I Kvörtun
Hinn 4. júlí 2023 leitaði A til umboðsmanns Alþingis með kvörtun sem beindist að úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála og laut að úrskurði nefndarinnar 31. maí þess árs í máli nr. 140/2022. Með úrskurðinum hafnaði nefndin kröfum kærenda um að felld yrði úr gildi ákvörðun bæjarstjórnar Kópavogsbæjar 22. nóvember 2022 um að veita framkvæmdaleyfi fyrir þriðja áfanga Arnarnesvegar. Laut kvörtunin einkum að því að endurskoða hefði þurft mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar, áður en framkvæmdaleyfið var veitt, vegna þess tíma sem liðið hefði frá gerð þess. Af þeim sökum hefði borið að vinna nýtt umhverfismat svo unnt væri að meta raunveruleg áhrif framkvæmdarinnar. Þannig hefðu t.a.m. miklar breytingar orðið á gróðurfari auk þess sem sú umferðarspá sem lögð hefði verið til grundvallar í forsendum umhverfismatsins væri komin til ára sinna.
Í tilefni af kvörtuninni voru úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála rituð bréf 5. júlí og 20. september 2023 þar sem óskað var eftir gögnum málsins sem og nánar greindum upplýsingum og skýringum. Svör nefndarinnar bárust 12. júlí og 9. október þess árs og athugasemdir af hálfu A 19. síðarnefnds mánaðar.
II Málavextir
Samkvæmt gögnum málsins kvað Skipulagsstofnun upp úrskurð um mat á umhverfisáhrifum Arnarnesvegar 4. júlí 2003 þar sem fallist var á framkvæmdina. Var niðurstaða Skipulagsstofnunar staðfest með úrskurði umhverfisráðherra 11. desember þess árs. Í matsskýrslu framkvæmdaraðila, Vegagerðarinnar, var gert ráð fyrir að bygging Arnarnesvegar yrði í þremur áföngum. Áætlað var að fyrsti áfangi framkvæmdarinnar yrði byggður á árinu 2003 en tímaáætlanir fyrir annan og þriðja áfanga lágu þá ekki fyrir. Hófust framkvæmdir við fyrsta áfanga árið 2004.
Með bréfi 26. október 2020 óskaði Vegagerðin eftir áliti Skipulagsstofnunar á því hvort ný útfærsla við þriðja áfanga framkvæmdarinnar á gatnamótum Arnarnesvegar og Breiðholtsbrautar væri háð mati á umhverfisáhrifum. Fól útfærslan í sér brú yfir Breiðholtsbraut og ljósastýrð gatnamót í stað mislægra. Skipulagsstofnun komst að þeirri niðurstöðu, með ákvörðun 16. febrúar 2021, að hin fyrirhugaða framkvæmd væri ekki líkleg til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif og væri því ekki háð mati á umhverfisáhrifum. Var í þeim efnum m.a. vísað til þess að útfærslan kæmi ekki til með að auka umferðarónæði eða mengun í íbúðarbyggð eða á útivistarsvæðum auk þess sem hún fæli jafnframt í sér minni inngrip í ásýnd svæðanna.
Umsókn Vegagerðarinnar um framkvæmdaleyfi fyrir þriðja áfanga Arnarnesvegar var tekin til umfjöllunar á fundi bæjarstjórnar Kópavogsbæjar 22. nóvember 2022 þar sem afgreiðsla skipulagsráðs, um að samþykkja téða umsókn, var staðfest. Ákvörðun bæjarstjórnar var kærð til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála sem kvað upp úrskurð 31. maí 2023 þar sem kröfum kærenda um ógildingu hennar var hafnað. Hvað snerti þær athugasemdir kærenda, að þurft hefði að endurskoða umhverfismat framkvæmdarinnar, var af hálfu nefndarinnar vísað til þess að í 1. mgr. 12. gr. áðurgildandi laga nr. 106/2000, um mat á umhverfisáhrifum, sem ættu við í málinu, kæmi fram að ef framkvæmdir hæfust ekki innan tíu ára frá því að álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum lægi fyrir skyldi leyfisveitandi óska ákvörðunar stofnunarinnar um hvort endurskoða þyrfti að hluta eða í heild matsskýrslu framkvæmdaraðila áður en leyfi til framkvæmda væri veitt. Var lagt til grundvallar að þar sem framkvæmdir við fyrsta áfanga Arnarnesvegar hefðu hafist árið 2004 teldust þær hafnar innan tíu ára frá áliti Skipulagsstofnunar. Hefði leyfishafa því ekki verið skylt að óska eftir ákvörðun stofnunarinnar um hvort endurskoða þyrfti matsskýrslu áður en framkvæmdaleyfið var gefið út. Í úrskurði nefndarinnar var að öðru leyti ekki talið að ákvörðun bæjarstjórnar væri haldin þeim form- eða efnisannmörkum að ógildingu varðaði.
III Bréfaskipti umboðsmanns og úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála
Með bréfi umboðsmanns til úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála 20. september 2023 var þess óskað að nefndin gerði nánari grein fyrir þeirri afstöðu sinni að hin umþrætta framkvæmd við þriðja áfanga Arnarnesvegar teldist hafa verið hafin í skilningi 1. mgr. 12. gr. laga nr. 106/2000 og þeim lagasjónarmiðum sem byggju henni að baki. Var þess óskað að þar yrði jafnframt tekin afstaða til þess hvort og þá hvaða þýðingu það hefði við mat á því hvenær framkvæmdir teldust hafnar, í þeim tilvikum sem framkvæmd væri áfangaskipt, að sérstakt framkvæmdaleyfi væri veitt fyrir hvern áfanga hennar.
Í skýringum úrskurðarefndar umhverfis- og auðlindamála 9. október 2023 var vísað til þess að telja mætti þá tilhögun sem viðhöfð hefði verið í matsskýrslu, að leggja út frá því að framkvæmdin yrði unnin í þremur áföngum, eðlilega með hliðsjón af markmiðum laga nr. 106/2000, þ.e. að heildaráhrif framkvæmdar væru metin í einu lagi en ekki fjallað um þær óháð hver annarri. Úrskurður Skipulagsstofnunar 4. júlí 2003 hefði verið byggður á þeirri tilhögun og hefði þar verið lagt mat á alla þrjá áfanga framkvæmdarinnar.
Í skýringunum kom jafnframt fram að það að sérstakt framkvæmdaleyfi hefði verið gefið út fyrir hvern hinna þriggja áfanga vegarins fæli ekki í sér að um nýja framkvæmd væri að ræða hverju sinni í skilningi laga nr. 106/2000 heldur einungis að veitt væri leyfi til framkvæmda samkvæmt áætlun. Með því hefðu framkvæmdir hafist við Arnarnesveg í skilningi 1. mgr. 12. gr. laganna þegar vinna við fyrsta áfanga hefði hafist.
Að endingu tók nefndin fram, hvað snerti framkvæmdaleyfi hinnar umdeildu framkvæmdar, að samkvæmt 2. mgr. 14. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 skyldi sveitarstjórn, við umfjöllun um umsókn um framkvæmdaleyfi matsskyldrar framkvæmdar, kynna sér matsskýrslu framkvæmdaraðila um framkvæmdina og kanna hvort framkvæmdin væri sú sem lýst væri í matsskýrslu. Væri þannig tryggt að þau framkvæmdaleyfi sem gefin væru út vegna framkvæmdarinnar samræmdust þeirri framkvæmd sem matsskýrslan fjallaði um.
IV Álit umboðsmanns Alþingis
1 Reglur skipulagslöggjafar um útgáfu framkvæmdaleyfa
Fjallað er um útgáfu framkvæmdaleyfa í skipulagslögum nr. 123/2010 og reglugerð nr. 772/2012, um framkvæmdaleyfi. Meðal markmiða skipulagslaga er að stuðla að skynsamlegri og hagkvæmri nýtingu lands og landgæða, tryggja vernd landslags, náttúru og menningarverðmæta og koma í veg fyrir umhverfisspjöll og ofnýtingu, með sjálfbæra þróun að leiðarljósi, sbr. b-lið 1. mgr. 1. gr. laganna. Þegar bæjarstjórn Kópavogsbæjar fjallaði um umsókn Vegagerðarinnar um téð framkvæmdaleyfi var í lögunum kveðið á um þá meginreglu að afla skyldi framkvæmdaleyfis sveitarstjórnar vegna meiri háttar framkvæmda sem áhrif hefðu á umhverfið og breyttu ásýnd þess, svo sem breytingar lands með jarðvegi og efnistöku, og annarra framkvæmda sem féllu undir lög um mat á umhverfisáhrifum, sbr. 1. málslið 1. mgr. 13. gr. laganna.
Óheimilt var að gefa út leyfi fyrir framkvæmd samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum fyrr en álit Skipulagsstofnunar um slíkt mat lá fyrir eða ákvörðun stofnunarinnar um að framkvæmd væri ekki matsskyld, sbr. 1. mgr. 14. gr. skipulagslaga. Við umfjöllun um framkvæmdaleyfi vegna matsskyldrar framkvæmdar skyldi sveitarstjórn kynna sér matsskýrslu framkvæmdaraðila um framkvæmdina og kanna hvort framkvæmdin væri sú sem lýst væri í matsskýrslu, sbr. 1. málslið 2. mgr. sömu lagagreinar. Þá skyldi sveitarstjórn leggja álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar til grundvallar og taka saman greinargerð um afgreiðslu leyfis í samræmi við ákvæði laga um mat á umhverfisáhrifum, sbr. 2. og 3. málslið sömu málsgreinar.
Skylda sveitarstjórnar til að kynna sér matsskýrslu og kanna hvort um væri að ræða sömu framkvæmd og lýst væri í matsskýrslu var lögfest með 22. gr. laga nr. 74/2005, sem breytti 27. gr. þágildandi skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Var þá jafnframt mælt fyrir um að sveitarstjórn bæri að lokinni könnun að taka rökstudda afstöðu til álits Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum. Í athugasemdum við greinina í frumvarpi til laganna kom fram að markmiðið með greininni væri að sveitarstjórn tæki upplýsta ákvörðun um útgáfu framkvæmdaleyfis á grundvelli allra þeirra upplýsinga sem lægju fyrir um umhverfisáhrif viðkomandi framkvæmdar (Alþt. 2004-2005, A-deild, bls. 1060).
Með 22. gr. laga nr. 96/2019, sem fól í sér breytingu á ákvæði gildandi skipulagslaga sem var samhljóða 27. gr. eldri laga, var fallið frá því að sveitarstjórn skyldi taka rökstudda afstöðu til álits Skipulagsstofnunar en í stað þess mælt fyrir um að við ákvörðun um útgáfu leyfis til matsskyldrar framkvæmdar skyldi álit stofnunarinnar lagt til grundvallar. Var það til samræmis við breytingar sem með sömu lögum voru gerðar á þágildandi lögum nr. 106/2000, um mat á umhverfisáhrifum, og fólu í sér innleiðingu á tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins nr. 2014/52/ESB, um breytingu á tilskipun nr. 2011/92/ESB, um mat á áhrifum sem tilteknar framkvæmdir á vegum hins opinbera eða einkaaðila kunna að hafa á umhverfið. Aftur á móti var jafnframt lögfest það nýmæli að leyfisveitandi skyldi taka saman greinargerð um afgreiðslu leyfis í samræmi við ákvæði laga um mat á umhverfisáhrifum og var það einnig til samræmis við breytingar sem voru gerðar á þeim lögum með lögum nr. 96/2019.
Nánar er fjallað um meðferð umsókna um framkvæmdaleyfi í 10. gr. reglugerðar nr. 772/2012. Áður en umsókn um framkvæmdaleyfi er afgreidd skal leyfisveitandi m.a. meta hvort framlögð gögn lýsi framkvæmdinni á fullnægjandi hátt, hönnunargögn séu fullnægjandi og framkvæmdin sé í samræmi við gildandi skipulagsáætlanir og einnig mat á umhverfisáhrifum ef við á, sbr. 1. málslið 1. mgr. greinarinnar. Við umfjöllun um umsókn um framkvæmdaleyfi vegna matsskyldrar framkvæmdar skal leyfisveitandi kynna sér matsskýrslu framkvæmdaaðila um framkvæmdina og tryggja að fullt samræmi sé á milli þeirrar framkvæmdar sem lýst er í matsskýrslu og umsóknar um framkvæmdaleyfi, ásamt þeim gögnum sem lögð eru fram með henni, sbr. 2. mgr. 10. gr. reglugerðarinnar. Þá skal leyfisveitandi leggja álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar til grundvallar, sbr. lokamálslið sömu málsgreinar.
2 Reglur gildandi laga um umhverfismat framkvæmda
Um umhverfismat framkvæmda er fjallað í IV. kafla laga nr. 111/2021, um umhverfismat framkvæmda og áætlana, þar á meðal matsskyldu, umhverfismatsskýrslu og álit Skipulagsstofnunar um umhverfismat framkvæmdar. Markmið laganna eru m.a. sjálfbær þróun, heilnæmt umhverfi og umhverfisvernd sem vinna skal að með umhverfismati framkvæmda og áætlana sem eru líklegar til að hafa umtalsverð umhverfisáhrif, sbr. a-lið 1. mgr. 1. gr. þeirra, og að almenningur hafi aðkomu að umhverfismati framkvæmda og áætlana og samvinna aðila sem hafa hagsmuna að gæta eða láta sig málið varða vegna umhverfismats framkvæmda og áætlana, sbr. c-lið sömu málsgreinar. Lögin voru sett til innleiðingar á tilskipunum Evrópusambandsins um mat á umhverfisáhrifum sem teknar hafa verið upp í EES-samninginn, þ. á m. tilskipunum Evrópuþingsins og ráðsins nr. 2011/92/ESB og 2014/52/ESB, sem nánar verður vikið að síðar. Þar athugast að í samræmi við 3. gr. laga nr. 2/1993, um Evrópska efnahagssvæðið, skal skýra lög og reglur, að svo miklu leyti sem við á, til samræmis við EES-samninginn og þær reglur sem á honum byggjast. Jafnframt verður að líta til 3. og 6. gr. EES-samningsins, sbr. 3. gr. laga nr. 2/1993, hvað þýðingu úrlausna Evrópudómstólsins og EFTA-dómstólsins varðar.
Í umhverfismatsskýrslu skulu vera upplýsingar sem sanngjarnt má teljast að krafist sé svo unnt sé að taka afstöðu til umhverfisáhrifa framkvæmdarinnar að teknu tilliti til fyrirliggjandi þekkingar og aðferða, sbr. 2. mgr. 22. gr. laga nr. 111/2021. Framkvæmdaraðili skal taka tillit til fyrirliggjandi niðurstaðna um umhverfisáhrif framkvæmdarinnar, þar sem við á, sbr. lokamálslið sömu málsgreinar. Umhverfismatsskýrslan er meðal þeirra gagna sem rökstutt álit Skipulagsstofnunar um umhverfismat framkvæmdar samkvæmt 24. gr. laganna byggist á, en einnig er þar litið til framkominna umsagna umsagnaraðila og almennings og, eftir því sem við getur átt, annarra fyrirliggjandi gagna sem varða umhverfismat framkvæmdarinnar.
Í V. kafla laga nr. 111/2021 er fjallað um kröfur vegna leyfisveitinga og í VI. kafla sömu laga um endurskoðun umhverfismats. Kemur þar m.a. fram að með umsókn um leyfi til framkvæmdar sem háð er umhverfismati samkvæmt lögunum skuli fylgja greining framkvæmdaraðila á því hvort forsendur umhverfismats hafi breyst verulega frá umhverfismatsskýrslu og áliti um umhverfismat framkvæmdarinnar, svo sem vegna breytinga á náttúrufari eða landnotkun á áhrifasvæði framkvæmdarinnar, breytinga á löggjöf um umhverfismál eða vegna tækniþróunar varðandi framkvæmdina, sbr. 1. mgr. 27. gr. laganna. Telji framkvæmdaraðili eða leyfisveitandi að forsendur umhverfismatsskýrslu hafi breyst verulega frá því að álitið lá fyrir getur hann óskað álits Skipulagsstofnunar á því hvort endurskoða þurfi umhverfismatið að hluta eða í heild, sbr. fyrri málslið 1. mgr. 28. gr. laganna. Hafi framkvæmd ekki hafist innan tíu ára frá því að álitið lá fyrir er aftur á móti skylt að óska eftir slíku áliti, sbr. síðari málslið sömu málsgreinar. Þegar umhverfismatsferli framkvæmdar sem fellur undir lög nr. 111/2021 er lokið við gildistöku þeirra skulu þó ákvæði eldri laga nr. 106/2000, er lúta að leyfisveitingum vegna framkvæmdarinnar, gilda, sbr. 1. mgr. ákvæðis til bráðabirgða við lögin.
Þar sem umhverfismatsferli umþrættra framkvæmda við Arnarnesveg var lokið árið 2003 er ljóst að ákvæði laga nr. 106/2000 giltu um veitingu framkvæmdaleyfis vegna þriðja áfanga hennar, þ.m.t. um það að hvaða marki sveitarfélaginu, sem leyfisveitanda, bar að tryggja að útgáfa leyfisins byggðist á fullnægjandi mati á umhverfisáhrifum hennar með tilliti til aðstæðna þegar leyfið skyldi gefið út.
3 Reglur laga nr. 106/2000 um endurskoðun umhverfismats
Lög nr. 106/2000 fólu í sér innleiðingu á tilskipun ráðs Efnahagsbandalags Evrópu nr. 85/337/EBE, um mat á áhrifum sem tilteknar framkvæmdir á vegum hins opinbera eða einkaaðila kunna að hafa á umhverfið, eins og henni var breytt með tilskipun 97/11/EB. Fyrrgreinda tilskipunin var síðar felld úr gildi með tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins 2011/92/ESB, sem tekin var upp í EES-samninginn með ákvörðun sameiginlegu EES-nefndarinnar 7. desember 2012. Voru gerðar tilteknar breytingar á lögunum til samræmis við hana, sem ekki hafa þýðingu hér, með lögum nr. 138/2014 og nr. 89/2018. Með lögum nr. 96/2019 voru síðan gerðar enn frekari breytingar á lögunum til innleiðingar á tilskipun 2014/52/ESB, sem fólu í sér breytingu á tilskipun 2011/92/ESB, m.a. að því er varðar endurskoðun umhverfismats.
Markmið laga nr. 106/2000 var m.a. að tryggja að áður en leyfi væri veitt fyrir framkvæmd, sem kynni vegna staðsetningar, starfsemi sem henni fylgdi, eðlis eða umfangs að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif, hefði farið fram mat á umhverfisáhrifum viðkomandi framkvæmdar og draga eins og kostur væri úr neikvæðum umhverfisáhrifum framkvæmdar, sbr. a- og b- lið 1. gr. laganna. Með matsskýrslu var átt við skýrslu framkvæmdaraðila um mat á umhverfisáhrifum fyrirhugaðrar framkvæmdar og starfsemi sem henni fylgdi ásamt tillögum um mótvægisaðgerðir eftir því sem við ætti, sbr. j-lið 3. gr. laganna.
Um endurskoðun matsskýrslu var fjallað í 12. gr. laganna, eins og henni var breytt með 11. gr. laga nr. 74/2005. Þar kom fram að ef framkvæmdir hefðu ekki hafist innan tíu ára frá því álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum lá fyrir skyldi viðkomandi leyfisveitandi óska ákvörðunar Skipulagsstofnunar um hvort endurskoða þyrfti að hluta eða í heild matsskýrslu framkvæmdaraðila áður en leyfi til framkvæmda væri veitt, sbr. 1. mgr. greinarinnar. Í frumvarpi til laga nr. 74/2005 var gert ráð fyrir að tímaviðmið samkvæmt þessari lagagrein yrði sex ár frá því að álit Skipulagsstofnunar lá fyrir en því var breytt í meðförum þingsins (sjá Alþt. 2004-2005, A-deild, bls. 5883). Af 2. mgr. sömu greinar leiddi að kæmi mál að þessu leyti til ákvörðunar Skipulagsstofnunar gæti stofnunin ákveðið að endurskoða skyldi matsskýrslu framkvæmdaraðila hefðu forsendur breyst verulega frá því að álitið lá fyrir, svo sem vegna breytinga á náttúrufari eða landnotkun á áhrifasvæði framkvæmdarinnar, breytinga á löggjöf um umhverfismál, breytinga á alþjóðlegum skuldbindingum eða vegna tækniþróunar varðandi framkvæmdina.
Í 11. gr. frumvarps þess er varð að lögum nr. 96/2019 voru lagðar til breytingar á 12. gr. laga nr. 106/2000 viðvíkjandi endurskoðun matsskýrslu til samræmis við efni 8. gr. a í tilskipun 2014/152/ESB. Þar er meðal annars að finna nýmæli þess efnis að stjórnvöld skuli, þegar ákvörðun er tekin um að veita leyfi til framkvæmda, fullvissa sig um að umhverfismat framkvæmdar sé enn í fullu gildi (e. up to date), sbr. 6. mgr. 8. gr. a. Þar segir jafnframt að í þeim tilgangi geti aðildarríkin sett tímamörk fyrir gildi umhverfismats.
Í 11. gr. téðs frumvarps var lagt til að leyfisveitanda yrði gert skylt, áður en leyfi til framkvæmda væri veitt, að óska ákvörðunar Skipulagsstofnunar um hvort endurskoða þyrfti að hluta eða í heild umhverfismat framkvæmdar ef umsókn um leyfi til framkvæmda bærist eftir að sjö ár væri liðin frá því að álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum lá fyrir. Í athugasemdum við 11. gr. frumvarpsins kom m.a. fram að reynslan hefði sýnt að tíu ár gætu verið of langur tími fyrir umhverfismat til að fullnægja skilyrði 6. mgr. 8. gr. a tilskipunar 2014/52/ESB um að umhverfismat framkvæmdar ætti enn við. Í ljósi þess þyrfti að gera breytingu á ákvæðum laga um mat á umhverfisáhrifum er vörðuðu gildistíma umhverfismatsins sem tryggði að uppfyllt væri ákvæði tilskipunarinnar um að umhverfismat framkvæmdar væri fullægjandi þegar veitt væri leyfi fyrir framkvæmd (þskj. 1235 á 149. löggjafarþingi 2018-2019, bls. 34).
Gerðar voru breytingar á frumvarpinu við meðferð þess á Alþingi. Í áliti umhverfis- og samgöngunefndar var nánar tiltekið lagt til að ákvæði er varðaði tímamörk við ákvörðun um endurskoðun umhverfismats í 11. gr. þess yrði fellt á brott og var því beint til umhverfis- og auðlindaráðuneytisins að það yrði tekið til ítarlegrar skoðunar við heildarendurskoðun laga um mat á umhverfisáhrifum þar sem fyrir nefndinni hefði komið fram að meiri tíma þyrfti til að skoða breytinguna og áhrif hennar (þskj. 1906 á 149. löggjafarþingi 2018-2019, bls. 2). Sú breytingartillaga var samþykkt og var því ákvæði 12. gr. laga nr. 106/2000 óbreytt fram að gildistöku nýrra laga nr. 111/2021.
Óheimilt var að gefa út leyfi til framkvæmdar sem var matsskyld eða kunni að vera háð mati á umhverfisáhrifum samkvæmt nánari ákvæðum laga nr. 106/2000 fyrr en álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum lá fyrir eða ákvörðun um að framkvæmd væri ekki matsskyldu, sbr. 1. mgr. 13. gr. þeirra. Þá skyldi leyfisveitandi taka saman greinargerð um afgreiðslu leyfis þar sem gerð væri nánari grein fyrir samræmi milli leyfis og niðurstöðu álits Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum og rökstyðja sérstaklega ef í leyfinu var vikið frá niðurstöðu álitsins, sbr. 3. mgr. sömu lagagreinar, eins og henni var breytt með 13. gr. laga nr. 74/2005, og var því ætlað að færa efni laganna til samræmis við 8. gr. tilskipunar nr. 85/337/EBE eins og henni var breytt með 10. gr. tilskipunar nr. 97/11/EB.
4 Var úrskurður úrskurðarnefndar um umhverfismál í samræmi við lög?
Sem fyrr greinir giltu lög nr. 106/2000 um umsókn Vegagerðarinnar um framkvæmdaleyfi fyrir þriðja áfanga Arnarnesvegar. Var þar í 1. mgr. 12. gr. mælt fyrir um skyldu leyfisveitanda, áður en leyfi til framkvæmda væri veitt, til að óska ákvörðunar Skipulagsstofnunar um hvort endurskoða þyrfti matsskýrslu framkvæmdaraðila ef framkvæmdir hæfust ekki innan tíu ára frá því að álit Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum lá fyrir. Er þar með kveðið á um tiltekin tímamörk sem þurfa að hafa liðið svo leyfisveitanda sé á grundvelli ákvæðisins skylt að óska eftir slíkri ákvörðun Skipulagsstofnunar.
Fyrir liggur að í matsskýrslu Vegagerðarinnar var lagt upp með að bygging Arnarnesvegar yrði í þremur áföngum og voru heildaráhrif framkvæmdarinnar á umhverfið þar metin í einu lagi. Fallast verður á með úrskurðarnefnd umhverfis- og auðlindamála að slík tilhögun, í stað þess að fjallað sé um einstaka áfanga óháð hver öðrum, sé í samræmi við þau markmið laga nr. 106/2000 að tryggja að fyrir hendi séu nauðsynlegar upplýsingar og vitneskja um hvaða áhrif fyrirhuguð framkvæmd muni hafa á umhverfið. Sjá hér til hliðsjónar dóm Evrópudómstólsins frá 25. júlí 2008 í máli nr. C-142/07 Ecologistas en Acción-CODA, 44. mgr.
Í ljósi þess að úrskurður Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum Arnarnesvegar var kveðinn upp árið 2003 og þar sem framkvæmdir við fyrsta áfanga hans hófust árið 2004 tel ég ekki efni til að gera athugasemdir við þá afstöðu nefndarinnar, sem liggur til grundvallar úrskurði hennar í málinu, að framkvæmdir hafi hafist innan þess frests sem mælt er fyrir um í 1. mgr. 12. gr. laga nr. 106/2000. Af því leiðir þá jafnframt að ég geri ekki athugasemdir við þá afstöðu nefndarinnar að Kópavogsbæ hafi þar með ekki verið skylt, á grundvelli 1. mgr. 12. gr. laga nr. 106/2000, að óska eftir ákvörðun Skipulagsstofnunar um hvort endurskoða þyrfti matsskýrslu framkvæmdarinnar.
Þrátt fyrir þetta ber að hafa í huga að ákvörðun stjórnvalda um veitingu framkvæmdaleyfis er stjórnvaldsákvörðun og fellur þar með undir gildissvið stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í samræmi við 10. gr. laganna, og þá grunnreglu stjórnsýsluréttar sem hún byggist á, ber leyfisveitanda þar með að sjá til þess að málið sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því. Séu fyrir hendi haldbær rök um að umhverfismat framkvæmdar sé haldið annmarka kann leyfisveitanda því á þeim grundvelli að vera skylt að sjá til þess að úr því verði bætt, sbr. t.d. dóma Hæstaréttar 12. maí 2016 í málum nr. 511-513/2015 og 541/2015 sem og dóma Hæstaréttar 13. október 2016 í máli nr. 796/2015 og 16. febrúar 2017 í máli nr. 575/2016. Í þessu tilliti athugast að tilgangur mats á umhverfisáhrifum er m.a. að tryggja að leyfisveitandi sé eins vel upplýstur og mögulegt er um áhrif og afleiðingar þeirrar framkvæmdar sem leyfisumsókn lýtur að og þær mótvægisaðgerðir sem mögulegar eru (sjá t.d. Aðalheiður Jóhannsdóttir: „Umhverfisvernd í gíslingu rökvillu?“, Tímarit lögfræðinga, 3. tbl. 2001, bls. 168). Þær breytingar sem hafa verið gerðar á skipulagslögum og bæði áðurgildandi og núgildandi lögum um umhverfismat, þess efnis að álit Skipulagsstofnunar skuli lagt til grundvallar við ákvörðun um útgáfu framkvæmdaleyfis og skyldu leyfisveitanda til að taka saman greinargerð um afgreiðslu leyfis og samræmi þess við álitið, verður að skoða í þessu ljósi. Verður þannig ekki annað lagt til grundvallar en að þau lagaákvæði feli í sér reglur um það með hvaða hætti ber að standa að rannsókn máls til þess að ná þeim markmiðum sem mælt er fyrir um í b-lið 1. mgr. 1. gr. skipulagslaga og 1. gr. eldri laga nr. 106/2000, um mat á umhverfisáhrifum, og a- og c-lið 1. gr. gildandi laga nr. 111/2021, um umhverfismat framkvæmda og áætlana, og sé ætlað að stuðla að því að vandað sé til undirbúnings að ákvörðun. Engu að síður geta verið uppi aðstæður þar sem frekari kröfur til leyfisveitanda að þessu leyti leiða af rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga enda almennt við það miðað að þau lög feli í sér lágmarkskröfur til meðferðar stjórnsýslumála.
Áður en ákvörðun um hið umþrætta framkvæmdarleyfi var tekin var lögð fram sameiginleg greinargerð Kópavogsbæjar og Reykjavíkurborgar um afgreiðslu þess í samræmi við 2. mgr. 14. gr. skipulagslaga nr. 123/2010 og 3. mgr. 13. gr. laga nr. 106/2000. Kom þar fram að sveitarfélögin teldu fullnægjandi gögn liggja fyrir til að taka rökstudda afstöðu til umsóknar Vegagerðarinnar og að það væri niðurstaða þeirra að veita framkvæmdaleyfi í samræmi við hana. Við undirbúning ákvörðunarinnar hefði m.a. verið litið til forsendna fyrir framkvæmdinni, umhverfisáhrifa, valkosta við útfærslu gatnamóta, aðgerða til að draga úr umhverfisáhrifum, vöktunaraðgerða, samræmis við skipulagsáætlanir og úrskurðar og ákvörðunar Skipulagsstofnunar. Þá var einnig tekið fram að leyfið byggðist m.a. á því að í framkvæmdaleyfið yrðu settir skilmálar um mótvægisaðgerðir og vöktun sem kæmu fram í matsskýrslu, úrskurði og ákvörðun Skipulagsstofnunar, deiliskipulagi og umsókn Vegagerðarinnar, til að tryggja að dregið yrði úr neikvæðum umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar.
Í greinargerðinni var að finna rökstudda afstöðu bæjarstjórnar til umhverfismats framkvæmdarinnar og einstakra umhverfisþátta hennar. Til grundvallar þeirri afstöðu lágu m.a. uppfærðar hljóðmælingar og umferðarspár auk þess sem Vegagerðin hafði óskað eftir því að Náttúrufræðistofnun Íslands skoðaði nánar gróðurlendi áhrifasvæðis framkvæmdarinnar sökum þess tíma sem liðinn væri frá umhverfismati hennar. Átti þar að leggja áherslu á vaxtarsvæði grastegundarinnar blátoppu, sem væri á válista æðplantna og friðuð samkvæmt auglýsingu umhverfis- og auðlindaráðherra í samræmi við 56. gr. laga nr. 60/2013, um náttúruvernd. Var úttekt Náttúrufræðistofnunar á meðal þeirra gagna sem litið var til er tekin var afstaða til áhrifa framkvæmdarinnar á gróður.
Með hliðsjón af framangreindu og að virtum gögnum málsins tel ég, með tilliti til þeirra athugasemda sem A kom á framfæri við umhverfismat framkvæmdarinnar, ekkert fram komið sem leiði til þess að ég hafi forsendur til að fullyrða að rannsókn málsins af hálfu Kópavogsbæjar hafi ekki verið fullnægjandi að þessu leyti. Af því leiðir jafnframt að ég tel ekki efni til að gera athugasemdir við þá niðurstöðu úrskurðarnefndar umhverfis- og auðlindamála að hafna kröfu hennar um ógildingu framkvæmdaleyfisins á þeirri forsendu.
VI
Með vísan til þess sem að framan er rakið lýk ég umfjöllun minni um málið, sbr. b-lið 2. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis.
Hinn 30. september sl. var undirritaður settur umboðsmaður Alþingis frá 1. október sl. á grundvelli 3. mgr. 1. gr. fyrrgreindra laga og hefur farið með mál þetta frá þeim tíma.
Helgi I. Jónsson