1.0. Skrifstofa umboðsmanns Alþingis.
Skrifstofa umboðsmanns Alþingis að Álftamýri 7 í Reykjavík var á árinu opin almenningi frá kl. 9.00 til 15.00 frá mánudegi til föstudags. Auk mín störfuðu að jafnaði níu starfsmenn á skrifstofunni á árinu 2007. Berglind Bára Sigurjónsdóttir, lögfræðingur, Heiða Björg Pálmadóttir, lögfræðingur, Hjördís Finnbogadóttir, sérfræðingur, Ingibjörg Þóra Sigurjónsdóttir, rekstrarstjóri, Kjartan Bjarni Björgvinsson, aðstoðarmaður umboðsmanns, og Ottó Björgvin Óskarsson, lögfræðingur, voru í starfi allt árið. Hildur Briem, lögfræðingur, flutti í ársbyrjun til Egilsstaða en var áfram í starfi og leigði embættið skrifstofuaðstöðu fyrir hana þar. Þá var Trausti Fannar Valsson, lögfræðingur, að jafnaði í hálfu starfi á árinu samhliða doktorsnámi í lögfræði. Friðgeir Björnsson, fyrrverandi héraðsdómari, kom til starfa hinn 1. janúar 2007 og Finnur Þór Vilhjálmsson, lögfræðingur, 8. nóvember 2007. Bjarnveig Eiríksdóttir, lögfræðingur, lét af störfum 30. apríl 2007. Hafsteinn Þór Hauksson, lögfræðingur, fór til náms erlendis, 1. september 2007. Ég naut á árinu sem fyrr aðstoðar Róberts R. Spanó, prófessors, áður aðstoðarmanns umboðsmanns, við ákveðin verkefni. Yfir sumarmánuðina höfðu tveir laganemar námsdvöl á skrifstofunni en að auki voru laganemar ráðnir tímabundið til starfa meðfram námi.
2.0. Fjöldi kvartana, erinda og fyrirspurna.
Á árinu 2007 voru skráð 308 ný mál. Málum fjölgaði því nokkuð frá árinu 2006 en þá voru skráð mál alls 273. Tekið skal fram að mál er því aðeins skráð ef um skriflega kvörtun er að ræða eða þegar umboðsmaður tekur mál upp að eigin frumkvæði. Árið 2007 tók ég sextán mál formlega til athugunar að eigin frumkvæði en kvartanir sem mér bárust voru 292. Einnig er algengt að menn hringi eða komi á skrifstofu umboðsmanns og beri upp mál sín munnlega og leiti upplýsinga. Er þá oftast greitt úr málum með skýringum eða með því að beina þeim í réttan farveg innan stjórnsýslunnar án þess að erindi sé skráð sem mál. Á árinu var þessi þáttur í starfi umboðsmanns sem fyrr tímafrekur.
Með tilkomu heimasíðu umboðsmanns Alþingis á árinu 2000 og þróunar í upplýsingatækni hefur færst í vöxt að fólk sendi umboðsmanni erindi með tölvupósti. Oft eru þetta almennar ábendingar um mál sem fólk telur rétt að vekja athygli umboðsmanns á. Fyrirspurnum og beiðnum um upplýsingar sem berast með rafrænum hætti er svarað eins fljótt og kostur er. Ég hef hins vegar talið rétt að ganga eftir því að kvartanir séu undirritaðar af þeim sem bera þær fram.
Á árinu 2007 hlutu 265 mál lokaafgreiðslu og voru 112 mál óafgreidd í árslok. Til samanburðar voru afgreidd 282 mál á árinu 2006 en mál til meðferðar í árslok það ár voru 69. Af þeim 112 málum sem voru óafgreidd í árslok 2007 var í 33 tilvikum beðið eftir skýringum og upplýsingum frá stjórnvöldum, í sjö málum var beðið eftir athugasemdum frá þeim sem borið höfðu fram kvörtun, 11 mál voru til frumathugunar og 61 mál voru til athugunar hjá umboðsmanni að fengnum skýringum viðkomandi stjórnvalda. Þessum síðastnefndu málum má skipta þannig að í 16 málum höfðu gögn og upplýsingar borist frá stjórnvöldum eftir 15. nóvember 2007. Í 45 málum höfðu gögnin borist fyrir þann tíma.
Í árslok 2007 voru enn til meðferðar hjá mér 45 mál sem höfðu verið skráð fyrir 1. júlí 2007. Á árinu náðist því ekki nægjanlega það stefnumið sem ég hafði sett mér að afgreiðslu mála sé að jafnaði lokið innan sex mánaða frá því kvörtun berst mér. Af þessum málum var í tveimur tilvikum beðið eftir skýringum og upplýsingum frá stjórnvöldum og í einu máli var beðið eftir athugasemdum frá þeim sem borið hafði fram kvörtun. Athugun á fjórum málum beið niðurstöðu í dómsmálum eða á vettvangi eftirlitsstofnana EES-samningsins og fjögur mál sem lutu að málefnum aldraðra voru í bið meðan séð yrði hverju fram yndi um áform ríkisstjórnar um endurskoðun laga og reglna um þau mál. Við lok ársins voru 34 mál til athugunar hjá mér að fengnum skýringum stjórnvalda. Hinn 20. ágúst 2008 var 20 þessara 45 mála lokið en 25 biðu endanlegrar afgreiðslu. Átta þessara mála voru frumkvæðismál, í þremur var beðið eftir niðurstöðu hjá dómstólum og ESA og 14 mál voru vegna kvartana.
Á það skal bent að afgreiðslutími hjá mér ræðst að nokkru af þeim tíma sem stjórnvöld taka sér til að svara erindum mínum. Þótt stjórnvöld bregðist almennt við erindum frá mér innan eðlilegs tíma eru þó alltaf einstakar undantekningar. Fámennur vinnustaður eins og skrifstofa umboðsmanns er einnig viðkvæmur fyrir breytingum í starfsmannahaldi og fjarvistir vegna veikinda og orlofa hafa líka áhrif. Ég tek einnig fram að í sumum þeirra mála sem umboðsmaður þarf að fjalla um reynir á ný úrlausnarefni sem ekki hefur verið fjallað um áður í löggjöf, réttarframkvæmd eða skrifum fræðimanna. Auk þess eru mál iðulega þess eðlis að þau beinast að mikilvægum grundvallarspurningum um starfsemi stjórnsýslunnar. Í slíkum tilvikum er nauðsynlegt að gefa sér hæfilegan tíma til þess að ígrunda þær spurningar sem vaknað hafa við athugun á málinu. Í slíkum málum hef ég gjarnan farið þá leið að eiga fundi með viðkomandi stjórnvaldi og ræða þau álitamál sem eru uppi. Slíkir fundir eru almennt til glöggvunar, bæði fyrir umboðsmann og stjórnvöld, á því álitaefni sem verið er að fjalla um og liður í því að skýra fyrir stjórnvaldinu á hverju niðurstaða umboðsmanns er byggð.
Þótt jafnan sé lögð áhersla á að ljúka málum vegna kvartana sem fyrst og á grundvelli þeirra atriða sem þær beinast að er nokkuð um að umboðsmanni berist fleiri kvartanir um hliðstæð efni sem í reynd hafa einnig eða fyrst og fremst almenna þýðingu um viðkomandi málefni eða málaflokk. Ég hef nokkrum sinnum farið þá leið að fjalla sameiginlega um þessar kvartanir, ýmist sem eitt mál, og þá stundum tengt frumkvæðisathugunum mínum, eða ljúka athugunum vegna þessara kvartana samtímis. Á árinu 2007 lagði ég til dæmis í þennan farveg kvartanir sem mér höfðu borist yfir að ráðið hefði verið í stöður hjá ríkinu án auglýsinga, afskiptaleysi ráðuneyta gagnvart forstöðumönnum ríkisstofnana í tilefni af kvörtunum starfsmanna vegna starfsmannamála og kvartanir vegna starfshátta Félagsbústaða hf. gagnvart leigutökum á félagslegu húsnæði. Einnig lagði ég í þennan farveg athuganir mínar á fjórum kvörtunum þar sem uppi eru álitaefni um hvaða áhrif það hefur á réttarstöðu borgaranna gagnvart stjórnvöldum þegar málefnum um þjónustu við borgara hefur verið ráðið til lykta með samningum við einkaréttarlega aðila um að þeir annist þjónustuna. Í þessum síðastnefndu málum reynir jafnframt á hvaða kröfur gera verði til lagaheimilda fyrir stjórnvöld í þessu efni.
Sjálfur tók ég til athugunar að eigin frumkvæði tvö mál á árinu sem lúta að þessum álitaefnum. Er þar annars vegar um að ræða samning sem gerður var af hálfu yfirvalda á Keflavíkurflugvelli við flugfélög um hraðari afgreiðslu tiltekinna farþega við vopnaleit gegn viðbótargreiðslu og hins vegar mál sem lýtur almennt að heimildum stjórnvalda til að gera samninga og setja skilyrði í samningum við einkaaðila, t.d. um styrki, án þess að sérstök lagaheimild liggi fyrir. Í fyrra tilvikinu má segja að álitaefnið sé hvort stjórnvöld geti samið um að hleypa aðilum sem greiða sérstaklega fyrir það fram fyrir í biðröð eftir opinberri og lögbundinni þjónustu sem annars er fjármögnuð með sköttum og öðrum gjöldum og við hvaða aðstæður slíkt sé þá heimilt. Ég stefni að því að niðurstöður mínar í þessum sex málum liggi fyrir á síðari hluta árs 2008.
Í þeim málum sem ég hef tekið upp að eigin frumkvæði hef ég jafnan fylgt þeirri starfsreglu að gera hlé á athugun minni ef stjórnvöld lýsa yfir áformum um að taka þau atriði sem athugun mín beinist að til endurskoðunar eða að þau hyggi á lagabreytingar á viðkomandi sviði. Ég hef þá beðið með athugun mína þar til séð verður hvernig þessi áform ganga eftir. Með sama hætti hef ég beðið með athuganir mínar á kvörtunum sem lúta öðru fremur að almennum atriðum ef sams konar áform um endurskoðun koma fram í svörum stjórnvalda.
Ég fór þessa leið við athugun mína á fjórum kvörtunum, og reyndar fleiri erindum og ábendingum um hliðstæð mál, sem mér bárust á árunum 2005 til 2006, og lutu að málefnum aldraðra. Þessar kvartanir og ábendingar lutu einkum að því hvort ákvæði laga og reglna sem giltu um málaflokkinn uppfylltu kröfur stjórnarskrár og alþjóðasamninga sem Ísland væri aðili að. Athugun mín beindist einnig að því hvort stjórnsýsluleg meðferð þessara mála uppfyllti þær kröfur sem leiddi af lögum og reglum sem gilda um stjórnsýsluna.
Eftir að ég hóf athugun mína á þessum málum kom fram í stefnuyfirlýsingu nýrrar ríkisstjórnar sem tók við vorið 2007 að ætlunin væri að styrkja stöðu aldraðra og öryrkja og vinna að einföldun almannatryggingakerfisins, auk þess sem boðaðar voru ýmsar breytingar á því. Ég ákvað því að bíða um stund með athugun mína á þessum málum og sjá hver framvindan yrði við endurskoðun þessara mála.
Um áramótin 2007-2008 voru gerðar breytingar á skiptingu málaflokka á þessu sviði milli ráðuneyta og upplýst var að unnið væri að endurskoðun laga og reglna um þessi mál. Í kjölfar þessa ákvað ég að ljúka athugun minni á þessum fjórum kvörtunum með bréfi sem ég sendi ráðherrum heilbrigðis- og félags- og tryggingamála hinn 10. júní 2008 þar sem ég kom á framfæri við þá upplýsingum um þau atriði sem athugun mín hafði beinst að. Lagði ég jafnframt áherslu á að hugað yrði sérstaklega að þeim við þá vinnu sem nú stæði yfir af hálfu stjórnvalda við endurskoðun þessara mála. Upplýsingar um efni bréfsins má finna á heimasíðu umboðsmanns Alþingis undir málanúmerunum 4552/2005, 4593/2005, 4888/2006 og 5044/2007.
3.0. Helstu viðfangsefni á árinu.
3.1. Skipting eftir málaflokkum.
Þegar litið er yfir skiptingu skráðra mála árið 2007 (sjá yfirlit 1.5., bls. 41) og hún borin saman við hliðstæð yfirlit frá síðustu árum sést að það eru að meginstefnu sömu málaflokkarnir sem koma við sögu í kvörtunum til umboðsmanns. Umfang einstakra flokka er næsta líkt milli ára. Af stærstu flokkunum má nefna skatta og gjöld (10,1%), málefni opinberra starfsmanna (8,1%), almannatryggingar (6,8%), sveitarfélög og sjávarútveg (2,9% hvort). Þau mál sem felld eru undir flokkinn málsmeðferð og starfshættir stjórnsýslunnar eru 22 (8,3%), eða aðeins fleiri en á árinu 2006. Kvartanir vegna tafa á afgreiðslu mála hjá stjórnvöldum voru 46 eða 14,9% skráðra mála og er það sami fjöldi og árin 2005 og 2006.
Við samanburð á tölum um skráð mál milli áranna 2006 og 2007 sést að síðara árið hefur málum fjölgað sem falla undir flokkana félagsþjónusta og félagsleg aðstoð (úr 4 í 7), gjafsókn (úr 3 í 7), lífeyrismál (úr 2 í 8), orlof (úr 1 í 7). Undir síðastnefnda flokkinn falla einkum mál vegna fæðingarorlofs. Að hluta til má væntanlega rekja þessa þróun til þess að reglum um þessi mál hafði verið breytt, auk þess sem breytingar urðu á framkvæmd stjórnvalda.
3.2. Framkvæmd stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Ákvæði stjórnsýslulaga eru eðlilega þau lagafyrirmæli sem fer mest fyrir í starfi umboðsmanns Alþingis. Hins vegar er mikilvægt að hafa í huga að rétt eins og hjá stjórnsýslunni eru þau lagaákvæði og réttarreglur sem á reynir við úrlausn mála hjá umboðsmanni mjög fjölbreytileg. Á það bæði við um málsmeðferðarreglur sem og reglur um efni máls. Mál sem gerð er grein fyrir í þessari skýrslu eru gott dæmi um þennan fjölbreytileika.
Að þessu sinni er minna fjallað um einstakar reglur stjórnsýslulaga í skýrslunni en oft áður. Það felur þó ekki í sér að framkvæmd stjórnsýslulaga hafi minna vægi í störfum umboðsmanns. Hafa ber í huga að í skýrslunni eru aðeins birtar upplýsingar um hluta þeirra mála sem komu til umfjöllunar hjá umboðsmanni á árinu og hún endurspeglar því ekki til fulls umfang þessara mála.
Ástæður þess að ég tel ekki nauðsynlegt að gera grein fyrir öllum þessum málum í skýrslu minni eru ýmsar. Kemur þar meðal annars til að umboðsmaður hefur á þeim árum sem liðin eru frá því að stjórnsýslulögin tóku gildi ítrekað fjallað um tilteknar reglur þeirra. Í ljósi þess að sú umfjöllun og afstaða umboðsmanns er þegar aðgengileg bæði hinum almenna borgara og stjórnsýslunni í álitum sem birt hafa verið í árlegum skýrslum umboðsmanns og á heimasíðu embættisins hef ég ekki talið þörf á því að birta í skýrslunni upplýsingar um álit þar sem reynir á sömu atriði. Oft tekst líka að ljúka þeim málum af hálfu umboðsmanns án þess að til þess komi að áliti sé skilað í málinu. Í því sambandi hef ég í auknum mæli farið þá leið í fyrirspurnarbréfum til stjórnvalda vegna kvartana þar sem uppi eru hliðstæð álitaefni og umboðsmaður hefur áður leyst úr, ekki síst á sviði stjórnsýslulaganna, að skýra fyrir stjórnvöldum viðkomandi lagaumhverfi eins og það horfir við mér og fyrri úrlausnir umboðsmanns. Er það gert til þess að stjórnvaldinu sé betur ljóst að hverju athugun mín beinist og það geti þá tekið afstöðu til þess hvort tilefni er til að endurupptaka það mál sem er tilefni kvörtunarinnar. Um þetta atriði er fjallað nánar í kafla 3.4. hér að aftan.
Þegar frumathugun mín á máli leiðir til þess að ég tel ólíklegt að ég muni í kjölfar frekari athugunar og skýringa stjórnvalds setja fram tilmæli til þess um endurupptöku eða um úrbætur gagnvart þeim sem borið hefur fram kvörtunina hef ég ekki talið þörf á að leggja slík mál í farveg álits. Á það einnig við þrátt fyrir að tilteknir annmarkar hafi verið á málsmeðferðinni miðað við fyrri álit umboðsmanns. Þess í stað hef ég látið við það sitja að ljúka málinu með bréfi til stjórnvaldsins þar sem fram koma tilvísanir til viðkomandi réttarreglna og fyrri álita umboðsmanns auk ábendingar um að betur verði gætt að umræddu atriði í starfi stjórnvaldsins framvegis. Ég hef þá jafnframt gert þeim sem bar fram kvörtunina grein fyrir þessum málalyktum af minni hálfu.
Af framangreindu ætti að vera ljóst að stjórnsýslulögin koma síður en svo minna við sögu í þeim kvörtunum sem berast umboðsmanni þótt álit þar sem ákvæði stjórnsýslulaga eru meginviðfangsefnið séu umfangsminni í skýrslunni en oft áður. Því miður beinast þessar kvartanir þó oft að sömu atriðum og ég hef margsinnis fjallað um áður. Þetta á t.d. við um athugasemdir við tafir á því að stjórnvöld svari erindum og seinagang stjórnvalda við meðferð stjórnsýslumála án þess að þau tilkynni um fyrirsjáanlegar tafir. Þá lúta fjölmargar kvartanir að því að leiðbeiningar hafi skort við birtingu ákvörðunar um heimild til að fá ákvörðun rökstudda og kæra ákvörðun til æðra stjórnvalds, auk þess sem andmælaréttar hafi ekki verið gætt, svo að dæmi séu tekin. Við nánari athugun umboðsmanns á kvörtuninni kemur síðan oft í ljós að annmarkarnir eru fleiri. Til dæmis er nokkuð algengt að á skorti að stjórnvöld hafi skráð þær upplýsingar sem því eru veittar munnlega um atvik máls.
Það verður að segjast eins og er að það eru mér veruleg vonbrigði að ekki skuli takast betur upp við framkvæmd stjórnsýslulaganna, enda eru flest ákvæði laganna skýr þannig að auðvelt eigi að vera að fara eftir þeim, auk þess sem umfjöllun um beitingu þeirra liggur fyrir í fjölmörgum álitum umboðsmanns, dómum Hæstaréttar og skrifum fræðimanna. Ég hef einnig ítrekað bent á að það ætti að vera tiltölulega auðvelt fyrir stjórnsýsluna að bæta úr ýmsum af þessum atriðum. Þetta má til dæmis gera með því að greina verkferla einstakra málaflokka og skipuleggja meðferð mála fyrirfram þannig að hún samræmist ákvæðum stjórnsýslulaga og eftir atvikum öðrum reglum sem fylgja ber við meðferð mála.
Með því að koma upp skriflegum leiðbeiningum, handbókum og lýsingu á verkferlum, ásamt forskriftum að tilkynningum og bréfum, er í senn verið að tryggja að þessum reglum sé betur fylgt í störfum viðkomandi stofnunar og að samræmi sé í starfseminni óháð því hvaða starfsmaður vinnur að verkinu. Þessi leið ætti líka að tryggja að sem minnstar breytingar verði á starfsháttum stjórnvalds þegar nýir starfsmenn taka við verkefnum.
Þær athugasemdir sem ég hef gert hér að umtalsefni einskorðast ekki við starfsemi ráðuneyta, sveitarfélaga og stofnana. Að sömu atriðum þarf einnig að huga vegna starfsemi hinna fjölmörgu sjálfstæðu kæru- og úrskurðarnefnda sem komið hefur verið upp á síðustu árum. Margar þessara nefnda hafa tekið við verkefnum sem áður voru hluti af stjórnsýslueftirliti ráðherra sem æðra stjórnvalds og er þá aðkoma ráðherra að störfum nefndar yfirleitt takmörkuð við þá ákvörðun að skipa einstaklinga til setu í nefnd. Í nokkrum tilvikum eru nefndirnar að hluta skipaðar fulltrúum sem Hæstiréttur hefur tilnefnt.
Því miður er það svo að miðað við þau mál sem ég fæ til athugunar virðist framkvæmd stjórnsýslulaganna og stjórnsýslureglna æði oft vera áfátt á vettvangi þessara nefnda, ekki síst þegar haft er í huga að til þeirra hefur oftar en ekki einmitt verið stofnað með það fyrir augum að auka réttaröryggi borgaranna í stjórnsýslunni. Nú er það auðvitað svo að þeir einstaklingar sem veljast til starfa í þessum nefndum hafa mismunandi reynslu og þekkingu á þeim reglum sem fylgja ber um meðferð mála í stjórnsýslunni en nægjanleg kunnátta nefndarmanna að þessu leyti er vitaskuld forsenda þess að vel takist til um starfsemi nefndar. Flestir þeir sem gegna störfum í slíkum nefndum gera það enn fremur samhliða öðru aðalstarfi. þessu sambandi tel ég rétt að vekja athygli á því að mér er kunnugt um þeir sem í þessum nefndum starfa telja oft að starfsaðstaða þeirra sé óviðunandi og nefnd skorti nauðsynlega aðstoð. Enda þótt í sumum tilvikum megi taka undir þá skoðun gætu ýmsar þessara nefnda þó þegar auðveldað störf sín og bætt starfshætti sína með því að fara sérstaklega yfir og skipuleggja fyrirfram hvernig standa eigi að tilkynningum, bréfum og formi og rökstuðningi úrskurða sem þær senda frá sér. Við þetta verk verður auðvitað að huga sérstaklega að þeim reglum stjórnsýslulaga og stjórnsýsluréttarins sem við eiga.
Margar af þessum nefndum hafa verið stofnaðar með því að færa til þeirra verkefni sem áður féllu undir hefðbundið stjórnsýslueftirlit ráðherra. Var þá ætlunin að með sjálfstæði slíkrar nefndar væri girt fyrir þann möguleika að ráðherrar hefðu pólitísk afskipti af málum og réttaröryggi borgaranna þar með aukið. Sjálfstæði nefndanna og staða þeirra utan hinnar almennu stjórnsýslu hefur hins vegar í raun einnig leitt til þess að þær verða oft hálfmunaðarlausar í stjórnkerfinu. Þannig telja ráðuneytin sig gjarnan ekki geta skipt sér af störfum þessara nefnda þegar fram koma athugasemdir um að þær fylgi ekki stjórnsýslureglum í störfum sínum. Í starfi umboðsmanns hefur meðal annars reynt á þetta þegar ítrekað hefur verið kvartað yfir drætti á því að slík nefnd kveði upp úrskurði innan hæfilegs tíma eða lögbundinna fresta. Þá eru dæmi þess að sömu annmarkanna verði ítrekað vart við athuganir umboðsmanns á starfsemi tiltekinna nefnda. Lúta þeir annmarkar þá bæði að málsmeðferð og efni úrskurða nefndar.
Þótt ráðuneytin hafi ekki íhlutunarrétt um þær efnislegu niðurstöður sem sjálfstæðar kæru- og úrskurðarnefndir komast að verður engu að síður að telja að ráðuneytin hafi hvert á sínu sviði eftirlit með því að þessar nefndir sinni störfum sínum í samræmi við lög og haldi sig þá meðal annars innan lögbundins afgreiðslutíma og gæti réttrar málsmeðferðar. Til dæmis getur verið tilefni fyrir ráðuneyti að huga að slíkum atriðum þegar kemur að því að skipa í viðkomandi nefnd að nýju. Ég vek máls á þessu hér til að leggja áherslu á að ráðuneytin hafi frumkvæði að því hvert á sínu sviði að kanna hvernig hinar sjálfstæðu kæru- og úrskurðarnefndir hafi skipulagt málsmeðferð sína og samskipti sín við þá sem eru aðilar að málum fyrir nefndunum, þannig að þær tilkynni til dæmis um fyrirsjáanlegar tafir á afgreiðslu máls og setji ákveðna fresti til að veita umsagnir. Álit umboðsmanns gefa einnig tilefni til þess að sérstaklega sé hugað að því hvernig nefndirnar fylgja reglum stjórnsýslulaga um form og efni úrskurða, svo sem um rökstuðning. Skipuleg yfirferð þessara mála hjá nefndunum ætti að mínum dómi eins og annars staðar í stjórnsýslunni að skila sér í betri og skilvirkari stjórnsýslu til framtíðar og auka þannig réttaröryggi borgaranna.
Eins og ég hef áður gert grein fyrir í skýrslum mínum til Alþingis og í tengslum við umfjöllun um stjórnsýslulögin og stjórnsýslureglur er ég þeirrar skoðunar að brýnt sé að auka fræðslu þeirra sem starfa innan stjórnsýslunnar um þær reglur sem þar gilda um málsmeðferð og þar með það handverk sem starfsfólki stjórnsýslunnar er ætlað að sinna. Á það jafnt við um stjórnsýslu ráðuneytanna og undirstofnana þeirra sem og störf hinna sjálfstæðu úrskurðarnefnda. Ég læt að þessu sinni nægja að minna á þessi sjónarmið og hvet til þess að stjórnvöld hafi sjálf meira frumkvæði að þessari fræðslu fyrir starfsfólk sitt. Það er líka ástæða til að huga að því með tilliti til umbóta í stjórnsýslunni hvort ekki eigi að setja þessi mál í fastari skorður en nú er þannig að fræðsla um þessi mál verði í senn fastur liður hjá þeim sem koma til starfa í stjórnsýslunni auk þess sem boðið verði upp á endur- og símenntun fyrir starfsfólk stjórnsýslunnar. Í störfum mínum hef ég sérstaklega fundið fyrir nauðsyn þess að þeir sem sinna stjórnunarstörfum í stjórnsýslunni, og þá einkum forstöðumenn stofnana, eigi kost á fræðslu um þær sérstöku reglur sem gilda um meðferð mála í stjórnsýslunni og þar með talið málefni starfsmanna sem þeir fara með. Sem fyrr er það mikilvægur liður í réttaröryggi borgaranna að þeir sem sinna störfum í stjórnsýslunni hafi sem best vald á þeim reglum sem gilda um störf hennar.
3.3. Lagaumhverfi stjórnsýslunnar - ekki bara stjórnsýslulög.
Eins og ég nefndi hér að framan er efni þeirra mála sem fjallað er um í þessari skýrslu nokkuð lýsandi fyrir það hversu fjölbreytt þau stjórnsýslulegu og lögfræðilegu úrlausnarefni eru sem stjórnsýslan og umboðsmaður Alþingis þurfa að takast á við í starfi sínu. Það heyrist hins vegar oft haft á orði þegar málefni stjórnsýslunnar ber á góma, hvort sem það er á vettvangi fjölmiðla eða í samskiptum einstaklinga og stjórnsýslunnar, að þetta og hitt sé í samræmi eða ósamræmi við stjórnsýslulög. Þegar betur er að gáð er reyndin oft sú að þarna eiga í hlut aðrar reglur sem gilda um störf stjórnsýslunnar heldur en koma fram í stjórnsýslulögum.
Þær reglur sem málsmeðferð í stjórnsýslunni byggist á hafa margar hverjar þróast á löngum tíma og eru að stofni til flestar óskráðar grundvallarreglur. Mestmegnis hafa þessar óskráðu reglur komið fram í umfjöllun dómstóla um málefni stjórnsýslunnar sem hafa þá talið þær felast í þeim takmörkunum sem eðli málsins samkvæmt verði að vera á meðferð opinbers valds. Í framhaldinu hefur verið gengið út frá því við lagasetningu Alþingis um meðferð stjórnsýslumála og efni stjórnvaldsákvarðana að þessar óskráðu reglur haldi gildi sínu og þær hafi í ákveðnum tilvikum víðara gildissvið en settar lagareglur á borð við stjórnsýslulögin, sjá hér til hliðsjónar Alþt. 1992-1993, A-deild, bls. 3293. Meðal óskráðra reglna sem reynir á í störfum umboðsmanns má nefna regluna um að leitast skuli við að velja þann umsækjanda um laust opinbert starf sem hæfastur verður talinn til að gegna því og regluna um að stjórnvaldsákvarðanir skuli vera ákveðnar og skýrar að efni til.
En það hafa ekki bara orðið breytingar á lagareglum sem gilda um starfsemi stjórnsýslunnar með tilkomu stjórnsýslulaga og upplýsingalaga heldur má segja að á sama tíma hafi gervallt réttarumhverfi hennar tekið stakkaskiptum. Þar á meðal má nefna tilkomu nýs mannréttindakafla í stjórnarskrá með setningu stjórnarskipunarlaga nr. 97/1995 og lögfestingu fjölþjóðlegra samninga á borð við mannréttindasáttmála Evrópu og samninginn um hið Evrópska efnahagssvæði. Breytt ákvæði stjórnarskrárinnar gera um margt auknar kröfur til löggjafarstarfsins og þess að þar sé tekin skýrari afstaða til atriða sem falla undir mannréttindaákvæði stjórnarskrárinnar og tekjuöflun ríkisins. Að sama skapi þurfa stjórnvöld að vera meðvituð um sömu atriði þegar kemur að túlkun og framkvæmd laga og þá ekki síst þegar þau taka ákvarðanir í málefnum borgaranna.
Þrátt fyrir að þær réttarheimildir sem hér eru gerðar að umtalsefni séu á ýmsan hátt ólíkar að efni eiga þær það sammerkt í eðli sínu að þeim er ætlað að tryggja borgurunum ákveðin réttindi og setja stjórnvöldum lágmarksviðmið. Ég tek fram að almennt virðist ekki skorta á yfirlýstan vilja til þess að stjórnvöld gæti að þessum réttindum borgaranna. Hins vegar vill það gjarnan gleymast að réttindi borgaranna eru að þessu leyti háð því að stjórnvöld og starfsmenn þeirra búi yfir nægilegri þekkingu um þær skyldur sem leiðir af ákvæðum stjórnsýslulaga og stjórnarskrár, sem og fjölþjóðlegum samningum og óskráðum grundvallarreglum stjórnsýsluréttarins. Mörg þeirra mála sem á mitt borð hafa komið bera þess því miður merki að þýðing þeirra réttarreglna sem leiðir bæði af óskráðum grundvallarreglum stjórnsýsluréttarins, ákvæðum stjórnarskrárinnar og þeirra fjölþjóðlegu samninga sem hér eru nefndir hefur ekki verið nægjanlega ljós þeim sem um málin hafa fjallað hjá stjórnvöldum. Afleiðingin er sú að ekki er hugað að fyrrnefndum reglum með viðunandi hætti við undirbúning löggjafar og stjórnsýsluframkvæmd. Sama máli gegnir oft einnig um reglur stjórnsýslulaganna.
Eitt þeirra atriða sem orðið hefur mér verulegt áhyggjuefni að þessu leyti og nefnt er í formála að skýrslu minni fyrir árið 2006 er sú aukna tilhneiging innan stjórnsýslunnar til að ráða málum til lykta með samningum, þótt sett lagaákvæði geri ráð fyrir að stjórnvöld taki beinar ákvarðanir um þau mál og þá að gættum reglum stjórnsýsluréttarins um málsmeðferð og efni ákvarðana sem settar eru til verndar borgurunum. Þess gætir líka í vaxandi mæli við setningu nýrra laga að umfang þeirrar þjónustu sem borgararnir eiga almennt kost á ráðist af því hvort stjórnvöld hafi gert samninga um tiltekna þjónustu. Ástæða þess að ég sem umboðsmaður Alþingis hef sérstakar áhyggjur af þessari þróun mála er að mér er í lögum fengið það hlutverk að gæta þess að jafnræði sé í heiðri haft í stjórnsýslunni og hún fari að öðru leyti fram í samræmi við lög og vandaða stjórnsýsluhætti. Þegar stjórnvöldum hefur verið fengin heimild til að ráða því til lykta með samningum, annaðhvort sín á milli eða við einkaaðila, hvort og hvernig veita skuli ákveðna þjónustu er í senn vandkvæðum bundið að finna út við hvaða mælikvarða jafnræði borgaranna skuli miðast og hafa eftirlit með því að jafnræðisreglum sé fylgt. Í ýmsum tilvikum lúta þessar samningsheimildir stjórnvalda að útfærslu á ákveðnum lágmarksréttindum sem borgurunum eiga að vera tryggð samkvæmt ákvæðum stjórnarskrár og fjölþjóðlegum samningum sem íslenska ríkið hefur undirgengist, og sumir hverjir hafa verið lögleiddir hér á landi. Þegar útfærsla þessara réttinda er orðin háð því hvort og þá hvernig stjórnvöld semja um þessi mál, í stað þess að mælt sé fyrir um inntak réttindanna í lögum, og þar með rétt borgaranna til þjónustunnar og hlutdeild þeirra í kostnaði við hana, getur verið örðugt að finna út hvort sú þjónusta sem samið er um á hverjum tíma fullnægi lágmarkskröfum samkvæmt ákvæðum stjórnarskrár og fjölþjóðlegra samninga.
Ég tek það fram að þessi orð mín eru höfð uppi vegna þeirra tilvika þar sem tilvist og efni umræddra samninga ræður því hvort borgararnir fái notið ákveðinnar þjónustu og réttinda og þar með hver verður kostnaður þeirra, svo sem við menntun barna og heilbrigðisþjónustu. Ég tek það hins vegar fram að það er allt annað mál hvort hið opinbera, ríki eða sveitarfélög, semja við önnur stjórnvöld eða einkaaðila um að veita tiltekna þjónustu eða úrlausn í málum borgaranna þegar lög kveða skýrlega á um réttindi borgaranna og inntak þeirrar þjónustu sem þeir eiga kröfu til. Slíkir samningar kunna þá að vera liður í að ná fram hagkvæmni í opinberum rekstri. Sú grundvallarregla má þó ekki gleymast að það ræðst af lögum hvaða lágmarksréttindi borgararnir hafa gagnvart hinu opinbera og hvaða þjónustu þeir eiga kröfu á í samræmi við þau réttindi.
Það þarf líka jafnan að gæta þess að efni þeirra samninga sem stjórnvöld gera samræmist þeim lagareglum sem um málið gilda en á því hefur verið misbrestur að mínum dómi. Að síðustu minni ég á að reglum stjórnsýsluréttarins er að þessu leyti ætlað að auka jafnræði einstaklinga og fyrirtækja gagnvart handhöfum opinbers valds. Þær byggjast með öðrum orðum á þeirri forsendu að valdheimildir opinberra aðila veiti þeim ákveðna forgjöf í samskiptum þeirra út á við og ekki sé því fyrir að fara því jafnræði sem meginreglan um samningsfrelsi einkaaðila á markaði gerir ráð fyrir að sé á milli aðila. Ég tel að þeir sem að þessum málum koma á vettvangi löggjafans og hjá stjórnvöldum verði að huga betur að þessu atriði þegar mál í opinberri stjórnsýslu eru lögð í farveg samninga í stað þess að settar séu um þau reglur eða teknar ákvarðanir um þau með hefðbundnum hætti.
3.4. Fyrirspurnarbréf umboðsmanns og endurupptaka mála hjá stjórnvöldum.
Þegar umboðsmanni Alþingis berst kvörtun er tekið til skoðunar hvort hún uppfylli skilyrði laga til frekari meðferðar og hvort umboðsmaður telji kvörtunina gefa nægjanlegt tilefni til nánari athugunar, sbr. 1. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997. Oft aflar umboðsmaður gagna frá stjórnvöldum eða þeim sem bar fram kvörtunina áður en niðurstaða um framhald málsins liggur fyrir. Sá sem leitar til umboðsmanns á að lögum enga kröfu á því að umboðsmaður taki kvörtun hans til efnislegrar meðferðar heldur er það ákvörðun sem komin er undir mati umboðsmanns hverju sinni.
Telji umboðsmaður kvörtun gefa tilefni til frekari athugunar ber honum samkvæmt 9. gr. laga nr. 85/1997 að skýra stjórnvaldi frá efni kvörtunarinnar nema hætta sé á að rannsókn máls kunni að torveldast af þeim sökum. Jafnframt skal hann gefa því stjórnvaldi sem kvörtun beinist að kost á að skýra málið fyrir umboðsmanni áður en hann lýkur málinu með álitsgerð samkvæmt b-lið 2. mgr. 10. gr. laganna. Í 4. mgr. 12. gr. laga um umboðsmann er tekið fram að ávallt þegar umboðsmaður lætur frá sér fara tilkynningu um mál skuli hann greina hvað stjórnvaldið, er í hlut á, hefur fært fram sér til varnar. Verði það niðurstaða umboðsmanns að annmarkar hafi verið á athöfn eða ákvörðun stjórnvalds getur hann beint tilmælum til stjórnvaldsins um úrbætur, sbr. b-lið 2. mgr. 10. gr. laga nr. 85/1997, og þá almennt um að það endurupptaki málið, ef sá sem leitað hefur til umboðsmanns óskar eftir því.
Með þetta lagaumhverfi í huga hef ég í vaxandi mæli farið þá leið í fyrirspurnarbréfum mínum til stjórnvalda að draga skýrar og ítarlegar fram þau álitaefni sem frekari athugun umboðsmanns muni beinast að, ef til hennar kemur. Sérstaklega á þetta við um efni þeirra lagareglna sem ég tel að hafi þýðingu fyrir úrlausn málsins og er þá eftir atvikum einnig vísað til úrlausna dómstóla og fyrri álita umboðsmanns Alþingis um túlkun og beitingu þeirra lagareglna.
Af minni hálfu er þessi leið hugsuð til þess að stjórnvaldinu gefist betra tækifæri til að skýra sjónarmið sín og þá afstöðu til þeirra atriða sem sérstaklega reynir á við athugun umboðsmanns. Þegar mál kemur fyrst á mitt borð kann oft að vera óljóst hvort einhverjir þættir í málsmeðferð og ákvörðun stjórnvalds eru athugunarverðir og hvaða þættir það þá eru. Þær skýringar sem liggja fyrir um ástæður og lagagrundvöll ákvörðunar í ákvörðuninni sjálfri eða rökstuðningi sem stjórnvaldið hefur látið í té eru til dæmis oft takmarkaðar. Ef ákvörðunin hefur áður verið til umfjöllunar í fjölmiðlum er ekki óalgengt sjónarmið þess sem leitar til umboðsmanns taki mið af því sem fram hefur komið í fjölmiðlaumræðunni. Þau sjónarmið tengjast þó ekki endilega þeim grundvelli sem ákvörðunin var byggð á, enda eiga stjórnvöld þess oft ekki kost að koma fram með sjónarmið og skýringar sínar í fjölmiðlum, meðal annars vegna reglna um þagnarskyldu. Viðfangsefni umboðsmanns er þá að beina athugun málsins og þar með skýringum stjórnvalda að þeim atriðum sem í reynd kunna að skipta máli þegar umboðsmaður tekur afstöðu til málsins. Tilgangurinn er að svör stjórnvalda og þar með öll umfjöllun umboðsmanns verði markvissari.
Ég heyri stundum hjá stjórnvöldum, og það kemur jafnvel fram í svarbréfum þeirra til mín, að ítarlegar fyrirspurnir mínar feli í sér að ég hafi þegar tekið afstöðu til þess hver niðurstaða athugunar minnar verði. Til að fyrirbyggja misskilning af þessu tagi tel ég rétt að minna á að það leiðir einfaldlega af eðli þess starfs sem umboðsmaður hefur með höndum og reglum um starf hans að hann verður að afla skýringa frá stjórnvöldum áður en til greina kemur að hann ljúki máli með áliti. Það er fyrst þegar tekin hefur verið afstaða til skýringa stjórnvalda sem niðurstaða umboðsmanns í málinu liggur fyrir.
Til marks um þýðingu fyrirspurna minna og þess vægis sem skýringar stjórnvalda kunna að hafa er rétt að taka fram að í gegnum árin hefur um fjórðungur þeirra mála sem umboðsmanni hefur borist verið felldur niður að fenginni leiðréttingu eða skýringu stjórnvalds. Það eitt að umboðsmaður ákveður að taka mál til frekari athugunar að lokinni frumathugun með því að skrifa fyrirspurnarbréf til hlutaðeigandi stjórnvalds felur hins vegar vitanlega í sér að umboðsmaður hefur í samræmi við það hlutverk sem honum er fengið í lögum metið það svo á grundvelli þeirra gagna og upplýsinga sem hann hefur á þeim tíma að tilefni sé til þess að afla skýringa frá stjórnvöldum. Það er síðan stjórnvalda að sýna umboðsmanni fram á að rétt hafi verið staðið að málinu.
Sú þróun sem ég hef lýst hér um ítarlegra efni fyrirspurnarbréfa umboðsmanns til stjórnvalda er ekki síst komin til í ljósi þeirrar reynslu sem fengist hefur í starfi umboðsmanns á liðnum árum. Á margan hátt væri það æskilegt að fyrirspurnarbréf væru stutt og almenn, ekki síst þegar efni kvörtunarinnar og þeirra lagareglna sem á reynir er tiltölulega skýrt og einfalt. Vandi umboðsmanns hefur hins vegar gjarnan verið sá að í svarbréfum stjórnvalda við slíkum bréfum hefur stundum verið litlar skýringar að finna vegna þeirra atriða sem óhjákvæmilegt er að umboðsmaður taki afstöðu til við athugun sína. Þar að auki hefur þess gætt í vaxandi mæli í málum sem umboðsmaður hefur haft til athugunar að stjórnvöld hafi ekki hugað nógu vel að þeim lagalegu forsendum sem þurftu að liggja til grundvallar ákvörðun eða stjórnvaldsfyrirmælum. Stundum á þetta einnig við um málsmeðferð stjórnvalda.
Allt hefur þetta leitt til þess að ég hef kappkostað að draga fram í fyrirspurnarbréfum mínum þau atriði sem ég tel nauðsynlegt að stjórnvöld eigi kost á að skýra áður en ég tek ákvörðun um framhald málsins og þá einnig hvort ég ljúki málinu með áliti. Þetta á sérstaklega við um lögfræðileg atriði, til dæmis þegar fyrirliggjandi gögn um athöfn eða ákvörðun stjórnvalds bera ekki með sér að gætt hafi verið að tilteknum málsmeðferðarreglum, t.d. andmælarétti eða reglum um form og efni úrskurða. Þetta á jafnframt við þegar óljóst er hvort stjórnvaldið hafi við úrlausn málsins tekið afstöðu til lagareglna sem kunna að hafa þýðingu um efni þess. Ég hef í þessum tilvikum gjarnan gert stjórnvöldum grein fyrir þeim lagaákvæðum og réttarreglum í fyrirspurnarbréfi sem ég tel að þarna kunni að hafa skipt máli og þá með tilvísun til þess hvernig þau hafa verið túlkuð af dómstólum og umboðsmanni Alþingis.
Eins og nefnt var í kafla 3.2. hér að framan hef ég ásamt því að óska eftir afstöðu stjórnvaldsins til þess hvort nægjanlega hafi verið gætt að ákveðnum lagareglum við úrlausn málsins, ef atvik málsins hafa á annað borð gefið tilefni til þess, tekið fram að ef stjórnvaldið ákveður að endurupptaka það mál sem kvartað hafi verið yfir til mín í ljósi fyrirspurna minna þá sé ekki þörf á að stjórnvaldið sendi mér svör við þeim spurningum sem ég hef beint til þess. Við þær aðstæður dugi einfaldlega að mér verði send tilkynning um að þeim sem kvartaði til mín hafi verið gerð grein fyrir ákvörðun stjórnvaldsins um að taka málið til meðferðar á ný, og honum hafi eftir atvikum verið gefinn kostur á að senda frekari gögn og athugasemdir.
Sú leið sem ég hef farið í þessum tilvikum miðar vitaskuld að því að koma í veg fyrir að mál þeirra sem leita til mín dragist að óþörfu ef stjórnvaldið telur sjálft strax í ljósi fyrirspurna minna tilefni til að endurupptaka málið. Hef ég þá í huga að endanleg niðurstaða umboðsmanns í formi álits gæti hvort sem er aldrei gengið lengra en að beina tilmælum til stjórnvaldsins um að endurupptaka málið.
Ég hef veitt því athygli að sum ráðuneytin, stofnanir og sjálfstæðar úrskurðar- og kærunefndir hafa einmitt í auknum mæli brugðist við fyrirspurnarbréfum mínum á þann veg að endurupptaka þær ákvarðanir og úrskurði sem kvartað hefur verið yfir til mín. Hafa stjórnvöld þá við nýja meðferð málsins tekið nánari afstöðu til þeirra atriða sem fyrirspurnir mínar hafa beinst að eða bætt úr annmörkunum á fyrri úrlausn. Þetta er jákvæð þróun og til marks um það góða samspil sem er almennt milli eftirlits umboðsmanns og starfs stjórnvalda.
3.5. Heimildir stjórnvalda til endurupptöku mála.
Ég verð af og til var við að nokkurs misskilnings gæti hjá þeim sem koma að málum í stjórnsýslunni um heimildir stjórnvalda til að endurupptaka ákvarðanir og úrskurði í málum þegar annmarkar hafa verið á þeim úrlausnum, t.d. þar sem ekki var gætt réttra málsmeðferðarreglna við undirbúninginn eða lagagrundvöllur ákvörðunar var ekki réttur. Sá misskilningur lýsir sér oftast í því að menn telji ákvæði 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 fela í sér tæmandi talningu á þeim tilvikum þar sem stjórnvöld geti endurupptekið mál. Svo er þó ekki. Ákvæði 24. gr. mælir aðeins fyrir um rétt aðila máls til þess að mál verði tekið til meðferðar á ný eftir að stjórnvald hefur tekið ákvörðun og hún verið tilkynnt aðilum þess í tveimur tilvikum. Samkvæmt ákvæðinu er þessi réttur aðila annars vegar bundinn við tilvik þar sem ákvörðun hefur byggst á ófullnægjandi eða röngum upplýsingum um málsatvik og hins vegar tilvik þar sem íþyngjandi ákvörðun um boð eða bann hefur byggst á atvikum sem breyst hafa verulega frá því að ákvörðun var tekin. Endurupptökuheimild ákvæðisins hefur auk þess að geyma ákveðna reglu um innan hvaða tíma aðili þarf að óska eftir endurupptöku á þessum grundvelli.
Eins og fram kemur í athugasemd við 24. gr. í því frumvarpi sem varð að stjórnsýslulögunum hefur almennt verið gengið út frá því í stjórnsýslurétti að stjórnvald hafi á sumum sviðum nokkuð víðtæka heimild til þess að endurupptaka mál, komi fram beiðni um slíkt frá öllum aðilum að hlutaðeigandi máli. Það var aftur á móti undir stjórnvaldinu komið hvort orðið var við slíkri beiðni. Með stjórnsýslulögunum var því verið að lögfesta þennan rétt aðila máls í tveimur tilvikum sem bæði lúta atvikum þess máls sem stjórnvald tók upphaflega ákvörðun sína í. Í greinargerð frumvarpsins var þó tekið fram að aðili máls kynni að sjálfsögðu að eiga rétt til endurupptöku máls í fleiri tilvikum en þessum tveimur, ýmist á grundvelli lögfestra reglna eða óskráðra.
Hvað sem þessu líður verður að hafa í huga að starfsemi stjórnvalda byggist á því að þau eru að framkvæma lög og ber að haga störfum sínum í samræmi við þau, bæði um meðferð mála og efni ákvarðana. Þeim ber með öðrum orðum að sjá um að borgararnir njóti og fái á hverjum tíma þau réttindi sem lögin hljóða um. Sé reyndin sú að ákvarðanir sem þau hafa tekið, þ.m.t. úrskurðir, eru ekki að öllu leyti í samræmi við lög vaknar sú spurning hvort og þá hvernig stjórnvaldið á að bregðast við. Þetta getur til dæmis átt við þegar stjórnvald hefur ekki fylgt réttum stjórnsýslureglum við undirbúning máls eða ákvörðun eða úrskurður stjórnvalds hefur ekki byggst á réttum lagagrundvelli. Hér má einnig nefna dæmi á borð við það þegar annmarki er á rökstuðningi og/eða ekki hefur verið tekin afstaða til tiltekinna efnisreglna við úrlausn málsins sem við nánari athugun kunna að skipta máli. Ég minni á að hér er ekki verið að fjalla um atriði sem lúta að málsatvikum í viðkomandi máli eða breytingum á þeim. Þarna er einfaldlega um að ræða atriði sem lúta að því að stjórnvöld hafa ekki leyst úr máli í samræmi við þau lög og reglur sem þeim bar að fylgja við úrlausn sína.
Ég leyni því ekki að ég verð æði oft var við það viðhorf hjá stjórnvöldum að ekki sé hægt að aðhafast vegna annmarka af þessu tagi þar sem málið hafi þegar verið afgreitt og ekki sé ástæða eða heimilt að endurupptaka það. Ég hef hins vegar í álitum og skoðanaskiptum við stjórnvöld lagt áherslu á að á þeim hvílir sú meginskylda að standa rétt að ákvörðunum um málefni borgaranna þannig að þær ákvarðanir og undirbúningur þeirra sé í samræmi við lög. Það standi þeim því næst að bæta úr mistökum eða annmörkum sem orðið hafi við úrlausn verkefna og ákvarðana þeirra gagnvart borgurunum.
Vissulega geta verið uppi þær aðstæður í tilteknum málum að takmarkanir séu á möguleikum stjórnvalda til að endurupptaka mál nema sérstök lagaheimild standi til þess eins og 24. gr. stjórnsýslulaga. Þetta getur til dæmis átt við þegar stjórnvald hefur með ákvörðun sinni eða úrskurði skorið úr deilu tveggja eða fleiri einkaaðila þar sem uppi eru mismunandi hagsmunir. Þá geta atvik í málum verið á þann veg að ákvörðun sé þegar komin til framkvæmda og afleiðingar þeirrar ákvörðunar sem annmarkinn er á verði ekki aftur teknar. Þótt almennt verði að gera ráð fyrir að stjórnvöldum beri af sinni hálfu að leiðrétta annmarka sem verið hafa á málsmeðferð eða efni ákvörðunar í slíku máli geta atvik málsins leitt til þess að ekki verði skorið endanlega úr ábyrgð stjórnvaldsins á afleiðingum slíkra annmarka nema í skaðabótamáli.
Ég legg áherslu á að ef ekki væri til staðar það sem nefna mætti almennar heimildir stjórnvalda til að endurupptaka mál og bæta úr annmörkum sem orðið hafa á ákvörðunum þeirra væru þær heimildir sem umboðsmanni Alþingis eru fengnar í lögum til þess að beina tilmælum til stjórnvalda um úrbætur þegar athafnir eða ákvarðanir stjórnvalda sæta aðfinnslum eða gagnrýni til næsta lítils fyrir hinn almenna borgara. Raunar væri þá gildi þess eftirlits sem umboðsmanni Alþingis er ætlað að rækja með störfum stjórnsýslunnar næsta lítils megnugt. Ég minni hér líka á heimildina í 25. gr. stjórnsýslulaga um að stjórnvald getur afturkallað ákvörðun sína að eigin frumkvæði, sem þegar hefur verið tilkynnt aðila máls, þegar það er ekki til tjóns fyrir aðila eða ákvörðun er ógildanleg. Í því sambandi minni ég á fyrri orð mín um mikilvægi þess að stjórnvöld hafi sjálf frumkvæði að því að leiðrétta það sem úrskeiðis hefur farið í störfum þeirra þannig að það þurfi að ekki að vera þrautaganga hins almenna borgara, og þá líka fyrirtækja og einstaklinga í atvinnurekstri, að fá fram leiðréttingu sinna mála.
Ég vakti máls á því hér að framan að það kann að takmarka heimildir stjórnvalda til að endurupptaka mál og gera breytingar á fyrri ákvörðunum þegar uppi eru mismunandi hagsmunir og ágreiningsefni eru á milli tveggja eða fleiri aðila í því máli sem stjórnvaldið hefur skorið úr. Stundum hefur það þó borið við að í málum þar sem ráðherra eða sjálfstæð kærunefnd íhugar endurupptöku úrskurðar um ákvörðun lægra stjórnvalds að stjórnvaldið sem tók hina upphaflega ákvörðun lýsi sig mótfallið endurupptöku með þeim rökum að það sé í sambærilegri stöðu og aðili málsins. Stjórnvaldið sé þannig í stöðu gagnaðila rétt eins og um einkaaðila væri að ræða og því eigi við sömu takmarkanir á möguleikum úrskurðaraðila á kærustigi til að endurupptaka mál og kunna gilda í ágreiningsmálum tveggja eða fleiri einkaaðila.
Þetta viðhorf fær engan veginn samrýmst þeim almennu sjónarmiðum sem gilda að stjórnsýslurétti um stöðu stjórnvalds gagnvart borgurunum. Stjórnvaldinu er falið að fara með almannahagsmuni og starfa samkvæmt lögum. Einu hagsmunir stjórnvaldsins eru að niðurstaða mála sé í samræmi við lög, hvort sem það er hjá því sjálfu eða á kærustigi. Sjónarmið um hverjir teljist aðilar stjórnsýslumáls eru aftur á móti leidd af grundvallarreglum stjórnsýsluréttarins um samskipti borgaranna við hið opinbera sem hafa það að markmiði að tryggja réttaröryggi borgaranna gagnvart stjórnvöldum. Það verður því að ganga út frá því að stjórnvald sem fer með opinbert vald samkvæmt lögum teljist að öllu jöfnu ekki til aðila máls í skilningi stjórnsýsluréttar í málum sem lúta að beitingu valdheimilda þess á lægra stjórnsýslustigi. Öðru máli kann að gegna um mál þar sem stjórnvöld eru að einhverju leyti í hliðstæðri stöðu og um einkaaðila væri að ræða, svo sem þegar þau sækja um byggingarleyfi eða gera ráðstafanir vegna opinberra eigna sem þau fara með.
Ég ítreka að lokum að ég hef talið að þegar mistök eða annmarkar á ákvörðunum koma í ljós séu það rétt og eðlileg viðbrögð stjórnvalda að leita leiða gagnvart borgaranum til að bæta úr því sem aflaga hefur farið. Að mínu áliti væri það ankannaleg staða ef stjórnvald sæi í hendi sér að meðferð máls eða efni ákvörðunar væru andstæð lögum og það gæti ekki sjálft leiðrétt málið nema til þess kæmi niðurstaða dómstóla eða álit umboðsmanns. Það er að vísu sitt á hvað hvort það leiðir til þess að breyting verði á efnislegri niðurstöðu í málinu. Borgararnir eiga þó eftir sem áður kröfu á því að leyst sé úr málum þeirra í samræmi við lög og réttar málsmeðferðarreglur. Ég hef því talið ástæðu til að fagna því viðhorfi sem ég finn að gætir í auknum mæli hjá stjórnvöldum að taka mál til meðferðar að nýju þegar þeim berast fyrirspurnarbréf frá mér í tilefni af kvörtunum og bæta úr því sem þau sjá í ljósi kvörtunarinnar og fyrirspurna minna að ástæða er til að taka til skoðunar og úrlausnar á ný. Slík viðbrögð eru líka í samræmi við þau sjónarmið að auka og bæta skilvirkni og málshraða í stjórnsýslunni gagnvart borgurunum. Það á að vera óþarft að bíða endanlegrar niðurstöðu umboðsmanns ef þeim sem í hlut eiga er þegar ljóst að mistök hafa verið gerð eða rétt sé að gera hlutina betur.
3.6. Dráttur á svörum við fyrirspurnum umboðsmanns - tafir á afgreiðslu mála hjá stjórnvöldum.
Síðustu ár hafa svör stjórnvalda við fyrirspurnum og óskum umboðsmanns um skýringar og gögn í tilefni af kvörtunum almennt borist innan eðlilegs tíma. Í bréfum frá umboðsmanni til stjórnvalda er ávallt lýst óskum um fyrir hvaða tíma svör og umbeðin gögn verði send. Þurfi stjórnvöld lengri tíma til að svara óska þau almennt eftir lengri fresti og er í flestum tilvikum góð samvinna við stjórnvöld um að ekki verði óhæfilegur dráttur á því að svörin berist. Í sumum tilvikum kunna tímabundnar annir eða breytingar á starfsmannahaldi hjá viðkomandi stjórnvaldi að leiða til þess að þau þurfa lengri tíma en ella til að svara erindum umboðsmanns. Stundum er einnig ákveðið að bíða með svör að höfðu samráði við umboðsmann þar til frekari upplýsingar liggja fyrir eða ljóst er hvort fyrirhugaðar breytingar komi til framkvæmda.
Það sem er hins vegar ástæða til að hafa áhyggjur af eru þau tilvik þegar það kemur ítrekað fyrir að sama stjórnvaldið svarar ekki fyrirspurnarbréfum umboðsmanns um lengri tíma. Ég nefni í þessu sambandi að þegar þetta er ritað í ágúst 2008 höfðu mér ekki borist svör vegna fimm mála sem send höfðu verið sama ráðuneytinu á tímabilinu desember 2007 til febrúar 2008, þrátt fyrir að ég hafi ítrekað fyrirspurnir mínar. Í þessum tilvikum er um að ræða mál vegna úthlutunar annars vegar byggðakvóta í sjávarútvegi og hins vegar leyfa til innflutnings á landbúnaðarafurðum. Það sem gefur enn frekara tilefni til að hafa áhyggjur af afgreiðslutíma mála hjá þessu ráðuneyti er að mér hafa á sama tíma og ég hef beðið eftir svörum borist kvartanir og fyrirspurnir vegna tafa sem orðið hafi á afgreiðslu mála sem falla undir sömu málaflokka hjá ráðuneytinu. Ég vek athygli á því að þarna er um að ræða afgreiðslu mála sem geta haft verulega þýðingu um atvinnustarfsemi þeirra fyrirtækja og einstaklinga sem eiga í hlut og ekki verður annað séð en löggjafinn hafi sett allar nauðsynlegar reglur til að stjórnvaldið geti tekið efnislegar ákvarðanir í þessum málum. Það er því ekki bara andstætt málshraðareglu stjórnsýslulaganna að afgreiðsla þessara mála dregst óhæfilega heldur leiða tafir á afgreiðslu málanna til þess að sá vilji löggjafans sem birtist í lagareglum um þessi mál má sín lítils.
Af sama toga eru líka þær kvartanir sem mér berast iðulega þar sem tafir hafa orðið á uppkvaðningu úrskurða af hálfu ráðuneyta eða sjálfstæðra kærunefnda umfram þau tímamörk sem löggjafinn hefur ákveðið að þessi stjórnvöld hafi til að kveða upp úrskurði sína. Þetta á t.d. við á sviðum sem geta haft verulega þýðingu jafnt fyrir almenning sem einstaklinga og fyrirtæki eins og skipulags-, bygginga- og umhverfismál.
3.7. Viðbrögð stjórnvalda við tilmælum umboðsmanns.
Eins og þau yfirlit sem birt eru í köflum II. 3.0. og 4.0. um viðbrögð stjórnvalda við tilmælum umboðsmanns í álitum frá árinu 2007 bera með sér heyrði það til algjörra undantekninga ef stjórnvöld fóru ekki að tilmælunum eða lýstu því að svo yrði gert. Í þessum yfirlitum er greint á milli sérstakra tilmæla og almennra tilmæla. Í fyrri flokknum eru tilmæli sem lúta að því að viðkomandi stjórnvald bæti úr annmörkum sem hafa verið á úrlausn í máli þess sem kvartaði til umboðsmanns. Þetta geta bæði verið annmarkar á meðferð málsins og á hinni efnislegu niðurstöðu. Eins og fram kemur í yfirliti í kafla 3.0. verður ekki annað ráðið af viðbrögðum stjórnvalda en að þau hafi almennt farið að þeim sérstöku tilmælum sem ég hef beint til þeirra. Þegar kemur hins vegar að þeim málum þar sem ég hef ákveðið að setja fram almenn tilmæli til stjórnvalda, sbr. kafla 4.0, eru tvö mál þar sem ég tel að stjórnvöld hafi ekki farið að þessum tilmælum svo fullnægjandi sé.
Annað málið lýtur að viðbrögðum menntamálaráðuneytisins vegna álits míns frá 3. apríl 2007 í málum nr. 4650/2006 og 4729/2006. Í því máli komst ég að þeirri niðurstöðu að með vísan til þeirra reglna sem leiddar yrðu af ákvæðum stjórnarskrárinnar og alþjóðasáttmálum um réttinn til menntunar og jafnræðis væri ekki að finna í núgildandi ákvæðum laga nr. 80/1996, um framhaldsskóla, eða lögum nr. 75/1975, um fjárhagslegan stuðning við tónlistarskóla, fullnægjandi lagaheimild fyrir ríkið til að skipuleggja starf framhaldsskóla ríkisins með þeim hætti að gera nemendum að greiða fyrir tónlistarnám sem þeir sæktu til sérstakra tónlistarskóla þegar það myndaði samkvæmt lögum og aðalnámskrá skyldubundinn hluta af því námi sem þeir hefðu valið sér að stunda við viðkomandi framhaldsskóla. Í niðurstöðu álitsins tók ég fram að ef það væri vilji löggjafans að koma einhverjum þáttum skólastarfs framhaldsskóla ríkisins fyrir með þeim hætti að gera nemendum að greiða sjálfir fyrir þá kennslu sem væri hluti af námi við skólana, til dæmis tónlistarkennslu á kjörsviði listnámsbrautar, yrði slík afstaða að koma fram með skýrum og ótvíræðum hætti í lögum, auk þess sem hún yrði að vera reist á málefnalegum sjónarmiðum sem eftir atvikum samrýmast ákvæðum stjórnarskrárinnar og öðrum grundvallarreglum. Af hálfu löggjafans þyrfti þá að taka skýra afstöðu til þess hvort tónlistarnám sem hluti af námi í framhaldsskólum ríkisins teljist, í heild eða að hluta, til almennrar menntunar í skilningi 2. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. 14. gr. stjórnarskipunarlaga nr. 97/1995. Beindi ég í kjölfarið þeim tilmælum til menntamálaráðuneytisins að það breytti stjórnsýsluframkvæmd sinni til samræmis við þau sjónarmið sem rakin væru í álitinu og gerði viðeigandi ráðstafanir til að leiðrétta hlut þeirra nemenda framhaldsskóla sem höfðu sjálfir þurft að bera kostnað vegna náms við tónlistarskóla.
Ég minni á að ég lagði fram umrætt álit mitt 3. apríl 2007 en eins og fram kom í álitinu hafði ríkið á grundvelli samnings sem það gerði við Samband íslenskra sveitarfélaga um greiðsluþátttöku ríkissjóðs í kennslu- og stjórnunarkostnaði tónlistarskóla vegna tónlistarnáms nemenda í framhaldsskólum innt slíkar greiðslur af hendi á skólaárinu 2004-2005 en ákvæði um slíka samningsgerð voru ekki í lögum. Hin almennu tilmæli mín um að leiðrétta hlut þeirra nemenda sem sjálfir höfðu þurft að bera kostnað vegna umrædds náms tóku því til skólaáranna 2005-2006 og 2006-2007 og jafnframt að breyta stjórnsýsluframkvæmdinni í kjölfar álitsins. Ég minni á að hér var ekki um að ræða tilmæli um að rétta eingöngu hlut þeirra sem höfðu leitað til mín og borið fram kvartanir heldur að stjórnvöld réttu almennt hlut þeirra sem að mínu áliti hafði án fullnægjandi lagaheimildar sjálfum verið gert að bera kostnað af þjónustu sem ríkinu bar að láta þeim í té endurgjaldslaust.
Viðbrögðum menntamálaráðuneytisins við tilmælum mínum er lýst í svarbréfi ráðuneytisins til mín, dags. 28. mars 2008. Þar er annars vegar gerð grein fyrir ákvæði í nýju frumvarpi til laga um framhaldsskóla sem menntamálaráðherra lagði fram á Alþingi 27. nóvember 2007 og hins vegar viðbrögðum við tilmælum mínum um að rétta hlut þeirra nemenda sem sjálfir hefðu þurft að bera kostnað vegna umrædds náms. Um fyrra atriðið segir að samkvæmt 3. mgr. 43. gr. í frumvarpi til laga um framhaldsskóla væri rekstrarframlagi ríkissjóðs til framhaldsskóla samkvæmt 1. mgr. 43. gr. frumvarpsins ekki ætlað að standa straum af námskeiðs-, skráningar- og skólagjöldum sem innheimt kynnu að vera af öðrum skólum, þ.m.t. tónlistarskólum, vegna náms sem metið verði til eininga í framhaldsskóla. Enn fremur segir að ráðherra geti í samningum við framhaldsskóla, sbr. 44. gr., heimilað að ganga til samninga um greiðslur vegna slíks náms. Þá kemur fram að fyrir liggi yfirlýsingar menntamálaráðherra um að vilji sé til þess að ná samkomulagi við samtök sveitarfélaga um skiptingu kennslukostnaðar á milli ríkis og sveitarfélaga vegna tónlistarnáms á grunn-, mið- og framhaldsstigi til að leysa vanda þeirra nemenda sem stunda tónlistarnám utan sveitarfélags þar sem þeir eiga lögheimili. Frumvarpið var samþykkt á Alþingi 29. maí 2008, sbr. nú lög 92/2008, um framhaldsskóla, en af almennum athugasemdum frumvarpsins verður ráðið að lögin feli í sér heildstæðar breytingar á framhaldsskólakerfinu. Nýju lögin gilda frá 1. ágúst 2008. Eðli málsins samkvæmt gilda þær breytingar sem þarna voru gerðar með lögum ekki um úrlausn mála fyrir gildistöku laganna og ég vík nánar að því tímabili hér á eftir.
Í framangreindu áliti mínu fjallaði ég ítarlega um ákvæði 2. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar og þau fyrirmæli ákvæðisins að öllum skuli í lögum tryggður réttur til almennrar menntunar og fræðslu við sitt hæfi. Kom þar meðal annars fram að við afmörkun þeirra réttinda sem fjallað væri um í ákvæðinu væri það grundvallaratriði að átta sig á því hvað fælist í orðunum „almenn menntun" eins og þau væru notuð í ákvæðinu, enda leiddi það af ummælum í athugasemdum við ákvæðið að engan mætti útiloka frá almennri menntun með því að áskilja skólagjöld fyrir hana. Vakti ég athygli á því að ákvæðið takmarkaði að þessu leyti heimildir löggjafans, og þá um leið stjórnvalda, til að ætla nemendum sem stunda það nám sem fellur undir regluna að taka þátt í kostnaði við námið. Eins og lýst var hér að framan tók ég sérstaklega fram í niðurlagi álits míns að vegna þessa ákvæðis stjórnarskrárinnar og annarra grundvallarreglna sem hefðu áhrif á heimildir Alþingis til að skipa þessum málum þyrfti löggjafinn, ef ætlunin væri að fella kostnað af umræddu tónlistarnámi sem skipulagt væri sem hluti af námi við framhaldsskóla ríkisins á nemendur, að taka skýra afstöðu til stöðu þessa náms með tilliti til þess hvort það teldist til almennrar menntunar í skilningi 2. mgr. 76. gr. stjórnarskrárinnar.
Það vakti hins vegar athygli mína að þrátt fyrir að umrætt frumvarp til nýrra laga um framhaldsskóla væri lagt fram samhliða heildarendurskoðun laga um grunnskóla og leikskóla var í engu þessara frumvarpa eða athugasemdum við þau vikið að stöðu þeirra æðri réttarheimilda á þessu sviði, eins og stjórnarskrár, sem ég hafði fjallað um í ofangreindu áliti mínu sem kom fram nær hálfu ári áður en umrædd frumvörp voru lögð fram á Alþingi. Þá er heldur ekki að sjá af meðferð þessara frumvarpa á Alþingi að á þeim vettvangi hafi þessi mál hlotið sérstaka skoðun eða kallað hafi verið eftir skýringum um hvernig t.d. tiltekin ákvæði í frumvarpi til framhaldsskóla samrýmdust umræddu ákvæði stjórnarskrárinnar og það þrátt fyrir að með frumvarpinu væri lögfestur réttur til framhaldsskólanáms og veittar heimildir til aukinnar gjaldtöku af nemendum framhaldsskóla vegna námsins. Hér var því eins og ég fjalla nánar um í áliti mínu verulega brýnt að löggjafinn tæki skýra afstöðu til þess hvað af námi við framhaldsskóla teldist til almennrar menntunar í skilningi stjórnarskrárinnar og hvað teldist að skilningi löggjafans sérhæft framhaldsskólanám. Afmörkun á þessu getur haft verulega þýðingu um réttindi borgaranna til menntunar og meðal annars hvaða skorður er heimilt að setja þeim réttindum með takmörkunum á fjölda nemenda og um þátttöku nemenda í kennslu- og stjórnunarkostnaði skólanna. Á sama hátt er mikilvægt með tilliti til þeirrar stöðu sem eftirlitsaðilar og dómstólar eru settir í þegar skera þarf úr um inntak þessara réttinda borgaranna að fyrir liggi hvernig löggjafinn taldi sig uppfylla kröfur stjórnarskrárinnar að þessu leyti.
Ég tel að þau vinnubrögð við undirbúning lagasetningar sem gerð hafa verið að umtalsefni hér að framan gefi tilefni til þess að staldrað sé við og hugað að því hvort tilefni sé til breyttra vinnubragða að þessu leyti. Ráðherrum er að stjórnarskrá fenginn réttur til að leggja fram frumvörp á Alþingi og í reynd hefur þannig stjórnsýslan frumkvæði og annast undirbúning að stórum hluta þeirra lagafrumvarpa sem koma til afgreiðslu á Alþingi. Eins og álit mín í þessari skýrslu bera með sér kemur það æði oft í hlut umboðsmanns að taka til athugunar hvort athafnir og ákvarðanir stjórnvalda og þau ákvæði laga sem þær eru reistar á séu í samræmi við stjórnarskrána og þær fjölþjóðlegu skuldbindingar sem Ísland hefur undirgengist. Oftar en ekki hafa þessar athuganir orðið mér tilefni athugasemda og þá meðal annars um að huga beri getur að samræmi gildandi laga og umræddra æðri réttarheimilda. Ég hef kappkostað að vanda til þeirrar umfjöllunar sem fram kemur í álitum mínum meðal annars í því skyni að hún nýtist stjórnvöldum sem mest við störf þeirra og stuðli að vandaðri vinnubrögðum til framtíðar við löggjafarstörf sem og stjórnsýsluframkvæmd. Það hlýtur hins vegar að vera umhugsunarefni hvaða tilgangi slík umfjöllun þjóni ef viðbrögð hlutaðeigandi stjórnvalds og á vettvangi Alþingis eru með þeim hætti sem raunin varð í þessu máli.
Í sama áliti setti ég enn fremur fram þau tilmæli til menntamálaráðuneytisins að það gerði viðeigandi ráðstafanir til að leiðrétta hlut þeirra nemenda framhaldsskóla sem hefðu sjálfir þurft að bera kostnað vegna náms við tónlistarskóla. Í svörum ráðuneytisins til mín kemur fram að ráðuneytið hafi um það atriði leitað álits ríkislögmanns en í áliti hans komi fram að samkvæmt reglum skaðabótaréttarins teljist ólíklegt að nemandi sem sjálfur hafi kosið að haga námi sínu á tónlistarsérsviði og greitt hafi lögboðin skólagjöld samkvæmt lögum um tónlistarskóla eigi skaðabótarétt á hendur ríkinu.
Eins og áður er rakið var það niðurstaða álits míns að það skorti fullnægjandi lagaheimild fyrir því í ákvæðum þágildandi laga að ríkið skipulegði starf framhaldsskóla með þeim hætti að nemendum væri gert að greiða fyrir það tónlistarnám sem þeir sæktu til sérstakra tónlistarskóla þegar það myndaði samkvæmt lögum og aðalnámskrá skyldubundinn hluta af því námi sem þeir hefðu átt kost á og valið sér að stunda við viðkomandi framhaldsskóla. Hér að framan var bent á að þarna er um að tefla kostnað sem þessir nemendur eða foreldrar þeirra hafa orðið fyrir á skólaárum 2005-2006 og 2006-2007 eða þegar samkomulag ríkisins við sveitarfélögin um greiðsluþátttöku í þessum kostnaði féll niður. Aðstaðan var því sú að þessir nemendur og foreldrar þeirra þurftu, að því marki sem viðkomandi sveitarfélag tók ekki þátt í kostnaðinum, að greiða sérstök skólagjöld vegna kennslu- og stjórnunarkostnaðar, til þess tónlistarskóla sem þau stunduðu nám við og var liður í námi þeirra á listnámsbraut þess framhaldsskóla sem þau voru í. Það var því ekki um að ræða að þessir einstaklingar hefðu greitt umrædda fjármuni í formi gjalds til ríkisins. Ef sú hefði verið raunin hefðu ákvæði laga um endurgreiðslu oftekinna skatta og gjalda, nr. 29/1995, átt við og þar með ákvæði þeirra um skyldu stjórnvalda til að hafa frumkvæði að endurgreiðslum. Sú lagasetning byggir á þeim sömu sjónarmiðum og lýst hefur verið hér fyrr í þessum inngangi um að það er verkefni stjórnvalda að framkvæma gildandi lög á hverjum tíma með réttum hætti og þau hafa ekki aðra eða sjálfstæða hagsmuni gagnvart borgurunum að þessu leyti. Hafi stjórnvald þannig ekki tryggt sér fullnægjandi lagagrundvöll fyrir því fyrirkomulagi sem það hefur komið á við framkvæmd þeirra verkefna sem það fer með og þar með um að ætla borgurum að bera kostnað umfram það sem lög standa til reynir einmitt á hvert inntakið í þessum skyldum stjórnvalda er. Þetta hafa stundum verið nefndar jákvæðar skyldur stjórnvalda gagnvart borgurunum og stjórnvöldum beri þá að hafa frumkvæði að því að koma málum í lögmætt ástand og rétta hlut þeirra sem sætt hafa ólögmætri framkvæmd. Þannig tryggi þau að þau hafi sinnt skyldum sínum í samræmi við lög.
Í svari menntamálaráðuneytisins til mín kemur fram að ráðuneytið hafi leitað álits ríkislögmanns hvað varðar leiðréttingu á hlut þeirra nemenda sem hafa sjálfir þurft að bera kostnað vegna náms í tónlistarskóla. Í áliti hans komi fram að samkvæmt reglum skaðabótaréttarins teljist ólíklegt að nemandi sem þannig sé ástatt um eigi skaðabótarétt á hendur ríkinu. Ég tek það fram að í áliti mínu var ekki sérstaklega vikið að hugsanlegum álitaefnum um skaðabótarétt þeirra sem kynnu að eiga hlut að máli heldur aðeins að gerðar yrðu viðeigandi ráðstafanir til að leiðrétta hlut þeirra nemenda framhaldsskóla sem þurft hefðu sjálfir að bera umræddan kostnað.
Ég fæ ekki séð að nauðsyn hafi staðið til þess að ríkið hagaði viðbrögðum sínum á þann veg að ekki væri um annað að ræða fyrir þá sem höfðu þurft að bera umræddan kostnað en leggja mál sín í farveg skaðabótamála gegn ríkinu. Öðru máli gegndi hins vegar ef þeir sættu sig ekki við þær leiðréttingar sem gerðar yrðu af hálfu ríkisins. Með því að hafa ekkert frumkvæði að lausn málsins gagnvart þeim sem í hlut eiga og setja málið í farveg skaðabótamála er ráðuneytið í reynd að skjóta endanlegri úrlausn málsins á frest og gera hana háða því að þeir sem í hlut eiga verji tíma og fjármunum sínum til þess að bera málið undir dómstóla. Þótt álit mitt í þessu máli sé ekki frekar en í öðrum málum bindandi fyrir ráðuneytið tel ég að afstaða ráðuneytisins um þetta atriði sé ekki í samræmi við þá forsendu sem lög um embætti umboðsmanns Alþingis eru byggð á, um að stjórnvöld geri eðlilegar ráðstafanir til að fara að tilmælum og ábendingum umboðsmanns Alþingis. Í samræmi við það sem rakið hefur verið hér að framan er það niðurstaða mín að í þessu máli hafi menntamálaráðuneytið ekki farið að þeim tilmælum sem ég setti fram í álitinu.
Hitt málið þar sem stjórnvald hefur ekki farið að almennum tilmælum lýtur að þeim almennu tilmælum sem ég setti fram í áliti mínu frá 13. nóvember 2007 í máli nr. 5073/2007 um að óbyggðanefnd endurskoðaði þá framkvæmd sína að úrskurða þóknanir beint til málflytjenda. Eins og fram kemur í áliti mínu tel ég að þessi framkvæmd samræmist ekki 17. gr. laga nr. 58/1998, um þjóðlendur og ákvörðun marka eignarlanda, þjóðlendna og afrétta, enda er í ákvæðinu aðeins gert ráð fyrir því að kostnaður málsaðila sé greiddur úr ríkissjóði og ber þá óbyggðanefnd að úrskurða um það samkvæmt ákvæðinu.
Í þessu máli beindi ég bæði almennum og sérstökum tilmælum til óbyggðanefndar. Í svari óbyggðanefndar til mín, dags. 27. mars 2008, kemur fram að nefndin hafi orðið við tilmælum um að endurupptaka þann úrskurð sem kvörtunin hafði lotið að og breytt úrskurðarorði sínu á þann veg að breytt var orðalagi um málskostnaðinn í samræmi við þau sjónarmið sem fram komu í áliti mínu. Hins vegar kemur þar fram að nefndin hafi ekki talið ástæðu til frekari aðgerða vegna málsins nema fram kæmu sérstakar óskir um slíkt. Segir þar að nefndin hafi í samræmi við tilmæli mín ákveðið að „bjóða aðilum að fá úrskurðaðan málskostnað í stað þess að lögmönnum verði greidd þóknun beint." Kemur jafnframt fram að framkvæmdin verði óbreytt, óski aðilar máls ekki eftir slíku.
Ég tel af þessu tilefni rétt að árétta enn á ný þau sjónarmið sem rakin eru í áliti mínu að lögskipti aðila stjórnsýslumáls og þess umboðsmanns sem fram kemur fyrir hans hönd í máli, t.d. lögmanns, eru einkaréttarleg viðskipti og háð þeirri meginreglu að fjárhæð endurgjalds fyrir vinnu umboðsmanns fari eftir samkomulagi aðila. Óbyggðanefnd getur því ekki frekar en stjórnvöld almennt hlutast til um slík viðskipti nema til þess komi sérstök lagaheimild en fyrir liggur að ákvæði 17. gr. laga nr. 59/1998 felur ekki í sér slíka heimild. Lögmætisregla stjórnsýsluréttarins stendur einfaldlega í vegi fyrir því að nefndin geti farið þessa leið. Það er því afstaða mín að óbyggðanefnd hafi ekki farið að þessum almennu tilmælum mínum.
Að síðustu tel ég rétt að vekja hér athygli á því að þegar skýrsla þessi fór í prentun hafði dóms- og kirkjumálaráðuneytið ekki enn svarað bréfi mínu frá 28. febrúar 2008 þar sem ég óskaði eftir upplýsingum um hvort ráðuneytið hefði gripið til einhverra tiltekinna ráðstafana í tilefni af áliti mínu í máli nr. 3671/2002 frá 14. desember 2007 og þá í hverju þær ráðstafanir fælust. Í áliti þessu voru meðal annars gerðar athugasemdir við það fyrirkomulag sem stjórnvöld hafa viðhaft um greiðslur til fanga fyrir vinnu og upplýsingagjöf til skattyfirvalda af því tilefni, sem og skort á því að gengið væri með fullnægjandi hætti frá því að fangar væru slysatryggðir við vinnu innan fangelsa. Í báðum tilvikum er um að ræða atriði sem geta haft verulega þýðingu um réttarstöðu fanga og réttindi þeirra, bæði meðan á afplánun stendur og að henni lokinni. Ég tel því afleitt hversu mikill dráttur hefur orðið á því að ráðuneytið taki afstöðu til þess hvernig það hyggst bregðast við þessu áliti mínu. Í þessu sambandi tek ég fram að ég hafði áður nokkrum sinnum gert hlé á athugun minni á þessu máli vegna áforma stjórnvalda um lagabreytingar á þessu sviði en athugun mín á þessum málefnum fanga hófst við loks ársins 2002. Sé raunin sú að ráðuneytið telji að atbeina Alþingis þurfi til breytinga á fyrirkomulagi þessara mála, annaðhvort í formi fjárveitinga eða breytinga á lögum, er nauðsynlegt að Alþingi fái sem fyrst í kjölfar álits umboðsmanns tækifæri til að taka afstöðu til slíkra tillagna. Ég tel verulega brýnt að sem fyrst verði fundin fullnægjandi lausn á þeim atriðum sem gerðar voru athugasemdir við í umræddu áliti.
4.0. Frumkvæðismál.
4.1. Inngangur.
Samkvæmt 5. gr. laga nr. 85/1997 getur umboðsmaður að eigin frumkvæði ákveðið að taka mál til meðferðar. Þá getur umboðsmaður jafnframt tekið starfsemi og málsmeðferð stjórnvalds til almennrar athugunar. Frumkvæðiseftirlit það sem 5. gr. laga nr. 85/1997 gerir ráð fyrir er sérstaklega til þess fallið að veita umboðsmanni Alþingis færi á því að stuðla að umbótum í stjórnsýslunni og þar með að rækja það lögbundna hlutverk að tryggja rétt borgaranna gagnvart stjórnvöldum landsins. Minni ég á að í athugasemdum með frumvarpi því sem varð að eldri lögum um umboðsmann Alþingis, nr. 13/1987, sagði að einn þáttur í starfi umboðsmanns skyldi vera að gera „tillögur almenns eðlis til endurbóta á stjórnsýslu". (Alþt. 1986-1987, A-deild, bls. 2560.)
Það er einkenni ýmissa þeirra mála, sem umboðsmaður Alþingis tekur til athugunar að eigin frumkvæði eða aflar upplýsinga um til að meta hvort tilefni sé til að hann taki þau til athugunar sem frumkvæðismál, að þau lúta að hugsanlegum breytingum á starfsháttum stjórnvalda og í sumum tilvikum áformum um endurskoðun laga og reglna eða setningu nýrra. Komi fram hjá stjórnvöldum í tilefni af fyrirspurnum umboðsmanns vilji og áform um að bæta úr þeim atriðum sem fyrirspurnirnar lúta að hef ég kosið að bíða um sinn og sjá hverju fram vindur með slík áform. Eins og ég vík nánar að í kafla 4.4. hér á eftir hafa nokkur slík mál verið til meðferðar hjá mér þar sem ég hef talið rétt að bíða og sjá hver framvinda mála verður hjá stjórnvöldum, og í ákveðnum tilvikum við setningu nýrra lagareglna, áður en ég lýk umfjöllun minni um þau.
4.2. Frumkvæðismál sem hófust á árinu 2007
Á árinu 2007 hóf ég athugun á sextán málum að eigin frumkvæði. Í fyrirspurnarbréfum mínum vegna sumra þessara mála óskaði ég strax eftir skýringum frá stjórnvöldum, en vegna annarra mála óskaði ég fyrst eftir upplýsingum frá stjórnvöldum til þess að leggja mat á hvort tilefni væri til að ég tæki þau mál til nánari athugunar að eigin frumkvæði. Rétt er að geta þess hér að á árinu gerði ég þá breytingu á framkvæmd minni hvað varðaði síðarnefnd tilvik að ég gaf þeim fyrirspurnarbréfum mínum strax málsnúmer í stað þess að bíða með það þar til ljóst yrði hvort af frekari athugun yrði af minni hálfu. Sjö þessara mála lauk ég á árinu en níu mál voru enn til athugunar hjá mér að fengnum svörum stjórnvalda í árslok 2007. Einu þeirra mála lauk ég á árinu 2008, áður en skýrsla þessi fór í prentun. Varðandi þau þessara mála sem enn er ólokið hjá mér ítreka ég það sem sagði í kafla 4.1. að í sumum tilvikum hef ég ákveðið að bíða og sjá hver verði framvinda viðkomandi máls hjá stjórnvaldinu. Þessi mál beindust að eftirfarandi atriðum:
1. Hvernig háttað sé heimild forstöðumanna ríkisstofnana til að gera svokallaða starfslokasamninga, þ.e. samninga um starfslok starfsmanna án þess að fylgt sé reglum laga nr. 70/1996 um starfslokin og þá eftir atvikum gegn fjárgreiðslu. Um mál þetta er fjallað í kafla 4.3.10. (Mál nr. 4962/2007).
2. Ákvörðun og framkvæmd lögreglumanna við embætti lögreglustjórans á höfuð- borgarsvæðinu á handtöku og frelsissviptingu fimm pilta á aldrinum sextán til átján ára. Athugun mín hófst í tilefni af frásögn Fréttablaðsins af framkvæmd frelsissviptingarinnar. Í svarbréfi lögreglustjórans til mín kom fram að ljóst væri að alvarleg mistök hefðu átt sér stað í umræddu máli. Mistökin hefðu verið tvíþætt, annars vegar hefði ekki verið nægjanlega gengið úr skugga um það strax hvort haldlögð pakkning innihéldi í reynd fíkniefni og hins vegar hefði ekki verið haft samband við foreldra allra drengjanna strax eftir handtöku. Hefðu aðgerðir embættisins í kjölfarið miðað að því að rétta hlut þeirra einstaklinga sem þarna komu við sögu, yfirfara verklag og brýna fyrir starfsmönnum embættisins gildandi reglur. Fyrirspurnir mínar í framhaldi af þessu svari lögreglustjóra lutu einkum að því hvernig tryggt verði að mistök af þessu tagi verði ekki endurtekin og þá framkvæmd á þeim verklagsreglum sem til staðar voru en hafði ekki verið fylgt. Hliðstæð mál um afskipti lögreglu af ungmennum urðu mér einnig tilefni frekari fyrirspurna. Í svörum lögreglustjórans á höfuðborgarsvæðinu hefur verið lýst aðgerðum til að bæta framkvæmd þessara mála og ég geri ráð fyrir að ljúka þessu máli af minni hálfu á næstunni. (Mál nr. 4974/2007).
3. Tilhögun bókhalds og rekstrar eftirlitssjóðs sem stofnaður var á grundvelli 11. gr. laga nr. 96/1997, um eldi og heilbrigði sláturdýra, slátrun, vinnslu, heilbrigðisskoðun og gæðamat á sláturafurðum, með tilliti til hvaða grundvöllur hafi verið lagður að mögulegri upplýsingagjöf um starfsemi sjóðsins þar sem fram kom að breytingar höfðu verið gerðar á færslu bókhalds sjóðsins sem nú væri hjá Landbúnaðarstofnun (nú Matvælastofnun). Tilefni þessarar athugunar minnar var erindi sem mér barst frá samtökum atvinnurekenda á þessu sviði og ég geri ráð fyrir að kanna síðar á árinu 2008 hvort áform um þessar breytingar og þar með möguleikar á betri upplýsingagjöf hafi gengið eftir. (Mál nr. 4992/2007)
4. Þeirri skipan að ritari úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða sé jafnframt starfsmaður Vinnumálastofnunar. Um mál þetta er fjallað í kafla 4.3.2. (Mál nr. 5022/2007).
5. Frétt fjölmiðils um ákvörðun fjármálaráðherra um að veita dvalarheimilinu Lundi á Hellu 20 milljón króna rekstrarstyrk í maímánuði 2007. Um mál þetta er fjallað í kafla 4.3.3. (Mál nr. 5024/2007).
6. Skilyrði í auglýsingu um lausar stöður tollvarða við embætti tollstjórans í Reykjavík um að umsækjendur skyldu vera á aldrinum 20 til 35 ára. Við athugun mína beindi ég jafnframt sjónum mínum að ákvæði 16. gr. reglugerðar nr. 345/2006, um skipun, setningu og ráðningu í störf við tollendurskoðun og tollgæslu, en þar segir að þeir sem ráðnir verði í störf við tollendurskoðun eða settir verði í störf tollvarða þurfi m.a. að hafa náð 20 ára aldri. Ég lauk athugun minni á þessu máli með bréfi til fjármálaráðherra og tollstjórans í Reykjavík, dags. 14. apríl 2008, og verður því fjallað um það í skýrslu minni til Alþingis fyrir árið 2008 en upplýsingar um það bréf má finna á heimasíðu umboðsmanns. (Mál nr. 5026/2007).
7. Skráningu upplýsinga um það sem fram kemur í munnlegum samskiptum starfsmanna innheimtumanna ríkissjóðs í aðdraganda þess að fallist er á að beita „ívilnandi úrræði" í þágu gjaldanda gagnvart lögmæltum innheimtuúrræðum og þar með talið greiðsluáætlun, um framkvæmd hennar og lok. Um mál þetta er fjallað í kafla 4.3.4. (Mál nr. 5040/2007).
8. Lagastoð og skýrleiki reiknireglu 4. gr. B í reglugerð nr. 440/2007, um úthlutun byggðakvóta. Mál þetta er enn til athugunar hjá mér að fengnum svörum sjávarútvegsráðuneytisins við fyrirspurnarbréfi mínu en ég stefni að því að ljúka því á árinu 2008. (Mál nr. 5046/2007).
9. Samningur fangelsismálastofnunar og Öryggismiðstöðvar Íslands hf. frá 4. júní 2007 um mannaða öryggisgæslu vegna samfélagsþjónustu á höfuðborgarsvæðinu. Um mál þetta er fjallað í kafla 4.3.5. (Mál nr. 5051/2007).
10. Tilhögun við öryggiseftirlit á Keflavíkurflugvelli og gjaldtöku vegna þess. Tilefni athugunar minnar var frétt í Morgunblaðinu 12. júlí 2007 þar sem greint var frá því að gerður hefði verið þjónustusamningur um öryggiseftirlit á Keflavíkurflugvelli og að Saga Class farþegar Icelandair ættu þess kost að fara í gegnum öryggiseftirlitið um sérstaka hraðbraut, þ.e. þeir þyrftu ekki að fara í sömu röð við eftirlitið og aðrir farþegar. Mál þetta er enn til athugunar hjá mér að fengnum skýringum Flugmálastjórnar á Keflavíkurflugvelli en ég stefni að því að ljúka því á haustmánuðum 2008 í tengslum við fleiri mál þar sem samningar stjórnvalda við einstaklinga koma við sögu. (Mál nr. 5063/2007).
11. Notkun þvagleggs við þvagsýnatöku vegna lögreglurannsóknar. Tilefni athugunar minnar voru frásagnir í fjölmiðlum af einstaklingi er kvartaði til ríkissaksóknara vegna þess hvernig staðið hefði verið að töku þvagsýnis úr henni af hálfu starfsmanna embættis sýslumannsins á Selfossi. Taldi ríkissaksóknari ekki tilefni til frekari aðgerða í tilefni af erindinu. Málið er enn til athugunar hjá mér að fengnum upplýsingum og skýringum ríkissaksóknara en ég hef talið rétt að bíða með frekari afskipti af þessu máli þar til refsimál sem höfðað var þar sem reynir á umrædd atvik er til lykta leitt af dómstólum. (Mál nr. 5089/2007).
12. Hvernig staðið hafi verið að ráðningu í starf forstjóra Tryggingastofnunar ríkisins á haustmánuðum ársins 2007. Um mál þetta er fjallað í kafla 4.3.6. (Mál nr. 5102/2007).
13. Hvernig stjórnarformaður Ríkisútvarpsins ohf. og útvarpsstjóri hafi staðið að veitingu upplýsinga um launakjör útvarpsstjóra. Um mál þetta er fjallað í kafla 4.3.7. (Mál nr. 5103/2007).
14. Heimildir ráðherra til að ganga til samninga við einkaaðila eða gefa viljayfirlýsingar sem fela í sér fyrirheit um fjárframlög ríkisins til ákveðinna verkefna, án þess að fyrir liggi afstaða Alþingis til málsins. Tilefni athugunar minnar var fréttaflutningur vorið 2007 af ýmsum samningum landbúnaðarráðuneytisins við einkaaðila um fjárframlög ríkisins til ákveðinna verkefna, þ. á m. samningum í tengslum við svonefnda Hekluskóga og Landgræðsluskóga og samningum vegna bygginga reiðhalla og reiðskála. Þá var í maí 2007 greint frá því í fjölmiðlum að fjármálaráðherra og landbúnaðarráðherra hefðu ritað undir viljayfirlýsingu, fyrir hönd ríkisstjórnarinnar, um 80 milljóna króna stuðning við uppbyggingu hesta íþróttaaðstöðu á Gaddstaðaflötum við Hellu í Rangárþingi ytra. Mál þetta er enn til athugunar hjá mér að fengnum upplýsingum og gögnum frá stjórnvöldum en ég miða við að ljúka athugun minni á þessu máli á haustmánuðum 2008 samhliða fleiri málum þar sem reynir á samninga sem stjórnvöld hafa gert við einkaaðila og þá m.a. um lagaheimildir til slíkra samninga og áhrif þeirra á réttindi borgaranna. (Mál nr. 5105/2007)
15. Hvernig staðið hafi verið að ákvörðun söluverðs Lagasafnsins 2007 og þá sérstaklega hvort og að hvaða leyti heimilt sé að selja lagasafnið á verði sem er umfram þann kostnað sem hlýst af útgáfu þess. Mál þetta er enn til athugunar hjá mér að fengnum upplýsingum og gögnum frá stjórnvöldum en ég stefni að því að ljúka athugun minni fyrir árslok 2008. (Mál nr. 5112/2007)
16. Meðferð valds og eftirlit vegna eignaraðildar að Orkuveitu Reykjavíkur. Upphaflegt fyrirspurnarbréf mitt til borgarstjórnar Reykjavíkur, bæjarstjórnar Akranesbæjar og sveitarstjórnar Borgarbyggðar, dags. 9. október 2007, þar sem ég óskaði eftir ákveðnum skýringum og upplýsingum frá þessum sveitarstjórnum sem eigenda Orkuveitu Reykjavíkur vegna ráðstöfunar ákveðinna eigna orkuveitunnar til dótturfélagsins Reykjavik Energy Invest og síðar ráðstöfunar eignarhluta í því félagi er birt á heimasíðu embættis míns. Mál þetta er enn til athugunar hjá mér að fengnum upplýsingum og gögnum frá stjórnvöldum en ég stefni að því að ljúka athugun minni fyrir árslok 2008. (Mál nr. 5117/2007).
4.3. Frumkvæðismál sem lokið var við á árinu 2007 og viðbrögð stjórnvalda við þeim.
Ég lauk við 10 frumkvæðisathuganir á árinu 2007. Þremur þessara mála lauk ég með áliti, sjá mál nr. 3671/2002 á bls. 76, mál nr. 4617/2005 á bls. 174 og mál nr. 4962/2007 á bls. 143, en sjö málum lauk ég með bréfi til viðkomandi stjórnvalds. Tvö þeirra bréfa eru birt í skýrslu þessari, sjá mál nr. 5102/2007 á bls. 156 og mál nr. 5103/2007 á bls. 210, en um hin málin fimm læt ég nægja að geta þeirra upplýsinga sem er að finna hér fyrir neðan, sjá mál nr. 4849/2006, mál nr. 5022/2007, mál nr. 5024/2007, mál nr. 5040/2007 og mál nr. 5051/2007.
4.3.1. Ráðning upplýsingafulltrúa félagsmálaráðuneytisins, mál nr. 4849/2006.
Eins og fram kemur í skýrslu minni til Alþingis fyrir árið 2006, kafla II, 4.2, bls. 18. ákvað ég að hætta sérstakri athugun á ráðningu upplýsingafulltrúa félagsmálaráðuneytisins og sameina í stað þess þá athugun mína stærri athugun á framfylgni við ákvæði laga og reglna um auglýsingar á lausum embættum og störfum hjá ráðuneytunum (mál nr. 4890/2006, sjá skýrslu fyrir árið 2006, bls. 19). Tilkynnti ég félagsmálaráðuneytinu um þessa ákvörðun mína með bréfi, dags. 18. september 2007. Síðarnefndri athugun minni er enn ólokið en (eins og fram kemur í kafla 4.4. þessarar skýrslu) stefni ég að því að ljúka henni veturinn 2008/2009.
4.3.2. Sú skipan að ritari úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða var jafnframt starfsmaður Vinnumálastofnunar, mál nr. 5022/2007.
Við athugun mína á kvörtun vegna máls nr. 4859/2006 (sjá kafla III, 2.1, bls. 59) varð ég þess fyrirkomulags áskynja að ritari úrskurðarnefndar atvinnuleysistrygginga og vinnumarkaðsaðgerða væri jafnframt starfsmaður Vinnumálastofnunar. Varð það mér tilefni til athugunar á m.a. því hvernig þessi skipan samrýmdist hæfisreglu 4. tölul. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga. Í svarbréfi félagsmálaráðuneytisins, dags. 14. ágúst 2007, við fyrirspurnum mínum var tekið undir að þetta fyrirkomulag samrýmdist ekki reglum sem stuðli að vandaðri stjórnsýslu, sbr. framangreint ákvæði stjórnsýslulaga. Hefði verið ákveðið í samráði við Vinnumálastofnun að flutningur nefndarinnar frá stofnuninni myndi fara fram 1. september 2007. Nefndin myndi framvegis starfa í hliðstæðu starfsumhverfi og aðrar úrskurðarnefndir er starfi á málefnasviði ráðuneytisins og muni nýr starfsmaður hennar verða starfsmaður ráðuneytisins. Í ljósi þessara svara ákvað ég að ljúka athugun minni með bréfi til félagsmálaráðuneytisins, dags. 29. ágúst 2007.
4.3.3. Ákvörðun fjármálaráðherra um styrkveitingu samkvæmt frétt fjölmiðils, mál nr. 5024/2007.
Frétt 10. maí 2007 í héraðsfréttablaðinu Glugginn sem gefið er út á Suðurlandi um að fjármálaráðherra hefði ákveðið að veita dvalarheimilinu Lundi á Hellu 20 milljón króna rekstrarstyrk varð mér tilefni til að rita fjármálaráðuneytinu bréf þar sem ég spurðist m.a. fyrir um af hvaða lið fjárlaga ofangreint fjárframlag væri greitt og á hvaða lagagrundvelli ákvörðun um að veita það hefði verið tekin. Þá óskaði ég eftir upplýsingum um hvort auglýst hefði verið eftir umsóknum um umræddan styrk eða almennt vegna slíkra styrkveitinga af þeim fjárlagalið sem í hlut ætti, en í því sambandi vísaði ég til sjónarmiða í áliti mínu frá 22. desember 2006 í máli nr. 4351/2005 sem ég hafði sent fjármálaráðherra. Í svarbréfi ráðuneytisins, dags. 29. maí 2007, kom fram að frétt þessi hefði verið byggð á misskilningi. Með tilliti til þeirra upplýsinga og þess sem fram kom í bréfi ráðuneytisins að öðru leyti taldi ég ekki tilefni til þess að ég tæki mál þetta til frekari athugunar og lauk ég málinu með bréfi til ráðuneytisins, dags. 13. júní 2007.
4.3.4. Skráning upplýsinga í munnlegum samskiptum starfsmanna innheimtumanna ríkissjóðs við gjaldendur, mál nr. 5040/2007.
Athugun mín á kvörtun frá einstaklingi sem vísaði meðal annars til þess að ákveðin loforð og vilyrði hefðu verið gefin honum afhálfu starfsfólks embættis tollstjórans í Reykjavík í samtölum þess við hann varð mér tilefni til athugunar á grundvelli frumkvæðisheimilda minna á ákveðnum atriðum varðandi skráningu upplýsinga um það sem fram kemur í munnlegum samskiptum starfsmanna innheimtumanna ríkissjóðs í aðdraganda þess að fallist er á að beita „ívilnandi úrræði" í þágu gjaldanda gagnvart lögmæltum innheimtuúrræðum og þar með talið greiðsluáætlun, um framkvæmd hennar og lok. Í svarbréfi fjármálaráðuneytisins við fyrirspurnum mínum, dags. 31. ágúst 2007, kom m.a. fram að ráðuneytið teldi að ákvörðun innheimtumanns ríkissjóðs um að grípa ekki til lögmæltra innheimtuaðgerða meðan gjaldandi stæði við greiðsluáætlun væri stjórnvaldsákvörðun í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Jafnframt kom þar fram að ráðuneytið teldi að ákvæði 23. gr. upplýsingalaga ætti við um munnleg samskipti innheimtumanna og gjaldanda þegar teknar væru stjórnvaldsákvarðanir tengdar greiðsluáætlunum. Vegna framangreindrar afstöðu ráðuneytisins og þar sem ég taldi misbrest vera á framkvæmd tollstjórans í Reykjavík varðandi skráningu upplýsinga beindi ég þeirri spurningu til ráðuneytisins hvort það hygðist hafa forgöngu um eða önnur afskipti af því að umrædd framkvæmd hjá tollstjóranum í Reykjavík og eftir atvikum öðrum innheimtumönnum ríkisins yrði færð til samræmis við afstöðu ráðuneytisins um gildandi stjórnsýslureglur. Í svari ráðuneytisins kom fram að ráðuneytið hygðist, með formlegum hætti, vekja athygli innheimtumanna ríkisins á ákvæði 23. gr. upplýsingalaga og þeirri afstöðu ráðuneytisins sem kom fram í bréfi ráðuneytisins til mín, dags. 31. ágúst 2007. Þá var í svarinu tekið fram að í undirbúningi væri hjá tollstjóranum í Reykjavík að taka í notkun nýtt upplýsingakerfi sem myndi auðvelda skráningu munnlegra fyrirspurna. Með hliðsjón af þeim aðgerðum sem ráðuneytið boðaði taldi ég rétt að aðhafast ekki frekar í málinu og lauk því umfjöllun minni um það með bréfi til ráðuneytisins, dags. 23. nóvember 2007. Í lok ársins barst mér afrit af dreifibréfi ráðuneytisins til innheimtumanna ríkissjóðs um skráningu upplýsinga um munnleg samskipti við gjaldendur.
4.3.5. Samningur fangelsismálastofnunar við Öryggismiðstöð Íslands hf. um mannaða öryggisgæslu vegna samfélagsþjónustu á höfuðborgarsvæðinu, mál nr. 5051/2007.
Í tilefni tilkynningar sem birtist á heimasíðu fangelsismálastofnunar um að stofnunin hefði undirritað samning við Öryggismiðstöð Íslands hf. 4. júní 2007 um mannaða öryggisgæslu vegna samfélagsþjónustu á höfuðborgarsvæðinu ákvað ég að afla upplýsinga um samninginn frá stofnuninni svo ég gæti tekið afstöðu til þess hvort þær upplýsingar gæfu tilefni til nánari athugunar af minni hálfu á grundvelli frumkvæðisheimilda minna samkvæmt 5. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis. Að fengnum umbeðnum gögnum og svörum fangelsismálastofnunar lauk ég athugun minni með bréfi til stofnunarinnar, dags. 28. desember, en jafnframt ritaði ég Persónuvernd bréf, dags. sama dag, með tilliti til lögbundins eftirlitshlutverks hennar, þar sem ég vakti athygli hennar á því hlutverki sem hlutafélaginu væri falið með samningnum.
4.3.6. Ráðning forstjóra Tryggingastofnunar ríkisins, mál nr. 5102/2007.
Ég hóf athugun á því hvernig staðið hefði verið að ráðningu forstjóra Tryggingastofnunar ríkisins í tilefni af frétt sem birtist 14. september 2007 á heimasíðu heilbrigðisráðuneytisins. Var þar tilkynnt að nafngreindur einstaklingur tæki við starfi forstjóra Tryggingastofnunar ríkisins og jafnframt að starfslok núverandi forstjóra yrðu 1. nóvember 2007. Ekki kom fram hvort starfið hefði verið auglýst eða hvort um aðra umsækjendur hefði verið að ræða. Að fengnum skýringum heilbrigðisráðuneytisins lauk ég athugun minni á málinu með bréfi til heilbrigðisráðherra, dags. 15. október 2007, sem birt er í kafla III, 14.6, bls. 156 í skýrslu þessari.
4.3.7. Veiting upplýsinga um ráðningarkjör útvarpsstjóra, mál nr. 5103/2007.
Athugun mín hófst í tilefni fréttar er birtist 23. ágúst 2007 á vefsíðunni www.visir.is þar sem launakjör útvarpsstjóra voru til umfjöllunar en svör stjórnarformanns ríkisútvarpsins og útvarpsstjóra um launakjörin í fjölmiðlum gáfu mér tilefni til að ætla að þess væri ekki nægjanlega gætt hjá Ríkisútvarpinu ohf. að fylgja því ákvæði 2. mgr. 12. gr. laga nr. 6/2007 að upplýsingalög, nr. 50/1996, giltu um starfsemi Ríkisútvarpsins ohf. Ég lauk athugun minni á málinu með bréfi til stjórnar Ríkisútvarpsins ohf., dags. 22. nóvember 2007, en bréfið er birt í heild sinni í kafla III, 20.1, bls. 210 í skýrslu þessari. Í bréfinu kom ég á framfæri tilteknum ábendingum um framkvæmd upplýsingalaga við veitingu upplýsinga um laun starfsmanna Ríkisútvarpsins ohf. og aðgangi almennings að slíkum upplýsingum.
Athugun mín hófst í tilefni fréttar er birtist 23. ágúst 2007 á vefsíðunni þar sem launakjör útvarpsstjóra voru til umfjöllunar en svör stjórnarformanns ríkisútvarpsins og útvarpsstjóra um launakjörin í fjölmiðlum gáfu mér tilefni til að ætla að þess væri ekki nægjanlega gætt hjá Ríkisútvarpinu ohf. að fylgja því ákvæði 2. mgr. 12. gr. laga nr. 6/2007 að upplýsingalög, nr. 50/1996, giltu um starfsemi Ríkisútvarpsins ohf. Ég lauk athugun minni á málinu með bréfi til stjórnar Ríkisútvarpsins ohf., dags. 22. nóvember 2007, en bréfið er birt í heild sinni í kafla III, 20.1, bls. 210 í skýrslu þessari. Í bréfinu kom ég á framfæri tilteknum ábendingum um framkvæmd upplýsingalaga við veitingu upplýsinga um laun starfsmanna Ríkisútvarpsins ohf. og aðgangi almennings að slíkum upplýsingum.
4.3.8. Greiðsla launa til fanga fyrir vinnu innan fangelsanna og réttindi tengd þeim, mál nr. 3671/2002.
Tildrögum athugunar minnar á þessu máli er lýst í skýrslu minni til Alþingis fyrir árið 2002, kafla I, 4.3.2, bls. 14-15. Eins og fram kemur í skýrslu minni fyrir árið 2004, kafla I, 4.4, bls. 19, ákvað ég í ljósi áforma dóms- og kirkjumálaráðuneytisins um endurskoðun laga um fangelsi og fangavist að bíða með frekari athugun á þessu máli uns séð yrði hvert yrði efni nýrra laga um þessi atriði. Eftir að lög um fullnustu refsinga, nr. 49/2005, tóku gildi 1. júlí 2005 óskaði ég eftir viðhorfi ráðuneytisins til þess hvaða þýðingu ákvæði þeirra hefðu um það efni sem athugun mín beindist að. Ég lauk athugun minni með áliti sem birt er í heild sinni í kafla III, 6.1 í skýrslu þessari, bls. 76 Varð það niðurstaða mín að ákvæði 4. gr. reglugerðar nr. 961/2005, sem felur fangelsismálastofnun að ákvarða fjárhæð þóknunar og dagpeninga afplánunarfanga, ætti sér ekki fullnægjandi lagastoð í 1. mgr. 80. gr. laga nr. 49/2005 og vakti ég athygli dóms- og kirkjumálaráðherra á því, sbr. 11. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis. Þá fékk ég ekki séð að sú afstaða dóms- og kirkjumálaráðuneytisins, sem á var byggt við flutning þess frumvarps er varð að lögum nr. 49/2005, að þóknanir sem fangar fái fyrir vinnu sína séu ekki skattskyldar tekjur, sé í samræmi við ákvæði laga um tekjuskatt, nr. 90/2003. Taldi ég þörf á frekari lagabreytingum ef ná ætti því markmiði. Beindi ég þeim tilmælum til ráðuneytisins að framkvæmd á greiðslum „þóknana" til fanga fyrir ástundun vinnu eða náms, sem og greiðsla dagpeninga til fanga, yrði færð til þess horfs sem samrýmdist ákvæðum gildandi skattalaga. Þá voru það tilmæli mín til ráðuneytisins að annaðhvort yrði framkvæmd stjórnvalda á greiðslum fyrir vinnu fanga í fangelsunum færð til þess horfs að þeir teldust að þessu leyti launþegar í merkingu ákvæða um slysatryggingu almannatryggingalaganna eða gildandi lagareglur yrðu endurskoðaðar þannig að slysatryggingar fanga uppfylltu að lágmarki þær kröfur sem leiðir af ákvæði Evrópsku fangelsisreglnanna um lágmarksvernd fanga um slysatryggingar við vinnu. Samkvæmt upplýsingum frá dóms- og kirkjumálaráðuneytinu hefur ekki enn verið tekin afstaða til þess hvernig brugðist verður við áliti mínu.
4.3.9. Áætlun opinberra gjalda þegar skattframtal berst ekki innan skilafrests, mál nr. 4617/2005.
Eins og nánar er rakið í áliti mínu voru tildrög athugunar minnar þau að það hafði verið árviss þáttur í störfum mínum að einstaklingar leituðu til mín vegna opinberra gjalda sem skattstjóri hefði ákvarðað þeim með áætlun og innheimtuaðgerða ríkissjóðs í kjölfar þessara áætlana skattstjóra. Sjaldnast lá úrskurður æðra stjórnvalds fyrir þegar einstaklingar leituðu til mín vegna þessa og hafði ég því oftast nær þurft að vísa erindum sem mér höfðu borist um þetta atriði frá vegna þess skilyrðis 3. mgr. 6. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, að ekki sé unnt að kvarta til umboðsmanns fyrr en æðra stjórnvald hefur fellt úrskurð sinn í málinu, ef skjóta má máli til æðra stjórnvalds. Álit mitt vegna málsins er birt í heild sinni í skýrslu þessari, kafla III, 17.1, bls. 174. Þar komst ég að þeirri niðurstöðu að ekki væru lagalegar forsendur fyrir því viðmiði ríkisskattstjóra að þær áætlunarfjárhæðir sem fundnar hefðu verið út frá upplýsingum sem einstaklingur hefði þegar lagt fram um tekjur sínar á undanförnu tekjuári skyldu almennt hækkaðar um 20% áður en álagning færi fram. Þá taldi ég æskilegt að ríkisskattstjóri tæki skýrari afstöðu til þess á hvaða forsendum umrætt 20% viðmið væri almennt byggt. Beindi ég þeim tilmælum til ríkisskattstjóra að hann endurskoðaði framangreind viðmið fyrir álagningu opinberra gjalda og tæki þá mið af þeim sjónarmiðum sem lýst væri í þessu áliti. Jafnframt voru það tilmæli mín til ríkisskattstjóra að hann gerði á grundvelli 1. mgr. 101. gr. laga nr. 90/2003 viðeigandi ráðstafanir til að kynna skattstjórum þetta álit mitt og áréttaði þá eftir atvikum þá skyldu skattstjóra að taka sjálfstæða afstöðu til áætlana á grundvelli 2. mgr. 95. gr. laga nr. 90/2003.
Í bréfi ríkisskattstjóra til mín, dags. 7. apríl 2008, sem nánar er rakið í kafla 17.1, kemur fram að ríkisskattstjóri hafi í hyggju að breyta forsendum tillagna að áætlunum við álagningu opinberra gjalda gjaldárið 2008 í samræmi við þau viðhorf sem komi fram í áliti mínu.
4.3.10. Heimildir forstöðumanna ríkisstofnana til að gera starfslokasamninga við starfsmenn ríkisins, mál nr. 4962/2007.
Tilefni þess að ég ákvað að taka til athugunar að eigin frumkvæði heimildir forstöðumanna ríkisstofnana til að gera svokallaða starfslokasamninga við starfsmenn ríkisins voru upplýsingar um gerð slíkra samninga í málum sem ég hafði fengið til athugunar, umfjöllun fjölmiðla og umræður á Alþingi um slíka samninga og misvísandi niðurstöður í dómum Hæstaréttar þar sem reynt hafði á slíka samninga. Við athugun mína hafði ég í huga að reglur laga nr. 70/1996, um réttindi og skyldur ríkisstarfsmanna, hefðu ekki að geyma ákvæði um slíka samninga. Beindist athugun mín m.a. að því hvort uppi væru, með tilliti til fyrri svara fjármálaráðherra á Alþingi, áform um það af hálfu fjármálaráðuneytisins að setja reglur um slíka samninga. Álit mitt í tilefni af athugun minni er birt í heild í kafla III, 14.5, í skýrslu þessari, bls. 143 Í svörum fjármálaráðuneytisins við fyrirspurn minni kom fram sú afstaða ráðuneytisins að forstöðumenn ríkisstofnana geti ekki án sérstakrar lagaheimildar gert starfslokasamninga við ríkisstarfsmenn en slíkar heimildir væru ekki til staðar í lögum. Með tilliti til þessarar afstöðu ráðuneytisins varð það niðurstaða mín að ekki væri tilefni til þess að ég tæki frekari afstöðu til heimilda stjórnvalda ríkisins til að gera starfslokasamninga eins og ég hafði afmarkað það hugtak við athugun mína. Ég beindi hins vegar þeim tilmælum til fjármálaráðuneytisins að það gerði af sinni hálfu ráðstafanir til að kynna stjórnendum ríkisstofnana þessa afstöðu sína til að gætt yrði samræmis og jafnræðis í framkvæmd þessara mála hjá ríkinu. Álit mitt og afstaða ráðuneytisins var kynnt 21. desember 2007 í fréttabréfi fyrir stjórnendur ríkisstofnana sem starfsmannaskrifstofa fjármálaráðuneytisins gefur út og birt er á heimasíðu ráðuneytisins.
4.4. Önnur frumkvæðismál sem enn eru til umfjöllunar.
Auk þeirra frumkvæðismála sem getið hefur verið um hér að framan voru níu önnur mál sem tekin höfðu verið til athugunar á þeim grundvelli á árunum fyrir 2007 enn til athugunar við lok þess árs. Eins og áður sagði hef ég kosið að bíða með frekari úrvinnslu frumkvæðismálanna þegar stjórnvöld hafa lýst áformum sínum um breytingar eða uppi hafa verið ráðagerðir um endurskoðun löggjafar á viðkomandi sviði. Í fjórum tilvikum hafa þessi mál verið til athugunar síðustu ár og er efni þeirra lýst á bls. 19-20 í skýrslu minni fyrir árið 2004. Á árinu 2006 stofnaði ég til athugunar á fjórum málum sem lutu að réttarstöðu svonefndra EES-borgara hér á landi og fjölskyldna þeirra. Þessum fjórum málum (Mál nr. 4838/2006, 4839/2006, 4840/2006 og 4841/2006) var lokið af minni hálfu á vordögum 2008 með bréfum til hlutaðeigandi stjórnvalda þar sem ég greindi frá því að í ljósi lagabreytinga sem þá höfðu verið gerðar væri ekki tilefni til þess að ég héldi áfram athugun minni á málunum. Þá hef ég unnið að athugun sem ég hóf um áramótin 2006/2007 á því hvernig ráðuneytin hafa fylgt reglum um auglýsingar á lausum störfum og embættum á þeirra vegum. Ég stefni að því að ljúka þeirri athugun veturinn 2008/2009.
5.0. Starfssvið umboðsmanns.
Starfssvið umboðsmanns Alþingis tekur samkvæmt 3. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis, til stjórnsýslu ríkis og sveitarfélaga og til starfsemi einkaaðila að því leyti sem þeim hefur að lögum verið fengið opinbert vald til að taka ákvarðanir um rétt eða skyldu manna í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga. Í c-lið 3. mgr. 3. gr. laganna er tekið fram að starfssvið umboðsmanns taki ekki til ákvarðana og annarra athafna stjórnvalda þegar samkvæmt beinum lagafyrirmælum er ætlast til að menn leiti leiðréttingar með málskoti til dómstóla. Tekið er fram að þetta gildi þó ekki um mál sem umboðsmaður ákveður að taka til athugunar að eigin frumkvæði samkvæmt 5. gr. laganna.
Á árinu 2007 fjallaði ég um kvörtun vegna ákvörðunar Fjármálaeftirlitsins þar sem stofnunin hafði hafnað því að hafa frekari afskipti af beiðni einstaklings þar sem hann gerði athugasemdir við það hvernig vátryggingafélag stóð að öflun álitsgerðar læknis, sjá mál nr. 4764/2006 (kafli III, 7.1.). Við meðferð málsins vakti Fjármálaeftirlitið máls á því og óskaði eftir að umboðsmaður tæki afstöðu til þess hvort nýleg breyting sem þá hafði verið gerð á lögum nr. 87/1998, um opinbert eftirlit með fjármálastarfsemi, sbr. 9. gr. laga nr. 67/2006, leiddi til þess að það félli utan við starfssvið umboðsmanns Alþingis að fjalla um kvartanir vegna ákvarðana og annarra athafna Fjármálaeftirlitsins með vísan til c-liðar 3. mgr. 3. gr. laga nr. 85/1997, um umboðsmann Alþingis.
Sú breyting sem gerð var á lögum um eftirlit með fjármálastarfsemi og Fjármálaeftirlitið vísaði til fólst í því að ákvæði laganna um að heimilt væri að skjóta ákvörðunum Fjármálaeftirlitsins til sérstakrar og sjálfstæðrar kærunefndar voru felld úr lögum ásamt ákvæðum um kærunefndina. Þess í stað sagði í hinum nýju lögum að ef aðili vildi ekki una ákvörðun Fjármálaeftirlitsins gæti hann höfðað mál til ógildingar hennar fyrir dómstólum. Kveðið er á um að málshöfðunarfrestur sé þrír mánuðir. Þá er tekið fram að ákvörðunum Fjármálaeftirlitsins verði ekki skotið til ráðherra. Af þessu leiðir að ákvarðanir Fjármálaeftirlitsins eru samkvæmt núgildandi lögum endanlegar á stjórnsýslustigi.
Í bréfi sem ég ritaði Fjármálaeftirlitinu 2. apríl 2007 gerði ég grein fyrir þeirri afstöðu minni að umrædd lagabreyting leiddi almennt ekki til þess að það félli utan starfssviðs umboðsmanns Alþingis að fjalla um kvartanir vegna ákvarðana og athafna Fjármálaeftirlitsins. Er bréf þetta birt í kafla III.18.2. í skýrslunni, bls. 192. Í bréfi Fjármálaeftirlitsins til mín, dags. 28. ágúst 2007, kom fram að það væri sammála þeirri niðurstöðu minni að starfssvið umboðsmanns tæki eftir sem áður til ákvarðana og athafna þess.
Tilefni þess að ég vek máls á þessu atriði í inngangi að skýrslu minni til Alþingis er að ég tel að almennt væri ástæða til þess að huga að því hvort þörf sé á því að takmarka starfssvið umboðsmanns Alþingis með þeim hætti sem nú er gert í c-lið 3. mgr. 3. gr. laga nr. 85/1997. Í bréfi mínu til Fjármálaeftirlitsins sem birt er í kafla III.18.2. geri ég grein fyrir þeim athugasemdum sem fylgdu umræddu ákvæði í því frumvarpi sem síðar varð að lögum nr. 85/1997 og hvernig þetta ákvæði hefur verið túlkað í framkvæmd af umboðsmanni. Eins og þar kemur fram hefur verið litið svo á að ákvæði þetta feli í sér þrönga undantekningu frá því að umboðsmaður geti fjallað um mál. Í þessu sambandi er líka ástæða til að minna á að það er sjálfstæð ákvörðun umboðsmanns hverju sinni hvort hann tekur kvörtun til meðferðar þótt hún falli innan starfssviðs hans. Sá sem ber fram kvörtun á þannig ekki kröfu að lögum á því að umboðsmaður fjalli um hana. Til viðbótar kemur síðan að umboðsmaður hefur í lögum meðal annars heimild til þess að ljúka máli sem varðar réttarágreining sem á undir dómstóla og eðlilegt er að þeir leysi úr með ábendingu þar um. Í samræmi við þetta hefur í starfi umboðsmanns, þegar tekin er afstaða til þess hvort tilefni sé til þess að fjalla um kvörtun, verið lagt mat á þegar í upphafi hvort sá ágreiningur sem uppi er í málinu sé almennt þess eðlis að rétt sé að dómstólar fjalli um hann frekar en umboðsmaður. Þetta á t.d. almennt við þegar ágreiningur er um skaðabætur eða niðurstaða málsins veltur á sönnun um atvik sem deilt er um.
Samkvæmt 60. gr. stjórnarskrárinnar er borgurunum almennt tryggður réttur til að bera ákvarðanir stjórnvalda undir dómstóla. Eðli málsins samkvæmt hafa almenn lagaákvæði sem kveða á um rétt manna til að bera slíkar ákvarðanir undir dómstóla litla sjálfstæða þýðingu. Önnur efnisákvæði slíkra lagareglna, svo sem um málshöfðunarfresti o.fl., geta þó haft áhrif. Þrátt fyrir þetta virðist það færast í vöxt að tekið sé beint fram í lögum að bera megi tilteknar ákvarðanir stjórnvalda undir dómstóla eins og framangreint dæmi úr lögum um Fjármálaeftirlitið ber vitni um. Annað dæmi er í ákvæðum umferðarlaga, nr. 50/1987, um svonefnt akstursbann ungmenna með bráðabirgðaökuskírteini en í þeirri breytingu sem gerð var á lögunum með 8. gr. laga nr. 69/2007 segir að ákvörðun lögreglustjóra um akstursbann megi bera undir dómstóla samkvæmt lögum um meðferð opinberra mála. Aðstaðan kann hins vegar að vera sú að athugasemdir þeirra sem slíkar ákvarðanir beinast að lúti beinlínis að stjórnsýslu umræddra mála fremur en að uppi sé réttarágreiningur sem dómstólar eiga hægt með að skera úr. Athugasemdir af þessu tagi kunna til dæmis að lúta að atriðum á borð við að stjórnvöld hafi ekki gætt leiðbeiningarskyldu og hvernig þau svara erindum en slík mál verða almennt ekki lögð fyrir dómstóla án vandkvæða. Vissulega er umboðsmanni í lok c-liðar 3. mgr. 3. gr. fengin heimild til þess að fjalla um þau mál sem annars féllu undir það ákvæði í sérstöku máli sem hann tekur upp að eigin frumkvæði. Ég tel þó rétt að taka það til skoðunar hvort þörf sé á þeirri reglu sem nú kemur fram í c-lið 3. mgr. 3. gr. laga nr. 85/1997 og hvort heppilegra sé að þess í stað verði það almennt háð mati umboðsmanns hverju sinni hvort hann telur rétt að taka mál sem annars féllu undir það ákvæði til athugunar á grundvelli kvörtunar eða hvort hann vísar því frá og þá með tilliti til þess að málið varði réttarágreining sem eðlilegt sé að dómstólar leysi úr.
6.0. Erlent samstarf og fundir.
Frá stofnun embættis umboðsmanns Alþingis árið 1988 hafa umboðsmaðurinn og starfsmenn hans tekið nokkurn þátt í fjölþjóðlegu samstarfi umboðsmanna þjóðþinga og annarra slíkra umboðsmanna sem eru óháðir stjórnvöldum. Þá hefur umboðsmaður reglulega tekið á móti erlendum gestum til fundar á skrifstofu sinni auk þess að halda reglulega fundi með starfsmönnum stjórnvalda hér á landi um einstök mál eða almenn atriði.
Dagana 22. og 23. febrúar 2007 var haldin ráðstefna í Strassborg á vegum nefndar Evrópuráðsins um aðgerðir gegn kynþáttamisrétti og fordómum (ECRI). Ráðstefnuna sótti Kjartan Bjarni Björgvinsson. Hann átti einnig fund með umboðsmanni Evrópusambandsins og starfsmönnum hans í Strassborg hinn 20. febrúar 2007.
Dagana 12. - 13. apríl 2007 var haldinn í Aþenu 10. vinnufundur (Round Table) umboðsmanna Evrópulanda á vegum Evrópuráðsins og sótti ég fundinn.
Dagana 14. - 16. október 2007 var haldin í Strassborg 6. fundur umboðsmanna í aðildarlöndum Evrópusambandsins á vegum umboðsmanns Evrópusambandsins en EES- ríkjunum hefur einnig verið boðið að taka þátt í þessum fundum. Fundinn sótti Kjartan Bjarni Björgvinsson.
Hinn 30. október 2007 sótti Kjartan Bjarni Björgvinsson ráðstefnu í London um mannréttindareglur og nýjar úrlausnir Mannréttindadómstóls Evrópu.
Hliðstæð löggjöf um störf og starfshætti umboðsmanna þjóðþinganna í Danmörku, Noregi og á Íslandi varð til þess að umboðsmenn þessara þinga hafa frá árinu 1989 átt með sér samstarf. Síðar hafa umboðsmenn þinganna á Grænlandi og í Færeyjum bæst í hópinn. Umboðsmennirnir hafa að jafnaði haldið einn eða tvo fundi árlega þar sem meðal annars er rætt um einstök álitaefni sem þeir hafa til úrlausnar ásamt því að skipst er á upplýsingum um starfsemi embætta þeirra. Tveir slíkir fundir voru haldnir á árinu 2007. Annar á Borgundarhólmi dagana 23. - 25. maí og hinn í Kaupmannahöfn dagana 11. og 12. desember. Í tengslum við aðrar ferðir umboðsmanns og starfsmanna hans hafa einnig verið haldnir fundir með starfsfólki embættanna í Danmörku og Noregi og skrifstofur þeirra heimsóttar til að kynnast starfseminni þar og til ræða og afla upplýsinga vegna mála sem eru til úrlausnar hverju sinni.
Á árinu 2007 átti ég sem fyrr fjölmarga fundi með fyrirsvarsmönnum opinberra stofnana og nefnda um einstök mál sem til umfjöllunar voru hjá mér eða vegna almennra atriða í stjórnsýsluframkvæmd viðkomandi stjórnvalds.