. Ekki er ágreiningur um að ráðuneytinu hafi borið, í samræmi við skýlaust ákvæði 1. tölul. 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga, að leiðbeina A og öðrum umsækjendum sem ekki urðu fyrir valinu um heimild þeirra til að fara fram á rökstuðning fyrir ákvörðuninni. Hefur ráðuneytið lýst því yfir að það muni framvegis fara að fyrirmælum ákvæðisins við tilkynningu ákvarðana af þessu tagi. Tel ég því ekki tilefni til frekari athugunar á þessu atriði en mun fylgjast með því að ráðuneytið fylgi þessari lagaskyldu. Rétt er að taka fram að ég hef því miður orðið var við að fram að þessu hefur skort nokkuð á það hjá stjórnvöldum almennt að umræddri lagaskyldu um leiðbeiningar sé fylgt þegar umsækjendum er tilkynnt um niðurstöðu ráðningar í starf.
4.
Kvörtun A beinist enn fremur að því að hann hafi ekki fengið þær upplýsingar sem hann óskaði eftir að fá um starfið og tækifæri til að koma á framfæri frekari upplýsingum af sinni hálfu þar sem hann hafi ekki verið boðaður til viðtals eins og hann hafði óskað eftir.
Af þessu tilefni vil ég taka fram að ég tel að orðalag auglýsingarinnar, þar sem segir að hægt sé að leita nánari upplýsinga um starfið hjá starfsmanni landbúnaðarráðuneytisins, hafi ekki skapað þeim sem hugðust leggja fram umsókn rétt til að koma til viðtals vegna starfsins. Þá er rétt að geta þess að það er almennt á valdi viðkomandi stjórnvalds að ákveða með hvaða hætti það upplýsir mál þó að aðferðirnar sem notaðar eru þurfi að vera til þess fallnar að varpa nægu ljósi á þau atriði sem skipta máli, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga. Þegar ráðið er í opinber störf kunna umsóknir og fylgigögn með þeim auk annarra gagna sem aflað er af hálfu stjórnvaldsins að veita nægar upplýsingar svo unnt sé að taka ákvörðun í málinu út frá þeim forsendum sem byggt er á án þess að umsækjendur séu boðaðir til viðtals. Fæ ég ekki séð að lög eða sjónarmið um vandaða stjórnsýsluhætti leiði til þess að gera verði almenna kröfu um að umsækjendur séu boðaðir til slíkra viðtala áður en afstaða er tekin til þess hver þeirra skuli ráðinn til starfa. Þá tel ég að heimilt sé að kalla einungis þá umsækjendur sem helst þykja koma til álita í starfið í slíkt viðtal án þess að það fari út af fyrir sig í bága við jafnræðisreglu eða rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga, sbr. álit mitt frá 20. nóvember 2000 í máli nr. 2793/1999. Undirbúningur slíkrar ákvörðunar og þar með val úr hópi umsækjenda þarf þó að byggjast á viðhlítandi athugun á fyrirliggjandi gögnum um umsækjendur að teknu tilliti til lögmætra og málefnalegra sjónarmiða eins og nánar verður vikið að síðar.
Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða mín að A hafi ekki að lögum átt rétt á því að landbúnaðarráðuneytið boðaði hann til viðtals vegna umsóknar hans um umrætt starf. Þá tel ég að slík krafa verði ekki leidd af sjónarmiðum um vandaða stjórnsýsluhætti. Hins vegar liggur fyrir að A óskaði eftir því við ráðuneytið í umsókn sinni að hann fengi að koma til viðtals til „gagnkvæmrar upplýsingamiðlunar“ áður en ráðið yrði í starfið, eins og vikið er að í kafla II. hér að framan. Ítrekaði hann þessa beiðni með tölvupósti 25. og 29. nóvember 2002. Í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti hefði ráðuneytinu verið rétt að svara þessari beiðni A svo fljótt sem unnt var.
5.
Kvörtun A lýtur enn fremur að því að efnislegir annmarkar séu á umræddri ákvörðun. Er í kvörtuninni og athugasemdum A byggt á því að ráðning B í starfið fái ekki staðist með tilliti til þess að skylt var að velja þann umsækjanda sem taldist hæfastur til að gegna því. Er þar m.a. talið að B hafi haft aðrar áherslur í námi sínu en krafist var í auglýsingu en þar segir að viðkomandi skuli hafa lokið prófi í viðskiptafræði, hagfræði eða hafa sambærilega menntun sem nýtist í starfinu. Þá hljóti starfsreynsla B að vera tiltölulega takmörkuð vegna aldurs.
Í kvörtuninni er enn fremur dregið í efa að stuðst hafi verið við málefnaleg sjónarmið þegar ákveðið var hverjir skyldu boðaðir til viðtals vegna starfsins. Er þar m.a. talið að af skýringum ráðuneytisins megi ráða að ef umsækjandi hafði starfsreynslu á því sviði sem starfið laut að hafi það haft neikvæð áhrif þegar afstaða var tekin til þess hvort hann yrði kallaður til viðtals. Í þessu sambandi bendir hann m.a. á að hann hafi mikla reynslu af framleiðslumálum á nær öllum sviðum landbúnaðar auk reynslu af markaðsmálum á sviði landbúnaðar. Þá hafi hann öðlast reynslu og þekkingu á stjórnsýslu landbúnaðarmála í störfum sínum og skólagöngu en hann hefur lagt stund á MA-nám í opinberri stefnumótun og stjórnsýslu við Háskóla Íslands, auk þess að sækja ýmis námskeið á sviði stjórnsýslu, til viðbótar við BS-próf í búfræði frá búvísindadeild Bændaskólans á Hvanneyri. Þá bendir A á að meðal þeirra umsækjenda sem ekki voru boðaðir til viðtals hafi verið fyrrum starfsmaður Hagþjónustu landbúnaðarins sem hafði starfað þar um árabil við góðan orðstír og samhliða störfum sínum tekið meistarapróf þar sem viðfangsefni hans hafi verið á sviði landbúnaðarhagfræði. Við athugun A á málinu hafi enn fremur komið í ljós að það hafi einkum verið þeir sem höfðu nokkra starfsreynslu sem ekki voru boðaðir til viðtalsins.
Athugasemdir A í kvörtuninni lúta að hluta að því hvort ofangreind ákvörðun fái staðist með tilliti til fyrirmæla 5. tl. 6. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Er þar gert að skilyrði fyrir ráðningu í starf í þjónustu ríkisins að viðkomandi hafi almenna menntun og að auki þá „sérmenntun sem lögum samkvæmt er krafist eða eðli málsins samkvæmt verður að heimta til óaðfinnanlegrar rækslu starfans“. Ekki er kveðið á um það í lögum hvaða menntunarkröfur eigi að gera til sérfræðings hjá landbúnaðarráðuneytinu á því sviði sem hér um ræðir. Hins vegar virðist sem talið hafi verið að eðli málsins samkvæmt yrði að krefjast þess að viðkomandi hefði tiltekna lágmarksmenntun. Þær menntunarkröfur voru þó ekki mjög skýrt afmarkaðar en í auglýsingunni sagði að umsækjendur skyldu hafa lokið prófi í viðskiptafræði, hagfræði eða hafa sambærilega háskólamenntun sem nýttist í starfinu. Fyrir liggur að B hafði lokið M.S. prófi í iðnaðarverkfræði jafnframt því að vera með B.S. próf í matvælafræði.
Rétt er að taka fram að ég tel að það verði að játa viðkomandi stjórnvaldi nokkurt svigrúm við túlkun þeirra menntunarkrafna sem það hefur sjálft talið nauðsynlegt að gera til óaðfinnanlegrar rækslu starfans. Ég hef enn fremur kynnt mér upplýsingar um það nám sem B hefur lokið. Gefa þær upplýsingar til kynna að B hafi tekið ýmis námskeið er lúta að gæða-, framleiðslu- og verkefnastjórnun, hagverkfræði, markaðsfræði, stjórnun fyrirtækja auk stærðfræði og tölfræði. Kemur fram í gögnum málsins að hún hafi í meistaranámi sínu lagt áherslu á framleiðslumál og gæðastjórnun. Tel ég ekki ástæðu til athugasemda við að landbúnaðarráðuneytið hafi metið nám hennar svo að hún hefði sambærilega háskólamenntun við viðskipta- eða hagfræði og að það nýttist í starfinu.
Í tilefni af athugasemdum A vil ég enn fremur taka fram að í lögum nr. 73/1969, um Stjórnarráð Íslands, er ekki vikið að því á hvaða sjónarmiðum eigi að byggja þegar velja þarf á milli hæfra umsækjenda um störf í stjórnarráðinu eða einstökum ráðuneytum. Hér á landi hafa heldur ekki verið lögfestar almennar reglur sem kveða á um hvaða sjónarmið eigi að leggja til grundvallar við skipun, setningu eða ráðningu í opinber störf. Verður því að líta svo á að það hafi verið á valdi yfirstjórnar landbúnaðarráðuneytisins að ákveða á hvaða sjónarmiðum skyldi byggt þegar afstaða var tekin til þess hvaða umsækjandi um umrætt starf yrði fyrir valinu. Ef þau sjónarmið leiddu ekki öll til sömu niðurstöðu verður enn fremur að ganga út frá því að það hafi í meginatriðum verið á valdi yfirstjórnar ráðuneytisins að ákveða á hvaða sjónarmið skyldi lögð sérstök áhersla.
Í þessu felst þó ekki að yfirstjórn ráðuneytisins hafi að öllu leyti haft frjálsar hendur um hver skyldi ráðinn í starfið. Í samræmi við óskráða meginreglu stjórnsýsluréttar varð niðurstaðan að byggjast á málefnalegum sjónarmiðum eins og um menntun, starfsreynslu, hæfni og eftir atvikum þá persónulegu eiginleika sem talið var að skiptu máli við rækslu starfans. Þá hefur verið litið svo á að við skipun, setningu eða ráðningu í opinbert starf beri að velja þann umsækjanda sem talinn er hæfastur til að gegna því með hliðsjón af þeim sjónarmiðum sem byggt er á. Má um þetta atriði m.a. vísa til álits umboðsmanns 9. október 1992 í máli nr. 382/1991 (SUA 1992:151) og álits umboðsmanns frá 26. september 1996 í máli nr. 1391/1995 (SUA 1996:451).
Þegar kemur að athugun umboðsmanns Alþingis á ákvörðun um ráðningu í tiltekið opinbert starf þarf að leggja áherslu á að það er verkefni umboðsmanns að hafa eftirlit með stjórnsýslunni. Veitingarvaldið er í höndum viðkomandi stjórnvalds og eins og vikið var að í kafla IV.1 hér að framan þá einskorðast athugun mín í tilefni af kvörtunum af þessu tagi við það hvort ákvörðunin samrýmist þeim kröfum sem leiða af lögum og sjónarmiðum um vandaða stjórnsýsluhætti. Þessar ákvarðanir eru háðar mati þar sem stjórnvöld hafa rúmar heimildir til að ákveða á hvaða sjónarmiðum matið eigi að byggjast og hvert vægi einstakra atriða eigi að vera í því sambandi. Því er það vandkvæðum bundið að leggja heildstætt mat á réttmæti þeirra ályktana sem stjórnvöld draga af gögnum málsins um hæfni umsækjenda.
Á hinn bóginn verður að líta til þess að það væri hægur vandi að „klæða“ óréttmæta niðurstöðu í „lögmætan búning“ með tilbúnum rökstuðningi ef umboðsmanni Alþingis og eftir atvikum dómstólum væri fyrirmunað með öllu að taka efni ákvörðunarinnar til athugunar með tilliti til fyrirliggjandi gagna og meta hvort hún geti staðist. Eins og vikið hefur verið að í nokkrum álitum umboðsmanns sem fjalla um hliðstæð efni tel ég að í ljósi þeirrar skyldu sem hvílir á stjórnvöldum að velja þann umsækjanda sem telst hæfastur til að gegna viðkomandi starfi verði að gera þá kröfu að heildstæður samanburður á framkomnum umsóknum fari almennt fram, þar sem megináhersla er lögð á atriði sem geta varpað ljósi á væntanlega frammistöðu í starfinu, áður en afstaða er tekin til þess hverjum verði veitt starfið. Leiði athugun umboðsmanns á viðkomandi máli til þeirrar niðurstöðu að ályktun stjórnvaldsins sé óforsvaranleg í ljósi fyrirliggjandi gagna eru almennt líkur á því að gengið hafi verið gegn þessu viðmiði.
Af skýringum landbúnaðarráðuneytisins má ráða að úrlausn um það hver skyldi ráðinn í umrætt starf hafi farið fram í tveimur áföngum. Í fyrstu var hópur þeirra umsækjenda sem taldir voru koma til greina í starfið þrengdur í ljósi ákveðinna atriða sem komu fram í fyrirliggjandi umsóknum. Að því búnu voru þeir sem þóttu koma til álita boðaðir í viðtal og m.a. dregnar ályktanir um tiltekna eiginleika þessara umsækjenda af frammistöðu þeirra í viðtölunum. Var að lokum lagt á það mat hver úr þessum hópi þótti standa skör framar öðrum umsækjendum. Eins og mál þetta liggur fyrir beinist athugun mín fyrst og fremst að því hvort löglega hafi verið staðið að því að þrengja hóp umsækjenda.
Í skýringum ráðuneytisins kemur fram að þegar ákveðið var hverjir yrðu boðaðir til viðtals hafi ekki verið stuðst við nákvæma mælikvarða. Af skýringunum virðist þó mega ráða að litið hafi verið til „[gæða] umsókna og ferilskráa í heild sinni“. Að sögn ráðuneytisins var þar einkum byggt á því hvort áherslur í menntun viðkomandi væru líklegar til að nýtast í starfinu. Þá segir orðrétt í skýringum ráðuneytisins til mín, dags. 10. febrúar 2004:
„Ennfremur var horft til þess að um var að ræða stöðu almenns starfsmanns hjá ráðuneytinu, þ.e.a.s. undirmanns á skrifstofu framleiðslu- og markaðsmála, og var almennt talinn kostur að umsækjendur hefðu ekki of mótaða reynslu heldur væru líklegir til að þroskast með starfinu til framtíðar. Þótti jafnframt ástæða til að horfa til samsetningar starfsmanna í ráðuneytinu, m.a. með tilliti til aldurs og jafnréttissjónarmiða.“
Nánar segir um þetta atriði í bréfi ráðuneytisins, dags. 15. september 2004:
„Það skal áréttað að í auglýsingu um starfið gerði landbúnaðarráðuneytið ákveðnar lágmarkskröfur um menntun en engar hvað varðar reynslu. Það starf sem í boði var, þ.e.a.s. staða undirmanns á skrifstofu framleiðslu- og markaðsmála, kallaði ekki sérstaklega eftir ákveðinni starfsreynslu og var vægi þess þáttar við mat á umsóknum og umsækjendum í samræmi við þá staðreynd. Var það mat yfirstjórnar ráðuneytisins að starfið væri þess eðlis að það hentaði afar vel ungum og metnaðarfullum einstaklingum án tiltekinnar starfsreynslu, sem líklegir væru til að aðlagast farsællega að starfsumhverfi sínu og mótast með nýju starfi. Mat á umsækjendum skyldi því miðast við áherslur í menntun og umfang hennar svo og frammistöðu í starfsviðtali.“
Ég hef kynnt mér þær umsóknir og fylgigögn með þeim sem lágu til grundvallar ákvörðun ráðuneytisins um hverjir skyldu boðaðir til viðtals. Upplýsingar í þeim gefa til kynna að langflestir af þeim sem boðaðir voru til viðtals höfðu mjög nýlega lokið B.S. eða M.S. prófi í viðskiptafræði eða skyldum greinum, í flestum tilvikum haustið 2002 þegar ákvörðunin var tekin. Almennt höfðu þeir mjög takmarkaða starfsreynslu á sínum fagsviðum sem eðlilegt verður að telja. Meðal annarra umsækjenda voru á hinn bóginn ýmsir sem höfðu umtalsverða starfsreynslu eftir að hafa lokið námi á sviði viðskipta eða skyldra greina. Höfðu margir þeirra B.S. eða M.S. gráðu að því er virðist oft á mjög hliðstæðum sviðum og þeir umsækjendur sem boðaðir voru til viðtals.
Skýringar ráðuneytisins sem vísað er til hér að framan gefa til kynna að það hafi verið talið heppilegt að fá einstakling í starfið með takmarkaða eða jafnvel enga starfsreynslu. Þegar jafnframt er litið til ofangreindra upplýsinga úr umsóknunum virðist mega draga þá ályktun að ef viðkomandi fullnægði þeim kröfum til menntunar sem ráðuneytið lagði til grundvallar en hafði þar að auki umfangsmikla eða nokkra starfsreynsla var ólíklegra að hann yrði boðaður til viðtals og að lokum ráðinn í starfið en ef reynslan var takmörkuð.
Almennt verður að líta svo á að starfsreynsla á þeim sviðum sem telja verður að nýtist við rækslu þess opinbera starfs sem um ræðir eigi fremur að vera umsækjendum til framdráttar þegar borin er saman hæfni umsækjenda og reynt að gera sér í hugarlund hvernig viðkomandi muni standa sig í starfinu. Reynsla af störfum viðkomandi getur enn fremur verið til marks um hvernig hann muni reynast í því starfi sem um ræðir. Sá sem taka þarf afstöðu til þess hver skuli ráðinn í opinbert starf hefur þó vissulega heimild til þess að ákveða að leggja fremur áherslu á umfang og inntak menntunar en starfsreynslu umsækjenda ef þessi sjónarmið leiða ekki til sömu niðurstöðu. Auðvitað er ekki hægt að útiloka að ákveðin störf hjá hinu opinbera séu þess eðlis að réttlætanlegt geti talist að lítið sé lagt upp úr starfsreynslu umsækjenda þegar leyst er úr því hver skuli ráðinn til að gegna því. Í því máli sem hér um ræðir gaf auglýsingin ekki sérstaklega til kynna að starfið væri þess eðlis enda var því lýst sem „[sérfræðistarfi] á sviði framleiðslu- og markaðsmála“. Ég fæ heldur ekki séð að það geti almennt talist lögmætt við ráðningu í opinber störf, þar sem skylt er að velja þann umsækjanda sem hæfastur verður talinn til að gegna starfinu, að leggja til grundvallar sjónarmið sem gerir það að verkum að ef viðkomandi hefur nokkra eða umfangsmikla starfsreynslu sé ólíklegra en ella að hann verði ráðinn til að gegna því. Hér verður eins og jafnan við mat á hæfi til opinberra starfa að gæta þess að matið verður að byggjast á því hvernig líklegt verður talið að viðkomandi muni geta rækt þau verkefni sem honum er ætlað að sinna í þágu stjórnvaldsins og þar með þeirra opinberu hagsmuna sem það fer með. Sú reynsla sem einstaklingar hafa öðlast í fyrri störfum og reynsla af starfi þeirra ætti almennt að geta haft þýðingu þegar kemur að mati á líkindum á því hvernig viðkomandi einstaklingi muni takast að fást við það starf sem í boði er. Það þarf því eitthvað sérstakt að koma til svo að það geti talist lögmætt og þá um leið málefnalegt að skipa þeim umsækjendum sem hafa tiltekna menntun sem fellur í sjálfu sér að hinu auglýsta starfi, en hafa jafnframt aflað sér starfsreynslu, almennt skör lægra þegar valið er milli þeirra og annarra umsækjenda sem hafa hliðstæða menntun en takmarkaða eða jafnvel enga starfsreynslu. Það verður síðan að meta það í hverju tilviki hvaða þýðingu starfsreynsla hvers og eins hefur.
Eins og að framan greinir virðist afstaða ráðuneytisins til þess hverjir yrðu boðaðir til viðtalanna öðrum þræði hafa byggst á ofangreindri afstöðu til upplýsinga um starfsreynslu umsækjenda. Með tilliti til fyrirliggjandi gagna tel ég að ekki sé unnt að skýra umrædda ákvörðun með því að áherslur í námi þeirra sem boðaðir voru til viðtalanna hafi skapað þeim sérstöðu samanborið við aðra umsækjendur. Eftir athugun mína á málinu fæ ég því ekki séð að það mat sem lagt var á framkomnar umsóknir áður en ákveðið var hverjir skyldu boðaðir til viðtalanna, og þar með afstaða tekin til þess hverjir skyldu koma til álita í starfið, hafi verið byggt á lögmætum og málefnalegum sjónarmiðum. Er það niðurstaða mín að verulegir efnisannmarkar hafi verið á úrlausn ráðuneytisins að þessu leyti.
6.
Fyrir liggur að hluti umsækjenda var boðaður í viðtöl hjá ráðuneytinu áður en ráðið var í starfið. Með bréfi, dags. 31. desember 2003, óskaði ég eftir að landbúnaðarráðuneytið léti mér í té afrit af gögnum málsins, þ.m.t. þeim upplýsingum sem ráðuneytið kynni að hafa aflað um starfshæfni þeirra sem boðaðir voru í viðtöl. Í þeim gögnum sem ég fékk send frá ráðuneytinu er ekki að finna skráðar upplýsingar um það sem fram kom í viðtölum við einstaka umsækjendur. Þá verður ekki ráðið af skýringum ráðuneytisins hvaða þýðingu það sem fram kom í þessum viðtölum hafði við val milli umsækjenda og þar með við val á þeim sem ráðinn var í starfið að öðru leyti en því að ráðuneytið tekur fram að það telji að viðtölin hafi gefið ágæta mynd af umsækjendum og því veitt traustan grundvöll til að velja hæfan starfsmann úr góðum hópi. Ég læt því nægja að minna á þau sjónarmið sem ég reifaði í áliti mínu frá 30 maí 2005 í máli nr. 4205/2004 en það laut að skipun í embætti á vegum landbúnaðarráðuneytisins.
V. Niðurstaða.
Samkvæmt framansögðu er það niðurstaða mín að verulegur dráttur hafi orðið á því að landbúnaðarráðuneytið afgreiddi beiðni A um að fá aðgang að gögnum málsins sem torveldaði það að A fengi notið þess réttaröryggis sem ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993 miða að og stuðlaði enn fremur að því að athugun mín á málinu dróst á langinn. Ég tel það ámælisvert að þrátt fyrir beiðni mína sem umboðsmanns Alþingis um að ráðuneytið afgreiddi beiðni A um aðgang að ákveðnu skjali til þess að hann gæti sett fram athugasemdir við skýringar ráðuneytisins liðu nær fimm mánuðir þar til brugðist var við þessari beiðni minni. Þá liggur enn fremur fyrir að A voru ekki veittar leiðbeiningar í samræmi við fyrirmæli 1. tölul. 2. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga þegar ákvörðunin var tilkynnt honum.
Það er enn fremur niðurstaða mín að A hafi ekki átt rétt á því, með hliðsjón af lögum eða vönduðum stjórnsýsluháttum, að landbúnaðarráðuneytið boðaði hann til viðtals vegna umsóknar hans um umrætt starf. Í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti hefði ráðuneytinu hins vegar verið rétt að svara beiðni A þar að lútandi svo fljótt sem unnt var.
Að lokum er það niðurstaða mín að með því að láta þá úr hópi umsækjenda sem starfsreynslu höfðu síður koma til greina í starfið hafi það mat sem lagt var á framkomnar umsóknir áður en ákveðið var hverjir skyldu boðaðir til viðtalanna, og þar með afstaða tekin til þess hverjir skyldu koma til álita í starfið, ekki verið byggt á lögmætum og málefnalegum sjónarmiðum. Er það niðurstaða mín að verulegir efnisannmarkar hafi verið á úrlausn ráðuneytisins að þessu leyti.
Að teknu tilliti til hagsmuna þess sem hlaut umrætt starf tel ég ólíklegt að ofangreindir annmarkar leiði til ógildingar á ráðningunni. Þá tel ég ekki tilefni til að umboðsmaður Alþingis fjalli frekar um réttaráhrif þessara annmarka, þar með talið um hugsanlega skaðabótaábyrgð ríkisins vegna þess tjóns sem A eða aðrir umsækjendur kunna að hafa orðið fyrir. Það verður að vera verkefni dómstóla að fjalla um slíkt. Ég beini hins vegar þeim tilmælum til landbúnaðarráðuneytisins að það taki framvegis mið af þeim sjónarmiðum sem koma fram í álitinu.
VI. Viðbrögð stjórnvalda.
Ég ritaði landbúnaðarráðuneytinu bréf, dags. 27. janúar 2006, þar sem ég óskaði eftir upplýsingum um hvort álit mitt hefði orðið ráðuneytinu tilefni til að grípa til einhverra sérstakra ráðstafana og þá í hverju þær hafi falist. Í svarbréfi landbúnaðarráðuneytisins, dags. 28. febrúar 2006, segir að ráðuneytið telji álit mitt ekki gefa tilefni til sértækra ráðstafana en vilji taka fram að ábendingar mínar hafi og muni verða hafðar til hliðsjónar við ráðningar á vegum ráðuneytisins.