1.0. Skrifstofa umboðsmanns Alþingis.
Skrifstofa umboðsmanns Alþingis að Álftamýri 7 í Reykjavík var á árinu opin almenningi frá kl. 9.00 til 15.00 frá mánudegi til föstudags. Auk mín störfuðu að jafnaði tíu starfsmenn á skrifstofunni á árinu 2009. Erna Guðrún Sigurðardóttir lögfræðingur, Finnur Þór Vilhjálmsson lögfræðingur, Hafsteinn Þór Hauksson lögfræðingur, Ingibjörg Þóra Sigurjónsdóttir rekstrarstjóri, Margrét María Grétarsdóttir lögfræðingur, Ottó Björgvin Óskarsson, lögfræðingur og Særún María Gunnarsdóttir lögfræðingur voru í starfi allt árið. Hafsteinn Dan Kristjánsson lögfræðingur, kom til starfa hinn 1. maí 2009. Guðrún Margrét Baldursdóttir lögfræðingur lét af störfum 30. október 2009, Heiða Björg Pálmadóttir lögfræðingur lét af störfum 10. janúar 2009 og Kjartan Bjarni Björgvinsson, aðstoðarmaður umboðsmanns, lét af störfum 31. mars 2009. Berglind Bára Sigurjónsdóttir lögfræðingur kom aftur til starfa 1. júlí 2009 eftir að hafa verið í fæðingarorlofi. Yfir sumarmánuðina höfðu þrír laganemar námsdvöl á skrifstofunni en að auki voru laganemar ráðnir tímabundið til starfa meðfram námi.
2.0. Fjöldi kvartana, erinda og fyrirspurna.
Á árinu 2009 voru skráð 338 ný mál. Málum fækkaði örlítið frá árinu 2008 en þá voru skráð mál alls 346. Tekið skal fram að mál er því aðeins skráð ef um skriflega kvörtun er að ræða eða þegar umboðsmaður tekur mál upp að eigin frumkvæði. Árið 2009 tók ég 15 mál formlega til athugunar að eigin frumkvæði en kvartanir sem mér bárust voru 323. Einnig er algengt að menn hringi eða komi á skrifstofu umboðsmanns og beri upp mál sín munnlega og leiti upplýsinga. Er þá oftast greitt úr málum með skýringum eða með því að beina þeim í réttan farveg innan stjórnsýslunnar án þess að erindi sé skráð sem mál. Á árinu var þessi þáttur í starfi umboðsmanns sem fyrr tímafrekur.
Með tilkomu heimasíðu umboðsmanns Alþingis á árinu 2000 og þróunar í upplýsingatækni hefur færst í vöxt að fólk sendi umboðsmanni erindi með tölvupósti. Oft eru þetta almennar ábendingar um mál sem fólk telur rétt að vekja athygli umboðsmanns á. Fyrirspurnum og beiðnum um upplýsingar sem berast með rafrænum hætti er svarað eins fljótt og kostur er. Ég hef hins vegar talið rétt að ganga eftir því að kvartanir séu undirritaðar af þeim sem bera þær fram.
Á árinu 2009 hlutu 319 mál lokaafgreiðslu og voru 123 mál óafgreidd í árslok. Til samanburðar voru afgreidd 354 mál á árinu 2008 en mál til meðferðar við lok þess árs voru 104. Af þeim 123 málum sem voru óafgreidd í árslok 2008 var í 61 tilviki beðið eftir skýringum og upplýsingum frá stjórnvöldum, í 15 málum var beðið eftir athugasemdum frá þeim sem borið höfðu fram kvörtun, 8 mál voru til frumathugunar og 39 mál voru til athugunar hjá umboðsmanni að fengnum skýringum viðkomandi stjórnvalda. Þessum síðastnefndu málum má skipta þannig að í sex málum höfðu gögn og upplýsingar borist frá stjórnvöldum eftir 15. nóvember 2009. Í 33 málum höfðu gögnin borist fyrir þann tíma.
Í árslok 2009 voru enn til meðferðar hjá mér 54 mál sem höfðu verið skráð fyrir 1. júlí 2009. Af þessum málum var í 15 tilvikum beðið eftir skýringum og upplýsingum frá stjórnvöldum og í sjö málum var beðið eftir athugasemdum frá þeim sem borið hafði fram kvörtun. Við lok ársins voru 32 mál til athugunar hjá mér að fengnum skýringum stjórnvalda. Hinn 31. ágúst 2010 var 32 þessara 54 mála lokið en 22 biðu endanlegrar afgreiðslu. Ellefu þessara mála voru frumkvæðismál og 12 mál voru vegna kvartana.
Afgreiðslutími mála á árinu 2009 var að jafnaði innan þeirra tímamarka sem umboðsmaður hefur stefnt að í störfum sínum. Þó er ljóst að nokkrar tafir urðu á því að mál, sem þegar voru til úrlausnar þegar ég tók við tímabundinni setningu í embættið 1. janúar 2009, væru afgreidd innan þeirra tímamarka. Það stafar fyrst og fremst af því að það tekur ávallt einhvern tíma fyrir þann sem tekur við málum af þessu tagi að setja sig inn í þau. Í sumum tilvikum taldi ég síðan rétt að afla frekari upplýsinga eða skýringa hjá stjórnvöldum.
3.0. Helstu viðfangsefni á árinu.
3.1. Skipting eftir málaflokkum.
Þegar litið er yfir skiptingu skráðra mála árið 2009 (sjá yfirlit 1.5., bls. 36) og hún borin saman við hliðstæð yfirlit frá síðustu árum sést að það eru að meginstefnu sömu málaflokkarnir sem koma við sögu í kvörtunum til umboðsmanns. Umfang einstakra flokka er næsta líkt milli ára. Af stærstu flokkunum má nefna málefni opinberra starfsmanna (9,2%), skatta og gjöld (7,8%), almannatryggingar (6,2%), málsmeðferð ákæruvalds (4,7%), fangelsismál (4,4%), banka sjóði og fjármálastofnanir (3,6%) og málefni barna (2,9%). Þau mál sem felld eru undir flokkinn málsmeðferð og starfshættir stjórnsýslunnar eru 17 (5,0%) eða aðeins fleiri en á árinu 2008. Kvartanir vegna tafa á afgreiðslu mála hjá stjórnvöldum voru 57 eða 16,8% skráðra mála.
Við samanburð á tölum um skráð mál milli áranna 2008 og 2009 sést að síðara árið hefur málum fjölgað sem falla undir flokkana málsmeðferð ákæruvalds (úr 9 í 16), fangelsismál (úr 9 í 15), almannatryggingar (úr 13 í 21), opinber útboð (úr 0 í 5), ríkisborgararéttur (úr 1 í 4), bankar, sjóðir og fjármálastofnanir (úr 9 í 12).
3.2. Framkvæmd stjórnsýslulaga - eftirlit umboðsmanns Alþingis með ákæruvaldinu.
Í gegnum tíðina hafa allnokkur mál komið á borð umboðsmanns Alþingis þar sem reynt hefur á samspil stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og þeirra sérlaga sem gilt hafa um störf handhafa ákæruvalds, einkum áðurgildandi lög nr. 19/1991, um meðferð opinberra mála. Á árinu lauk ég tveimur málum (mál nr. 5486/2008 og 5587/2009) sem lutu að þessu og er grein gerð fyrir þeim í kafla III í skýrslunni. Í ljósi þessara mála og í tilefni af því að lög nr. 88/2008, um meðferð sakamála, tóku gildi í upphafi árs 2009 tel ég rétt að fjalla hér stuttlega um eftirlit umboðsmanns með ákæruvaldinu, einkum grundvöll eftirlitsins og takmarkanir þess.
Eins og rakið er í áliti nr. 5486/2008 er ótvírætt að ákvæði stjórnsýslulaga hafi í grundvallaratriðum gilt um meðferð ákæruvalds samhliða sérákvæðum áðurgildandi laga nr. 19/1991 og verið til fyllingar þeim ákvæðum. Meðferð ákæruvalds er enda ein tegund „stjórnsýslu ríkisins" í merkingu 1. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga. Ég benti jafnframt á það að sama gildir í meginatriðum um samspil stjórnsýslulaga og gildandi laga nr. 88/2008, um meðferð sakamála. Í því sambandi vakti ég athygli á því að í upphaflegu frumvarpi er varð að gildandi lögum nr. 88/2008 var lagt til með a-lið 30. tölul. 234. gr. að skýrt yrði mælt fyrir um að stjórnsýslulög giltu ekki við „meðferð ákæruvalds í sakamálum" með því að breyting yrði að því leyti gerð á ákvæði 1. mgr. 2. gr. stjórnsýslulaga. Við meðferð frumvarpsins á Alþingi hafnaði allsherjarnefnd þessari breytingartillögu, m.a. á þeim forsendum að með „tilliti til réttaröryggis borgaranna" yrði að telja „varhugavert" að undanskilja gildissvið stjórnsýslulaga við meðferð ákæruvalds í sakamálum. Ofangreindur a-liður 30. tölul. 234. gr. frumvarpsins var því felldur brott.
Sú niðurstaða að stjórnsýslulögin gildi um störf ákæruvaldsins hefur grundvallarþýðingu fyrir eftirlit umboðsmanns með störfum þess. Stjórnsýslulögin eru enda einu almennu lögin hér á landi sem gilda um meðferð mála fyrir stjórnvöldum og kveða á um lágmarksreglur sem stjórnvöldum er óheimilt að víkja frá án sérstakrar lagaheimildar. Ég tel þó rétt að árétta að eftirlit umboðsmanns með ákæruvaldinu fer einnig fram á grundvelli annarra réttarreglna, einkum stjórnarskrárinnar, mannréttindasáttmála Evrópu, laga um meðferð sakamála, óskráðra reglna stjórnsýsluréttarins og sjónarmiða um vandaða stjórnsýsluhætti, sbr. 2. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis.
Í umfjöllun um eðli og umfang eftirlits umboðsmanns með ákæruvaldinu hef ég talið rétt að gera greinarmun á annars vegar málum sem lúta að því hvort handhafar ákæruvalds hafi fylgt réttum málsmeðferðarreglum og hins vegar þeim málum sem lúta að efnislegu mati ákæruvaldsins, einkum mati þess á því hvort rétt sé að gefa út ákæru eða fella mál niður. Athugun umboðsmanns á því hvort handhafar ákæruvalds hafi gætt réttra málsmeðferðarreglna er í grundvallaratriðum sambærileg við slíka athugun umboðsmanns í tilviki annarra stjórnvalda. Eftirliti umboðsmanns eru að þessu leyti ekki sett nein sérstök takmörk. Sem dæmi um þau álitamál sem uppi hafa verið í slíkum málum má nefna málsmeðferðartíma hjá ríkissaksóknara, aðgang brotaþola og annarra að gögnum máls, hvort andmælaréttar hafi verið nægjanlega gætt, hvort mál hafi verið réttilega framsent til annars stjórnvalds og hvort meintum brotaþola hafi verið veittur nægilegur frestur til þess að kæra ákvörðun lögreglustjóra um niðurfellingu máls.
Þegar sögunni víkur að eftirliti umboðsmanns Alþingis með efnislegu mati ákæruvalds, þ.e. hvort mál skuli fellt niður eða ákæra gefin út, er eftirlit umboðsmanns takmarkaðra. Hér kemur einkum tvennt til.
Í fyrsta lagi ber að líta til þess að í 145. gr. laga nr. 88/2008, um meðferð sakamála, er handhöfum ákæruvalds fengið mat um það hvort það sem fram hafi komið við rannsókn máls sé nægilegt eða líklegt til sakfellis. Telji þeir svo ekki vera ber þeim að láta „við svo búið standa". Áður en ákvörðun um saksókn er tekin þarf ákæruvaldið með öðrum orðum að framkvæma ákveðið mat á því hvort líklegt sé að saksóknin muni leiða til sakfellingar fyrir dómi. Umboðsmaður hefur talið að ætla verði handhöfum ákæruvalds töluvert svigrúm við það mat sem löggjafinn hefur falið þeim að framkvæma. Þegar löggjafinn hefur með skýrum hætti falið stjórnvöldum ákveðið mat, eins og gert er í 145. gr. laga nr. 88/2008, beinist athugun umboðsmanns Alþingis þannig fyrst og fremst að því að kanna hvort stjórnvöld hafi með fullnægjandi hætti staðið að rannsókn málsins, hvort byggt hafi verið á málefnalegum sjónarmiðum við matið og hvort forsvaranlegar ályktanir hafi verið dregnar af gögnum málsins við ákvörðun í því. Athugun umboðsmanns hefur því ekki lotið að því að endurmeta sjálfstætt hvort tilefni hafi verið til útgáfu ákæru í viðkomandi máli heldur einkum að því hvort staðið hafi verið að rannsókn málsins með fullnægjandi hætti og hvort sú ákvörðun að fella niður málið hafi verið forsvaranleg með hliðsjón af gögnum þess.
Í öðru lagi lítur umboðsmaður til þess að almennt er viðurkennt að ríkissaksóknari og aðrir handhafar ákæruvalds hafi ákveðið svigrúm, m.a. að virtu eðli og alvarleika ætlaðs brots og sönnunarstöðu, til að meta hvort fjármunum og mannafla og öðrum takmörkuðum gæðum skuli varið í þágu rannsóknar tiltekins máls. Í tilefni af þessu sjónarmiði tel ég hins vegar rétt að árétta að heimild lögreglu og ríkissaksóknara til ákvörðunartöku um áherslur í starfi, t.d. um að forgangsraða fjármunum og mannafla til rannsóknar á tilteknum alvarlegum glæpum, hlýtur ávallt að vera háð takmörkunum. Þannig er sú krafa gerð í réttarríkjum að lögregluyfirvöld og handhafar ákæruvalds láti t.d. ekki afskiptalausa tiltekna brotaflokka sem varða athafnir sem löggjafinn hefur með skýrum hætti lýst refsiverðar.
3.3. Aðkoma ráðningarstofa að ráðningu eða skipun í opinber störf.
Þegar stjórnvöld takast það á hendur að ráða einstakling til starfa hjá opinberum stofnunum verður verklag við ráðningarferlið að taka mið af þeirri grundvallarreglu stjórnsýsluréttar að velja skuli hæfasta umsækjandann til starfans. Jafnframt er gerð krafa til þess að ferlið stuðli að því að réttaröryggi þeirra sem sækja um störf hjá hinu opinbera sé tryggt. Þar sem ákvörðun um skipun, setningu eða ráðningu í opinbert starf er stjórnvaldsákvörðun verður þannig að haga meðferð þessara mála svo að hún fullnægi kröfum stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og óskráðra reglna stjórnsýsluréttarins.
Færst hefur í vöxt að við ráðningu opinberra starfsmanna leiti stjórnvöld aðstoðar fyrirtækja sem veita sérfræðilega ráðgjöf á sviði starfsmannaráðninga. Samfara þeirri þróun hafa skapast ýmis álitaefni sem komið hafa til úrlausnar umboðsmanns Alþingis. Umboðsmaður hefur litið svo á að við ráðningu í opinber störf sé opinberum stofnunum eftir atvikum heimilt, án lagaheimildar, að leita aðstoðar sérfræðiaðila til að annast afmarkaða þætti við undirbúning að ráðningu opinberra starfsmanna. Slíkt leysi handhafa veitingarvalds þó ekki undan þeim skyldum sem á honum hvíla við meðferð máls á grundvelli laga og óskráðra meginreglna íslensks stjórnsýsluréttar. Í máli nr. 3616/2002 (SUA 2003:115) kom fram að þar sem um væri að ræða verkefni sem stjórnvaldi væri að lögum falið að annast, þá yrði að gera þá kröfu að ákvörðun um að leita aðstoðar ráðningarfyrirtækis í slíku stjórnsýslumáli, væri almennt byggð á málefnalegum sjónarmiðum, til dæmis um skilvirkni og hagræði í stjórnsýslu.
Í álitum umboðsmanns hefur áhersla verið lögð á nokkur atriði sem sérstaklega verður að huga að við aðkomu ráðningarstofa að ráðningu opinberra starfsmanna. Einkar mikilvægt er að stj órnvald, sem leitar atbeina einkaaðila við undirbúning að töku stjórnvaldsákvarðana, tryggi að slíkt fyrirkomulag leiði ekki til þess að réttarstaða umsækjenda um opinbert starf verði lakari en kveðið er á um í stjórnsýslulögum og öðrum lagafyrirmælum á þessu sviði. Að þessu skilyrði hefur verið vikið í máli nr. 3616/2002 (SUA 2003:115), máli nr. 4020/2004 (SUA 2004:145) og máli nr. 4217/2004 (SUA 2005:119).
Í áliti mínu frá 28. september 2009 í máli nr. 5466/2008 vakti ég athygli á leið sem stjórnvöldum er fær til að komast hjá þeim vandamálum sem skapast geta vegna aðkomu ráðningarstofa. Ég tilgreindi að stjórnvald gæti gert samning við viðkomandi einkaaðila um aðstoðina, í hverjum aðilanum væri gerð grein fyrir skyldum þeim sem á stjórnvaldinu hvíla samkvæmt stjórnsýslulögum og öðrum lögum í tengslum við ákvörðunina. Þá kæmi þar einnig fram að viðkomandi skuldbindi sig til að tryggja að ekkert í aðstöðu hans, til dæmis verklagsreglur og vinnulag, myndi hindra að réttur málsaðila samkvæmt stjórnsýslulögum og öðrum lögum yrði virtur. Í þessu tilliti er vert að minna á að í máli nr. 3616/2002 (SUA 2003:115) vakti umboðsmaður athygli á því að stjórnvald verður auk þess að gæta að því að reglur um skyldur opinberra starfsmanna sem tryggja eiga réttaröryggi borgaranna, t.d. um þagnarskyldu og refsiábyrgð, gildi að jafnaði einnig um þá starfsmenn ráðningarfyrirtækja sem annast afmörkuð verkefni fyrir veitingarvaldshafa.
Þá ber að gæta þess að allar upplýsingar, sem ætla verður að hafi verulega þýðingu við úrlausn máls, séu lagðar fyrir viðkomandi stjórnvald svo því sé unnt að leggja á þær sjálfstætt mat. Slíkt fyrirkomulag er jafnframt forsenda fyrir því að stjórnvald geti tekið af öll tvímæli um að málið sé nægilega rannsakað, gætt hafi verið andmælaréttar málsaðila og að ákvörðun sé yfirhöfuð efnislega rétt. Þá hefur nokkuð borið á því, þegar ráðningarfyrirtæki annast viðtöl við umsagnaraðila, að stjórnvöld hafi brugðist hlutverki sínu hvað varðar skyldu þeirra til að tryggja að fyrir liggi frá hvaða umsagnaraðilum einstaka umsagnir um umsækjendur stafa, sbr. meðal annars álit mitt í máli nr. 5466/2008 sem birt er í skýrslu þessari, sjá bls. 138. Í máli nr. 4217/2004 (SUA 2005:119) taldi umboðsmaður að forstjóra Byggðastofnunar hefði borið að sjá til þess að gögn, sem meðal annars var aflað með símtölum við umsækjendur og frá álitsgjöfum, lægju fyrir ef ætlunin hefði verið að styðjast við undirbúning og greinargerð ráðningarfyrirtækis um starfshæfni umsækjenda.
Ekki er heimilt að fela einkaaðilum, sem veita ráðgjöf, að taka ákvarðanir sem hafa bein og afgerandi áhrif á efnisúrlausn málsins, standi ekki til þess skýr og ótvíræð lagaheimild. Brýnt er að hafa þetta hugfast því að ýmsar ákvarðanir, sem teknar eru við vinnslu máls, geta haft grundvallarþýðingu fyrir stöðu einstakra umsækjenda í ferlinu. Á það til dæmis við um allar ákvarðanir sem miða að því að þrengja hóp umsækjenda enda leiða þær til þess að umsóknir annarra koma ekki til frekari álita. Líkt og fram kom í máli nr. 4217/2004 (SUA 2005:119) verður talið, í ljósi lögmælts hlutverks stjórnvaldsins við meðferð mála af þessu tagi, að slík ákvörðun verði ekki tekin nema af stjórnvaldinu sjálfu. Í málinu voru aðstæður þær að frumúrvinnsla umsókna var í höndum ráðningarstofu og tók sérfræðingur hennar ákvörðun um að taka kynningarviðtöl í síma við 17 umsækjendur af alls 59 sem sóttu um starfið.
Þá hefur það tíðkast í einhverjum mæli að á umsóknareyðublöðum og í atvinnuauglýsingum hafi því verið heitið að farið verði með allar umsóknir sem trúnaðarmál, sbr. til dæmis mál nr. 2793/1999 (SUA 2000:108). Þar tók umboðsmaður fram að það stæðist ekki 4. tölul. 4. gr. upplýsingalaga nr. 50/1996, 3. mgr. 7. gr. laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins, og 15. gr., sbr. þó undantekningar 16. og 17. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, að heita umsækjanda um opinbert starf hjá ríkinu því að farið yrði með umsóknina sem trúnaðarmál. Að sama skapi hefur nokkuð borið á því að stjórnvöld feli ráðningarfyrirtækjum að koma tilkynningum á framfæri við umsækjendur. Í máli nr. 3680/2002 (SUA 2003:124) komst umboðsmaður að þeirri niðurstöðu að flugvallarstjóra á Keflavíkurflugvelli hefði ekki verið heimilt að fela ráðningarfyrirtæki að tilkynna umsækjendum um þá ákvörðun að ráða tiltekinn einstakling í starfið.
Ég legg ríka áherslu á að af hálfu stjórnvalds, sem stendur frammi fyrir að ráða mann til starfa hjá hinu opinbera og hyggst í þeim tilgangi leita til ráðningarstofu, sé fyrirfram kannað og gengið úr skugga um að viðkomandi einkaaðili hafi nauðsynlega þekkingu til að annast þá verkþætti sem um er samið. Enn fremur er áríðandi að fullnægjandi skilningur sé til staðar á því að verkið þurfi að vera unnið í samræmi við þær kröfur sem leiða af stjórnsýslureglum og í samræmi við skyldur stjórnvalda í þessum efnum.
3.4. Skylda ráðherra til að bregðast við og grípa til úrræða á grundvelli yfirstjórnunar- og eftirlitsheimilda sinna.
Ráðherrar hafa yfirstjórnunar- og eftirlitsheimildir samkvæmt settum lögum og óskráðum reglum til að hafa raunhæf og virk áhrif á starfsemi undirstofnana sem undir þá heyra samkvæmt lögum á hverjum tíma. Það álitaefni er hins vegar uppi hvort og þá hvaða skyldur hvíla á ráðherra að lögum til að bregðast við með raunhæfum og virkum hætti við ákveðnar aðstæður. Umboðsmaður Alþingis tók álitaefnið til athugunar að eigin frumkvæði, sbr. 5. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, og lauk ég þeirri athugun með áliti mínu frá 7. júlí 2009 í máli nr. 5718/2009, sjá bls. 156. Athugun umboðsmanns laut nánar tiltekið að því hvernig almennt væri háttað aðkomu ráðuneyta að málum þar sem fyrir lægi að tiltekinn kerfisvandi væri til staðar í starfsemi undirstofnunar, verulegir samskiptaörðugleikar væru á milli starfsmanna og jafnvel að fram hefðu komið ásakanir hjá starfsmanni um einelti af annarra hálfu starfsmanna og/eða yfirmanns stofnunar.
Tildrög athugunarinnar voru þau að umboðsmanni Alþingis höfðu á undanförnum árum borist nokkur mál sem vörðuðu ásakanir um einelti á vinnustöðum hins opinbera og einkaréttarlegra aðila. Ásakanirnar höfðu bæði lotið að einelti á milli starfsmanna á opinberri stofnun og að starfsmaður hefði orðið fyrir einelti af hálfu forstöðumanns hlutaðeigandi stofnunar. Sem dæmi má nefna að í júlí 2007 leitaði einstaklingur til umboðsmanns Alþingis og kvartaði yfir einelti sem hann taldi sig hafa orðið fyrir í starfi sínu hjá X á árunum 2004 til 2006 af hálfu forstjóra stofnunarinnar og tiltekins starfsmanns. Þá kvartaði hann yfir skorti á að heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytið, sem yfirstjórnandi stofnunarinnar, hefði brugðist nægjanlega við í tilefni af upplýsingum sem hann kom á framfæri við ráðuneytið og ráðherra í tilefni af meintu einelti og vanda sem uppi væri í stjórnun og samskiptum starfsmanna og stjórnenda X. Í ofangreindu áliti mínu í máli nr. 5718/2009 fjallaði ég sérstaklega um yfirstjórnunar- og eftirlitsheimildir ráðherra gagnvart undirstofnunum og þá í tengslum við mál er kunna að koma upp innan stofnunar og beinast að ásökunum starfsmanna um einelti af hálfu annarra starfsmanna og jafnvel yfirmanna.
Í álitinu tók ég fram að af grundvallarreglum stjórnarskrárinnar leiddi að ráðherrar færu með æðsta vald, hver á sínu sviði. Vald ráðherra og lagaleg ábyrgð birtist einkum í yfirstjórnunar- og eftirlitsheimildum sem hann hefði samkvæmt settum lögum og óskráðum reglum til að hafa raunhæf og virk áhrif á starfsemi undirstofnana sem undir hann heyra samkvæmt lögum á hverjum tíma. Við nánari afmörkun á yfirstjórnunar- og eftirlitsheimildum ráðherra yrði í hverju tilviki að horfa til þeirra lagafyrirmæla sem gilda um það málefni sem undirstofnun er falið að sinna og þess samspils almennra stjórnunarheimilda sem ráðherra kynnu að vera fengnar samkvæmt slíkum fyrirmælum og þeim stjórntækjum öðrum sem þau gerðu ráð fyrir, t.d. í formi kærusambands eða staðfestingarheimilda ráðherra.
Þá rakti ég að lög nr. 46/1980, um aðbúnað, hollustuhætti og öryggi á vinnustöðum, tækju bæði til einkaaðila og hins opinbera, sbr. 1. mgr. 2. gr. laganna. Hið opinbera hefði hins vegar m.a. þá sérstöðu að vera uppbyggt með öðrum hætti en einkaaðilar. Stjórnsýsla hins opinbera væri stigskipt þar sem ráðherrar færu með æðsta vald hver á sínu sviði. Undir þá heyrðu sérstök stjórnvöld sem þeir bæru ábyrgð á nema slíkt væri sérstaklega undanskilið með lögum. Tilgangur stjórnunarheimilda ráðherra væri m.a. sá að sjá til þess að stjórnarframkvæmdir væru í samræmi við lög enda bæri ráðherra stjórnarfarslega ábyrgð á þeim. Ráðuneyti gæti því á grundvelli stjórnunarheimilda sinna tekið mál til umfjöllunar að eigin frumkvæði og gefið forstöðumönnum stofnana, sem heyra undir yfirstjórn þess bein fyrirmæli, bæði almennt séð og varðandi einstök mál. Ráðuneyti hefði ekki aðeins heimild til að grípa til úrræða á grundvelli stjórnunarheimilda sinna heldur gæti einnig hvílt jákvæð athafnaskylda þeim í ákveðnum tilvikum.
Þegar upp kemur sú aðstaða að vakin er athygli ráðuneytis á hugsanlegu réttarbroti forstöðumanns undirstofnunar þess eða að ráðuneyti hefur rökstuddan grun um slíkt eftir öðrum leiðum þarf ráðuneytið að taka afstöðu til þess hvort skylt sé að grípa til úrræða á grundvelli yfirstjórnunar- og eftirlitsheimilda sinna. Í ofangreindu áliti tók ég fram að ótvírætt væri að ráðherra væri skylt að grípa til úrræða á slíkum grundvelli þegar athafnaleysi ráðherra myndi annars eftir atvikum leiða til refsiábyrgðar samkvæmt lögum nr. 4/1963, um ráðherraábyrgð. Sú skylda kynni hins vegar einnig að vera fyrir hendi í fleiri tilvikum. Sem dæmi um slík tilvik væri þegar samskiptaörðugleikar væru það miklir að undirstofnun gæti ekki að mati ráðuneytis sinnt þeim verkefnum sem henni væru falin að lögum eða jafnvel þegar um umfangsmikinn vanda væri að ræða. Á ráðherra gæti hvílt bein jákvæð skylda til að grípa til virkra úrræða á grundvelli yfirstjórnunar- og eftirlitsheimilda þegar fyrir lægi að mati ráðuneytis að þess hefði ekki verið gætt um nokkurn tíma í starfsemi stofnunar að haga innra skipulagi hennar og málsmeðferð, hvort sem það væri inn á við gagnvart starfsmönnum stofnunar eða út á við gagnvart borgurunum, með þeim hætti sem áskilið væri í lögum. Við frekari afmörkun á skyldu ráðherra til að grípa með raunhæfum og virkum hætti inn í starfsemi undirstofnunar skipti máli hvers eðlis sá annmarki í formi brots á lögum væri, sem væri á starfsemi stofnunar, t.d. hvort um viðvarandi ástand væri að ræða eða hvort um væri að ræða afmörkuð tilvik. Þá þyrfti að meta hvort slíkum tilvikum væri ætlaður ákveðinn farvegur að lögum, t.d. hvort sérstök lögbundin úrræði væru til staðar til að bregðast við þeim, hvort starfsmaður eða borgari gæti kært til ákveðins stjórnvalds sem fer með málaflokinn eða æðra stjórnvalds eða önnur úrræði stæðu honum til boða svo sú vernd sem ákvæði kveður á um sé raunhæf og virk.
Ef fyrir liggur að viðvarandi ástand í andstöðu við lög hafi skapast í starfsemi stofnunar verður að jafnaði að ganga út frá því að á ráðherra hvíli sú skylda að gera virkar ráðstafanir til að koma starfsemi slíkrar stofnunar í lögmætt horf, enda sé ljóst að mati ráðuneytis að ráðstafanir forstöðumanns hafi ekki náð tilætluðum árangri. Í þeim tilfellum hins vegar þegar meint brot lýtur beinlínis að viðvarandi háttsemi forstöðumannsins sjálfs gagnvart öðrum starfsmönnum eða vanrækslu hans á að bregðast við ólögmætri háttsemi í samskiptum innbyrðis og starfsmaður getur hvorki fengið úrlausn máls sinna með kæru til æðra stjórnvalds né sérstaks stjórnvalds, sem fer með eftirlitshlutverk á umræddu málefnasviði, kann athafnaskylda að hvíla á hlutaðeigandi ráðherra til að gera nauðsynlegar ráðstafanir á grundvelli yfirstjórnunar- og eftirlitsheimilda sinna þannig að hinu ólögmæta ástandi sé aflétt.
Ásökun starfsmanns um að forstöðumaður opinberrar stofnunar beiti sig einelti eða bregðist ekki við einelti annarra starfsmanna á almennt séð að gefa ráðherra tilefni til að kanna með sjálfstæðum hætti hvort grundvöllur sé fyrir slíkri ásökun og þá hvort rétt sé eftir atvikum að grípa til úrræða samkvæmt ákvæðum laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur starfsmanna ríkisins. Til þess verður ráðuneytið að leggja fullnægjandi grundvöll að málinu með því að rannsaka það með virkum hætti, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Með vísan til þessara sjónarmiða lýsti ég þeirri afstöðu minni í ofangreindu áliti að ekki yrði almennt séð fallist á að þau viðhorf, sem lýst væri í bréfi heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytisins til umboðsmanns, að ráðuneytið hefði ekki „bein afskipti" af einstökum starfsmannamálum eða tæki „beina afstöðu" til ágreinings í slíkum málum, væru í öllum tilvikum í samræmi við lög. Ráðuneyti bæri að taka með beinum og skýrum hætti afstöðu til þess hvort skylda hvíldi á því til að grípa til raunhæfra og virkra úrræða í þessu sambandi á grundvelli yfirstjórnunar- og eftirlitsheimilda sinna. Það var því enn fremur niðurstaða mín að ekki væri fullnægjandi, eins og lýst væri í bréfi ráðuneytisins til umboðsmanns Alþingis, að ráðuneytið léti við það sitja að taka á móti starfsmönnum sem vildu ræða samskiptamál á vinnustöðum og hlusta á sjónarmið þeirra. Ráðuneytið yrði á grundvelli yfirstjórnunar- og eftirlitsheimilda sinna, eftir atvikum að eigin frumkvæði, að gera viðhlítandi ráðstafanir til að upplýsa það hvort grundvöllur væri fyrir ásökunum starfsmanna gagnvart forstöðumönnum stofnana. Í álitinu vék ég síðan nokkrum orðum að almennum og sértækum úrræðum sem ráðuneyti kynnu að þurfa að grípa til í samræmi við þau lagasjónarmið um varnir gegn einelti sem rakin eru í álitinu.
Ég árétta að lokum að þótt ég hafi í áliti mínu frá 7. júlí 2009 beint sjónum mínum einkum að samspili yfirstjórnunar- og eftirlitsheimilda ráðherra gagnvart undirstofnunum að því er varðar fyrirkomulag og framkvæmd eineltismála hafa þau sjónarmið sem að framan eru rakin einnig að nokkru marki almenna þýðingu um hlutverk og skyldur ráðherra gagnvart undirstofnunum í öðrum tilvikum. Með tilliti til þess taldi ég rétt að vekja athygli forsætisráðherra á álitinu, sbr. 7. tölul. 2. gr. reglugerðar nr. 177/2007, um Stjórnarráð Íslands.
3.5. Nauðsyn skýrrar afstöðu löggjafans um mörk einkaréttar og opinbers réttar.
Þegar löggjafinn ákveður tilhögun mála, t.d. með upptöku nýs verkefnis, kemur á fót nefndum, stofum og fyrirtækjum, hverju nafni sem þær kunna að nefnast, er mikilvægt að hann taki skýra afstöðu til þess, annaðhvort í lagatexta eða lögskýringargögnum, hver sé stjórnsýsluleg staða aðila. Það skiptir miklu máli að skýrt sé, bæði gagnvart þeim sem koma að þessum verkefnum og hinum almenna borgara, hvað sé hluti af stjórnsýslu ríkis og lúti tilheyrandi reglum, þ.m.t. réttaröryggisreglum, og hvað séu verkefni einkaaðila. Þegar stjórnvöld eiga frumkvæði að upptöku nýs verkefnis eða koma á fót nýjum aðila er jafnframt mikilvægt að hugað sé að þessum atriðum.
Ef aðili tilheyrir stjórnsýslu ríkis eða sveitarfélaga er starfsemi hans almennt undirorpin grundvallarreglum stjórnsýsluréttar. Réttarstaða starfsmanna aðilans kann að vera ólík eftir því hvort hann starfar á sviði allsherjar- eða einkaréttar. Þá getur staðan varðandi möguleika ráðherra til að grípa inn í starfsemi aðila á grundvelli yfirstjórnunar- og eftirlitsheimilda sinna verið ólík. Enn fremur kann staðan að vera ólík eftir því hver aðkoma eftirlitsaðila á borð við umboðsmann Alþingis er. Starfssvið umboðsmanns Alþingis tekur til stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga, sbr. 1. mgr. 3. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis. Starfssvið umboðsmanns tekur hins vegar almennt ekki til starfsemi einkaaðila nema að því leyti sem þeim hefur með lögum verið fengið opinbert vald til að taka ákvarðanir um rétt eða skyldu manna í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sbr. 2. mgr. 3. gr. laga nr. 85/1997. Það varðar því réttaröryggi borgaranna miklu að skýrt sé kveðið á um hvaða reglur gildi um starfsemi aðila.
Ég nefni í þessu sambandi að eins og getið er í skýrslu umboðsmanns fyrir árið 2008, bls. 24, aflaði umboðsmaður í lok árs 2008 upplýsinga og skýringa, sbr. 5. gr. laga nr. 85/1997, frá forsætisráðuneytinu, viðskiptaráðuneytinu og Fjármálaeftirlitinu um réttarstöðu skilanefnda, verkskiptingu Fjármálaeftirlitsins og skilanefnda og framkvæmd tiltekinna verkefna sem skilanefndir sinntu þá. Í bréfi sem umboðsmaður ritaði, dags. 3. desember 2008, lauk hann athugun sinni á málinu og tók ekki að sinni efnislega afstöðu til þess sem fram kom í svörum forsætisráðuneytisins við spurningum hans.
Á árinu 2009 hafði ég til athugunar í störfum mínum atriði er lutu að réttarstöðu skilanefnda og þá að hvaða marki skilanefndir væru í störfum sínum undirorpnar skráðum og óskráðum reglum stjórnsýsluréttarins og hvernig eftirliti Fjármálaeftirlitsins væri háttað með störfum skilanefnda. Frá setningu laga nr. 125/2008, um heimild til fjárveitinga úr ríkissjóði vegna sérstakra aðstæðna á fjármálamarkaði o.fl., og fram að setningu laga nr. 44/2009, um breytingu á lögum nr. 161/2002, um fjármálafyrirtæki, með síðari breytingum, var uppi réttaróvissa um að hvaða marki skilanefndir væru undirorpnar grundvallarreglum stjórnsýsluréttar í starfsemi sinni. Mér höfðu einnig borist fjölda kvartana og ábendinga um störf bankanna. Ég hef almennt lokið slíkum málum með vísan 1. mgr. 2. gr. og 2. mgr. 3. gr. laga nr. 85/1997 um að starfssvið umboðsmanns taki almennt ekki til starfsemi einkaaðila. Hef ég þá almennt bent á að tiltekinn banki starfi á grundvelli laga nr. 161/2002, um fjármálafyrirtæki, og laga nr. 2/1995, um hlutafélög, og teljist því einkaréttarlegir aðilar. Breyti í því sambandi engu að Fjármálaeftirlitið hafi á grundvelli 100. gr. a laga nr. 161/2002, sbr. 5. gr. laga nr. 125/2008, um heimild til fjárveitinga úr ríkissjóði vegna sérstakra aðstæðna á fjármálamarkaði o.fl. (svokallaðra „neyðarlaga"), tekið yfir vald hlutahafafundar bankans og skipað skilanefnd sem tók við heimildum stjórnar félagsins, eða að viðkomandi banki sem tók við eignum eldri banka, sé í eigu ríkissjóðs. Ef ábending hefur snúið almennt séð að einkaréttarlegri ákvörðun og starfsemi einkaaðila sem felur ekki í sér beitingu opinbers valds, t.d. ákvarðanir banka um afskriftir lána, og þar með ekki fallið undir stjórnsýslu ríkisins, þá félli umfjöllun um lögmæti þeirra ákvarðana utan starfssviðs míns.
Þótt ég nefni starfsemi skilanefnda hér að framan sem dæmi eiga þessi sjónarmið almennt við. Vegna þeirra sjónarmiða sem rakin eru í upphafi þessa kafla er afar mikilvægt að löggjafinn og eftir atvikum framkvæmdarvaldið taki skýra afstöðu til þess hvaða réttarreglur eiga að gilda um einstaka aðila hverju sinni sem gegna þýðingarmiklu hlutverki í samfélaginu og í samskiptum við borgara þessa lands.
Í framangreindu samhengi vek ég athygli á áliti umboðsmanns í máli nr. 5234/2008, sjá kafla III.25.1, þar sem fjallað er um nauðsyn lagaheimildar fyrir töku gjalds sem þátttakendum á sérstökum námskeiðum fyrir þá sem sæta aksturbanni samkvæmt 106. gr. a. umferðarlaga nr. 50/1987 er gert að greiða. Tilefni álits umboðsmanns var kvörtun frá einstaklingi sem hafði fengið útgefið bráðabirgðaökuskírteini í fyrsta sinn og orðið að sæta akstursbanni og afturkönnun ökuréttindanna vegna punkta sem hann hafði fengið samkvæmt punktakerfi vegna umferðalagabrota. Samkvæmt umferðarlögum gilti akstursbannið þar til hann hafði sótt sérstakt námskeið og staðist ökupróf að nýju. Í umferðarlögum er tekið fram að ráðherra setji reglur um tilhögun námskeiðsins og í reglugerð nr. 612/2007 kemur fram að þessi sérstöku námskeið fari fram á vegum Umferðarstofu eða þess sem hún felur framkvæmdina. Sá sem bar fram kvörtunina hafði fengið upplýsingar um það frá Umferðarstofu að hann þyrfti að greiða 70.000 króna gjald fyrir að sitja námskeiðið. Tekið skal fram að í dómi Hæstaréttar frá 28. apríl 2008 var lagt til grundvallar að akstursbann samkvæmt þessari lagagrein fæli í sér „refsikennd viðurlög"
Í áliti sínu taldi umboðsmaður að þessum sérstöku námskeiðum yrði ekki jafnað við almennt ökunám og ekki væri fyrir hendi viðhlítandi lagaheimild fyrir samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytið til að koma á því fyrirkomulagi að þeir sem sættu akstursbanni þyrftu sjálfir að standa undir kostnaði af því að sækja slíkt námskeið. Þegar álitið lá fyrir lýsti ráðuneytið sig ósammála álitinu og taldi að ekki yrði ráðið af lögum eða lögskýringargögnum að hið sérstaka námskeið teldist til lögmæltrar opinberrar þjónustu og þar með væri heimilt að krefja þá sem sæktu námskeiðin um gjald vegna þátttökunnar.
Þetta mál er dæmi um þá aðstöðu sem borgararnir eru settir í þegar stjórnvöld telja sér heimilt í skjóli þess að lagareglur um ákveðna starfsemi eða verkefni eru óljós að leggja kostnað við þjónustuna á borgarana þrátt fyrir þá meginreglu að ekki sé heimilt að taka gjald fyrir opinbera þjónustu nema sérstök lagaheimild standi til þess. Það sem nefnt var hér fyrr um nauðsyn þess að löggjafinn taki skýra afstöðu til þess hver sé hin stjórnsýslulega staða aðila á við m.a. sé það ætlun löggjafans að víkja frá þeirri meginreglu að kostnaður af starfsemi og þjónustu, sem hið opinbera veitir almenningi eða áskilur að þeir taki þátt í, sé borinn uppi af sköttum og öðrum tekjum þess en gera borgurunum þess í stað að bera með þjónustugjöldum eða annarri greiðsluþátttöku hluta af kostnaði við þá þjónustu sem veitt er.
3.6. Starfssvið umboðsmanns Alþingis og dómstólar.
Hjá embætti umboðsmanns var til meðferðar mál á árinu vegna kvörtunar konu sem beindist að starfslokum hennar sem aðstoðarmanns dómara við Héraðsdóm Reykjavíkur (mál nr. 5590/2009). Með bréfi, dags. 6. júlí 2009, lauk ég meðferð minni á þeirri kvörtun, sbr. 1. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis. Bréfið er birt í skýrslunni á bls. 149. Með bréfi til Alþingis, dags. sama dag, ákvað ég að vekja athygli Alþingis, sbr. 11. gr. laga nr. 85/1997, á ný á þeirri afstöðu umboðmanns, sem áður hafði komið fram í skýrslu hans til Alþingis fyrir árið 2003, að veruleg réttaróvissa væri til staðar um hvernig bæri að skilja b-lið 3. mgr. 3. gr. laga nr. 85/1997 og þá um hvort almenn stjórnsýsla héraðsdómstólanna félli undir starfssvið umboðsmanns Alþingis. Í bréfum mínum, bæði til þess aðila sem leitaði til mín og til Alþingis, tók ég nánar tiltekið fram fram að í skýrslu umboðsmanns til Alþingis fyrir árið 2003 væri þeirri afstöðu umboðsmanns lýst, sjá bls. 27, að „nokkur réttaróvissa [ríkti] að [hans] áliti um hvort ákvarðanir sem teknar [væru] í almennri stjórnsýslu dómstólanna hér á landi [féllu] undir starfssvið umboðsmanns Alþingis, m.a. að teknu tilliti til lögskýringargagna að baki lögum nr. 85/1997". Teldi umboðsmaður Alþingis það óheppilegt að lögbundin afmörkun á starfssviði umboðsmanns væri að þessu leyti ekki eins skýr og kostur væri. Umboðsmaður hefði lokið umfjöllun sinni með því að taka fram að hann teldi nauðsynlegt að „leitað [yrði] eftir atvikum leiða á vettvangi Alþingis til að taka af vafa um hvort ákvarðanir sem teknar [væru] í almennri stjórnsýslu dómstóla [ættu] að falla undir starfssvið umboðsmanns".
Í bréfum mínum, dags. 6. júlí 2009, leitaðist ég við að útskýra nánar í hverju sú réttaróvissa, sem að framan er lýst í skýrslu umboðsmanns til Alþingis fyrir árið 2003, væri fólgin og þá með vísan til ákvæða laga nr. 85/1997, lögskýringargagna og að virtu stjórnskipulagi dómstólanna samkvæmt lögum nr. 15/1998. Ég taldi að sama óvissa um mögulega aðkomu umboðsmanns Alþingis væri til staðar hvað varðaði réttarstöðu aðstoðarmanns dómara, sbr. 17. gr. laga nr. 15/1998, í samskiptum við dómstjóra. Löggjafinn hefði ekki til þessa gert breytingar á ákvæðum laga nr. 85/1997 með þau sjónarmið í huga sem umboðsmaður Alþingis lýsti í áðurnefndri skýrslu sinni.
Ég ítrekaði að þau álitaefni sem hér væru uppi um gildissvið laga nr. 85/1997 snéru að því í grundvallaratriðum hvort og þá að hvaða marki umboðsmaður Alþingis gæti fjallað um athafnir hjá öðrum sjálfstæðum handhafa ríkisvaldsins, sbr. 2. gr. stjórnarskrárinnar. Þar teldi ég að umboðsmaður yrði að gæta ákveðinnar varfærni að virtri stöðu hans að lögum, sbr. 1. mgr. 1. gr. laga nr. 85/1997. Þótt almennt yrði að ganga út frá því að vafa um hvort umboðsmaður gæti fjallað um mál yrði að túlka borgaranum í hag, þyrfti hins vegar sérstaklega að líta til ofangreindra sjónarmiða í tilvikum þegar reyndi á ákvæði 3. mgr. 3. gr. laga nr. 85/1997 sem hefði að geyma takmörkun á starfssviði umboðsmanns gagnvart störfum dómstóla. Þar sem enn væri að mínu áliti til staðar veruleg réttaróvissa um hvort umboðsmanni Alþingis væri að lögum fært að fjalla efnislega um ákvarðanir sem teknar væru af hálfu dómstólaráðs eða dómstjóra í málum á borð við það sem kvörtunin beindist að, væri það niðurstaða mín að ljúka athugun minni á kvörtuninni, sbr. 1. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997.
Ég tel samkvæmt framangreindu mikilvægt að á vettvangi Alþingis verði nú tekin skýr afstaða til þess hvernig starfssviði umboðsmanns Alþingis skuli háttað gagnvart stjórnsýslu dómstólanna.
3.7. Nauðsyn skýrrar lagasetningar þegar um stjórnarskrárvarin réttindi er að ræða.
Eitt af helstu markmiðum með stofnun embættis umboðsmanns Alþingis og setningu stjórnsýslulaga nr. 37/1993 var að tryggja betur réttaröryggi borgaranna. Stjórnsýslulögin og löggjöf sú sem gildir um störf og starfshætti umboðsmanns Alþingis eru þannig ákveðin tæki eða tól sem nota má til þess að treysta undirstöður réttarríkisins. Þau duga hins vegar skammt ef efniviðnum sem ætlunin er að vinna úr, þ.e. þeim lögum og reglum sem eiga að gilda um háttsemi borgaranna og samskipti þeirra við stjórnvöld, er ábótavant.
Forsenda fyrir réttaröryggi borgaranna er m.a. að lög séu nægilega skýr og aðgengileg almenningi þannig að þorra manna megi vera kunn gildandi boð og bönn og afleiðingar þess ef ekki er farið að þeim. Hin hliðin á þeim peningi er síðan sú að skýrleiki laga getur verið forsenda þess að stjórnvöldum, sem ætlað er að sjá um framkvæmd þeirra, sé kleift að gera það með þeim hætti sem best samrýmist réttaröryggi þeirra borgara sem lögin beinast að eða snerta með öðrum hætti. Þrátt fyrir að umboðsmaður gegni hlutverki sínu fyrst og fremst með því að hafa eftirlit með framkvæmdarvaldinu, þ.e. stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga, hefur hann einnig heimild til þess, verði hann var við að meinbugir séu á gildandi lögum eða almennum stjórnvaldsfyrirmælum, að tilkynna það til Alþingis, hlutaðeigandi ráðherra eða sveitarstjórn, sbr. 11. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis. Þeirri heimild ákvað ég að beita í nokkrum málum á árinu 2009, m.a. í tilefni af athugun minni á hvort reglur sem lúta að réttarstöðu einstaklinga með kynskiptahneigð (e. transsexualism) væru nægilega skýrar (mál nr. 4919/2007). Álitið er birt í heild sinni í skýrslu þessari á bls. 103.
Tildrög málsins voru að á árinu 2007 leitaði til umboðsmanns Alþingis einstaklingur, sem fæddist karlmaður en hafði lifað félagslega sem kona í 12 ár, og kvartaði yfir að dóms- og kirkjumálaráðuneytið hefði synjað umsókn hans um nafnbreytingu þrátt fyrir að í umsókninni hefði verið vísað til þess að fyrir lægju læknisfræðileg gögn sem staðfestu að hann væri með kynáttunarvanda. Við athugunina kom m.a. í ljós að dóms- og kirkjumálaráðuneytið hafði í stjórnsýsluframkvæmd ekki talið sér fært að verða við beiðni um nafnbreytingu einstaklinga með kynskiptahneigð fyrr en fyrir lægi staðfesting heilbrigðisyfirvalda á því að kynskipti hefðu átt sér stað og að slík staðfesting hefði einungis verið gefin út í framhaldi af leiðréttandi kynskiptiaðgerð.
Ég ákvað að funda með fulltrúum landlæknisembættisins og dóms- og kirkjumálaráðuneytisins vegna málsins. Í kjölfarið lýsti landlæknisembættið yfir þeirri afstöðu sinni að nauðsynlegt væri að einstaklingar með kynskiptahneigð fengju að skipta um nafn og kyn í þjóðskrá mun fyrr eða þegar hormónameðferð hefði staðið í eitt ár þar sem sú tímasetning væri hentugri og sársaukaminni heldur en þegar bíða þarf eftir aðgerðinni sem oft gæti tekið talsverðan tíma. Í kjölfarið staðfesti ráðuneytið að það teldi sér fært að verða við óskum um breytingu á skráningu nafns og kyns í þjóðskrá eftir að einstaklingur hefði gengist undir hormónameðferð í eitt ár enda kæmi fram í hverju tilviki staðfesting heilbrigðisyfirvalda þess efnis. Að þessu virtu, og þar sem einstaklingurinn sem lagði kvörtunina fram hafði á meðan á athuguninni stóð fengið nafni sínu formlega breytt, taldi ég ekki ástæðu til að fjalla sérstaklega um lögmæti synjunar ráðuneytisins. Ég tók hins vegar til athugunar hvort reglur um möguleika einstaklinga, sem haldnir eru kynskiptahneigð, til að óska eftir breytingu á skráningu nafns í þjóðskrá annars vegar og um réttarstöðu þeirra hvað varðar möguleika á að gangast undir meðferð í átt að leiðréttandi kynskiptaaðgerð hins vegar, væru nægilega skýrar eða hvort þörf væri á frekari aðkomu löggjafans að málefnum þeirra.
Í áliti mínu komst ég að þeirri niðurstöðu að hvergi í lögum væri fjallað um rétt þeirra sem haldnir eru kynskiptahneigð og hafa eftir atvikum lifað um lengri tíma félagslega í kynhlutverki sem ekki samrýmist hinu líffræðilega kyni þeirra til að óska eftir breytingu á skráningu nafns og eftir atvikum kyns í þjóðskrá. Ákvarðanir stjórnvalda í þessum efnum hefðu því alfarið byggst á stjórnsýsluframkvæmd án þess að um traustar lagaheimildir hefði verið við að styðjast. Þá ætti það ferli, sem leiðir til leiðréttandi kynskiptiaðgerðar og undanfarandi málsmeðferð, sér hvorki beina stoð í lögum né stjórnvaldsfyrirmælum þótt ganga yrði út frá því að almennar reglur íslenskra laga um réttindi sjúklinga ættu við. Ég taldi því á, grundvelli þeirra jákvæðu athafnaskyldna sem hvílt geta á íslenska ríkinu samkvæmt 71. gr. stjórnarskrár og 8. gr. mannréttindasáttmála Evrópu og með hliðsjón af dómaframkvæmd mannréttindadómstóls Evrópu, tilefni til að vekja athygli dóms- og kirkjumálaráðherra og Alþingis á nauðsyn þess að tekin yrði afstaða til þess hvort þörf væri á að setja skýrari og fyllri reglur um rétt manna, sem haldnir eru kynskiptahneigð, til að óska eftir breytingu á skráningu nafns og eftir atvikum kyns og þá um skyldur stjórnvalda í því sambandi. Þá taldi ég ekki loku fyrir það skotið að á íslenska ríkinu kynnu einnig að hvíla ákveðnar skyldur til að mæla með löggjöf fyrir um þau atriði er máli skipta um réttarstöðu þessara einstaklinga og um málsmeðferð við framkvæmd meðferðar sem hefur það að markmiði að leiðrétta kyn þess sem í hlut á. Ég vakti því athygli heilbrigðisráðherra, dóms- og kirkjumálaráðherra og Alþingis á nauðsyn þess að meta hvort mælt skyldi með skýrari hætti fyrir í lögum um reglur þar að lútandi. Að virtu hlutverki forsætisráðherra samkvæmt 2. mgr. 8. gr. laga nr. 73/1969, um Stjórnarráð Íslands, og 6. tölul. 2. gr. reglugerðar nr. 177/2007, um Stjórnarráð Íslands, vakti ég jafnframt athygli forsætisráðherra á álitinu. Um svör ráðuneytisins af þessu tilefni vísa ég til umfjöllunar í lið 2, kafla II.5.0, hér síðar.
Nú liggur fyrir á Alþingi tillaga til þingsályktunar um réttarbætur fyrir transfólk, sbr. þskj. 187, 168. mál. Þar kemur fram að Alþingi álykti að fela ríkisstjórninni að skipa nefnd til þess að gera tillögur að úrbótum á stöðu transfólks á Íslandi. Nefndin verði skipuð fulltrúum dómsmála- og mannréttindaráðuneytis, heilbrigðisráðuneytis, félags- og tryggingamálaráðuneytis, hagsmunasamtaka transfólks og Amnesty International. Nefndinni verði ætlað að kanna lagalega og félagslega stöðu transfólks á Íslandi og gera tillögur um úrbætur og nauðsynlegar aðgerðir til að hvers kyns misrétti gagnvart transfólki hverfi hér á landi og full mannréttindi þess verði tryggð. Hagsmunamál þessa hóps eru því komin á rekspöl og er það vel að brugðist sé við ábendingum umboðsmanns með þessum hætti. Eftir stendur að lærdómurinn sem draga má af þessu máli er sá að löggjafinn verður að vera vakandi fyrir nýjum aðstæðum sem upp kunna að koma eftir því sem samfélagið tekur breytingum og þá eftir atvikum í samræmi við athafnaskyldur sem leiða af stjórnarskrá og mannréttindasáttmála Evrópu. Að öðrum kosti getur skapast hætta á að stjórnvöld hafi ekki nægilega traustan grundvöll til að leysa úr vandasömum álitaefnum eða geri það á forsendum sem ekki eru nægilega vel ígrundaðar með tilliti til allra þeirra afleiðinga sem ákvörðun getur haft fyrir hlutaðeigandi einstaklinga.
3.8. Viðbrögð stjórnvalda við tilmælum umboðsmanns.
4.
Í köflum II.3.0. og 4.0. er gerð grein fyrir viðbrögðum stjórnvalda við tilmælum umboðsmanns í álitum frá árinu 2009. Eins og ráðið verður af yfirlitunum heyrir sem fyrr til undantekninga að ekki sé farið að tilmælum umboðsmanns. Greint er á milli sérstakra tilmæla og almennra tilmæla. Í fyrri flokknum eru tilmæli sem lúta að því að viðkomandi stjórnvald bæti úr annmörkum sem hafa verið á úrlausn í máli þess sem kvartaði til umboðsmanns. Þetta geta bæði verið annmarkar á meðferð málsins og á hinni efnislegu niðurstöðu. Eins og fram kemur í yfirliti í kafla 3.0. voru sett fram sérstök tilmæli í fimmtán málum á árinu 2009 en í sjö þeirra mála beindi ég einnig almennum tilmælum til stjórnvaldsins. Í fimm tilvikum verður ekki annað séð en að hlutaðeigandi stjórnvald hafi farið að tilmælum mínum en í níu tilvikum leitaði sá er sett hafði fram kvörtun ekki aftur til stjórnvaldsins. Í einu tilviki verður hins vegar að telja að stjórnvaldið hafi ekki farið að sérstökum tilmælum umboðsmanns Alþingis (mál nr. 5234/2008, bls. 314).
Í því máli kvartaði einstaklingur, sem hafði verið gert að sæta akstursbanni á grundvelli 106. gr. a umferðarlaga nr. 50/1987, m.a. yfir gjaldtöku fyrir sérstakt námskeið sem honum var að lögum skylt að sækja til að fá akstursbanninu aflétt og öðlast aftur ökuréttindi. Kjörinn umboðsmaður Alþingis tók málið til athugunar með tilliti til þess hvort lagaheimild væri fyrir gjaldtökunni. Hann komst að þeirri niðurstöðu að viðhlítandi lagaheimild væri ekki til staðar fyrir samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytið til að ákveða að þeir sem sættu akstursbanni stæðu sjálfir undir kostnaði af því að sækja sérstakt námskeið í merkingu 106. gr. a umferðarlaga nr. 50/1987. Með vísan til skyldna stjórnvalda til endurgreiðslu oftekinna skatta og gjalda samkvæmt lögum nr. 29/1995 beindi kjörinn umboðsmaður því m.a. þeim tilmælum til ráðuneytisins að það leitaði leiða til að rétta hlut einstaklingsins, sem lagði fram kvörtunina, kæmi fram um það beiðni frá honum.
Eins og rakið er á bls. 318 í þessari skýrslu, ritaði ég samgöngu- og sveitarstjórnarráðherra bréf, dags. 12. febrúar 2010, og óskaði upplýsinga um hvort álit umboðsmanns Alþingis í máli nr. 5234/2008 hefði orðið tilefni til einhverra sérstakra ráðstafana hjá samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytinu og þá í hverju þær ráðstafanir hefðu falist.
Í svarbréfi samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytisins, dags. 11. maí 2010, segir að ráðuneytið fallist ekki á niðurstöðu álitsins og er vísað nánar um það til meðfylgjandi greinargerðar, dags. sama dag. Í niðurstöðukafla greinargerðarinnar segir svo:
„Með vísan til alls framangreinds verður að telja að ekki verði ráðið af lögum eða lögskýringargögnum að hið sérstaka ökunám teljist til lögmæltrar opinberrar þjónustu. Þar af leiðandi verði ekki gerður sérstakur greinarmunur á hinu almenna ökunámi annars vegar og hinu sérstaka ökunámi hins vegar hvað varðar heimildir til gjaldtöku vegna námsins. Að þessu leyti er því ekki fallist á niðurstöðu yðar samkvæmt áliti í máli nr. 5234/2008, þó fallast megi á að núgildandi lagaumhverfi á þessu sviði mætti vera skýrara.
Með vísan til þessa hefur ráðuneytið hafnað kröfu [A] um endurgreiðslu kostnaðar vegna hins sérstaka námskeiðs og henni bent á að sækja rétt sinn fyrir dómstólum kjósi hún svo. Erindi annarra aðila sem sótt hafa um endurgreiðslu á sama grundelli hafa verið afgreidd á sama hátt. Af sömu ástæðum telur ráðuneytið ekki ástæðu til sérstakra ráðstafana í tilefni af áliti yðar hvað varðar framkvæmd sérstakra námskeiða á grundvelli 1. mgr. 106. gr. a umferðarlaga nr. 50/1987."
Um framangreinda afstöðu samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytisins til álits umboðsmanns er fjallað sérstaklega í kafla 3.5 hér að framan.
Samkvæmt yfirliti í kafla 4.0 var almennum tilmælum beint til stjórnvalda í 24 álitum í jafnmörgum málum. Í 23 álitanna beindi ég tilmælum til hlutaðeigandi stjórnvalda en í einu tilviki beindi kjörinn umboðsmaður tilmælum til hlutaðeigandi stjórnvalds. Í átján tilvikum verður ekki annað séð en að hlutaðeigandi stjórnvald hafi farið að tilmælum mínum en í þremur tilvikum voru tilmæli enn til skoðunar hjá viðkomandi stjórnvöldum þegar spurt var fyrir um viðbrögð við þeim. Í einu tilviki verður að telja að stjórnvald hafi ekki farið að almennum tilmælum (mál nr. 5234/2008, bls. 314) og vísast til umfjöllunar um það mál í kafla 3.5 hér að framan.
4.0. Frumkvæðismál.
4.1. Inngangur.
Samkvæmt 5. gr. laga nr. 85/1997 getur umboðsmaður að eigin frumkvæði ákveðið að taka mál til meðferðar. Þá getur umboðsmaður jafnframt tekið starfsemi og málsmeðferð stjórnvalds til almennrar athugunar. Frumkvæðiseftirlit það sem 5. gr. laga nr. 85/1997 gerir ráð fyrir er sérstaklega til þess fallið að veita umboðsmanni Alþingis færi á því að stuðla að umbótum í stjórnsýslunni og þar með að rækja það lögbundna hlutverk að tryggja rétt borgaranna gagnvart stjórnvöldum landsins. Ég minni á að í athugasemdum með frumvarpi því sem varð að eldri lögum um umboðsmann Alþingis, nr. 13/1987, sagði að einn þáttur í starfi umboðsmanns skyldi vera að gera „tillögur almenns eðlis til endurbóta á stjórnsýslu". (Alþt. 1986-1987, A-deild, bls. 2560.)
Það er einkenni ýmissa þeirra mála, sem umboðsmaður Alþingis tekur til athugunar að eigin frumkvæði eða aflar upplýsinga um til að meta hvort tilefni sé til að hann taki þau til athugunar sem frumkvæðismál, að þau lúta að hugsanlegum breytingum á starfsháttum stjórnvalda og í sumum tilvikum áformum um endurskoðun laga og reglna eða setningu nýrra. Komi fram hjá stjórnvöldum í tilefni af fyrirspurnum umboðsmanns vilji og áform um að bæta úr þeim atriðum sem fyrirspurnirnar lúta að hef ég kosið að bíða um sinn og sjá hverju fram vindur með slík áform. Eins og ég vík nánar að í kafla 4.4. hér á eftir hafa nokkur slík mál verið til meðferðar hjá mér þar sem ég hef talið rétt að bíða og sjá hver framvinda mála verður hjá stjórnvöldum, og í ákveðnum tilvikum við setningu nýrra lagareglna, áður en ég lýk umfjöllun minni um þau.
4.2. Frumkvæðismál sem hófust á árinu 2009.
Á árinu 2009 hóf ég athugun á eftirfarandi 15 málum að eigin frumkvæði. Í fyrir spurnarbréfum mínum vegna sumra þessara mála óskaði ég strax eftir skýringum frá stjórnvöldum, en vegna annarra mála óskaði ég fyrst eftir upplýsingum frá stjórnvöldum til þess að leggja mat á hvort tilefni væri til að ég tæki þau mál til nánari athugunar að eigin frumkvæði. Sjö þessara mála lauk ég á árinu en átta mál voru enn til athugunar í árslok 2009. Þremur þeirra mála lauk ég á árinu 2010, áður en skýrsla þessi fór í prentun. Varðandi þau mál sem enn er ólokið ítreka ég það sem sagði í kafla 4.1. að í sumum tilvikum hef ég ákveðið að bíða og sjá hver yrði framvinda viðkomandi máls hjá stjórnvaldinu.
Ofangreind 15 mál beindust að eftirfarandi atriðum:
1. Hvort fjármálaráðuneytið teldi enn að ákvæði EES-samningsins tækju ekki til skattamála og að íslensk skattalög, fyrir breytingu sem gerð var með lögum nr. 164/2008, hefðu alfarið girt fyrir að heimiluð yrði frestun söluhagnaðar vegna sölu á íbúðarhúsnæði ef endurfjárfest væri erlendis, en ráðuneytið hafði lýst slíkri afstöðu í bréfi til umboðsmanns Alþingis, dags. 24. apríl 2006. Einnig hvort ráðuneytið hygðist koma með einhverjum hætti til móts við þá skattaðila sem fyrir lagabreytinguna hefði verið synjað um að nýta sér heimild 2. mgr. 17. gr. laga nr. 90/2003 vegna endurfjárfestingar í íbúðarhúsnæði í aðildarríkjum EES-svæðisins. Í ljósi þeirra viðbragða fjármálaráðuneytisins, sem fram komu í svarbréfi til mín, að ákveðið hefði verið að koma til móts við umrædda skattaðila með því að senda embætti ríkisskattstjóra bréf þar sem farið yrði fram á að hlutast yrði til um endurupptöku á framtölum viðkomandi aðila með það í huga að endurgreiða þeim fjármagnstekjuskatt af söluhagnaðinum, taldi ég ekki tilefni til að aðhafast frekar vegna málsins. (Mál nr. 5562/2009).
2. Hvort hugsanlegur árekstur á milli ákvæða 1. mgr. 27. gr. laga nr. 91/2008, um grunnskóla, og 2. mgr. 52. gr. barnalaga nr. 76/2003, leiddi til þess að réttaróvissa væri um inntak og afmörkun réttar forsjárlausra foreldra til upplýsinga um skólagöngu barna þeirra í grunnskólum. Ég lauk málinu með vísan til þess að menntamálanefnd Alþingis hefði, í kjölfar þess að menntamálaráðuneytið vakti athygli nefndarinnar á málinu, lagt fram frumvarp til laga um breytingu á lögum nr. 90/2008, um leikskóla, og lögum nr. 91/2008, um grunnskóla, þar sem brugðist væri við álitaefninu með því að taka fram að um rétt foreldris, sem ekki færi með forsjá barns, til upplýsinga um barn sitt samkvæmt lögunum færi samkvæmt fyrirmælum 52. gr. barnalaga nr. 76/2003. Frumvarpið var samþykkt á Alþingi 24. mars 2009, sjá lög nr. 38/2008 sem tóku gildi 8. apríl 2009. (Mál nr. 5584/2009).
3. Hvort ákvarðanir um breytingar á yfirstjórn forsætis- og fjármálaráðuneyta, sem komu fram í kjölfar ríkisstjórnarskipta í febrúar 2009 og fólust í því að skipaðir ráðuneytisstjórar þessara ráðuneyta fóru tímabundið í leyfi, hefðu verið í samræmi við gildandi lagareglur og verið reistar á málefnalegum forsendum. Ég lauk máli þessu með bréfi vegna lagasjónarmiða um takmarkanir á möguleikum umboðsmanns til að leggja mat á málsatvik sem ekki væru að öllu leyti skýr. Eins og gögnum málsins var háttað taldi ég mig ekki hafa forsendur til frekari umfjöllunar um þá ráðstöfun að veita ráðuneytisstjórunum tímabundið leyfi frá störfum. Í því sambandi horfði ég einnig til þess að ráðuneytisstjórarnir hlutu síðar annars vegar skipun í embætti ráðuneytisstjóra félags- og tryggingamálaráðuneytisins og hins vegar setningu í embætti ráðuneytisstjóra menntamálaráðuneytisins. Ég tók þó enga efnislega afstöðu til þeirra lagasjónarmiða og forsendna sem lágu til grundvallar ráðstöfunum á embættum ráðuneytisstjóranna. (Mál nr. 5593/2009)
4. Hvert skuli beina athugasemdum og stjórnsýslukærum vegna athafna og ákvarðana lögreglunnar þegar sérstakar kæruheimildir laga eiga ekki við. Að fengnum skýringum dómsmála- og mannréttindaráðuneytisins, þar sem m.a. kom fram að þegar kvartað væri yfir framkomu eða starfsháttum ákveðins lögreglumanns, án þess þó að um meinta refsiverða háttsemi væri að ræða, bæri að beina kvörtun til viðkomandi forstöðumanns lögreglumannsins, þ.e. lögreglustjóra, taldi ég ekki ástæðu til að aðhafast frekar í málinu. Ég ritaði dómsmálaráðherra þó bréf þar sem ég áréttaði að ráðherra væri æðsti yfirmaður lögreglunnar og gæti á grundvelli yfirstjórnunar- og eftirlitsheimilda sinna tekið almennar kvartanir og athugasemdir vegna starfa lögreglunnar til athugunar. Þar sem samspils ákvörðunarvalds lögreglustjóra annars vegar og hlutaðeigandi veitingarvaldshafa embætta lögreglumanna hins vegar var ekki getið í skýringarbréfi ráðuneytisins taldi ég einnig rétt að draga fram í bréfi mínu til ráðuneytisins heildarmynd af reglum laga nr. 70/1996 um áminningar og um lausn um stundarsakir í tilviki lögreglumanna. (Mál nr. 5623/2009).
5. Framkvæmd laga nr. 36/1978, um stimpilgjald, n.tt. því álitaefni hvaða aðila ber að lögum að leggja út fjármuni fyrir kaupum á stimpilvélum og hvort settar hefðu verið nánari reglur um framkvæmd 12. gr. laganna. Í skýringarbréfi fjármálaráðuneytisins vegna málsins kom m.a. fram að skipaður hefði verið starfshópur um endurskoðun á framkvæmd laga nr. 36/1978 og að starfshópurinn myndi skila drögum að frumvarpi til breytinga á lögunum. Með tilliti til þess að þau atriði er fyrirspurnir mínar lutu að kynnu samkvæmt framangreindu að koma til umfjöllunar og ákvörðunar Alþingis á næstu misserum ákvað ég að halda ekki áfram athugun minni að svo stöddu en ákvað að taka ekki neina afstöðu til þeirra álitaefna sem uppi voru í málinu. (Mál nr. 5665/2009).
6. Hvort sú framkvæmd Félagsbústaða hf. að taka við annars konar greiðslum en peningum frá leigjendum félagsins samrýmdist þeim reglum sem um starfsemina gilda og almennum reglum stjórnsýsluréttarins og hvernig gætt væri að jafnræði þeirra sem nýttu sér þjónustu félagsins en gætu ekki greitt fyrir hana með reiðufé. Að fengnu skýringabréfi Reykjavíkurborgar taldi ég að þau atriði sem kæmu til skoðunar í málinu væru sams konar og þegar væru til skoðunar í frumkvæðismáli nr. 5544/2008 sem hófst á árinu 2008 og fjallað er um í ársskýrslu umboðsmanns Alþingis fyrir árið 2008, bls. 24. Því taldi ég rétt að þau atriði sem á reyndi í málinu yrðu tekin til skoðunar samhliða þeim atriðum sem á reyndi í máli nr. 5544/2008. Það mál er enn til athugunar. (Mál nr. 5676/2009).
7. Á hvaða lagagrundvelli hefði verið ráðið í tiltekið starf á Landspítala án auglýsingar og hvort forstjóri Landspítalans hygðist með einhverjum hætti bregðast við ef rétt reyndist að í umræddu tilviki hefði ekki verið fylgt reglum um auglýsingar lausra starfa. Með vísan til skýringa Landspítalans taldi ég ekki ástæðu til að aðhafast frekar vegna málsins. Ég kom þó tilteknum ábendingum á framfæri við forstjóra Landspítala með bréfi. (Mál nr. 5677/2009).
8. Hvar mörkin á milli úrskurðar- og eftirlitsvalds annars vegar samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytisins og hins vegar mennta- og menningarmálaráðuneytisins vegna ágreinings um gjaldtöku vegna kostnaðar í skyldunámi liggja eftir gildistöku laga nr. 91/2008, um grunnskóla. Málið er enn til athugunar að fengnum skýringum mennta- og menningarmálaráðuneytisins. (Mál nr. 5700/2009).
9. Hvernig almennt væri háttað aðkomu ráðuneyta að málum þar sem fyrir lægi að tiltekinn kerfisvandi væri til staðar í starfsemi undirstofnunar, verulegir samskiptaörðugleikar væru á milli starfsmanna eða fram hefðu komið ásakanir hjá starfsmanni um einelti af hálfu annarra starfsmanna eða yfirmanns stofnunar. Athugun mín afmarkaðist við það álitaefni hvort og þá hvaða skyldur hvíla á ráðherra að lögum til að bregðast við með raunhæfum og virkum hætti í slíkum tilvikum. Ég lauk málinu með áliti. Um það er nánar fjallað í kafla 4.3.7 og á bls. 156. (Mál nr. 5718/2009)
10. Tiltekin atriði varðandi frestun á greiðslu atvinnuleysisbóta um mitt sumar 2009. Í ljósi skýringa Vinnumálastofnunar þar sem m.a. kom fram að verklagi við úrvinnslu samkeyrslna við staðgreiðslugrunn Ríkisskattstjóra og eftirfarandi aðgerðir hefði verið breytt taldi ég ekki ástæðu til að aðhafast frekar vegna málsins. (Mál nr. 5736/2009).
11. Hvernig staðið væri að framkvæmd mála þar sem reynir á undantekningarheimild 1. mgr. 9. gr. laga nr. 21/1990, um lögheimili, er heimilar þeim sem dvelst erlendis við nám eða vegna veikinda að eiga áfram lögheimili hér á landi hjá skyldfólki sínu eða venslafólki eða í því sveitarfélagi þar sem hann átti lögheimili er hann fór af landi brott enda sé hann ekki skráður með fasta búsetu erlendis. Málið er enn til athugunar en svör hafa ekki borist frá dómsmála- og mannréttindaráðuneytinu. (Mál nr. 5783/2009).
12. Tiltekin álitaefni um lagagrundvöll og efni samnings Reykjavíkurborgar og Gagnaveitunnar um lagningu ljósleiðara um borgina. Málið er enn til athugunar að fenginni afstöðu samgöngu- og sveitarstjórnarráðuneytisins og athugasemdum Reykjavíkurborgar. (Mál nr. 5810/2009).+
13. Hvort tilteknar athuganir og aðgerðir, sem haldið var fram að Fjármálaeftirlitið hefði ráðist í og hefðu beinst að starfsmönnum þeirra íslensku banka sem ríkið hefði yfirtekið í framhaldi af falli þeirra haustið 2008, hefðu farið fram og ef svo væri hver lagagrundvöllur þeirra hefði verið. Í ljósi skýringa Fjármálaeftirlitsins taldi ég ekki ástæðu til að aðhafast frekar í málinu og lét því lokið. Ég lagði þó áherslu á að kæmi til frekari aðgerða eða ráðstafana Fjármálaeftirlitsins í tilefni af athugun stofnunarinnar myndi ég eftir atvikum þurfa að taka ákvörðun um hvort tilefni væri til þess að taka einstök atriði til athugunar á grundvelli þeirra heimilda sem mér eru fengnar með lögum nr. 85/1997. (Mál nr. 5815/2009).
14. Álitaefni um heimildir barnaverndarnefnda til að framselja ákvörðunarvald til einstakra starfsmanna sinna. Málið er enn til athugunar. (Mál nr. 5826/2009).
15. Fyrirkomulagi sálfræðiþjónustu í fangelsum. Málið er enn til athugunar að fengnum upplýsingum frá dómsmála- og mannréttindaráðuneyti. (Mál nr. 5869/2009).
4.3. Frumkvæðismál sem lokið var við á árinu 2009 og viðbrögð stjórnvalda við þeim.
Ég lauk við átta frumkvæðisathuganir á árinu 2009. Einu þessara mála lauk ég með áliti, sjá mál nr. 5718//2009 á bls. 156, en sjö málum lauk ég með bréfi til viðkomandi stjórnvalds, sjá mál nr. 5562/2009, mál nr. 5584/2009, mál nr. 5593/2009, mál nr. 5623/2009, mál nr. 5676/2009, mál nr. 5677/2009 og mál nr. 5736/2009. Fjögur þeirra bréfa eru birt í skýrslu þessari, sjá mál nr. 5584/2009, mál nr. 5593/2009, mál nr. 5623/2009, mál nr. 5677/2009, en um hin málin tvö læt ég nægja að geta þeirra upplýsinga sem er að finna hér fyrir neðan og eftir atvikum í kafla 5.2.
4.3.1. Skattlagning söluhagnaðar vegna sölu á íbúðarhúsnæði, mál nr. 5562/2009.
Á árinu 2006 barst umboðsmanni Alþingis kvörtun yfir úrskurði yfirskattanefndar í máli þar sem nefndin hafnaði því að heimilt væri að fresta söluhagnaði vegna sölu á íbúðarhúsnæði í Reykjavík þrátt fyrir að eigendurnir hefðu endurfjárfest í íbúðarhúsnæði í Danmörku innan þess frests sem tilgreindur var í 2. mgr. 17. gr. laga nr. 90/2003. Í tilefni af kvörtuninni og bréfaskiptum við fjármálaráðuneytið vegna hennar vakti umboðsmaður athygli eftirlitsstofnunar EFTA á málinu, sendi stofnuninni afrit af kvörtuninni og gerði hlé á athugun sinni þar til fyrir lægi hver yrðu afdrif málsins hjá eftirlitsstofnuninni. Eftirlitsstofnun EFTA tilkynnti umboðsmanni að ákveðið hefði verið að taka álitefnið til formlegrar meðferðar og að viðræður hefðu þegar átt sér stað við fjármálaráðuneytið. Eftirlitsstofnunin tilkynnti umboðsmanni ekki formlega um niðurstöður athugunarinnar en af lögskýringargögnum að baki lögum nr. 164/2008, sem breyttu 2. mgr. 17. gr. laga nr. 90/2003, verður ráðið að eftirlitsstofnun EFTA hafi komist að þeirri niðurstöðu að skattframkvæmd þess efnis, að eingöngu væri hægt að endurfjárfesta í íbúðarhúsnæði á Íslandi til lækkunar á stofnverði hinnar nýju eignar, væri ekki í samræmi við ákvæði EES-samningsins um frjálst flæði launþega, réttinn til búsetu og frjálst flæði fjármagns. Ég lauk athugun minni á kvörtuninni frá 2006 en ákvað að taka til athugunar hvort fjármálaráðuneytið teldi enn að ákvæði EES-samningsins tækju ekki til skattamála og að íslensk skattalög, fyrir breytingu sem gerð var með lögum nr. 164/2008, hefðu alfarið girt fyrir að heimiluð yrði frestun söluhagnaðar vegna sölu á íbúðarhúsnæði ef endurfjárfest væri erlendis, en ráðuneytið hafði lýst slíkri afstöðu í bréfi til umboðsmanns Alþingis, dags. 24. apríl 2006. Einnig hvort ráðuneytið hygðist koma með einhverjum hætti til móts við þá skattaðila sem fyrir lagabreytinguna hefði verið synjað um að nýta sér heimild 2. mgr. 17. gr. laga nr. 90/2003 vegna endurfjárfestingar í íbúðarhúsnæði í aðildarríkjum EES-svæðisins. Um mál þetta er nánar fjallað í kafla 4.2, lið 1.
4.3.2. Réttur forsjárlausra foreldra til upplýsinga um skólagöngu barna sinna, mál nr. 5584/2009.
Á árinu 2009 leysti ég úr máli manns sem kvartaði yfir því að sýslumaðurinn í Reykjavík hefði hafnað ósk hans um að aðgang að upplýsingakerfinu Mentor.is vegna skólagöngu dóttur hans. Synjun sýslumanns byggðist á því að réttur forsjárlausra foreldra til upplýsinga samkvæmt 2. mgr. 52. gr. barnalaga nr. 76/2003 tæki aðeins til munnlegra upplýsinga en ekki skriflegra. Niðurstaða mín í málinu var sú að ég taldi mig ekki hafa forsendur til að gera athugasemdir við þá niðurstöðu skólastjóra viðkomandi grunnskóla og sýslumanns í málinu að framangreint lagaákvæði veitti honum ekki almennan rétt til aðgangs að upplýsingum í Mentor.is. Við meðferð málsins kom hins vegar fram tiltekin afstaða menntasviðs Reykjavíkurborgar sem leiddi til þess að ég taldi rétt að taka til athugunar hvort hugsanlegur árekstur á milli ákvæða 1. mgr. 27. gr. laga nr. 91/2008, um grunnskóla, og 2. mgr. 52. gr. barnalaga leiddi til þess að réttaróvissa væri til staðar um inntak og afmörkun réttar forsjárlausra foreldra til upplýsinga um skólagöngu barna þeirra í grunnskólum. Um mál þetta er nánar fjallað í kafla 4.2, lið 2, og á bls. 63.
4.3.3. Breytingar á yfirstjórn forsætis- og fjármálaráðuneyta, mál nr. 5593/2009.
Í kjölfar fréttatilkynninga af breytingum á yfirstjórn forsætis- og fjármálaráðuneyta, sem komu fram í kjölfar ríkisstjórnarskipta í febrúar 2009 og fólust í því að skipaðir ráðuneytisstjórar þessara ráðuneyta fóru í tímabundið leyfi, taldi ég rétt að afla upplýsinga um aðdraganda og forsendur þeirra ráðstafana og þann lagagrundvöll sem þær voru reistar á þar sem ég taldi þessi atriði ekki liggja skýr fyrir. Tilgangurinn var að kanna hvort ákvarðanir um breytingarnar hefðu verið í samræmi við gildandi lagareglur og verið reistar á málefnalegum forsendum. Um mál þetta er nánar fjallað í kafla 4.2. lið 3, og á bls. 151.
4.3.4. Kvartanir og athugasemdir vegna athafna lögreglu, mál nr. 5623/2009.
Upphaf þessa máls má rekja til kvörtunar manns yfir athöfnum lögreglunnar á höfuðborgarsvæðinu í máli sem varðaði ólögráða dóttur hans. Ég lauk málinu með bréfi á árinu 2009 en taldi þó rétt, í ljósi þeirrar afstöðu ríkissaksóknara, sem kom fram við athugun málsins, að almennum kvörtunum og athugasemdum vegna starfa lögreglu ætti, þegar sérstökum kæruheimildum sleppti, að beina til ríkislögreglustjórans en ekki dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, eins og umboðsmaður Alþingis hefur að jafnaði talið rétt að gera, að óska eftir afstöðu dóms- og kirkjumálaráðuneytisins til þessa atriðis. Um þetta mál er fjallað nánar í kafla 4.2, lið 4, og á bls. 98.
4.3.5. Leigugreiðslur leigutaka Félagsbústaða hf., mál nr. 5676/2009.
Tildrög þessa máls eru þau að maður, sem hafði verið vísað úr íbúð sem hann hafði til afnota hjá Félagsbústöðum hf., kvartaði yfir hvernig hefði verið staðið að því. Ég lauk máli mannsins með vísan til þess að ég hefði þegar til athugunar ýmis atriði tengd ákvörðunum og framkvæmd mála er lúta að félagslegu leiguhúsnæði sem Félagsbústaðir hf. fara með fyrir hönd Reykjavíkurborgar, sbr. mál nr. 5544/2008 sem enn er til athugunar. Við meðferð þessa máls kom hins vegar fram að manninum hefði verið boðið að greiða hluta skuldar sinnar við félagið með ljósmyndum úr sinni eigu. Ég ákvað því að taka til athugunar hvort sú framkvæmd Félagsbústaða hf. að taka við annars konar greiðslum en peningum frá leigjendum félagsins samrýmdist þeim reglum sem um starfsemina gilda og almennum reglum stjórnsýsluréttarins og hvernig gætt væri að jafnræði þeirra sem nýttu sér þjónustu félagsins en gætu ekki greitt fyrir hana með reiðufé. Um þetta mál er einnig fjallað í kafla 4.2, lið 6.
4.3.6. Ráðning í starf á Landspítala án auglýsingar, mál nr. 5677/2009.
Í kjölfar fjölmiðlaumfjöllunar ákvað ég að taka til athugunar á hvaða lagagrundvelli hefði verið ráðið í tiltekið starf á Landspítala án auglýsingar og hvort forstjóri Landspítalans hygðist með einhverjum hætti bregðast við ef rétt reyndist að í umræddu tilviki hefði ekki verið fylgt reglum um auglýsingar lausra starfa. Um þetta mál er fjallað nánar í kafla 4.2, lið 7, og á bls. 152.
4.3.7. Yfirstjórnunar- og eftirlitsheimildir ráðuneyta vegna kerfisvanda í starfsemi undirstofnunar, verulegra samskiptaörðugleika á milli starfsmanna eða ásakana um einelti, mál nr. 5718/2009.
Undanfarin ár hafa umboðsmanni Alþingis borist nokkur mál sem varða ásakanir um einelti á vinnustöðum hins opinbera. Þessi mál urðu mér tilefni til að taka til athugunar hvernig almennt væri háttað aðkomu ráðuneyta að málum þar sem fyrir lægi að tiltekinn kerfisvandi væri til staðar í starfsemi undirstofnunar, verulegir samskiptaörðugleikar væru á milli starfsmanna eða fram hefðu komið ásakanir hjá starfsmanni um einelti af hálfu annarra starfsmanna eða yfirmanns stofnunar. Athugun mín afmarkaðist við það álitaefni hvort og þá hvaða skyldur hvíla á ráðherra að lögum til að bregðast við með raunhæfum og virkum hætti í slíkum tilvikum. Þar sem athugunin tók að nokkru mið af atvikum og aðstæðum sem lýst var í kvörtun fyrrum starfsmanns stofnunar sem heyrir undir heilbrigðisráðuneytið taldi ég ástæðu til að fjalla sérstaklega um tiltekin viðhorf sem komu fram í bréflegum samskiptum við það ráðuneyti. Ég lauk málinu með áliti sem er birt í heild sinni í kafla III. 14.10 í skýrslu þessari, bls. 156. Einnig er fjallað um það í kafla 4.2, lið 9 hér að framan.
4.3.8. Frestun á greiðslu atvinnuleysisbóta vegna samkeyrslu við staðgreiðslugrunn Ríkisskattstjóra, mál nr. 5736/2009.
Í tilefni umfjöllunar í fjölmiðlum ákvað ég að taka til athugunar tiltekin atriði varðandi frestun á greiðslu atvinnuleysisbóta. Um þetta mál er fjallað nánar í kafla 4.2, lið 10, og á bls. 53.
4.4. Önnur frumkvæðismál sem enn eru til umfjöllunar.
Auk þeirra frumkvæðismála sem getið hefur verið um hér að framan voru eftirfarandi tíu önnur mál sem tekin höfðu verið til athugunar á þeim grundvelli á árunum fyrir 2009 enn til athugunar við lok þess árs. Eins og áður sagði hef ég kosið að bíða með frekari úrvinnslu frumkvæðismálanna þegar stjórnvöld hafa lýst áformum sínum um breytingar eða uppi hafa verið ráðagerðir um endurskoðun löggjafar á viðkomandi sviði. Í fjórum tilvikum hafa þessi mál verið til athugunar síðustu ár og er efni þeirra lýst á bls. 19-20 í skýrslu umboðsmanns fyrir árið 2004. Þá hef ég unnið áfram að athugun sem kjörinn umboðsmaður hóf um áramótin 2006/2007 á því hvernig ráðuneytin hafa fylgt reglum um auglýsingar á lausum störfum og embættum á þeirra vegum.
4.4.1. Auglýsingar á lausum embættum og störfum þegar ráðherra fer með veitingarvald, mál nr. 4890/2006.
Framfylgni við ákvæði laga og reglna um auglýsingar á lausum embættum og störfum hjá ráðuneytunum og í þeim tilvikum þar sem ráðherra fer með ráðningarvaldið, t.d. varðandi störf forstöðumanna ríkisstofnana eða önnur störf hjá ríkinu. Athugunin takmarkast við árin 2005 og 2006. Tilefni þessarar athugunar er að umboðsmanni hafa af og til borist ábendingar um að misbrestur sé á því að gildandi lögum og reglum um auglýsingar á lausum embættum og störfum hjá ríkinu sé ávallt fylgt við ráðningu í störf og veitingu embætta hjá ráðuneytum og undirstofnunum þeirra. Frá slíkum atvikum hefur meðal annars verið greint í fjölmiðlum og þá hefur þessi mál borið á góma í tengslum við úrvinnslu kvartana sem mér hafa borist.
4.4.2. Handtaka og frelsissvipting ólögráða ungmenna, mál nr. 4974/2007.
Ákvörðun og framkvæmd lögreglumanna við embætti lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu á handtöku og frelsissviptingu fimm pilta á aldrinum sextán til átján ára. Athugun umboðsmanns hófst í tilefni af frásögn Fréttablaðsins af framkvæmd frelsissviptingarinnar. Í svarbréfi lögreglustjórans til umboðsmanns kom fram að ljóst væri að alvarleg mistök hefðu átt sér stað í umræddu máli. Mistökin hefðu verið tvíþætt, annars vegar hefði ekki verið nægjanlega gengið úr skugga um það strax hvort haldlögð pakkning innihéldi í reynd fíkniefni og hins vegar hefði ekki verið haft samband við foreldra allra drengjanna strax eftir handtöku. Hefðu aðgerðir embættisins í kjölfarið miðað að því að rétta hlut þeirra einstaklinga sem þarna komu við sögu, yfirfara verklag og brýna fyrir starfsmönnum embættisins gildandi reglur. Fyrirspurnir umboðsmanns í framhaldi af þessu svari lögreglustjóra lutu einkum að því hvernig tryggt yrði að mistök af þessu tagi yrðu ekki endurtekin og þá framkvæmd á þeim verklagsreglum sem til staðar voru en hafði ekki verið fylgt. Hliðstæð mál um afskipti lögreglu af ungmennum urðu mér einnig tilefni frekari fyrirspurna. Í svörum lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu hefur verið lýst aðgerðum til að bæta framkvæmd þessara mála og ég geri ráð fyrir að ljúka þessu máli af minni hálfu nú á haustmánuðum 2010.
4.4.3. Reglugerðarákvæði um úthlutun byggðakvóta, mál nr. 5046/2007.
Lagastoð og skýrleika reiknireglu 4. gr. B í reglugerð nr. 440/2007, um úthlutun byggðakvóta. Mál þetta er enn til athugunar hjá umboðsmanni að fengnum svörum sjávarútvegsráðuneytisins við fyrirspurnarbréfi hans.
4.4.4. Samningsgerð við einkaaðila, mál nr. 5105/2007.
Heimildum ráðherra til ganga til samninga við einkaaðila eða gefa viljayfirlýsingar sem fela í sér fyrirheit um fjárframlög ríkisins til ákveðinna verkefna, án þess að fyrir liggi afstaða Alþingis til málsins. Tilefni athugunar minnar var fréttaflutningur vorið 2007 af ýmsum samningum landbúnaðarráðuneytisins við einkaaðila um fjárframlög ríkisins til ákveðinna verkefna, þ. á m. samningum í tengslum við svonefnda Hekluskóga og Landgræðsluskóga og samningum vegna bygginga reiðhalla og reiðskála. Þá var í maí 2007 greint frá því í fjölmiðlum að fjármálaráðherra og landbúnaðarráðherra hefðu ritað undir viljayfirlýsingu, fyrir hönd ríkisstjórnarinnar, um 80 milljóna króna stuðning við uppbyggingu hestaíþróttaaðstöðu á Gaddstaðaflötum við Hellu í Rangárþingi ytra. Mál þetta er enn til athugunar hjá umboðsmanni að fengnum upplýsingum og gögnum frá stjórnvöldum.
4.4.5. Tilhögun öryggiseftirlits á Keflavíkurflugvelli og gjaldtaka vegna þess, mál nr. 5063/2007.
Tilhögun við öryggiseftirlit á Keflavíkurflugvelli og gjaldtöku vegna þess. Tilefni athugunar minnar var frétt í Morgunblaðinu 12. júlí 2007 þar sem greint var frá því að gerður hefði verið þjónustusamningur um öryggiseftirlit á Keflavíkurflugvelli og að Saga Class-farþegar Icelandair ættu þess kost að fara í gegnum öryggiseftirlitið um sérstaka hraðbraut, þ.e. þeir þyrftu ekki að fara í sömu röð við eftirlitið og aðrir farþegar. Mál þetta er enn til athugunar hjá umboðsmanni að fengnum skýringum Flugmálastjórnar á Keflavíkurflugvelli.
4.4.6. Þvinguð þvagsýnataka vegna lögreglurannsóknar, mál nr. 5089/2007.
Notkun þvagleggs við þvagsýnatöku vegna lögreglurannsóknar. Tilefni athugunar minnar voru frásagnir í fjölmiðlum af einstaklingi er kvartaði til ríkissaksóknara vegna þess hvernig staðið hefði verið að töku þvagsýnis úr henni af hálfu starfsmanna embættis sýslumannsins á Selfossi. Taldi ríkissaksóknari ekki tilefni til frekari aðgerða í tilefni af erindinu. Ég lauk málinu 26. ágúst 2010 og verður nánar frá því greint í skýrslu umboðsmanns fyrir það ár.
4.4.7. REI-málið, mál nr. 5117/2007.
Meðferð valds og eftirlit vegna eignaraðildar að Orkuveitu Reykjavíkur. Upphaflegt fyrirspurnarbréf umboðsmanns til borgarstjórnar Reykjavíkur, bæjarstjórnar Akranesbæjar og sveitarstjórnar Borgarbyggðar, dags. 9. október 2007, þar sem hann óskaði eftir ákveðnum skýringum og upplýsingum frá þessum sveitarstjórnum sem eigenda Orkuveitu Reykjavíkur vegna ráðstöfunar ákveðinna eigna orkuveitunnar til dótturfélagsins Reykjavik Energy Invest og síðar ráðstöfunar eignarhluta í því félagi er birt á heimasíðu embættisins. Mál þetta er enn til athugunar að fengnum upplýsingum og gögnum frá stjórnvöldum.
4.4.8. Félagsbústaðir hf., mál nr. 5544/2008.
Hvernig staðið hefði verið að ákvörðunum og framkvæmd mála er lúta að félagslegu leiguhúsnæði sem Félagsbústaðir hf. fara með fyrir hönd Reykjavíkurborgar. Tilefni frumkvæðisathugunar umboðsmanns var að honum hafa borist á undanförnum árum nokkur erindi og kvartanir þar sem gerðar eru athugasemdir sem beinast að því hvernig staðið hafi verið að uppsögn á slíku leiguhúsnæði og framkomu starfsmanna Félagsbústaða hf. gagnvart leigutökum. Eftir athugun á þeim málum sem umboðsmanni höfðu borist taldi hann heppilegra að taka ofangreind álitaefni til athugunar að eigin frumkvæði. Mál þetta er enn til athugunar að fengnum skýringum borgarstjórnar en stefnt er að því að ljúka því á haustmánuðum 2010.
4.4.9. Innheimta seðilgjalda, mál nr. 5265/2008.
Hvort fjármálaráðherra og viðskiptaráðherra hefðu hugað að því að kanna nánar í hvaða mæli það tíðkaðist að opinberar stofnanir og fyrirtæki innheimtu seðilgjöld og í hvaða tilvikum fullnægjandi lagaheimild stæði til þessarar gjaldtöku. Mál þetta er enn til athugunar hjá umboðsmanni að fengnum skýringum fjármálaráðherra og viðskiptaráðherra.
4.4.10. érstakar aðstæður á fjármálamarkaði, mál nr. 5520/2008.
Ýmis atriði tengd stjórnsýslu við framkvæmd laga nr. 125/2008, um heimild til fjárveitingar úr ríkissjóði vegna sérstakra aðstæðna á fjármálamarkaði o.fl. Umboðsmaður átti fund með fulltrúum forsætisráðuneytis, viðskiptaráðuneytis og forstjóra Fjármálaeftirlitsins þar sem hann taldi nauðsynlegt að koma á framfæri við fulltrúa stjórnvalda áhyggjum sem ég hefði vegna þessara mála. Um mál þetta er fjallað í kafla 3.5 hér að framan.
5.0. Erlent samstarf og fundir.
Frá stofnun embættis umboðsmanns Alþingis árið 1988 hafa umboðsmaðurinn og starfsmenn hans tekið nokkurn þátt í fjölþjóðlegu samstarfi umboðsmanna þjóðþinga og annarra slíkra umboðsmanna sem eru óháðir stjórnvöldum. Þá hefur umboðsmaður reglulega tekið á móti erlendum gestum til fundar á skrifstofu sinni auk þess að halda reglulega fundi með starfsmönnum stjórnvalda hér á landi um einstök mál eða almenn atriði.
Dagana 26. og 27. febrúar 2009 var haldin ráðstefna í Strassborg á vegum nefndar Evrópuráðsins um aðgerðir gegn kynþáttamisrétti og og fordómum (ECRI). Ráðstefnuna sótti Margrét María Grétarsdóttir.
Dagana 9. - 12. júní 2009 var haldinn í Stokkhólmi aðalfundur alþjóðasamtaka umboðsmanna (IOI). Í tengslum við fundinn var dagskrá þar sem 200 ára afmæli sænska umboðsmannsins var fagnað. Fundinn sóttu Róbert R. Spanó og Tryggvi Gunnarsson.
Dagana 27. - 30. september 2009 var haldin ráðstefna í Osló á vegum umboðsmanns norska Stórþingsins (6th International Conference of Information Officers). Ráðstefnuna sótti Róbert R. Spanó.
Hliðstæð löggjöf um störf og starfshætti umboðsmanna þjóðþinganna í Danmörku, Noregi og á Íslandi varð til þess að umboðsmenn þessara þinga hafa frá árinu 1989 átt með sér samstarf. Síðar hafa umboðsmenn þinganna á Grænlandi og í Færeyjum bæst í hópinn. Umboðsmennirnir hafa að jafnaði haldið einn eða tvo fundi árlega þar sem meðal annars er rætt um einstök álitaefni sem þeir hafa til úrlausnar ásamt því að skipst er á upplýsingum um starfsemi embætta þeirra. Einn slíkur fundur var haldinn í Kaupmannahöfn dagana 12. - 13. mars 2009.
Eins og tíðkast hefur í störfum umboðsmanns átti ég á árinu 2009, í starfi mínu sem settur umboðsmaður Alþingis, fjölmarga fundi með fyrirsvarsmönnum opinberra stofnana og nefnda um einstök mál sem til umfjöllunar voru hjá mér eða vegna almennra atriða í stjórnsýsluframkvæmd viðkomandi stjórnvalds.