I
Vísað er til kvörtunar yðar fyrir hönd A 11. apríl sl. yfir ákvörðun þáverandi mennta- og menningarmálaráðherra 5. ágúst 2021 um skipun í embætti skólameistara X en A var á meðal umsækjenda um stöðuna. Í kvörtuninni er því haldið fram að gengið hafi verið fram hjá A með ólögmætum hætti við skipunina, valnefndir sem komu að undirbúningi ákvörðunarinnar hafi ekki starfað í samræmi við lög, andmælaréttur hafi verið brotinn, skort hafi á skráningu upplýsinga vegna viðtala, annmarkar hafi verið á rökstuðningi og ákvörðun um að fækka umsækjendum í skipunarferlinu hafi ekki verið tekin af ráðherra. Enn fremur eru settar fram efasemdir um hæfi skólanefndarmanna, en nefndin veitti ráðherra umsögn, svo og hæfi ráðherrans.
Með bréfi til mennta- og barnamálaráðuneytisins, 11. maí sl., var óskað eftir gögnum málsins ásamt nánari upplýsingum og skýringum vegna tiltekinna atriða. Ráðuneytið svaraði beiðninni með bréfi 9. júní sl. og bárust athugasemdir yðar þar að lútandi 30. júní sl.
II
1
Samkvæmt 1. mgr. 2. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, er hlutverk hans að hafa í umboði Alþingis eftirlit með stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga á þann hátt sem nánar greinir í lögunum og tryggja rétt borgaranna gagnvart stjórnvöldum landsins. Við athugun á málum sem þessum er umboðsmaður ekki í sömu stöðu og það stjórnvald sem ákvað hvaða umsækjanda skyldi skipa í embætti. Hefur þá verið lagt til grundvallar að stjórnvaldið njóti svigrúms við mat á því hvaða umsækjandi sé hæfastur enda hafi það aflað fullnægjandi upplýsinga til að meta hæfni þeirra og sýnt fram á að heildstæður samanburður hafi farið fram. Í málinu er það því ekki hlutverk umboðsmanns að taka afstöðu til þess hvern hefði átt að skipa í fyrrgreint embætti heldur fjalla um hvort meðferð málsins og ákvörðun mennta- og menningarmálaráðherra hafi verið í samræmi við lög.
Í auglýsingu um embætti skólameistara X voru kröfur til hæfni og menntunar tilgreindar sem hér segir:
- Starfsheitið kennari ásamt viðbótarmenntun í stjórnun eða kennslureynslu á framhaldsskólastigi.
- Þekking á fjármálum, rekstri og áætlanagerð.
- Þekking og reynsla af stjórnsýslu.
- Umfangsmikil stjórnunarreynsla og leiðtogahæfni.
- Góð samskiptahæfni og færni í að skapa liðsheild á vinnustað.
- Reynsla af verkefnastjórnun og stefnumótunarvinnu.
- Skýr framtíðarsýn og hæfileiki til nýsköpunar.
Þá var þess óskað í auglýsingunni að umsóknum fylgdi m.a. greinargerð umsækjenda um framtíðarsýn fyrir X út frá faglegum og rekstrarlegum áherslum í skólastarfi.
Skólanefnd X veitti umsögn um umsækjendur, sbr. h-lið 2. mgr. 5. gr. og 2. málslið 1. mgr. 6. gr. laga um framhaldsskóla, nr. 92/2008, og byggðist hún alfarið á umsóknum og gögnum sem þeim fylgdu. Af umsögninni verður ráðið að skólanefndin hafi einkum lagt mat á menntun umsækjenda, starfsreynslu og framtíðarsýn. Niðurstaða nefndarinnar var að allir þrír umsækjendurnir væru hæfir til að gegna embættinu og raðaði nefndin þeim ennfremur eftir hæfni. Þá tóku starfsmenn mennta- og menningarmálaráðuneytisins tvö viðtöl við alla umsækjendur og liggur fyrir samantekt um viðtölin ásamt minnisblaði til ráðherra um mat á grundvelli viðtalanna. Í samantektinni kemur fram að með viðtölunum hafi verið leitast við að leggja mat á menntun, fyrri starfsreynslu og þekkingu á starfstengdum þáttum, persónulega færni og þekkingu og reynslu af opinberri stjórnsýslu. Meðal annars var leitað eftir raundæmum um fyrri hegðun og reynslu.
Í eftirfarandi rökstuðningi ráðherra fyrir ákvörðun hans er vísað til þess að sá sem skipaður var í embættið hafi komið best út í báðum viðtölunum, hann hafi rökstutt svör sín best og sýnt fram á bæði góða starfshæfni og persónulega hæfni, þ.m.t mesta stjórnunar- og leiðtogahæfni samanborið við aðra umsækjendur. Um framtíðarsýn hans er m.a. vísað til þess að hún snúi að þróun vinnustofukerfis sem valdefli nemendur og geri námið meira verkefnamiðað og falli að áherslum stjórnvalda hvað varðar nútímavæðingu náms- og kennsluaðferða. Þá kemur þar fram að iðnmenntun viðkomandi sé styrkur fyrir skólann og niðurstaða ráðherra hafi verið sú að þessi umsækjandi væri best til þess fallinn að gegna embættinu þegar litið væri til menntunar, reynslu og eiginleika.
Af 2. mgr. 12. gr. laga nr. 95/2019, um menntun, hæfni og ráðningu kennara og skólastjórnenda við leikskóla, grunnskóla og framhaldsskóla, leiðir að til þess að hljóta skipun í embætti skólameistara framhaldsskóla þarf viðkomandi að hafa starfsheitið kennari, búa yfir hæfni sem stjórnandi og hafa viðbótarmenntun í stjórnun eða reynslu sem veitir honum sérhæfða hæfni, sbr. 5. gr. laganna. Samkvæmt 2. mgr. síðastnefndrar lagagreinar lýtur hin sérhæfða hæfni að skólaþróun, stjórnun, rekstri og stjórnsýslu. Ekki verður annað séð en að þau viðmið sem tilgreind voru í starfsauglýsingu hafi að efni til falið í sér framangreindar kröfur laga og að öðru leyti verið málefnalegar m.t.t. þess að hér var um forstöðumann opinberrar stofnunar að ræða. Eftir að hafa kynnt mér framangreind gögn ásamt tilheyrandi vinnuskjölum tel ég einnig nægilega framkomið að ákvörðun ráðherra hafi grundvallast á heildstæðum samanburði umsækjenda m.t.t. þeirra meginsjónarmiða sem komu fram í auglýsingu um embættið. Að þessu virtu er því ekki tilefni til nánari athugunar af minni hálfu á efnislegri niðurstöðu ráðherrans um hvaða umsækjandi hafi verið metinn hæfastur.
2
Í skýringum til umboðsmanns kemur fram engin hæfnisnefnd á grundvelli 39. gr. b í lögum nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, hafi unnið að málinu. Því hafi verið ranglega hermt í rökstuðningi ákvörðunarinnar að nafngreindir starfsmenn ráðuneytisins hefðu undirbúið málið fyrir ráðherra á þeim lagagrundvelli. Með vísan til þess, og þá einnig með hliðsjón af framangreindri niðurstöðu minni um niðurstöðu ráðherra um hvaða umsækjandi var talinn hæfastur, er ekki ástæða til að fjalla frekar um verklag svokallaðra valnefnda. Að þessu leyti er jafnframt litið til þess að í skýringum ráðuneytisins til umboðsmanns kemur fram að fyrirkomulag valnefnda hefur verið aflagt hjá mennta- og barnamálaráðuneytinu.
Í skjali sem ber yfirskriftina „Skýrsla ráðgefandi valnefndar til mennta- og menningarmálaráðherra vegna embættis skólameistara [X]“ er gerð grein fyrir undirbúningi ákvörðunar af hálfu skólanefndar og starfsmanna ráðuneytisins. Upplýsingarnar sem þar koma fram lúta að mati á umsækjendum og forsendum þess. Verður þeim ekki jafnað til þess að fram hafi komið nýjar upplýsingar um A, henni í óhag, sem haft hafi verulega þýðingu þannig að borið hafi að veita henni kost á að tjá sig um þær á grundvelli 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Get ég því ekki litið svo á að við meðferð málsins hafi verið brotinn andmælaréttur gagnvart henni.
Vegna skráningar upplýsinga úr viðtölum skal tekið fram að meðal gagna sem mennta- og barnamálaráðuneytið sendi umboðsmanni eru spurningar beggja viðtala, minnispunktar um svör umsækjenda sem skráð voru af þeim starfsmanni sem tók þátt í báðum viðtölunum, tölulegt mat hvers og eins þeirra sem tóku síðari viðtölin, tölulegt mat á fyrri viðtölum frá þeim starfsmanni er skráði minnispunktana ásamt meðaltölum úr mati beggja viðtala. Þá er í fyrrnefndri skýrslu starfsmanna ráðuneytisins að finna samanburð á umsækjendum þar sem m.a. er vísað til upplýsinga sem fram komu í viðtölum og höfðu þýðingu fyrir mat ráðherra. Þótt ekki liggi fyrir minnispunktar einstakra matsmanna um viðtölin umfram það sem áður greinir eða sundurliðað tölulegt mat tveggja þeirra er tóku fyrri viðtölin tel ég, í ljósi framangreindra gagna, ekki unnt að fullyrða að skráningu upplýsinga um viðtöl og mat á þeim hafi verið ábótavant. Með hliðsjón af þessu og því sem áður segir um efnisþátt málsins er því ekki tilefni til að taka skráningu upplýsinga til frekar skoðunar.
Að því er snýr að öðrum atriðum sem vísað er til í kvörtuninni bendi ég á að í skýringum ráðuneytisins til umboðsmanns er viðurkennt að skort hafi á skýrleika í rökstuðningi og eigi hið sama við um tiltekin önnur gögn málsins. Með hliðsjón af þessu og því sem áður segir um efnishlið málsins tel ég ekki ástæðu til að fjalla sérstaklega um þennan þátt þess.
Ég get ekki fallist á að í skipunarferlinu hafi í reynd verið tekin ákvörðun um að synja umsókn A áður en málið kom til kasta ráðherra á lokastigi skipunarferlisins. Getur ekki ráðið úrslitum í því sambandi þótt þeir starfsmenn sem komu að mati á umsóknum og tóku viðtöl hafi ekki talið ástæðu til að afla meðmæla um A.
Að lokum bendi ég á að fyrri seta þess, sem skipaður var í embættið, sem áheyrnarfulltrúa í skólanefnd olli ein og sér ekki vanhæfi einstakra nefndarmanna á grundvelli 6. töluliðar 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga. Er hið sama að segja um starfstengsl formanns skólanefndar við ráðherra. Hef ég þá í huga að í hvorugu þessara tilvika liggja fyrir upplýsingar um nána vináttu eða önnur atvik svo framangreint ákvæði í hæfisreglum stjórnsýslulaga komi til álita. Tel ég því atvik málsins ekki gefa tilefni til umfjöllunar um hæfi þeirra sem komu að skipunarferlinu.
III
Með vísan til þess sem að framan er rakið lýk ég hér með umfjöllun minni um kvörtun yðar, sbr. a-lið 2. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997.